Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Toimintaympäristö muuttunut nopeasti

Jätealan toimintaympäristö on viime vuosina muuttunut nopeasti. Ympäristövaatimukset ovat tiukentuneet ja jätteiden lajittelu ja kierrätys, biologinen käsittely ja energiana hyödyntäminen ovat lisääntyneet ja kaatopaikkojen määrä vähentynyt. Tuottajavastuu-periaatteen täytäntöönpano on muuttanut yhdyskuntajätehuollon perinteisiä toimintamalleja. Kuntien jätehuollon toimintoja on yhtiöitetty ja yksityisellä sektorilla on syntynyt monipuolisia palveluja tarjoavia ympäristöhuoltoyrityksiä ja jätteiden hyödyntämislaitoksia. Hyödynnettävän jätteen arvo on noussut ja hyvälaatuisesta jätteestä kilpaillaan. Jätelainsäädännön perusrakenteet ovat kuitenkin pysyneet ennallaan, mistä johtuen yhdyskuntajätehuollon vastuista, työnjaosta ja käsitteistä on eriäviä näkemyksiä. Viimeaikainen nopea kehitys on kiristänyt alan kilpailua ja aiheuttanut eri toimijoiden välille ristiriitoja.

Lakiehdotuksen tavoitteena on määritellä yksityisen yritystoiminnan ja kuntien vastuut ja oikeudet jätteiden käsittely- ja hyödyntämistoiminnassa yksiselitteisesti ja siten, että yksityisille ja kuntien toimijoille toteutetaan ennustettava ja vakaa toimintaympäristö. Valiokunta katsoo, että lainsäädännön selventäminen on perusteltua, koska tulkinnat kunnan vastuulle kuuluvista jätteistä vaihtelevat eri kunnissa suuresti. Erilaiset tulkinnat johtuvat lainsäädännön epäselvyydestä. Tämän ohella on todettava, että käytännön ratkaisut eri puolilla maata poikkeavat toisistaan, koska jätelaki mahdollistaa erilaiset kuljetusjärjestelyt. Niinpä sopimusperusteinen järjestelmä on käytössä 125 kunnassa, kunnan järjestämä 105 kunnassa ja näiden yhdistelmä 70 kunnassa. Jatkuvat näkemyserot lainsäädännön soveltamisesta voivat vaikeuttaa paitsi jätehuollon käytännön toimintaa myös jätelainsäädännön ympäristötavoitteiden toteuttamista, ja siksi on perusteltua selventää lainsäädännön ongelmallisinta osaa nopealla aikataululla. Myös jätelainsäädännön perusteellisempi uudistaminen on tarpeen, mutta se vaatii vuosien valmistelun siten kuin edempänä esitetään. Nyt käsillä olevan hallituksen esityksen keskeinen muutos on elinkeinotoiminnassa syntyvien yhdyskuntajätteiden siirtyminen jätteen tuottajan vastuulle ja asumisessa sekä julkisessa palvelutoiminnassa syntyvien yhdyskuntajätteiden säätäminen kunnan vastuulle.

Ympäristöministeriö asetti kilpailuviraston aloitteesta työryhmän selvittämään yhdyskuntajätehuollon vastuu- ja kilpailukysymyksiä ja tekemään tarpeelliset ehdotukset epäkohtien poistamiseksi. Hallituksen esitys perustuu tämän ns. pelisääntö-työryhmän ehdotukseenNs. PESÄ-työryhmän mietintö, ympäristöministeriön moniste 153, Helsinki 2005.. Lähtökohtana on jätehuollon järjestämisvastuun jakaminen selkeästi kolmeen ryhmään: 1) asumisessa syntyvät ja niihin rinnastettavat jätteet, joiden jätehuollon järjestäminen on kunnan vastuulla, 2) elinkeinotoiminnan jätteet, joiden jätehuollon järjestäminen on jätteen tuottajan vastuulla, ja 3) tuottajavastuun piiriin kuuluvat jätteet, joiden jätehuollon järjestämisestä vastaavat tuotteiden valmistajat, maahantuojat ja pakkaajat.

