1
Lakiehdotusten perustelut
32 §. Etuoikeusjärjestys. Malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytysten turvaamiseksi kaivoslain lähtökohtana on esiintymän löytäjän etuoikeus sen hyödyntämiseen. Etuoikeudesta malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan säädetään 32 §:ssä. Pykälän mukaan etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan on sillä, joka on ensimmäisenä hakenut lupaa 34 §:ssä säädetyllä tavalla.
Malminetsintäluvan haltijan etuoikeus kaivoslupaan turvataan 32 §:n 2 momentilla, jonka mukaan malminetsintäluvan haltijan tulee tehdä kaivoslupahakemus 34 §:ssä säädetyllä tavalla ennen malminetsintäluvan raukeamista tai peruuttamista.
34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan lupahakemukseen on liitettävä tarvittaessa selvitys luonnonsuojelu-lain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista (jäljempänä ”Natura 2000 -arviointi”) ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/19994, ”YVA -laki”) mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus (jäljempänä ”YVA -selostus”). Käytännössä 32 §:n mukaisesta sääntelystä nykyisessä muodossa seuraa, että luvanhakijan on saatettava Natura 2000 -arviointi ja YVA -selostus valmiiksi jo kaivoslupahakemusta jätettäessä eikä esimerkiksi vasta siinä vaiheessa, kun lupa-asia ratkaistaan. Tämä merkitsee luvanhakijan kannalta sitä, että Natura 2000 -arvioinnin ja YVA -selostuksen viimeistely on aloitettava vuosia ennen kaivoslupahakemuksen jättämistä, mistä saattaa olla seurauksena, ettei malminetsintäkauden loppuvaiheessa tehtyjä tarkennuksia malmiarvioihin tai uusia löydöksiä enää ehditä sisällyttää arviointeihin.
34 §:n 3 momentin 2 kohta näyttäytyy nykyisessä muodossaan myös ristiriitaisena suhteessa YVA -lain 7 §:ään, joka edellyttää, että YVA -selostuksen on valmistuttava ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin, kuitenkin viimeistään ennen kuin lupaviranomainen päättää luvan myöntämisestä hankkeen toteuttamiseen. YVA -laki ei siten edellytä YVA -selostuksen liittämistä itse lupahakemukseen, vaan riittävää on, että lupaviranomaisella on selostus käytössään ennen lupapäätöksen tekemistä. Myöskään luonnonsuojelulain 65 § ei edellytä, että Natura 2000 -arviointi tulisi olla tehty lupahakemusta jätettäessä. Natura 2000 -sääntelyn velvoitteet edellyttävät, että arviointi on tehty ennen kuin lupa myönnetään.
Ehdotettujen muutosten tarkoituksena on siirtää 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset lupahakemuksen liitteet 32 §:n sääntelyn piiristä siten, että etuoikeus malminetsintälupaan, kullanhuuhdontalupaan tai kaivoslupaan syntyisi ilmankin, että lupahakemus sisältäisi edellä mainittuja liitteitä. Liitteet olisi kuitenkin toimitettava ennen lupapäätöksen tekemistä. Ehdotettu muutos ei toisi muilta osin muutosta lupamenettelyyn. Siten asiaa ei voisi ratkaista ennen kuin kaikki laissa mainitut lupamenettelyn vaiheet, kuten asianosaisille varattava tilaisuus tehdä muistutuksia asian johdosta, on lain mukaisesti toteutettu. Kaivosviranomaisen tulee erityisesti huolehtia siitä, että hakemuksesta ei pyydetä lausuntoja eikä lupahakemuksesta tiedoteta, mikäli hakemus ei sisällä 34 §:n mukaisia selvityksiä ja liitteitä.
Muutoksen tarkoituksena on Natura 2000 -arvioinnilla ja YVA -menettelyllä tavoiteltujen suojelu- ja muiden intressien yhteensovittamisnäkökohtien huomioiminen entistä paremmin ja laadukkaammin. Muutos loisi parhaimmat edellytykset muutoksen kohteena olevien liitteiden laatimiselle ja niiden taustalla olevien tavoitteiden täyttymiselle. Muutoksella ei olisi vaikutusta kaivoslain mukaiseen lupamenettelyyn tai lupaharkintaan. Kaivosviranomaisen olisi edelleen varmistuttava, että esimerkiksi hakemuksesta tiedottaminen ja asianosaisten kuuleminen toteutuu kaivoslain mukaisesti.