Pelisääntötyöryhmän perusteellisessa mietinnössä esitetään kolmiosaisen perusratkaisun lisäksi suosituksia ja ehdotuksia jätehuollon eri toimijoiden roolien selkeyttämiseksi kiinnittäen huomiota erityisesti kilpailu- ja hankintalainsäädännöstä johtuviin rajoituksiin. Kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden odotetaan jatkavan kapasiteettinsa puitteissa elinkeinoelämän tuottamien jätteiden käsittely- ja hyödyntämispalvelujen tarjontaa kunnan yleisen toimialan puitteissa. Kuntien tulee harkita, missä määrin niiden on tarpeen jatkossakin osallistua yleisen toimialansa puitteissa tarvittavien jätehuoltopalvelujen järjestämiseen elinkeinoelämän tarpeisiin. Työryhmän käsityksen mukaan kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden on pidättäydyttävä sellaisista menettelytavoista kilpailukäyttäytymisessään, jotka estävät kilpailevan tarjonnan synnyn. Suositukset koskevat myös esimerkiksi kunnallisten jätetaksojen rakenteen kehittämistä, taksapäätösten läpinäkyvyyttä, jätemaksun informatiivisuutta ja kohtuullisuutta.

Valiokunta painottaa, että hallituksen esityksellä vahvistetaan samalla yksityisen ja kunnallisen yhteistyön perustaa, kun kummankin toimintaympäristön rajat määritetään selkeästi. Toimijoiden hyvää yhteistyötä tarvitaan kokonaisuuden hallitsemiseksi.

Huomio jätteiden synnyn ehkäisemiseen ja hyödyntämiseen

Valiokunta painottaa jätehierarkian merkitystä jätepolitiikan ohjaavana periaatteena. Keskeisenä tavoitteena tulee siten olla ensisijaisesti jätteen synnyn ehkäisy, sitten uudelleen käyttö, hyödyntäminen materiaalina, hyödyntäminen energiana ja viimekädessä loppukäsittely. Edistystä yleisellä tasolla jätteen synnyn ehkäisemisessä sen enempää kuin hyödyntämisessäkään ei ole saavutettu. Jätteiden synnyn ehkäisemisen ja kierrätyksen edistäminen edellyttää lainsäädännön ja sen keskeisten käsitteiden selkeyttämistä sekä laitosinvestointeja. Kestävän kehityksen tavoitteet ja kierrätysyhteiskuntaan siirtyminen edellyttävät suurta muutosta myös asenteissa ja lainsäädännössä. Uusien jätteiden käsittely- ja hyödyntämislaitosten investointikustannukset on arvioitu sadoiksi miljooniksi euroiksi seuraavan kymmenen vuoden aikana. Kaatopaikat eivät enää ole ratkaisu jäteongelmaan, vaan jätteet tulee nähdä monimuotoisesti hyödynnettävänä materiaalina.

Kiinteää yhdyskuntajätettä syntyi Suomessa vuonna 2004 noin 2,4 milj. tonnia kokonaisjätemäärän ollessa noin 65—70 milj. tonnia vuodessa. Kotitalouksissa syntyvä jätemäärä on noin 1,2 milj. tonnia vuodessa. Yksityiset yritykset toteuttavat kaatopaikkatoimintaa lukuunottamatta valtaosan asumisessa syntyvän jätteen ja siihen rinnastettavien jätteiden jätehuollosta. Kokonaisliikevaihdolla mitattuna, kun mukana ovat vain yli miljoonan euron liikevaihdon yritykset ja kunnalliset jätelaitokset, kunnallisten laitosten osuus vuonna 2004 oli 188 milj. euroa ja yksityisten 232 miljoonaa euroa. Kumpaankin liikevaihto-osuuteen sisältyy päällekkäisyyttä läpilaskutuksen vuoksi.

Kansallisessa biojätestrategiassa on asetettu tavoitteet biohajoavan jätteen kaatopaikkakäsittelyn vähentämiseksi. EU:n kaatopaikkadirektiiviin (1999/31/EY) perustuvat tavoitteet kiristyvät vaiheittain siten, että kaatopaikoille sijoitettavan jätteen määrä, 2,1 miljoonaa tonnia, on rajoitettava vuonna 2009 enintään miljoonaan tonniin. Vuonna 2016 kaatopaikoille voi sijoittaa enää 35 % biohajoavan yhdyskuntajätteen määrästä eli noin 700 000 tonnia. Tavoitteeseen pääseminen edellyttää jätteen synnyn ehkäisyä ja jätemateriaalin hyödyntämistä sekä raaka-aineena että energiana. Vaatimusten kiristyminen edellyttää uusia investointeja.

Myös pakkausjätteitä koskevat kierrätys- ja hyötykäyttötavoitteet kiristyvät edelleen. Lisäksi osittaisen tuottajavastuun käytännön toteuttaminen aiheuttaa edelleen tulkintaongelmia.

Jätteiden hyödyntämistä ja luonnonvarojen käytön tehokkuutta voidaan edistää luomalla uusiokäyttöön tarkoitettujen materiaalien markkinoille tasavertainen toimintaympäristö ja parantamalla jätehuollon kilpailun toimivuutta. Teollisuudella ja kaupalla on keskeinen rooli tuottajavastuuseen perustuvassa jätehuollossa, ja jätehuollon kokonaisvaltaisen suunnittelun mahdollistamiseksi on perusteltua siirtää jätteen tuottajille myös vastuu teollisuuden ja kaupan jätehuollosta. Tammikuussa 2007 julkaistussa ehdotuksessa valtakunnalliseksi jätesuunnitelmaksi vuoteen 2016Valtakunnallista jätesuunnitelmaa valmistelleen työryhmän mietintö, Ympäristöministeriön raportteja 3/2007. kiinnitetään ansiokkaasti huomiota siihen, että jätteiden synnyn ehkäisy perustuu materiaalitehokkuuden parantamiseen sekä kierrätyksen edistämiseen muun ohella toimilla, jotka parantavat uusiomateriaalien kysyntää, ja selvittämällä taloudellisia ohjauskeinoja.

Valiokunnalle on esitetty, että lainmuutos lisäisi kuiva- ja polttokelpoisen jätteen keräilyyn erikoistuneita toimijoita ja edistäisi siten rinnakkaispolttoa. Rinnakkaispolttolaitosten toimitusten pitkäjänteisyys saattaisi kuitenkin vaihdella markkinatilanteen mukaan. Koska kaikki jäte ei ole rinnakkaispolttoon soveltuvaa, tarvitaan myös muutamia huonompilaatuisen jätteen polttoon sopivia laitoksia. Valiokunta korostaa, että jätteen energiahyödyntämistä lisättäessä on samalla huolehdittava siitä, että polttoon ei merkittävässä määrin ohjaudu kierrätykseen soveltuvaa jätettä ja että jätteen synnyn ehkäisemisen tavoitetta myös edistetään.

Uudistuksen vaikutusten seuranta

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty hyvin erilaisia näkemyksiä lainmuutoksen vaikutuksista jätehuollon maksuihin ja kokonaiskustannuksiin yleensä. Valiokunta katsoo, että vastuusäännösten selkeyttäminen parantaa sinänsä mahdollisuuksia mitoittaa investoinnit tarpeen mukaan, mikä edistää toiminnan muodostumista kustannustehokkaaksi. Lisääntyvä kilpailu voi myös yleisesti laskea jätehuollon kustannuksia. Kustannusvaikutukset voivat lisäksi jäädä hallituksen esityksessä esitettyä vähäisemmiksi, esimerkiksi jos hintapaineet luovat kunnallisille jätehuoltoyrityksille kannusteen jatkaa palvelujen tarjontaa elinkeinoelämän jätehuollolle. Kunnalliset laitokset voivat edelleen hoitaa myös elinkeinoelämän yhdyskuntajätteitä sopimalla siitä jätteen tuottajan kanssa. Toisaalta lienee selvää, että yhteisölainsäädännön kiristyvistä hyödyntämisvaatimuksista aiheutuu painetta jätehuollon kustannusten nousuun tulevaisuudessa riippumatta jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Lainmuutoksen ei ole arvioitu oleellisesti vaikuttavan syntymässä olevaan jätteenpolttostruktuuriin, vaikka epävarmuutta muutosvaiheessa joiltakin osin olisikin. Valiokunta painottaa tässä yhteydessä, että jätelain 13 §:n täsmentämisellä hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla mahdollistetaan pitkäaikaisten sopimusten tekeminen yksityisten ja kuntien kesken, kun kunnalla on selkeästi oikeus määrätä asumisessa syntyvän jätteen toimittamisesta kunnan järjestämään hyödyntämiseen tai käsittelyyn.

Valiokunta toteaa, että ympäristölainsäädännön alan valvonta on nykyisin käytännössä pääasiassa ennakkovalvontaa. Tämä koskee myös jätehuollon toimintoja; kaikki toiminnot ovat joko luvan- tai ilmoituksenvaraisia. Muutos ei aiheuttane olennaista muutosta valvonnan kannalta, mutta jätehuoltoalan toimijoiden määrän kasvu itsessään lisää valvonnan tarvetta. Valiokunta korostaa, että jälkivalvonnan keinoin tulee varmistua siitä, että jätteenkuljetukset hoidetaan asianmukaisesti. Kuntien ympäristövalvonnan resurssien vähäisyys on kuitenkin yleisellä tasolla herättänyt huolta. Tästä syystä valiokunta edellyttää, että hallitus seuraa lain täytäntöönpanon vaikutuksia kiinnittäen erityistä huomiota valvonnan riittävyyteen (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Jäteverolakia muutettava kiireellisesti