Ehdotettu muutos antaisi luvanhakijalle mahdollisuuden viimeistellä Natura 2000 -arvioinnin ja YVA -selostuksen malminetsintäluvan raukeamisen tai peruuttamisen jälkeen ja mahdollistaen luvanhakijan suorittaa suunnitellut malminetsintätoimet loppuun ennen Natura 2000 -arvioinnin ja YVA -selostuksen toimittamista kaivosviranomaiselle. Natura 2000 -arvioinnissa ja YVA -selostuksessa voidaan tällöin ottaa nykyistä paremmin huomioon myös malminetsinnän loppuvaiheen tulokset ja mahdolliset tarkennukset aikaisempiin tutkimustuloksiin, jolloin mahdollisen kaivoshankkeen arvioidut kokonaisvaikutukset ympäristölle olisi mahdollista ennakoida nykyistä tarkemmin. Samalla olisi mahdollista rajata kaivostoimintaan kaivosluvalla katettava alue suppeammaksi kuin vähemmän täydellisen tiedon varassa tehdyissä hakemuksissa on mahdollista. Natura 2000 -arvioinnin ja YVA -selostuksen suorittaminen nykyistä joustavammalla aikataululla mahdollistaisi siten niiden toteuttamisen entistä laadukkaammin, mikä merkitsisi myös ympäristön- ja luonnonsuojelun kannalta parannusta nykytilanteeseen nähden. Muutos mahdollistaisi entistä paremmin Natura 2000 -arvioinnilla ja YVA -menettelyllä tavoiteltujen suojelu- ja muiden intressien yhteensovittamisnäkökohtien huomioimisen.
34 §. Lupahakemus. Pykälään 2 momentin 6 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että kyseisen kohdan alakohta poistetaan. Samalla pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jonka mukaan hakemuksessa ei olisi tarpeen esittää niitä tietoja, jotka sisältyisivät jo muutoinkin pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen tai selvitykseen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista. Hakijan tulisi liittää hakemukseen selvitys niistä tiedoista, joita ei esitetä hakemuksessa hakemuksen jättöhetkellä ja jotka sisältyisivät myöhemmin hakemukseen liitettävään, pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen tai selvitykseen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista.
Mikäli hakemuksessa ei uuden 5 momentin perusteella esitetä pykälän 2 momentin tarkoittamia selvityksiä, tulisi hakijan toimittaa lupaviranomaiselle perusteltu arvio 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen liitteiden antamisajankohdasta. Hakemukseen liitettävän selvityksen ja hakemuksen täydentämistä koskevan aikatauluarvion perusteella kaivosviranomainen voisi arvioida lupahakemuksen täydennystarvetta ja asettaa tarvittaessa hallintolain 33 §:n nojalla lupahakemuksen täydentämiselle asianmukaisen määräajan. Hallintolain 33 §:n mukaisesti hakijalle tulee ilmoittaa, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estäisi asian ratkaisemista. Muutoksen myötä hakijoilla ei siten olisi mahdollisuutta tarpeettomasti viivyttää lupa-asian käsittelyä.
Muutoksella pyritään varmistumaan siitä, että hakemuksissa, joihin ei liitetä hakemuksen jättämishetkellä pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointiselostusta tai selvitystä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista, ei esitettäisi tietoja, jotka voisivat poiketa merkittävästi niistä tiedoista, jotka sisältyisivät myöhemmin hakemukseen liitettävään, pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen tai selvitykseen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista.
Lupamenettelyn aikana kaivosviranomaisen tulisi varmistua siitä, että lupamenettelyssä siirrytään lain 37 – 40 §:n mukaisiin menettelyihin, vasta kun hakemus täyttää 34 §:ssä säädetyt vaatimukset.
44 §.Varausilmoitus. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan muutosta varausilmoituksen alueellisen rajoituksen osalta, jonka perusteella varausilmoitus ei saa sijaita yhtä kilometriä lähempänä muulle kuuluvaa malminetsintäaluetta, kaivosaluetta tai kullanhuuhdonta-aluetta. Säännös muodostaa niin kutsutun suojavyöhykkeen varausten osalta.
Kumottu vuoden 1965 kaivoslaki suojasi voimassa olleita kaivosalueita siten, ettei varausalueita saanut ulottaa kilometriä lähemmäs mainittuja alueita. Vuonna 2011 voimaan tullut kaivoslaki muutti malminetsintään liittyviä oikeuksia alueiden osalta. Malminetsintäalueen enimmäispinta-alaa ei nykyisessä kaivoslaissa ole säännelty eikä malminetsintäaluetta ole enää aikaisempaan tapaan rajattu kumotun lain mukaisiin, enintään neliökilometrin kokoisiin alueisiin. Kaivoslain 44 §:n 2 momentin mukainen alueellinen rajoitus varausalueiden osalta siirtyi voimassa olevaan kaivoslakiin ilman, että malminetsintäalueiden tai kaivosalueiden suojaamistarvetta varausten osalta olisi lainsäätämisvaiheessa arvioitu.
Koska nyt kyseessä oleva säännös suojavyöhykkeestä koskee ainoastaan varausilmoitusta eikä esimerkiksi malminetsintälupaa, on kilpailevan toimijan mahdollista hakea malminetsintälupaa muulle kuuluvan malminetsintäalueen tai kaivosalueen välittömään läheisyyteen. Nykyisen kaltaisenaan varausilmoitusta koskeva säännös suojavyöhykkeestä ei siten tosiasiallisesti suojaa esimerkiksi kaivosluvan haltijaa kaivosalueen välittömässä läheisyydessä tapahtuvalta kilpailevalta toiminnalta.
Edellä mainitusta syystä ja saatujen kokemusten perusteella ja näihin pohjautuvien arvioiden mukaan varausilmoituksen alueelliselle rajoitukselle ole enää tarvetta. Lisäksi on huomattava, että esimerkiksi kaivosluvan haltijan on mahdollista suojata oikeutensa kilpailevalta toiminnalta ensisijassa hakemalla tarvittavan laaja alue toiminnalleen tai vaihtoehtoisesti hakemalla uusia malminetsintä- tai kaivoslupia kaivosalueen ympärille.
Esitetty muutos selkeyttäisi paremmin kaivoslain tarkoittamien eri alueiden rajoja ja poistaa rajaepäselvyyksien mahdollisuutta.
46 §. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteet. Ehdotettu muutos lyhentäisi aikaisemmin malminetsintäalueena tai kaivosalueena olleen alueen niin kutsuttua karenssiaikaa kolmesta vuodesta kahteen. Ehdotettu muutos parantaisi erityisesti malminetsintää harjoittavien toimijoiden oikeusasemaa ja poistaisi nykyisen 46 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan sekä 2 momentin yhteisvaikutuksesta luodun tilanteen, jossa käytännössä taloudellisesti vahvin toimija voi kiinteistön omistajan kanssa niin sopimalla välttää 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaisen luvan myöntämisen esteen. Kaivoslain mukainen toiminta on pitkälle lailla säänneltyä ja kaivoslain mukainen lupaharkinta lähtökohtaisesti oikeusharkintaa, joka jättää lupaharkintaan nähden vain rajoitetusti tilaa yksityisten välisille oikeustoimille. Edellä mainitun lähtökohdan mukaan tilanne, jossa kaikkia toimijoita koskeva lain mukainen luvan myöntämisen este voidaan kiinteistön omistajan kanssa sopimalla tietyn toimijan osalta poistaa, asettaa toimijat eriarvoiseen asemaan, koska sopimuksiin liittyy usein kiinteistön omistajalle maksettava korvaus, jolloin taloudellisesti vahvin toimija voi saada tilanteessa tosiasiallisen etusijan.
Edellä viitattu luvan myöntämisen este ei sovellu varaukseen, jolloin alueelle mahdollista hakea varausta ja tämän jälkeen malminetsintälupaa. Alueen voisi varata itselleen se, joka ensimmäisenä toimittaisi kaivosviranomaiselle varausilmoituksen, sen sijaan, että alueen etuoikeus ratkaistaisi yksityisten välisin sopimuksin. Kyseinen muutos jättäisi edelleen toiminnanharjoittajalle sekä alueen kiinteistön omistajalle mahdollisuuden sopia alueella tehtävistä tutkimustoimista varausajan aikana, jolloin kiinteistön omistajan asema ei käytännössä muuttuisi nykyisestä. Varaajalla olisi myös mahdollista lyhentää 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaista luvan myöntämisen esteen pituutta pykälän 2 momentin mukaisesti.
Ottaen huomioon lain tarkoituksen ja yleiset periaatteet, kaivosviranomaisen tulee tarkoin harkita varauksen myöntämisen ja keston perusteita siinä tapauksessa, että varaaja jättää malminetsintäluvan rauettua välittömästi samalle alueelle varausilmoituksen. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole tarkoitus luoda tilannetta, jossa rauenneen malminetsintäluvan alueelle haetaan saman aiemmin pitkään alueella toimintaa harjoittaneen toimijan toimesta automaattisesti varausta.
Ehdotetulla muutoksella ei katsota olevan merkittävää vaikutusta ympäristöön. Luvan myöntämisen esteiden tarkistaminen ei johda malminetsintälupien ketjuuntumiseen, koska ilman asianomaisen oikeudenhaltijan suostumusta luvan myöntäminen ei edelleenkään olisi mahdollista välittömästi aikaisemman luvan rauettua.
67 §. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeaminen. Pykälään ehdotettava muutos merkitsisi luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille paneman luvan raukeamista koskevan asian siirtymistä lupamenettelystä ilmoitusmenettelyyn. Ehdotettu muutos vastaisi kumotun kaivoslain 18 §:ää, jonka mukaan valtausoikeudesta luovuttiin ilmoitusmenettelyllä. Kyseinen menettely on todettu voimassaolevan lain toimivuutta arvioitaessa tarkoituksenmukaisemmaksi kuin nykyinen lupamenettelyyn perustuva asian käsittely.
Käsitetasolla tapahtuva muutos korostaisi asiaan sovellettavan hallintomenettelyn keventämistä ja menettelyn eriyttämistä kaivoslain pääsääntöisestä lupamenettelystä. Ehdotettavan muutoksen myötä luvanhaltija voisi ilmoituksella saattaa toiminnan perustana olevan luvan raukeamaan ja olisi velvollinen toimittamaan ilmoituksen, jos lupaan perustuvaa toimintaa ei olisi tarkoitus jatkaa. Kaivostoiminnan laajavaikutuksellisuudesta johtuen ilmoitusmenettelyä ei ehdoteta otettavaksi käyttöön kaivosluvan osalta.
Ilmoitusmenettelyn keskeisin ero lupamenettelyyn nähden on asiaan liittyvien oikeusvaikutusten alkamisajankohta. Pääsääntöisesti kaivoslain mukaisen päätöksen lainvoimaisuus on keskeinen edellytys päätöksen synnyttämien oikeusvaikutusten alkamisen kannalta. Ilmoitusmenettelyssä oikeusvaikutukset alkaisivat heti ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, joka edelleen selventäisi raukeamista koskevan ilmoituksen oikeusvaikutusten voimaantulon ajankohdan.
Malminetsinnän kannalta luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille paneman raukeamisasian välitön oikeusvaikutus käytännössä tarkoittaisi sitä, että oikeus luvan mukaiseen tutkimustoimintaan ja toisaalta velvollisuus suorittaa 99 §:n mukaisesti malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille malminetsintäkorvausta lakkaisi kaivosviranomaisen vastaanottaessa raukeamista koskevan ilmoituksen. Sen sijaan esimerkiksi velvollisuus vahinkojen ja haittojen korvaamiseen ja jälkitoimenpiteiden suorittamisesta ei lakkaisi ilmoituksesta. Ilmoituksen välittömästä oikeusvaikutuksesta huolimatta kaivosviranomaisen olisi annettava asiasta valituskelpoinen päätös.
Luvanhaltijan velvollisuudella suorittaa sille määrätyt jälkitoimenpiteet tai korvata mahdollisesti aiheutuneet vahingot ei ole edellytyssuhdetta luvan voimassaoloon eikä siten ilmoituksen välittömälle oikeusvaikutukselle ole estettä.
Edellä selostetun perusteella siirtymistä ilmoitusmenettelyyn 67 §:n 3 momentin mukaisissa asioissa on pidettävä perusteltuna.
68 §. Kaivosluvan raukeaminen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi 5 momentti, joka loisi poikkeuksen pykälän 3 momentin pääsääntöön, jonka mukaan kaivosluvan raukeamista voidaan lykätä enintään yhteensä kymmenen vuotta.
Ehdotettu muutos vastaisi osittain kumotun kaivoslain 50 §:n 1 momenttia, sillä erotuksella, että poikkeuksen soveltaminen edellyttäisi hakijaa osoittamaan kaivosalueen hallinnan perustuvan kaivosluvan haltijan omistukseen tai kiinteistön omistajien kanssa tehtyihin sopimuksiin. Käytännössä kiinteistön omistajien kanssa tehty sopimus voisi tarkoittaa muun muassa pitkäaikaista maanvuokrasopimusta. Kaivosalueen tulisi olla kokonaisuudessa edellä tarkoitetulla tavalla kaivosluvan haltijan hallinnassa.
Koska ehdotetun momentin soveltamisen edellyttäisi, että kaivosalue olisi yllä selostetulla tavalla kaivosluvan haltijan hallinnassa, ei ehdotetulla muutoksella ole vaikutusta muiden oikeusasemaan.
Pääsääntöisesti kaivosviranomaisen tulisi edelleen käyttää kymmenen vuoden määräaikaa kaivosluvan raukeamisen lykkäämistä koskien mutta luvanhaltijan osoittaessa käsillä olevan ehdotetun muutoksen mukaiset perusteet, voisi kaivosviranomainen lykätä kaivosluvan raukeamista senkin jälkeen, kun pykälän 3 momentissa säädetty kymmenen vuoden enimmäisaika on kulunut umpeen.
Käytännössä poikkeus soveltuisi teollisuusmineraalikaivoksiin, mutta poikkeusta voidaan soveltaa yleisesti kaikkiin kaivoksiin.
Hyväksyttävänä perusteena kaivosluvan raukeamisen lykkäämiselle voisi, yleinen etu huomioiden, pitää muun muassa kaivoskivennäisreservin tarvetta. Tyypillisesti kyseessä olisi tilanne, jossa reserviesiintymän hyödyntäminen ei olisi taloudellisesti perusteltua tuotannollisessa toiminnassa olevan kaivoksen takia.
72 §. Luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevan asian käsittely. Luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille panemaan luvan raukeamista koskevan asian käsittelyn menettelysäännöksiin ehdotetaan muutosta, joka yksinkertaistaisi ja keventäisi asian käsittelyä ja vastaisi paremmin asian käsittelyn edellyttämää hallinnollista menettelyä. Ehdotettu muutos koskisi ainoastaan luvanhaltijan vireille panemaa raukeamisasiaa.
Raukeamista koskevaan ilmoitukseen ei sovellettaisi lausuntoja, muistutuksia ja mielipiteitä tai lupahakemuksen tiedottamista koskevia menettelysäännöksiä. Lupahakemuksen lausuntoja ja tiedottamista koskevan menettelyn soveltumattomuudesta ei olisi tarpeen säätää 72 §:ssä, koska 37 ja 40 §:n sanamuodosta voi päätellä, ettei niitä voi soveltaa raukeamista koskevan ilmoitusasian käsittelyyn.
Jotta alueen kiinteistöjen omistajat saisivat mahdollisimman tehokkaasti ja asianmukaisesti tiedon luvan raukeamisesta ja siihen liittyvistä välittömistä oikeusvaikutuksista, raukeamista koskevan päätöksen tiedottamiseen ei ehdoteta muutosta.
Kaivoslain voimaantulon jälkeen lain soveltaminen käytännössä on tuonut ilmi, että perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät asetelmat ovat kaivoslain mukaisen toiminnan eri vaiheissa hyvin erilaisia.
Kun otetaan huomioon, että lupaan perustuva malminetsintä kiinteistön omistajan alueella ei ole kiinteistön omistajan oikeus eikä luvan raukeamisella ole vaikutusta luvanhaltijan velvollisuuksiin toiminnasta aiheutuvien haittojen ja vahinkojen korvaamiseen, ei lopettamista koskevalla asialla ole vaikutusta kiinteistön omistajan oikeusasemaan. Luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille panemassa luvan raukeamista koskevassa asiassa luvanhaltijaa on siten pidettävä ainoana tosiasiallisena asianosaisena.
Toimintaan liittyvien erilaisten vaikutusten arviointia toiminnan lopettamiseen liittyvässä päätöksenteossa ei ole tarpeen tehdä, sillä kyseinen arviointi on jo tehty lupaharkinnan yhteydessä. Toiminnasta aiheutuvien haittojen ja vahinkojen korvaamisvelvollisuudesta säädetään erikseen lailla ja pääsääntöisesti niistä määrätään myös lupapäätöksessä. Luvanhaltijan velvollisuudella suorittaa sille määrätyt jälkitoimenpiteet tai korvata mahdollisesti aiheutuneet vahingot ei ole edellytyssuhdetta luvan voimassaoloon eikä siten esimerkiksi haittaa kärsineen oikeusturva edellytä nykyisen sääntelyn mukaista lupamenettelyä tai osallistumista asian käsittelyyn. Toiminnan lopettamisella ei ole sellaisia välittömiä vaikutuksia esimerkiksi kiinteistön omistajan oikeuksiin, etuihin tai velvollisuuksiin, jotka puoltaisivat toiminnan lopettamista koskevan asian käsittelyä siinä laajuudessa kuin kaivoslaissa nykyisin säädetään.
Luvanhaltijan oikeusturvan kannalta on pidettävä perusteltuna, että kaivosviranomaisen, kunnan tai haittaa kärsivän aloitteesta johtuva malminetsintäluvan tai kullanhuuhdontaluvan raukeamisasiaan sovelletaan lupamenettelyä koskevia säännöksiä, jolloin luvanhaltijan oikeusturva asiassa turvataan. Tästä syystä 67 §:n 2 momenttia koskevan asian käsittelyyn ei ehdoteta muutosta. Kaivostoiminnan laajavaikutuksellisuudesta johtuen, kaivosluvan raukeamista koskevaan asian käsittelyyn ei niin ikään ehdoteta muutosta.
Hallinnollisten käsittelyvaiheiden vähentyessä ehdotetulla muutoksella on hallinnollista taakkaa keventävä vaikutus niin kaivosviranomaisen kuin toiminnanharjoittajan näkökulmasta. Koska asiasta ei lähtökohtaisesti pyydettäisi lausuntoa eri viranomaisilta, keventäisi ehdotettu muutos myös lausuvien viranomaisten hallinnollista taakkaa. Kiinteistönomistajien asemaan muutoksella ei olisi tosiasiallista vaikutusta.
Hallinnollista menettelyä yksinkertaistamalla, muutoksella on kaivosviranomaiseen sekä luvanhaltijaan kohdistuvaa hallinnollista taakkaa keventävä vaikutus.
93 §. Kaivostoimituksen rekisteröinti. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi teknisiä korjauksia. Momentin nykyisestä sanamuodosta poiketen, kaivostoimitusta koskevat merkinnät tehdään kiinteistörekisterin asemesta kiinteistötietojärjestelmään. Kaivostoimituksen osalta kysymys on kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetuin lain (453/2002) mukaisista tiedoista eikä kiinteistörekisterilaissa (392/1985) säädetyistä tiedoista. Ehdotettu muutos ei toisi sisällöllistä muutosta sääntelyyn.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi 3 momentti, joka velvoittaisi Maanmittauslaitoksen ilmoittamaan kaivosviranomaiselle kaivostoimituksen merkitsemisestä kiinteistötietojärjestelmään. Kaivostoimituksessa voidaan perustelluista syistä tarvittaessa poiketa kaivosviranomaisen kaivosluvassa määrittelemästä aluerajauksesta. Kaivosviranomaisen tulee kaivostoimituksen jälkeen saada tieto muodostetun kaivosalueen toteutuneista rajoista.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi 4 momentti, joka sisältäisi ilmoitusmenettelyä koskevan asetuksenanto-valtuuden.
119 §. Kaivoskartta. Kaivoskartoilla on keskeinen merkitys, kun selvitetään kaivosturvallisuutta, alueen maankäyttöä ja esiintymän hyödyntämistä kulloisessakin tilanteessa. Lisäksi niillä on merkitystä siinä vaiheessa, kun kaivostoiminta on jo päättynyt. Esimerkiksi jos alue otetaan kaivostoiminnan päätyttyä muuhun käyttöön, sen turvallisuudesta on mahdollista varmistua kaivoskartan avulla.
Voimassa olevan kaivoslain mukaan kaivostoiminnan harjoittajan tulee toimittaa kaivoskartasta kopio kunkin vuoden alussa kaivosviranomaiselle. Nykyistä sääntelyä on pidetty hallinnollisesti raskaana ja kaivoskartan käyttötarkoitus huomioiden epätarkoituksenmukaisena. Kaivoskarttojen toimittaminen, niiden vastaanotto ja arkistointi kaivosviranomaisessa aiheuttaa ylimääräistä hallinnollista taakkaa niin kaivosviranomaisessa kuin toiminnanharjoittajille, koska toiminnassa olevien kaivosten kaivoskartoilla ei ole jatkuvaa käyttöä. Käytännön osoittamaa tarvetta kaivoskarttojen vuosittaiselle toimittamiselle ei ole.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan muutettavaksi siten, että kaivoskartta tulisi toimittaa kaivosviranomaiselle ainoastaan pyynnöstä tai viimeistään kaivostoiminnan päättyessä. Ehdotetulla muutoksella puretaan turhaa sääntelyä varmistaen kuitenkin, että ajantasainen kaivoskartta on aina kaivosviranomaisen saatavilla. Lisäksi kaivoskartta tulisi aina toimittaa kaivosviranomaiselle kaivostoiminnan päättyessä.
Kaivostoiminnan harjoittajan tulisi edelleen laatia kaivoksesta ja kaivosalueesta kaivoskartta ja pitää se ajantasaisena. Kaivoskartan sisältöä koskevaa sääntelyä ei muutettaisi.
Esitetyllä muutoksella on kaivosviranomaisen ja toiminnanharjoittajan näkökulmasta hallinnollista taakkaa keventävä vaikutus.
121 §. Kaivosturvallisuuslupa. Ehdotettu muutos koskisi kaivoksen toiminnan laajentamista koskevaa kaivosturvallisuuslupaa. Ehdotettu muutos antaisi kaivosviranomaiselle harkintavaltaa sen suhteen, edellyttääkö kaivoksen alueen laajentaminen ja uuden alueen käyttötarkoitus kyseisessä tapauksessa uutta kaivosturvallisuuslupaa tai voimassaolevan kaivosturvallisuusluvan tarkistamista.
Kaivosturvallisuusluvan ollessa edellytys kaivoksen rakentamiseen ja tuotannolliseen toimintaan, on kaivoksen laajennuksen osalta kaivosviranomaisen tarpeellista ottaa kantaa kaivosturvallisuuslupaa koskevaan poikkeamiseen jo kaivoslupapäätöksessä, jolloin luvanhaltijan on mahdollista arvioida mitä ja missä laajuudessa kaivosluvan myöntämisen johdosta alueella on mahdollista suorittaa toimintaan liittyviä töitä.
Tuotannollisessa toiminnassa olevan kaivoksen laajentaessa toiminta-aluetta, vaatimus uuden kaivosturvallisuusluvan hakemisesta johtaa usein kohtuuttoman raskaaseen lupamenettelyyn toiminnan muutokseen nähden. Laajennus on usein pieni kaivosalueen laajennus tai esimerkiksi uusi apualue. Muutokset eivät välttämättä aiheuta sellaisia uusia kaivoksen tekniseen toimintaan liittyviä riskejä tai muita muutoksia kaivoksen toimintaperiaatteisiin, jotka tulisi käsitellä kaivosturvallisuuslupaa koskevan lupamenettelyn yhteydessä.
Muutoksella on hallinnollista taakkaa keventävä vaikutus niin toiminnanharjoittajan kuin kaivosviranomaisen näkökulmasta. Kaivosviranomaiselle annettava harkintavalta lausuntojen pyytämisen osalta vähentää lausuvien viranomaisten hallinnollista taakkaa.
123 §. Kaivosturvallisuuslupahakemusta koskevat menettelyt. Kaivosturvallisuuslupaan liittyvässä lupaharkinnassa kaivostoiminnan harjoittaja yhdessä kaivosviranomaisen sekä muiden toimialoillaan yleistä etua valvovien viranomaisten kanssa käy kaivosturvallisuuslupahakemuksen ja siitä annettavien lausuntojen pohjalta teknistä vuoropuhelua liittyen muun muassa kaivoksen rakentamista koskeviin teknisiin ratkaisuihin sekä kaivosturvallisuuteen liittyviin riskeihin.
Kaivosturvallisuuslupamenettelyssä kaivostoiminnan harjoittaja antaa kaivosviranomaiselle kaivoslain edellyttämät tiedot muun muassa kaivoksen rakennussuunnitelmasta, rakennuksista, kivennostojärjestelmistä, ilmanvaihdon yleisjärjestelystä, sähkönjakelusta sekä muista teknisistä seikoista, joiden pohjalta kaivosviranomainen suorittaa kaivosturvallisuutta koskevan riskiarvion ja antaa tarvittavat määräykset riskienhallintaan liittyen.
Kyseessä ei ole lupa, jonka perusteella arvioidaan tai ratkaistaan kaivostoiminnasta aiheutuvia mahdollisia intressiristiriitoja tai ympäristöllisiä kysymyksiä vaan kyse on puhtaasti kaivoksen teknisiin ratkaisuihin keskittyvästä riskianalyysiprosessista, jossa menettelyn ainoana tosiasiallisena asianosaisena on luvanhakijaa.
Kaivosturvallisuuslupaa haettaessa asianosaisten, kuten kiinteistöjen omistajien, oikeusasema sekä toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön on jo selvitetty aikaisemmissa lupamenettelyissä, muun muassa kaivoslupaa ja ympäristölupaa koskevissa menettelyssä. Lisäksi edellä mainitut asiat on otettava asianmukaisesti huomioon myös kaivoshankkeen YVA –menettelyssä. Kaivosturvallisuuslupamenettelyn sisältö ja tavoite huomioiden menettelyllä ei ole sellaisia vaikutuksia muiden (esimerkiksi lähialueiden asukkaiden) etuihin, oikeuksiin tai velvollisuuksiin, jotka edellyttäisivät lupahakemuksesta tiedottamista 40 §:n mukaisesti. 39 §:n menettelysäännöksiä muistutuksista ja mielipiteistä ei ole tarpeen soveltaa kaivosturvallisuuslupahakemuksen käsittelyssä, koska edellä selostetun perusteella luvanhakija on ainoa asianosainen kaivosturvallisuuslupaa koskevassa asiassa. Ehdotettu muutos ei siten ole ristiriidassa esimerkiksi perustuslain 20 §:n 2 momentin kanssa.
Ehdotettu muutos 1 momenttiin lisäisi kaivosviranomaisen harkintavaltaa ja joustavoittaisi sen tehtävää kaivosturvallisuuslupa-asiaa käsiteltäessä. Pykälän 1 momentti on nykyisessä muodossaan koettu kaivoslain toimivuutta arvioitaessa epätarkoituksenmukaiseksi. Edellä mainittu sekä yksittäisiin kaivoksiin liittyvät erityispiirteet huomioiden ehdotonta luetteloa lausuvista viranomaisista ei katsota tarkoituksenmukaiseksi. Momentin viimeinen lause ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomana, sillä asiasta säädetään jo hallintolain 31 §:ssä; viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Ehdotetulla muutoksella ei olisi vaikutusta kaivosturvallisuushakemuksesta pyydettävien tarpeellisten lausuntojen osalta, sillä kaivosviranomaisen olisi edelleen pyydettävä tarvittavat lausunnot kaivosturvallisuuslupahakemuksesta.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi 3 momentti, jonka tarkoituksena olisi selventää kaivosturvallisuuslupaan liittyvää lupamenettelyä.
Ehdotus ei sisällä muutoksia 129 - 131 §:ään. Siten esimerkiksi kaivosturvallisuuslupaan liittyvään lupaharkintaan, kaivosturvallisuusluvan edellytyksiin, luvan raukeamiseen tai peruuttamiseen ei ehdoteta muutoksia.
Muutoksella on hallinnollista taakkaa keventävä vaikutus niin toiminnanharjoittajan kuin kaivosviranomaisen näkökulmasta. Kaivosviranomaiselle annettava harkintavalta lausuntojen pyytämisen osalta vähentää lausuvien viranomaisten hallinnollista taakkaa, ilmeisen tarpeettomien lausuntopyyntöjen poistuessa.
165 §. Valitusoikeus. Luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille paneman raukeamisasiaa koskevan päätöksen muutoksenhakuoikeutta ehdotetaan rajoitettavaksi siten, että päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla ainoastaan päätöksen kohteena olevan luvan luvanhaltija.
Nykyinen muutoksenhakuoikeus luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille panemissa raukeamisasioissa on osoittautunut merkityksettömäksi ja johtanut käytännössä epäselviin tilanteisiin alueen kiinteistön omistajan hakiessa luvan raukeamista koskevaan päätökseen muutosta valittamalla. Toiminnan lopettamisen juontuessa yksinomaan luvanhaltijan tahdosta, ei alueen kiinteistön omistajalla ole tosiasiallisiin olosuhteisiin perustuvaa perustetta toiminnan lopettamisen estämiseksi, koska kiinteistön omistajalla ei ole oikeutta vaatia luvanhaltijaa suorittamaan kiinteistöllään malminetsintää eikä luvan voimassaololla ja esimerkiksi toiminnanharjoittajan velvollisuudella korvata mahdollisia toiminnasta aiheutuneita vahinkoja vahingonkärsijälle ole edellytyssuhdetta. Luvan raukeaminen ei toisin sanoen poista luvanhaltijan velvollisuutta suorittaa jälkitoimenpiteitä tai korvata mahdollisia aiheutuneita vahinkoja.
Nykyisellä muutoksenhakuoikeudella on havaittu olevan kielteisiä vaikutuksia niin kiinteistön omistajien kuin luvanhaltijan asemaan, sillä perusteetta tehdyt valitukset luvan raukeamista koskevasta päätöksestä pitkittävät tarpeettomasti luvan raukeamista ja toisaalta alueen palautumista luvan myöntämistä edeltävään tilaan. Koska kyseessä oleva muutoksenhakuoikeuteen kohdistuva muutos koskisi ainoastaan luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille panemaa raukeamisasiaa, ei asiassa voida katsoa olevan muuta asianosaista kuin luvanhaltija itse. Muutoksenhakuoikeus päätöksen kohteena olevan luvan luvanhaltijalla tulee tämän oikeusturvan kannalta säilyttää, mikäli kaivosviranomaisen päätös on esimerkiksi virheellinen tai lainvastainen.
Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Tarkasteltaessa lopettamista koskevan asian suhdetta kiinteistön omistajan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, voidaan todeta, että todellista asianosaisasemaa toiminnan lopettamista koskevassa asiassa ei ole muulla kuin luvanhaltijalla. Luvanhaltijan omasta aloitteesta vireille panemassa raukeamista koskevassa asiassa on vireille panijaa pidettävä ainoana asianosaisena. Siten muutoksenhakuoikeuden rajaaminen ehdotetulla tavalla on perusteltu.
Esitetyllä muutoksella on hallinnollista taakkaa keventävä vaikutus asiaan liittyvien hallintovalitusten vähentyessä niin hallintotuomioistuinten, lausuvien viranomaisten kuin toiminnanharjoittajien näkökulmasta.