Jäteverolain (495/1996) mukaan veroa maksetaan jätteestä, joka toimitetaan kaatopaikalle, jota pitää kunta tai joku muu kunnan lukuun tai jota pidetään pääasiassa toisten tuottamien jätteiden sijoittamista varten. Myös yksityiset kaatopaikat, joita pidetään pääasiassa toisten tuottamien jätteiden sijoittamista varten, ovat veronalaisia.

Valiokunta katsoo, että jäteverolakia tulee kiireellisesti muuttaa siten, että jätteenkäsittelyn lopputuloksena syntyvästä lajittelujätteestä maksetaan jäteveroa riippumatta siitä, loppusijoitetaanko se kunnalliselle vai yksityiselle kaatopaikalle. Jätevero voi olla tehokas taloudellinen ohjauskeino. Jäteverokertymä kaatopaikalle sijoitettavasta jätteestä kuitenkin pienenee sitä mukaa kuin kaatopaikalle jätteen sijoittamista rajoitetaan kaatopaikkadirektiivin mukaisesti, joten verolla ei ole tulevaisuudessa asiallisesti huomattavaa merkitystä. Periaatteellisesti veron syrjimättömyys on kuitenkin kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi tärkeää. Muutoksen käsittelyä ei saa hidastaa mahdollinen jäteverolain perusteellisempi muutostarve (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Jätelain kokonaisuudistus käynnistettävä viipymättä

Valiokunta kiirehtii jätelain kokonaisuudistusta, jonka tarpeellisuuteen valiokunta on kiinnittänyt lausumallaan huomiota jo tuottajavastuusäännöksiä koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä YmVM 4/2004 vpHE 152/2003 vp — EV 39/2004 vp.. Jätelainsäädäntö muodostaa vaikeasti säänneltävän kokonaisuuden, jossa olemassa olevalla lainsäädännöllä ja yhteisölainsäädännöllä on huomattava merkitys.

Kuten edellä on todettu, jätehuollon toimintaympäristö on muuttunut ja vaatimukset tiukentuneet nopeasti paljolti EU:n sääntelyn johdosta. EU pyrkii edistämään kierrätysyhteiskunnan syntymistä ja kiinnittämään aikaisempaa enemmän huomiota jätteen synnyn ehkäisemiseen. Vaikka jätteiden keräyksestä ja kuljetuksesta voidaan päättää kansallisesti, jätteen määritelmä ja jätehierarkia ovat yhteisön pakottavaa lainsäädäntöä, joka osaltaan rajaa kansallista liikkumavaraa. Jätedirektiivi on parhaillaan uudistettavana, kun komissio on joulukuussa 2005 antanut ehdotuksen direktiiviksi jätteistäKOM(2005)667 lopullinen — U 55/2006 vp — YmVL 49/2006 vp.. Direktiivissä ei ehdoteta muutosta jätteen määritelmään. Sen sijaan ehdotetaan täsmennettäväksi, millä edellytyksillä tuotantoprosessissa syntyvää ainetta tai tuotetta pidetään sivutuotteena jätteen sijaan sekä sitä, milloin jäte lakkaa olemasta jätettä.

Tuottajavastuusääntelyn täytäntöönpano on myös edelleen keskeneräistä ja vakiintumatonta. Pakkauksia koskevaa osittaista tuottajavastuuta tulee pyrkiä selventämään.

Taloudellisella ohjauksella on jätealalla huomattava merkitys jäteverolain ohjauksen kautta. Kuten edellä esitetystä ilmenee, jäteverolakia tulee viivytyksettä muuttaa verokohtelun syrjivyyden poistamiseksi. Jäteverotusta ja jätealan taloudellista ohjausta tulisi kuitenkin tarkastella kokonaisuutena, jotta vältytään päällekkäiseltä tai ristiriitaiselta ohjaukselta.

Edellä esitettyyn viitaten on ilmeistä, että jätelain kokonaisuudistus muodostaa vaikean kokonaisuuden, jonka toteuttaminen on osittain riippuvainen yhteisölainsäädännön tarkistuksen aikataulusta ja tulee viemään useita vuosia. Valiokunta korostaakin, että uudistus tulee näistä syistä käynnistää viipymättä (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen lakiteknisiä muutoksia siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään.