1.1  Tausta

Esitys liittyy pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman kokonaisuuteen Kasvun kaava (kohta 6.5. Toimivat asuntomarkkinat ja sujuva liikenne). Hallitusohjelmassa on asetettu liikenneturvallisuuden parantamisen tavoitteeksi, ettei Suomessa tapahdu liikennekuolemia vuonna 2050. 

Tieliikennekuolemien määrä on Suomessa laskenut vuosikymmenen aikana 29 prosenttia vuoteen 2023, kun keskimääräinen lasku EU:n alueella on ollut vain 16 prosenttia. Liikenneturvallisuustyö on ollut viime vuodet hyvin vahvaa ja Suomi on toteuttanut toimenpiteitä laajalla rintamalla tieliikenneturvallisuuden parantamiseksi. Vaikka liikenneturvallisuus on kehittynyt myönteiseen suuntaan, vuodelle 2050 asetettuihin liikenneturvallisuustavoitteisiin pääseminen edellyttää lisätoimia, jotta loukkaantumisten ja kuolemien määrä tieliikenteessä jatkaisi laskuaan. Lisätoimia on syytä kohdistaa erityisesti nuoriin kuljettajiin, sillä he ovat yliedustettuina tieliikenteen onnettomuustilastoissa. 15–24-vuotiaita on väestöstä vain noin 11 prosenttia, mutta 29 % poliisin tietoon tulleista tieliikenteessä loukkaantuneista ja kuolleista vuosina 2020–2024 oli tämän ikäisiä. 

Ajokorttilainsäädännön kehittäminen on tunnistettu keskeiseksi toimeksi liikenneturvallisuuden edistämistyössä. Ajokortteja koskevalla sääntelyllä voidaan parantaa kuljettajien valmiuksia ajoneuvon kuljettamiseen turvallisesti, muut tienkäyttäjät huomioiden. Lähtökohtana on, että kuljettajakoulutuksen avulla on mahdollista ennaltaehkäistä joitakin onnettomuuksia, joiden syynä on kuljettajan virhe. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä. Esityksen valmistelu aloitettiin säädöshankepäätöksen mukaisesti 12.6.2025. 

Esityksen valmistelussa on hyödynnetty muun muassa onnettomuustilastoja, Liikenne- ja viestintäviraston vuosina 2020–2022 toteuttamasta ajokorttilain seurantatutkimuksesta saatuja tietoja ja vaalikauden päättymisen vuoksi rauenneen, vuoden 2022 ajokorttilain muutosesitystä (HE 70/2022 vp) ja sen esitöitä.  

Luonnos hallituksen esityksestä oli lausuttavana lausuntopalvelu.fi-palvelussa 27.10.–14.12.2025. Esityksestä saatiin yhteensä 64 lausuntoa ja niistä on laadittu lausuntoyhteenveto Yksi lausunnoista (Tyks Ajopoli) saapui teknisten ongelmien vuoksi liikenne- ja viestintäministeriöön vasta lausuntoyhteenvedon julkaisun jälkeen. Kyseistä lausuntoa ei ole huomioitu erillisessä yhteenvedossa. . 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisesti saatavilla valtioneuvoston hankeikkunassa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksilla LVM024:00/2025 (Hallituksen esitys ajokorttilain muuttamisesta).  

2.1  Tieliikenteen turvallisuuskehitys

Suomessa suurimmat liikenneturvallisuushaasteet liittyvät tieliikenteeseen. Vuonna 2024 Suomen tieliikenteessä kuoli ennakkotietojen mukaan 181 ihmistä.Kuolleet ja vakavasti loukkaantuneet tieliikenteessä suhteessa tavoitteeseen | Tieto Traficom Kuolleiden vuosittainen määrä on ajanjaksolla 2015–2024 laskenut lähes 90 hengellä (2015: 270).Tieliikenteen turvallisuustilanne | Tieto Traficom Vakavien loukkaantumisten määrässä ei ole saavutettu merkittävää laskusuuntaista kehitystä, vaan määrä on kymmenen vuoden ajan pysynyt samalla tasolla, vaikka vuosivaihteluakin on. Tieliikenteen vakavista loukkaantumisista huomattava osa ei näy virallisissa tilastoissa, mutta sairaalatietojen mukaan tieliikenteessä loukkaantuu vakavasti Suomessa noin 800–900 henkilöä vuodessa. Vuonna 2024 lievemmin loukkaantui noin 3400 henkilöä. Poliisin tietoon tulleet loukkaantumiset vähenivät 46 % vuosina 2014–2023, kun taas liikennevakuutuksesta korvatut vammautumiset vähenivät 19 % samalla ajanjaksolla.Tieliikenteen turvallisuustilanne | Tieto Traficom  

Vuosina 2020–2024 Suomen tieliikenteessä kuolleista 58 % oli henkilöauton kuljettajia tai matkustajia. Jalankulkijoiden osuus kuolleista oli 12 %, pyöräilijöiden 12 % ja moottoripyöräilijöiden 11 %. Vakavasti loukkaantuneista 28 % liikkui henkilöautolla, 33 % polkupyörällä ja 18 % mopolla tai moottoripyörällä vuosina 2019–2023 sairaanhoidon hoitoilmoitustietojen mukaan.Tieliikenteen turvallisuustilanne | Tieto Traficom Henkilöautojen suurta osuutta selittää osin se, että Suomessa henkilöauto on selvästi yleisin liikkumismuoto sekä se, että henkilöautoliikenteessä nopeudet ja törmäysvoimat ovat suuria. 

Tieliikenne on eri liikennemuodoista turvattomin useiden eri taustasyiden takia. Usein kuolonkolareihin liittyy merkittävää riskinottoa. Nuorten vakaville liikenneonnettomuuksille on tyypillistä ylinopeus ja sen seurauksena tieltä suistuminen. Myös turvavälineiden käytössä on puutteita ja nuorten tieliikenneonnettomuuksiin liittyy usein alkoholi ja muiden päihteiden käyttö. , s. 12Liikenneturvallisuusstrategia 2022–2026 Nuoret kuljettajat ovat yliedustettuina tieliikenteen onnettomuustilastoissa. Vuosina 2020–2024 tieliikenteessä kuolleista 19 % oli iältään 15–24-vuotiaita. 

Nuorten, 17–19-vuotiaiden, henkilöautonkuljettajien liikennekuolemien määrä suhteessa ajokorttien määrään pysyi jokseenkin samana vuosina 2014–2018, noin 10–12 kuollutta vuodessa 100 000 ajokorttia kohti. Vuosina 2019–2022 kuolleita oli aiempaa vähemmän, noin 8–9 kuollutta / 100 000 ajokorttia. Vuosien 2021–2023 ja 2022–2024 keskiarvot ovat vielä aiempaa alempia, 5,7 ja 5,3 kuollutta / 100 000 ajokorttia. , tiedot päivitetty 17.2.2025Uusien henkilöautonkuljettajien liikenneturvallisuus | Tieto Traficom 

Tilastokeskuksen Tieliikenneonnettomuustilaston mukaan 2010–2024 tieliikenneonnettomuuksissa kuolleiden 17–19-vuotiaiden kokonaismäärä on laskenut (kuvaaja 1). 17-vuotiaiden liikennekuolemat ovat lisääntyneet ja 18–19-vuotiaiden vähentyneet. 17–19-vuotiaiden loukkaantumiset tieliikenteessä ovat vähentyneet (kuvaaja 2). Kesäkuukausina onnettomuuksia tapahtuu talvea ja kevättä enemmän. 

Kuvaaja 1, lähde: Tilastokeskus: tieliikenneonnettomuustilasto 

Kuvaaja 2, lähde: Tilastokeskus: tieliikenneonnettomuustilasto 

Sama kehitys on havaittavissa, kun tarkastellaan vain 17–19-vuotiaita tieliikenteessä kuolleita ja loukkaantuneita moottoriajoneuvon kuljettajia.  

Kuvaaja 3, lähde: Tilastokeskus: tieliikenneonnettomuustilasto 

Kuvaaja 4, lähde: Tilastokeskus: tieliikenneonnettomuustilasto 

Liikenne- ja viestintävirasto on koonnut tietoja 17-vuotiaista kuljettajista ja heidän onnettomuuksistaan Nuorten onnettomuudet tieliikenteessä – Tilastoja vuosilta 2010–2024 (Traficomin tilastoja 2/2025) https://www.traficom.fi/sites/default/files/media/publication/Nuorten%20onnettomuudet%202010%202024.pdf. Vuosina 2020–2024 17-vuotiaat henkilöautonkuljettajat olivat osallisena 401 poliisin tietoon tulleessa, henkilövahinkoon johtaneessa tieliikenneonnettomuudessa. Näistä 20 prosenttia, eli 81 onnettomuutta, tapahtui yöaikaan klo 00–05. Kuolemaan johtaneita onnettomuuksia tapahtui tarkastelujakson viitenä vuotena yhteensä 22, ja niistä 41 prosenttia eli 9 onnettomuutta sattui yöaikaan klo 00–05. 

Henkilövahinkoon johtaneella onnettomuudella ja henkilövahinko-onnettomuudella tarkoitetaan onnettomuutta, jossa kuolee tai loukkaantuu vähintään yksi henkilö. Henkilövahinko-onnettomuuksiin sisältyvät kuolemaan johtaneet onnettomuudet ja loukkaantumiseen johtaneet onnettomuudet. Kuolemaan johtaneella onnettomuudella tarkoitetaan onnettomuutta, jossa kuolee vähintään yksi henkilö. Lisäksi onnettomuudessa voi loukkaantua muita henkilöitä. 

Henkilövahinko-onnettomuuksista 7 prosenttia tapahtui arkiyönä (maanantaista perjantaihin klo 00–05) ja 13 prosenttia viikonloppuyönä (lauantaista sunnuntaihin klo 00–05). Kuolemaan johtaneista onnettomuuksista 9 prosenttia tapahtui arkiyönä ja 32 prosenttia viikonloppuyönä. 

Henkilövahinko-onnettomuuksista 36 prosenttia tapahtui lauantaina tai sunnuntaina (145 onnettomuutta). Kuolemaan johtaneista onnettomuuksista 54 prosenttia tapahtui lauantaina tai sunnuntaina (12 onnettomuutta). 

Henkilövahinkoon johtaneisiin onnettomuuksiin osallisista 17-vuotiaista kuljettajista 49 prosentilla oli kyydissä yksi tai useampi matkustaja. 19 % onnettomuuksista 17-vuotiaalla oli yksi matkustaja ja 30 % onnettomuuksista matkustajia oli kaksi tai useampia. Kuolemaan johtaneissa onnettomuuksissa 17-vuotiaista kuljettajista 64 prosentilla oli kyydissä yksi tai useampi matkustaja. 23 % onnettomuuksista kyydissä oli yksi matkustaja ja 41 % onnettomuuksista kaksi tai useampia matkustajia.  

Matkustajia on useammin yöajan onnettomuuksissa. Yöajan henkilövahinko-onnettomuuksista 72 prosentissa 17-vuotiaalla kuljettajalla oli yksi tai useampi matkustaja, kun muina vuorokaudenaikoina osuus oli 44 %. Yöaikaan tapahtuneista kuolemaan johtaneista onnettomuuksista 78 prosentissa 17-vuotiaalla kuljettajalla oli yksi tai useampi matkustaja. Muina vuorokaudenaikoina matkustajien kanssa ajaneiden osuus oli 54 %. 

Yksittäisonnettomuudet eli liikenneonnettomuudet, joissa on mukana vain yksi osallinen, olivat 17-vuotiaiden henkilöautonkuljettajien yleisin onnettomuusluokka. Nämä onnettomuudet ovat useimmiten tieltä suistumisia ja niiden osuus oli 43 % henkilövahinkoon johtaneista onnettomuuksista ja 55 % kuolemaan johtaneista onnettomuuksista. Henkilövahinkoon johtaneista onnettomuuksista toiseksi yleisimpiä olivat kääntymis- tai risteämisonnettomuudet (20 %), kuolemaan johtaneista onnettomuuksista taas kohtaamisonnettomuudet (14 %). 

Väyläviraston onnettomuusrekisterin tietojen mukaan sekä 17-vuotiailla että 18–19-vuotiailla henkilöautonkuljettajilla merkittävä osa henkilövahinko-onnettomuuksista ja kuolemaan johtaneista onnettomuuksista tapahtuu kesä- ja syyskuukausina, kirkkaissa sääolosuhteissa, paljaalla ja kuivalla tiellä ja päivänvalossa.  

Ajokorttilain seurantatutkimuksessa (2020–2022) tarkasteltiin liikenneonnettomuuksien tutkijalautakuntien tunnistamia nuorten kuljettajien riskitekijöitä. Tutkimuksen mukaan nuorten, 17–19-vuotiaiden, kuljettajien onnettomuuksissa korostuivat muihin kuljettajiin verrattuna ajonopeuteen ja ajotaitoon liittyvät riskit, kun taas muilla kuljettajilla selkeästi yleisimpänä olivat kuljettajan tilaan liittyvät riskit (tutkimuksessa tila tarkoittaa päihteitä, sairauksia, mielenterveyttä, kiihtymystä, väsymystä yms.). 17-vuotiailla ja 18-vuotiailla kolme keskimäärin yhtä yleistä riskitekijöiden pääryhmää ovat kuljettajan tila, ajonopeus ja ajotaidot. 19-vuotiailla riskitekijät ovat enemmän muiden kuljettajien kaltaiset eli kuljettajan tilaan liittyvät riskit ovat selvästi yleisempiä kuin ajonopeuteen ja ajotaitoon liittyvät riskit. 

Kun onnettomuudet suhteutetaan voimassa oleviin, henkilöauton kuljettamiseen oikeuttaviin ajokortteihin, tapahtui vuosina 2020–2024 17-vuotiaille noin 66 henkilövahinko-onnettomuutta vuodessa kymmentä tuhatta ajokorttia kohti. Vertailukohtana 18-vuotiailla vastaava luku oli 40 onnettomuutta / 10 000 ajokorttia. 18-vuotiaiden onnettomuusmäärä suhteessa ajokortteihin laski selvästi vuosina 2018–2021, samanaikaisesti kun 17-vuotiaiden poikkeusluvat (jäljempänä myös ikäpoikkeuslupa) yleistyivät. On mahdollista, että onnettomuuksien vähenemisen taustalla on se, että aikaisemmin kaikki 18-vuotiaat olivat uusia kuljettajia. Tutkimus- ja tilastotietojen valossa ensimmäiset kaksi ajovuotta ovat uuden kuljettajan riskialtteinta aikaa. Nykyään iso osa 18-vuotiaista kuljettajista on ehtinyt jo ajaa autoa ja kerryttää ajokokemusta vuoden verran.  

Myös kuolemaan johtaneiden onnettomuuksien määrä suhteessa ajokorttien määrään on 18-vuotiailla 17-vuotiaita pienempi ja näyttää pienentyneen viime vuosina, mutta onnettomuusmäärät ovat tilastollisessa mielessä pieniä ja alttiita satunnaisvaihtelulle. 17-vuotiailla henkilöautonkuljettajilla kuolemaan johtaneet onnettomuudet ovat painottuneet yöaikaan 18- ja 19-vuotiaita enemmän. Kuolemaan johtaneista onnettomuuksista, joissa oli mukana 18-vuotias henkilöautonkuljettaja, 26 % tapahtui yöaikaan vuosina 2020–2024. 19-vuotiaiden henkilöautonkuljettajilla vastaava osuus oli 9 %.  

17-vuotiaana ikäpoikkeusluvalla B-luokan ajokortin saaneista suurin osa on miehiä: vuonna 2024 miesten osuus oli 61 %. 18-vuotiaana ajokortin suorittavilla ero sukupuolten välillä on pienempi. Siksi 17-vuotiaiden 18-vuotiaita korkeampaan onnettomuusmäärään vaikuttaa myös miesten naisia korkeampi onnettomuusriski. 

Ajokorttilain seurantatutkimus 

Ajokorttilain 1.7.2018 voimaan tulleiden muutosten vaikutuksista toteutettiin seurantatutkimus vuosina 2020–2022. Tutkimus jakautui kolmeen osa-alueeseen ja sen toteutti Liikenne- ja viestintävirasto. Tutkimuksen osat Kuljettajaopetuksen ja -tutkinnon uudistus vuonna 2018: Katsaus lakimuutoksen vaikutuksiin (Traficomin julkaisuja 6/2021), Ajokorttilain uudistuksen taloudelliset vaikutukset (Traficomin tutkimuksia ja selvityksiä 18/2021), ja Ajokorttilain uudistuksen liikenneturvallisuusvaikutukset – Tilastollinen analyysi (Traficomin tutkimuksia ja selvityksiä 3/2022). ovat saatavilla Liikenne- ja viestintäviraston verkkosivustolla. 

Tutkimuksen mukaan 17-vuotiaiden onnettomuuksien kokonaismäärässä ei tapahtunut suurta muutosta lakimuutoksen jälkeen. 17-vuotiaat siirtyivät enenevissä määrin muiden nuorten suosimien ajoneuvojen, kuten mopojen ja mopoautojen, kuljettamisesta henkilöautojen kuljettamiseen. Tästä syystä myös 17-vuotiaiden henkilövahingot henkilö- ja pakettiautolla lisääntyivät ja muilla ajoneuvoilla vähentyivät. 17-vuotiaat kuljettajat eivät kuitenkaan erotu merkittävästi muista nuorten ikäryhmistä onnettomuustilastoissa.  

Tutkimuksen mukaan poikkeusluvan myöntämisedellytysten keventäminen aikaisti henkilöauton kuljettajaopetuksen aloittamista monen nuoren kohdalla. Lakimuutoksen jälkeen poikkeusluvan suosio kasvoi voimakkaasti. 17-vuotiaista henkilöauton ajo-oikeuden haltijoista miehiä oli kaksinkertainen määrä naisiin verrattuna. Sittemmin ero on hiukan tasoittunut.  

Tutkimuksen mukaan 17-vuotiaat menestyivät ajokokeessa kaikkein parhaiten, kun tarkastellaan kuljettajantutkinnon ajokokeessa menestymistä iän perusteella. Samalla kuitenkin 17-vuotiaat syyllistyvät suhteessa hieman useammin ajokieltorikoksiin kuin 18-vuotiaat tai 19-vuotiaat uudet henkilöauton kuljettajat. Tutkimuksen mukaan voidaan alustavasti todeta, että ajokieltokoulutuksella on voitu vaikuttaa nuorten, riskialttiisti käyttäytyneiden kuljettajien liikennekäyttäytymiseen. Tulosten mukaan 92 % ajokieltoon määrätyistä uusista kuljettajista ei syyllisty uudestaan ajokieltorikokseen. Uusijoista alaikäisten osuus oli pienin, kun verrattiin 17–19-vuotiaita kuljettajia.  

Tutkimuksessa nousi esiin vuodenajan, viikonpäivän ja vuorokauden ajan merkitys liikenteen riskikäyttäytymiselle. Vuodenaikavertailussa 17-vuotiaat uudet kuljettajat määrättiin useammin ajokieltoon kevätkesäaikaan kuin 18-vuotiaat. Kuukausittain tarkasteltuna ajokieltoon määräämiset painottuivat 17- ja 18-vuotiaiden osalta kesäkuukausille. 

17-vuotiaiden onnettomuudet eri ajoneuvoilla vuosina 2017 ja 2024 

Vuonna 2017 B-luokan ajokortin poikkeusluvat olivat hyvin harvinaisia. Kun verrataan 17-vuotiaiden osallisuutta henkilövahinko-onnettomuuksiin vuosina 2017 ja 2024, vuonna 2024 heitä oli vähemmän osallisena onnettomuuksiin (kuvaaja 5). Kun tarkastelu rajataan vain yöaikaan kello 00–05 (kuvaaja 6), 17-vuotiaiden onnettomuudet ovat lisääntyneet. Kulkutavoittain tarkasteltuna onnettomuudet henkilöauton kuljettajana ovat lähes kokonaan korvanneet mopo- ja moottoripyöräonnettomuudet, kun tarkastellaan kaikkia vuorokaudenaikoja. Tämä ei kuitenkaan koske yöaikaa. Yöaikaan henkilöauto-onnettomuuksien lisäys on huomattavasti suurempi kuin mopo- ja moottoripyöräonnettomuuksien vähenemä.  

Poliisin tietoon tulleet tieliikenneonnettomuudet ovat vuosi vuodelta vähentyneet, ja siihen saattaa osasyynä olla, että poliisi käy aiempaa harvemmin tieliikenneonnettomuuspaikalla. Kuvaajan 5 onnettomuusvähenemä saattaa johtua tästä ja siksi kuvaajan 6 onnettomuuslisäys on erityisen huomiota herättävä. 

Kuvaaja 5, lähde: Väyläviraston onnettomuustiedot. 

Kuvaaja 6, lähde: Väyläviraston onnettomuustiedot. 

2.2  Poikkeuslupa

Henkilöauton kuljettamiseen vaaditaan B-luokan ajokortti, jonka vähimmäisikävaatimus on Suomessa 18 vuotta. Ajokorttilain (386/2011) 97 §:n mukaan B-luokan ajokorttilupaa ja ajokorttia koskevasta vähimmäisikävaatimuksesta voidaan kuitenkin poiketa erityisistä syistä kokonaisharkinnan perusteella. Poikkeuksen myöntää Liikenne- ja viestintävirasto.  

Poikkeuslupaa haetaan nuoren ja hänen huoltajansa yhteisellä hakemuksella. Sen jälkeen, kun Liikenne- ja viestintävirasto otti käyttöön sähköisen palvelun poikkeuslupahakemuksen jättämiseksi vuonna 2021, on kuitenkin vakiintuneeksi käytännöksi (95 % hakemuksista) muodostunut, että huoltaja hakee poikkeuslupaa alaikäiselle. Lupaa hakee yksi virallinen huoltaja. Ajokorttilain 9 §:n 2 momentin mukaan, jos haetun ajokorttiluokan vähimmäisikävaatimus on alle 18 vuotta eikä hakija ole täyttänyt mainittua ikää, ajokortin saamiseksi vaaditaan huoltajan suostumus. Poikkeuslupa saadaan myöntää aikaisintaan kolme kuukautta ennen kuin ajokorttia hakeva täyttää 17 vuotta. Kuljettajantutkintoon pääsyn vähimmäisikä on 17 vuotta.  

Vuonna 2018 tehdyllä lakimuutoksella kevennettiin poikkeuslupien myöntämiskriteerejä. Aiemmin poikkeusluvan myöntämiseksi vaadittiin erityisen painavia syitä ja ajokortti- ja kulkemistarpeita tarkasteltiin pääosin perheessä tapahtuneiden äkillisten vakavien muutosten kannalta. Tämän takia lupia myönnettiin vuosittain pääsääntöisesti vain muutamia. Esimerkiksi uudistusta edeltäneenä vuonna 2017 hakemuksia jätettiin 61, mutta vain 11 poikkeuslupaa myönnettiin.  

Lakimuutoksen jälkeen myöntämisperusteina on huomioitu ensisijaisesti ajokorttia suorittavan omat säännölliset kulkemistarpeet. Liikenne- ja viestintävirasto voi myöntää poikkeusluvan 17-vuotiaalle erityisestä syystä. Erityisiä syitä ovat pitkät etäisyydet tai puuttuvat joukkoliikenneyhteydet, jotka säännöllisesti hankaloittavat pääsemistä kouluun, työhön, työpaikalla tapahtuvaan koulutukseen tai säännölliseen ja tavoitteelliseen harrastukseen. Myöntämisperuste voi olla myös hakijan terveydelliset syyt. Liikenne- ja viestintävirasto on antanut määräyksen TRAFI/124527/03.04.03.00/2018 poikkeusluvan hakemisesta, hakemisessa käytettävistä lomakkeista ja hakemukseen tarvittavista liitteistä. 

Määräyksessä määritellään muun muassa hakemukseen tarvittavat liikkumistarpeen osoittavat liitteet, sekä tavoitteellisen urheilu- tai muun harrastustoiminnan säännöllisyys. Vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan hakemuksen hyväksymiseksi katsottavien matkojen tulee ylittää kohtuulliseksi määritellyn matkan tai matka-ajan rajat: vähintään tunnin yhdensuuntainen matka joukkoliikenteellä, vähintään viiden kilometrin yhdensuuntainen kävelymatka, kun joukkoliikennettä ei ole käytettävissä, tai harvoin kulkevista joukkoliikenneyhteyksistä johtuva vähintään puolitoista tuntia kestävä yhdensuuntainen matka.  

Ajokorttilain mukaan erityisiä kulkuyhteyksiin liittyviä syitä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös ennalta arvaamattomat muutokset perheen tilanteessa sekä perheen toimentulon turvaamiseen ja välttämättömien asioiden hoitamiseen liittyvät tarpeet. Määriä tällä perusteella haetuista tai myönnetyistä poikkeusluvista ei ole saatavilla, koska niitä ei ole erikseen tilastoitu. Liikenne- ja viestintäviraston hakemusten käsittelyyn ja kokemukseen perustuvan tiedon mukaan valtaosa poikkeusluvista myönnetään edellä mainituin koulu-, työ- tai harrastusperustein. Muita syitä, kuten ennalta arvaamattomia muutoksia perheen tilanteessa ei ole sellaisenaan pidetty pääasiallisena poikkeusluvan myöntämisperusteena, vaan Liikenne- ja viestintävirasto huomioi näitä syitä arvioidessaan erityisiä kulkuyhteyksiin liittyviä syitä.  

Lain 97 §:n mukaan poikkeuslupapäätökseen voidaan liittää ehto kuljetuksista, joihin poikkeuslupa oikeuttaa ennen säädetyn vähimmäisikävaatimuksen täyttymistä. Tällaisia ehtoja ei ole toistaiseksi asetettu, koska on arvioitu, että ehtojen noudattamisen valvominen olisi käytännössä hankalaa ja rajoituksen vaikuttavuus liikenneturvallisuuteen jäisi vähäiseksi. Säännölliseen kulkemiseen liittyvät erityiset syyt (esim. opiskelu tai työpaikka) voivat luvan myöntämisen jälkeen vaihtua ja siten myöntämishetken tietoihin sidottu lupapäätös vaatisi luvan päivittämistä tai uuden luvan myöntämistä.  

Poikkeuslupahakemusten määrä on kasvanut voimakkaasti vuonna 2018 tehdyn lakimuutoksen jälkeen (1.7. –31.12.2018: 2601 kpl, 2019: 14 513 kpl, 2020: 17 316 kpl, 2021: 19 450 kpl, 2022: 17 762 kpl, 2023: 22 078 kpl, 2024: 22 321 kpl, 1.1. –30.9.2025 17 836 kpl). Myönteisten poikkeuslupapäätösten osuus on ollut yli 90 %. Myönnettyjen lupien määrät olivat seuraavat: v.2018: 1200, v.2019: 11 986, v.2020: 15 795, v.2021: 17 027, v.2022: 20 421, v.2023: 20 389 ja v 2024: 20 603.  

Poikkeuslupahakemusten määrä on kasvanut jyrkemmin kuin uudistusta valmisteltaessa 2017–2018 arvioitiin ja kasvun takia menettely ei enää täysin vastaa tarkoitustaan. Tapauskohtainen arvio yksittäisen nuoren liikkumistarpeesta on hallinnollisesti raskas ja aikaa vievä menettely. Vain alle kymmenen prosenttia hakemuksista on sellaisia, etteivät ne täytä poikkeusluvan myöntämiselle asetettuja ehtoja. Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan nykyisillä hakemusmäärillä poikkeuslupien käsittelyyn tarvitaan henkilöresursseja arviolta 13–14 henkilötyövuotta.  

Poikkeuslupien määrä osoittaa, että suurella osalla alle 18-vuotiaista on esimerkiksi opintoihin tai työhön liittyvä säännöllinen liikkumistarve.  

Liikenne- ja viestintäviraston myöntämän poikkeusluvan lisäksi B-luokan ajokortin vähimmäisikävaatimuksesta on vuoden 2018 lakimuutoksesta alkaen voitu poiketa ammatilliseen kuljettajakoulutukseen osallistumisen perusteella (ajokorttilain 5 §:n 6 momentti). Koulutukseen tulee sisältyä kuorma- tai linja-auton ajo-oikeuden suorittaminen. Opiskelu on osoitettava oppilaitoksen antamalla todistuksella kuljettajantutkinnon teoriakokeeseen tultaessa. Ennen vähimmäisiän saavuttamista ajo-oikeus oikeuttaa vain opiskeluun liittyviin ajoihin. B- tai BE-luokan ajo-oikeuden saanut 17-vuotias opiskelija saa siten ajaa oppilaitoksen, työharjoittelupaikan ja kodin välillä sekä opintoihinsa kuuluvat ajot työpaikoilla tai oppilaitoksessa. Kaikista 17-vuotiaana henkilöauton ajo-oikeuden saaneista alle 3 % suorittaa B-luokan ajokortin tällä perusteella. Aikavälillä 1.1.2018–1.10.2025, ammatillisessa kuljettajakoulutuksessa opiskelun perusteella suoritettiin yhteensä 2818 B-luokan ajokorttia.  

Hakemusten ja myönteisten poikkeuslupapäätösten määrän kasvun valossa nykymuotoista poikkeuslupamenettelyä ei pidetä tarkoituksenmukaisena. Vuonna 2018 B-luokan ajo-oikeuden suoritti 17-vuotiaana 928 henkilöä ja vuonna 2024 21 329 henkilöä. Osuus on kasvanut 2018 lakimuutoksesta alkaen. Vuonna 2024 17-vuotiaiden B-luokan ajokortin suorittajien määrä ylitti ensimmäistä kertaa 18-vuotiaiden B-luokan ajokortin suorittajien määrän.  

2.3  Kuljettajaopetus, kuljettajantutkinto ja ajo-oikeuden laajuus

Ryhmän 1 kuljettajaopetus 

Ryhmän 1 (ajokorttiluokat AM, A1, A2, A, B, BE ja T) ajokorttia koskevista koulutusvaatimuksista säädetään ajokorttilain 35 §:ssä. Pykälän 1 momentissa säädetään ensimmäisen ajokortin suorittajan koulutuksesta ja 2 momentissa riskientunnistamiskoulutuksesta.  

Ensimmäisen ajokortin suorittajan koulutus tulee suorittaa, jos ajokorttia suorittavalla ei entuudestaan ole ryhmään 1 kuuluvaa ajokorttia. Koulutuksella annetaan perustiedot liikennejärjestelmästä, liikenteen vuorovaikutteisuudesta ja riskeistä, eri tienkäyttäjäryhmien turvallisuuteen liittyvistä tekijöistä, moottorikäyttöisen ajoneuvon kuljettamiseen liittyvistä vastuista ja velvollisuuksista sekä muista turvallisen ja ympäristön huomioon ottavan ajotavan vaatimuksista. Koulutus suoritetaan kerran ja se saadaan antaa teoriaopetuksena. Ajokorteista annetun valtioneuvoston asetuksen (423/2011) 11 §:n mukaan koulutuksen määrä on neljä tuntia. Koulutuksen tarkemmasta sisällöstä määrätään Liikenne- ja viestintäviraston määräyksessä.  

Ensimmäisen ajokortin suorittajan koulutuksella pyritään vaikuttamaan nuorten kuljettajien tyypillisiin riskitekijöihin, kuten ylinopeuksiin, turvalaitteiden käytön laiminlyömiseen, päihtyneenä ajamiseen ja puutteisiin muun liikenteen huomioimisessa. Koulutuksen tarkoituksena on auttaa kuljettajaa hahmottamaan liikenteen vuorovaikutteisuutta ja siihen liittyviä riskejä, ajoneuvon kuljettamiseen liittyviä vastuita ja velvollisuuksia sekä erilaisia ajokäyttäytymiseen vaikuttavia tekijöitä, kuten mikä yhteys esimerkiksi alkoholin ja huumaavien aineiden käytöllä tai väsyneenä ajamisella on vaaratilanteiden syntymiseen. Lisäksi tarkoituksena on ohjata ajokorttia suorittavat omaksumaan alusta alkaen turvallisen liikennekäyttäytymisen edellyttämät asenteet ja tahdon toimia turvallisesti ja vastuullisesti liikenteessä. Vaatimus ensimmäisen ajokortin suorittajan koulutuksen suorittamisesta lisättiin lakiin vuoden 2018 muutoksella (ks. HE 146/2017 vp).  

Riskientunnistamiskoulutus on pakollinen koulutus B-luokan ajokortin suorittajille. Koulutus suoritetaan ennen kuljettajantutkintoa ja sillä lisätään valmiuksia vaikeissa olosuhteissa ajamisessa ja tuetaan muutenkin sääntöjä noudattavan turvallisen ja vastuullisen ajotavan omaksumista. Koulutuksessa on erityisesti vahvistettava valmiuksia tunnistaa ja välttää liikenteen vaaratilanteita ja tekijöitä, jotka kuljettajan ajokykyä heikentämällä voivat lisätä onnettomuusriskiä. Koulutukseen on sisällytettävä opetusta pimeällä ja liukkaalla ajamiseen liittyvien erityispiirteiden ja riskien tunnistamisesta, kuten tienpinnan liukkauden vaikutuksesta ajoneuvon hallintaan sekä ajonopeuden, turvallisuusvälin ja oikean havainnoinnin merkityksestä kuljettajan toimintamahdollisuuksiin ja nopeuden vaikutuksista jarrutusmatkaan ja ajoneuvon hallittavuuteen. Riskientunnistamiskoulutuksen kesto on kahdeksan tuntia ja siihen on sisällytettävä teoriaopetusta ja ajo-opetusta, joka voidaan osin antaa simulaattorilla. Ajokorteista annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:n mukaan koulutuksesta vähintään puolet on annettava ajo-opetuksena. Melkein kaikki ajokortin suorittajat suorittavat simulaattorilla pimeän ajon osuuden ja suurin osa myös liukkaan kelin ajon. Sen sijaan maantiellä ja taajamassa tapahtuvan riskientunnistamiskoulutuksen osuuden ajokortin suorittajat pääasiallisesti ajavat liikenteessä autolla. Uusien kuljettajien seurantatutkimus (Traficomin tutkimuksia ja selvityksiä 15/2025), s. 28 Uusien_kuljettajien_seurantatutkimus_2024_.pdf 

Vaatimus riskientunnistamiskoulutuksesta lisättiin lakiin vuonna 2018, kun B-luokan ajo-oikeuden vaiheistetusta suorittamisesta luovuttiin. Koulutuksen tarkoituksena on aiemman syventävän vaiheen tavoitteiden mukaisesti antaa ajokorttia suorittavalle mahdollisimman laajat valmiudet turvallisuuteen vaikuttavien seikkojen huomioon ottamiseen. Koulutuksen sisällöt vastaavat pitkälti aiemman syventävän vaiheen sisältöjä (ks. HE 146/2017 vp).  

Liikenne- ja viestintäviraston vuosittain toteutettavassa uusien kuljettajien seurantatutkimuksessa tarkastellaan uusien kuljettajien tyytyväisyyttä kuljettajaopetukseen ja heidän kokemuksiaan liikenteestä. Tuoreimman, vuoden 2024 aineistosta laaditun seurantatutkimuksen (Traficom, 2025) mukaan asteikolla 1–5 annettu yleisarvosana kuljettajaopetuksen antamille valmiuksille oli keskimäärin 4,2. Arvosana oli vuonna 2024 lähes sama kuin vuonna 2023, mutta hieman matalampi viiden vuoden takaiseen arvoon verrattuna. Vuoden 2024 arvosana oli kuitenkin pidemmän aikavälin keskiarvon tuntumassa ja useimpien osatekijöiden osalta sen yläpuolella. Yleistyytyväisyys sekä kuljettajaopetuksen että kuljettajantutkinnon sisältöön saivat vastaajilta keskiarvosanan 4,1, joka oli hieman matalampi kuin aiempina vuosina. Useiden osa-alueiden kohdalla eroa ei kuitenkaan juurikaan ollut vuoteen 2023 verrattuna.  

Aiempien vuosien tavoin eri osa-alueista vastaajat olivat selvästi tyytymättömimpiä saamiinsa valmiuksiin vaikeissa olosuhteissa ajamiseen sekä pimeän ja liukkaan kelin ajon harjoituksiin. Vastaajien antamassa sanallisessa palautteessa merkittävimmiksi teemoiksi nousivat toive korkeammista ajo-opetusmääristä sekä simulaattoriopetuksen epärealistisuus. On kuitenkin huomioitava, että kyselytutkimuksena toteutetun tutkimuksen vastausaste oli vain 16 % ja vastausjoukon sukupuolijakauma vinoutunut. Näistä seikoista huolimatta voidaan kuitenkin olettaa, että seurantatutkimuksen tulokset kuvaavat jossain määrin uusien kuljettajien tyytyväisyyttä kuljettajaopetukseen.  

Uudet, juuri ajokortin saaneet kuljettajat muodostavat yhden keskeisimmistä riskiryhmistä liikenteessä. Nykymuotoisessa ensimmäisen ajokortin suorittajan koulutuksessa ja riskientunnistamiskoulutuksessa on pyritty huomioimaan riskitekijät, jotka korostuvat nuorten kuljettajien kohdalla, kuten ylinopeudet ja päihtyneenä ajaminen. Ensimmäisen ajokortin suorittajan koulutukseen sisältyy opetusta kuljettajan asenteisiin liittyviin asioihin, kuten päihteiden vaikutuksista ajokykyyn. Riskientunnistamiskoulutukseen sisältyvä maantieajo-osuus havainnollistaa tyypillisiä maantiellä tapahtuvia riskitilanteita, joissa ajonopeudella on merkittävä vaikutus liikenneturvallisuuteen.  

Uusien henkilöauton kuljettajien riskikäyttäytymiseen puuttumiseksi ja siten yleisen liikenneturvallisuuden edistämiseksi pidetään tarpeellisena, että riskientunnistamiskoulutuksen vaatimuksia syvennettäisiin kuljettajan riskikäyttäytyminen paremmin huomioivaksi.  

Vilpillinen toiminta kuljettajantutkinnon teoriakokeessa  

Kuljettajantutkintoon kuuluvan teoriakokeen järjestämisestä ja sen valvonnasta vastaa Suomessa Liikenne- ja viestintävirasto. Kuljettajantutkinnon vastaanottajana toimii palvelun tuottaja, jolle Liikenne- ja viestintävirasto on kilpailutuksen perusteella antanut vastuun kokeen järjestämisestä kuljettajantutkintotoiminnan järjestämisestä annetun lain (535/1998) 3 a §:n mukaisesti.  

Virastolta saadun tiedon mukaan vilppitapaukset kuljettajantutkinnon teoriakokeessa ovat lisääntyneet. Tapausten määrän kasvua voi osin selittää vilpin aiempaa tehokkaampi havaitseminen. Koetiloissa on nykyisin käytössä kameravalvonta.  

Kuljettajantutkinnon teoriakoemääräyksessä kielletään yksiselitteisesti erilaisten koevilpin mahdollistavien laitteiden ja materiaalien vieminen koetilaan, kysymysten kopioiminen sekä eteenpäin välittäminen. Teoriakokeissa todetuissa vilppitapauksissa koetilaan on viety esimerkiksi matkapuhelimia, kuulokkeita, muita viestintä- ja tallennusvälineitä tai muita materiaaleja ja välineitä, joita voidaan käyttää joko koevilppiin tai koekysymysten kopioimiseen. Osassa vilppitapauksissa matkapuhelinta on käytetty vastausten etsimiseen, tai koetta suorittavalla on ollut puhelinyhteys auki kokeen ulkopuoliseen henkilöön, joka on antanut vastauksia. Muutamissa tapauksissa kokeen tekijä on esiintynyt eri henkilönä ja pyrkinyt tekemään kokeen toisen henkilön puolesta. Vuonna 2024 teoriakoe hylättiin vilpin vuoksi 103 tapauksessa; kiinni jääneistä 61 oli suorittamassa kuljettajantutkinnon teoriakoetta ja 42 ammatillista pätevyyttä.  

Ajokorttilaki ei mahdollista erityisten hallinnollisten seuraamusten määräämistä todennettuissa vilppitapauksissa ja tämän arvioidaan madaltavan kynnystä vilpin yrittämiseen. Koska vilpillinen koesuoritus ei mittaa kuljettajakokelaan todellista osaamista ja siten todennäköisesti heikentää liikenneturvallisuutta, pidetään tarpeellisena, että vilpillisestä toiminnasta aiheutuisi hallinnollinen seuraamus. Seuraamuksesta säätäminen mahdollistaisi koevilppiin puuttumisen aiempaa tehokkaammalla tavalla.  

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on vastauksessaan (EOAK/5640/2021, 25.3.2022) kanteluun ottanut kantaa vilpistä säätämisen puolesta ja pitänyt sitä perusteltuna muun muassa teoriakokeen valvonnan luotettavuuden kannalta.  

Viime vuosien aikana kuljettajantutkinnossa tapahtuneen koevilpin sanktiointiin on kiinnitetty huomiota myös muissa Pohjoismaissa.  

Kansallisesti koevilpistä on jo säädetty sekä liikenteen palveluista annetussa laissa (ks. laki 299/2021, 246 a §, ja HE 176/2020 vp) että vaarallisten aineiden kuljetuksesta annetussa laissa (ks. laki 541/2023, 145 §, ja HE 220/2021 vp). Liikenteen palveluista annettu laki sisältää säännöksen taksinkuljettajan kokeen ja yrittäjäkokeen koesuorituksessa todetusta vilpistä, jonka mukaan vilpilliseen toimintaan syyllistyneen koe on keskeytettävä ja koesuoritus hylättävä. Lisäksi Liikenne- ja viestintävirasto asettaa koetilaisuudessa vilppiin syyllistyneelle kuuden kuukauden määräaikaisen kiellon osallistua taksinkuljettajan kokeeseen.  

Vaarallisten aineiden kuljetuksesta annetussa laissa säädetään vilpillisestä toiminnasta vaarallisten aineiden kuljettajalta edellytettävässä ADR- ajolupakokeessa ja turvallisuusneuvonantajan kokeessa, ja mahdollisuudesta asettaa vilpillisesti toimineelle kuuden kuukauden mittainen määräaikainen kielto osallistua kokeeseen.  

Vilppitapauksia on havaittu kuljettajantutkinnon teoriakokeen lisäksi myös ajokokeessa. Tämänhetkinen menettely, jossa ajokoe tarvittaessa keskeytetään, on koettu toimivaksi ja se katsotaan riittäväksi ajokokeessa havaitun vilpin osalta. Ajo- ja käsittelykokeen erilainen luonne huomioiden ei kokeen suorittajalle ole vilpillisestä toiminnasta yhtä selkeää hyötyä kuin teoriakokeessa.  

Ajokieltokoulutus ja uuden kuljettajan seuranta-aika 

Vuoden 2018 ajokorttilain uudistuksessa ajokorttilakiin lisättiin 37 §, jossa säädetään uuden kuljettajan ajokieltoon määräämiseen liittyvästä koulutuksesta (ajokieltokoulutus). Ajokieltokoulutuksen suorittaminen on edellytyksenä ajokortin palauttamiselle ajokiellon päättymisen jälkeen silloin, kun kuljettaja on määrätty ajokieltoon auton ensimmäisen ajo-oikeuden saamista seuraavan kahden vuoden aikana tehdyistä liikennerikoksista tai toistuvista liikennerikkomuksista. Säännöstä sovelletaan myös moottoripyörän ajo-oikeuden haltijaan, jolla ei ole auton ajo-oikeutta, kahden vuoden ajan moottoripyörän ensimmäisen ajo-oikeuden saamisesta.  

Ajokieltokoulutus käsittelee riskikäyttäytymistä ja sen vaikutuksia liikenneturvallisuuteen. Ajokorteista annetun valtioneuvoston asetuksen 16 §:n mukaan koulutuksen määrä on neljä tuntia.  

Ajokieltokoulutuksen antamiseen vaaditaan autokoululupa. Liikenne- ja viestintävirasto voi hyväksyä koulutuksen antamiseen myös muita liikenneturvallisuusalan toimijoita tai muun alan toimijoita, joilla on koulutukseen tarvittava liikenneturvallisuusalan tuntemus ja osaaminen sekä koulutuskokemus. Esityksen valmisteluhetkellä 30 muulla liikenneturvallisuusalan toimijalla on voimassa oleva lupa ajokieltokoulutuksen tarjoamiseen.  

Ajokorttilain seurantatutkimuksen (Traficom, 2020–2022) mukaan voidaan alustavasti todeta, että ajokieltokoulutuksella on voitu vaikuttaa nuorten, riskialttiisti käyttäytyneiden kuljettajien liikennekäyttäytymiseen. Tulosten perusteella 92 % ajokieltoon määrätyistä uusista kuljettajista ei syyllistynyt uudestaan ajokieltorikokseen. Uusijoista alaikäisten osuus on pienin, kun verrataan 17–19-vuotiaita kuljettajia: 17-vuotiaista 94 % ei syyllistynyt uudestaan ajokieltorikokseen, kun taas 18-vuotiaista 92 % ja 19-vuotiaista 82 % ei syyllistynyt enää toista kertaa ajokieltorikokseen. Lisäksi toistuvien ajokieltojen määrät ovat yleisesti pienentyneet.  

Uusien kuljettajien seurantatutkimuksen (Traficomin tutkimuksia ja selvityksiä 15/2025) mukaan aiempien vuosien tapaan suurin osa ajokieltokoulutuksen suorittaneista oli tyytyväisiä koulutuksen sisältöön. Lisäksi yli 60 % koulutuksen suorittaneista koki koulutuksella olleen vaikutusta myöhempään ajokäyttäytymiseen.  

Ajokieltokoulutuksen suorittamista koskevan vaatimuksen lisäksi uudet auton ja moottoripyörän ajo-oikeuden haltijat ovat kahden vuoden ajan ajo-oikeuden saamisesta tiukemmassa rikkomusseurannassa kuin kuljettajat, joilla ajo-oikeus on ollut yli kaksi vuotta. Uusi kuljettaja voidaan ensimmäisten kahden vuoden aikana määrätä kokeneempaa kuljettajaa aikaisemmin ajokieltoon toistuvista liikennerikkomuksista. Seuranta-ajasta säädetään lain 65 §:n 2 momentissa. Uuden kuljettajan seuranta-aikana ajokieltoon määrätään, jos toistuvia rikkomuksia on vuoden sisällä kaksi tai kahden vuoden aikana kolme. Kaksivuotisen seurantajakson päätyttyä kuljettaja määrätään ajokieltoon toistuvista rikkomuksista, jos niitä on vuoden sisällä kolme tai kahden vuoden aikana neljä. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Poikkeusluvanehtojen tarkentaminen 

Ajokorttilain 97 §:ssä säädettyjä ehtoja poikkeusluvan myöntämiselle esitetään tarkennettavan kokonaisvaltaisesti. Pykälään lisättäisiin ehdot, jotka hakemuksen on täytettävä. Ne koskisivat hakemuksen jättämistä, säännöllisesti kuljettavan matkan pituutta ja ajallista kestoa sekä nuoren kulkemistarpeen todentavia asiakirjoja. Lisäksi pykälässä yksilöitäisiin esteet poikkeusluvan myöntämiselle. 

Muutosten takia lupaehdot tiukentuisivat nykyisestä seuraavasti.  

Luvan ehtona oleva säännöllinen kulkemistarve määriteltäisiin nykyistä täsmällisemmin ja vaatimusta kuljettavan matkan pituudesta ja ajallisesta kestosta kiristettäisiin. Tällä hetkellä säännöllinen kulkemistarve määritellään Liikenne- ja viestintäviraston määräyksellä yksiselitteisesti vain harrastusperusteen osalta, jossa kulkeminen tulee olla vähintään viikoittaista. Matkan pituudeksi Liikenne- ja viestintävirasto edellyttää ohjeistukseen ja vakiintuneeseen ratkaisukäytäntöön perustuen kävellen vähintään viiden kilometrin yhdensuuntaista matkaa tai joukkoliikenteellä vähintään tunnin yhdensuuntaista matkaa, jotka huoltaja vakuuttaa hakemuksella. Jatkossa ehtona olisi, että nuorella on säännöllinen kulkemistarve vähintään neljä kertaa viikossa. Yhdensuuntaisen matkan pituudeksi edellytettäisiin vähintään seitsemän kilometriä kävellen silloin, kun joukkoliikennettä ei ole lainkaan käytettävissä, tai matkan kestoksi vähintään puolitoista tuntia joukkoliikennettä käyttäen. Huoltaja vakuuttaisi edelleen lupahakemuksella, että vaatimukset kulkemistarpeesta täyttyvät. 

Kulkemistarpeen osoittavat hyväksyttävät asiakirjat määriteltäisiin nykyistä tarkemmin. Jatkossa kulkemistarpeen voisi osoittaa vain pykälässä listatuilla asiakirjoilla, kuten koulutuksen järjestäjän läsnäolotodistuksella toisen asteen opinnoista tai koulutuksen järjestäjän todistuksella taiteen perusopintoihin osallistumisesta. Jos lupaa haettaisiin työn perusteella, tulisi kulkemistarve osoittaa työsopimuksella vähintään kahden kuukauden määräaikaisesta tai toistaiseksi voimassa olevasta työsuhteesta. Vaatimus vähintään kahden kuukauden työsuhteesta olisi tiukennus nykytilaan, jossa myös lyhyemmät työsopimukset ovat riittäneet osoittamaan kulkemistarpeen työhön. Kulkemistarve harrastukseen olisi osoitettava lajiliiton todistuksella tavoitteellisesta harjoittelusta, mikä kiristäisi jo nykyisellään vaadittua harrastuksen tavoitteellisuuden osoittamista, tai edellä mainitulla taiteen perusopintoja koskevalla todistuksella. Matkan määrittelyn ja kulkemistarvetta kuvaavien asiakirjavaatimusten tarkentamisen tavoitteena on aiempaa täsmällisemmin varmistaa, että poikkeuslupaa haetaan nuoren jatkuvaan ja olennaiseen liikkumistarpeeseen.  

Lisäksi poikkeusluvan myöntämiselle ehdotetaan edellytykseksi, että nuori ei ole ajokiellossa tai väliaikaisessa ajokiellossa, eikä häntä ole aiemmin määrätty ajokieltoon. Tällä hetkellä 17-vuotias voi saada poikkeusluvan ajokiellosta huolimatta. Luvan saanut nuori pääsee kuljettajantutkintoon ja voi suorittaa B-luokan ajokortin kuitenkin vasta, kun ajokielto on päättynyt. Muutoksen tavoitteena on parantaa liikenneturvallisuutta.  

Lain 32 §:ään ehdotetaan tehtäväksi lainsäädäntöä johdonmukaistava muutos, jolla lain 97 §:ssä säädetty velvoite poikkeusluvan mukana pitämisestä ajettaessa ja sen esittämisestä siirrettäisiin 32 §:ään, jossa säädetään samansisältöisestä velvoitteesta myös muita lupia koskien. Luvan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden laiminlyöntiin sovellettaisiin muihinkin 32 §:ssä tarkoitettuihin lupiin sovellettavaa lain 93 §:n 2 momentissa säädettyä mahdollisuutta määrätä kuljettajalle 40 euron liikennevirhemaksu. Muutos tukisi liikenteenvalvontaa. 

Riskientunnistamiskoulutuksen laajuuden ja vaatimusten lisääminen 

Ajokorttilain 35 §:n 2 momentissa säädettyä riskientunnistamiskoulutusta ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä siihen kuuluvan teoria- ja ajo-opetuksen koulutusvaatimuksia.  

Lisäykset koulutusvaatimuksiin koskisivat erityisesti kuljettajan oman käyttäytymisen ja sen vaikutusten peilaamista liikenneturvallisuuteen. Muutoksen tavoitteena on mahdollistaa nykyistä syvempi, henkilökohtainen oppiminen GDE-matriisin Hatakka, Keskinen, Glad, Gregersen, Hernetkoski, 2002. Goals for Driver Education (GDE) on matriisi, joka kuvaa kuljettajakoulutusta kokonaisuutena ja hierarkkisesti. Matriisi kattaa kuljettajan tiedot ja taidot, riskitekijöitä lisäävät tekijät, itsearvioinnin ja suhteuttaa ne yleisiin elämäntaitoihin, ajamisen tavoitteisiin, liikennetilanteiden hallintaan sekä ajoneuvon käsittelyyn. ylätason mukaisia elementtejä hyödyntäen. Ajokortin suorittajalle muutos mahdollistaisi erilaisten riskitilanteiden aiempaa laajemman pohtimisen jo ennen ajokortin saamista.  

Koulutusvaatimuksiin ehdotettujen lisäysten takia koulutuksen määrää lisättäisiin neljällä tunnilla. Koulutuksen määrä olisi jatkossa 12 tuntia, josta vähintään viisi tuntia annettaisiin ajo-opetuksena. Käytännössä riskientunnistamiskoulutuksen määrä lisääntyisi siis yhdellä ajotunnilla ja kolmella teoriatunnilla. Koulutuksen tarjoaja voisi jakaa 12 tunnin riskientunnistamiskoulutuksen ajo-opetuksen ja teoriaopetuksen osuudet myös muulla tavoin, kunhan vaatimus koulutukseen sisältyvän ajo-opetuksen vähimmäismäärästä täyttyisi. Esitetyllä tuntimäärän kasvattamisella varmistettaisiin, että koulutuksen sisältöä koskevat vaatimukset ovat mahdollista toteuttaa käytännössä. Lisäksi varmistettaisiin, ettei koulutuksen kehittäminen tapahtuisi voimassa olevien koulutusvaatimusten ja -sisältöjen kustannuksella. 

Lisäksi riskientunnistamiskoulutusta koskevaan säännökseen tarkennettaisiin, että riskientunnistamiskoulutukseen sisältyvästä ajo-opetuksesta enintään puolet voitaisiin antaa simulaattorilla. Muutos laskisi simulaattoriopetuksen määrää nykyisestä alle kolmanneksella. Tällä hetkellä Liikenne- ja viestintävirasto on tulkinnut lakia ja sen nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa ajokorteista säädettyä niin, että riskientunnistamiskoulutuksen ajo-opetuksesta enintään kolme ja puoli tuntia voidaan antaa simulaattorilla. Jatkossa sallittu määrä olisi kaksi ja puoli tuntia. Riskientunnistamiskoulutuksen keston pidentyessä simulaattoriopetuksen suhteellinen osuus koulutuksen kokonaiskestosta pienenisi. Muutos selkeyttäisi sääntelyä ja sen tulkintaa, ja mahdollistaisi monipuolisemman riskientunnistamiskoulutuksen ajo-opetuksen tarjoamisen B-luokan ajokorttia suorittaville.  

Kuljettajaopetukseen kohdistuvia muutostarpeita arvioitaisiin laajemmin uuden ajokorttidirektiivin täytäntöönpanoa varten käynnistetyn lainsäädäntöhankkeen yhteydessä. 

Yöaikaisen ajamisen kielto 

Alaikäisen, 17-vuotiaan B-luokan ajo-oikeutta ehdotetaan rajoitettavaksi liikenneturvallisuussyistä. Ehdotuksen mukaan ajo-oikeus ei olisi voimassa kello 00─05 välisenä aikana 18 ikävuoteen saakka. Rajoituksesta säädettäisiin uudessa 5 a §:ssä.  

Rajoituksen kohdistaminen yöaikaan olisi perusteltua sekä onnettomuustilastojen että nuorten liikkumistarpeen kannalta. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että yöaikaisen ajamisen kielto vähentäisi 17-vuotiaiden kuljettajien yöaikaan tapahtuvia henkilövahinko-onnettomuuksia ja ettei vastaavaa nuorten liikenneturvallisuutta edistävää vaikutusta voitaisi saavuttaa esimerkiksi pelkällä kuljettajakoulutuksen määrän lisäämisellä. Vuosina 2020–2024 20 prosenttia 17-vuotiaiden kuljettajien henkilövahinko-onnettomuuksista tapahtui kello 00─05 välisenä aikana.  

Rajoituksen ajankohdalla pyrittäisiin minimoimaan rajoituksen aiheuttamat kielteiset vaikutukset nuorille ja turvaamaan liikkumismahdollisuudet opintoihin, työhön ja harrastuksiin. 

Esityksen jakson 2 alla kuvatut tilastot 17–19-vuotiaiden yöaikaisista onnettomuuksista puoltavat rajoituksen rajaamista vain 17-vuotiaisiin henkilöautonkuljettajiin. Onnettomuustilastojen mukaan 17-vuotiaiden henkilöautonkuljettajien onnettomuudet painottuvat 18- ja 19-vuotiaita henkilöautonkuljettajia enemmän yöaikaan. Ajo-oikeuden rajoituksen kohdistamisella vain alaikäisiin kuljettajiin varmistettaisiin, että rajoituksen kielteiset vaikutukset nuorten työllisyyteen jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. Kaikkia samanikäisiä henkilöauton kuljettajia koskeva rajoitus olisi yhdenmukainen ja selkeästi tulkittava. 

Liikenne- ja viestintäministeriö on selvittänyt miten rajoitus olisi käytännössä toteutettavissa. Ministeriö on pyytänyt Euroopan komission liikenteen ja liikkumisen pääosastolta näkemystä ajokorttidirektiivissä säädettyjen erityisehtojen soveltuvuudesta tilanteeseen ja siitä, olisiko ajo-oikeutta mahdollista rajoittaa ilman erityisehtomerkintää. Komission mukaan kansallinen, lyhytkestoinen ajo-oikeuden rajoitus voitaisiin toteuttaa ilman ajokorttiin tehtävää erityisehtomerkintää. Ajo-oikeutta koskeva rajoitus ilmenisi ajokorttilaista eikä ajokorttirekisteriin tarvitsisi tehdä merkintää. Tämän toteutustavan etuna on, ettei ajokorttia tarvitsisi uudistaa erityisehdon poistamisen vuoksi. Ajokortin uudistaminen lyhyen ajan sisällä ajo-oikeuden saamisesta ei olisi tarkoituksenmukaista. Erityisehdon poistaminen edellyttäisi henkilökohtaista asiointia Liikenne- ja viestintäviraston palvelun tuottajan toimipisteellä ja muutoksesta syntyisi kustannuksia (vuonna 2026 erityisehdon muutoksen (ajokorttihakemuksen) hinta on 32 euroa). Lisäksi viraston järjestelmien kehittämiseksi tarvittavilta kustannuksilta säästyttäisiin, jos uutta erityisehtoa ei tarvitsisi luoda.  

Valvontatilanteissa poliisi tarkistaisi ajokortilta kuljettajan ajo-oikeuden ja syntymäajan ja tarvittaessa varmistaisi tiedot ajokorttirekisteristä. Poliisi vastaisi rajoituksen noudattamisen valvonnasta osana liikenteenvalvontaa ja tästä syystä rajoituksen vaikuttavuus riippuu myös poliisin valvontaresursseista.  

Rajoitus koskisi lain voimaan tultua kaikkia B-luokan ajokortin haltijoita, jotka ovat alle 18-vuotiaita. Kuljettajille, jotka ovat saaneet B-luokan ajokortin ennen muutoksen voimaantuloa, mutta olisivat yhä alle 18-vuotiaita, ilmoitettaisiin tulevasta, myös heitä koskevasta rajoituksesta. Rajoituksen kohdistaminen uusien ajo-oikeuksien lisäksi aiemmin myönnettyihin ajo-oikeuksiin, jos haltija on yhä alle 18-vuotias, on perusteltua yhdenmukaisuuden, rajoituksen tavoitteen sekä valvonnan näkökulmasta. Rajoituksen noudattamisen valvonta hankaloituisi, jos rajoitusta ei ulotettaisi koskemaan myös B-luokan ajokortin jo aiemmin saaneita 17-vuotiaita kuljettajia.  

Rajoitus ei koskisi 17-vuotiaita B-luokan ajokortin haltijoita silloin, kun he kuljettavat muuta kuin B-luokan ajo-oikeutta edellyttävää ajoneuvoa. 

Ajo-oikeuden rajoitus olisi voimassa Suomessa Ahvenanmaata lukuun ottamatta.  

Rajoituksen noudattamiseksi ja sen vaikuttavuuden turvaamiseksi olisi rajoituksen vastaisesti ajamisesta voitava seurata rangaistus. Rajoituksen noudattaminen on tiiviissä yhteydessä rajoituksen tosiasialliseen vaikutukseen, kuten yöaikaan ajoittuvan riskikäyttäytymisen ja mahdollisten onnettomuuksien ehkäisemiseen. Esityksen valmistelussa arvioituja vaihtoehtoja rangaistussääntelyksi on kuvattu esityksen jaksossa 5.1. 

Rajoituksen vastaisesti ajaminen ehdotetaan katsottavan ajo-oikeuden ylittäväksi teoksi ja kulkuneuvon kuljettamiseksi oikeudetta. Seuraamuksena rajoituksen vastaisesti ajamisesta kuljettaja tuomittaisiin pääsääntöisesti sakkoon sakkomenettelyssä ja määrättäisiin ajokieltoon, ellei rikosasiaa käsiteltäisi tuomioistuimessa rikosasian käsittelyjärjestyksessä. Kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta säädetään rikoslaissa (39/1889) ja sitä koskeva rangaistusasteikko on sakosta vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Alaikäisen kohdalla noudatetaan kuitenkin lievennettyä rangaistusasteikkoa eikä alaikäistä lähtökohtaisesti tuomita ehdottomaan vankeusrangaistukseen. 

Ehdotettu seuraamus vastaa vallitsevaa käytäntöä, jossa yksinkertaiset ja selvät ajokieltorikokset käsitellään sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain mukaisessa sakkomenettelyssä, ajo-oikeuden haltija määrätään väliaikaiseen ajokieltoon ja määräaikaiseen ajokieltoon johtava ajokieltoasia tulee vireille poliisilaitoksen lupahallinnossa. Seuraamus olisi siten nykyisten toimintamallien mukainen. Riittävä ja tehokas seuraamus edistäisi rajoituksen noudattamista. Valmistelussa on arvioitu, että ajokieltoon määrätyksi tulemisen riski ohjaisi nuorten kuljettajien liikennekäyttäytymistä tehokkaasti liikenneturvallisempaan suuntaan. 

Liikenneasioiden rekisterissä autolla tulee olla täysi-ikäinen omistaja tai haltija. Ajoneuvon luovuttamisesta toisen kuljetettavaksi säädetään ajokorttilaissa. Lain 33 §:n mukaan ajoneuvoa ei saa luovuttaa sellaisen kuljetettavaksi, jolla ei ole tässä laissa tarkoitettua ajokorttia tai ajo-oikeutta. Ajoneuvon luovuttajan on ennen ajoneuvon luovuttamista toisen käyttöön varmistauduttava siitä, että kuljettajalla on vaadittu ajo-oikeus. Lain 93 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla ajokorttirikkomuksesta tuomitaan sakkoon se, joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 33 §:n säännöstä ajoneuvon luovuttamisesta toisen kuljetettavaksi. Tältä osin esitys ei muuttaisi nykytilaa. 

Alaikäisen kuljettajan tunnus  

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 51 a §, jolla asetettaisiin 17-vuotiaille B-luokan ajo-oikeutta edellyttävien ajoneuvojen kuljettajille velvoite merkitä ajoneuvo siihen kiinnitettävällä alaikäisen kuljettajan tunnuksella.  

Alaikäisen kuljettajan tunnuksen avulla liikenteestä voitaisiin helpommin erottaa 17-vuotiaat, yöaikaisen ajamisen kiellon piirissä olevat kuljettajat ja tukea kiellon noudattamisen valvontaa. Lisäksi ajoneuvon merkitsemisvelvoitteella pyritään edistämään liikenneturvallisuutta vaikuttamalla nuorten kuljettajien arvoihin ja asenteisiin liikenteessä, kuten motivoimalla vastuuntuntoiseen ja muut huomioivaan liikennekäyttäytymiseen. Tutkimusten mukaan ensimmäiset kaksi ajovuotta ovat uuden kuljettajan riskialtteinta aikaa ja nuoren kuljettajan kypsymättömyys lisää onnettomuusriskiä.  

Tunnuksella voitaisiin myös tukea muiden tienkäyttäjien ennakoivaa ajamista. Tunnus viestii siitä, että B-luokan ajo-oikeutta edellyttävää ajoneuvoa kuljettaa kokemattomampi, nuori kuljettaja. Ennakoivaa ajamista tukemaan on käytössä muitakin ajoneuvomerkintöjä, kuten opetuskolmio, koululaiskyydistä ilmaiseva tunnus ja tietyt aiemmin käytössä olleet nopeudenrajoittimesta ilmoittavat tunnukset esimerkiksi linja-autoissa. 

Myös muiden nuorten kuin nk. riskikuljettajien parissa esiintyy harkitsematonta liikennekäyttäytymistä, jota ajoneuvon merkitsemisvelvoitteella pyritään hillitsemään, ja tästä syystä tunnuksen käyttöä edellytettäisiin ikäperusteisesti. Velvoite päättyisi kuljettajan täyttäessä 18 vuotta. Tämä olisi perusteltua, koska 18 vuotta täytettyään kuljettaja saavuttaa EU:n ajokorttidirektiivin ja ajokorttilain mukaisen, B-ajokorttiluokkaa koskevan vähimmäisiän. Vähimmäisiän täyttäneisiin kuljettajiin ei Suomessa kohdistu ehdotetun kaltaisia lisävelvoitteita.  

Tunnus kiinnitettäisiin ajoneuvon takaosaan ja sen voisi irrottaa siksi aikaa, kun toinen henkilö, esimerkiksi perheenjäsen, käyttää nuoren kuljettamaa ajoneuvoa.  

Alaikäisen kuljettajan tunnuksen saatavuus ja valmistaminen tapahtuisi markkinaehtoisesti. Tunnuksen koosta ja ulkoasusta, kuten sen värityksestä, muodosta, koosta ja materiaalin heijastamattomuudesta ehdotetaan säädettävän ajokorteista annetulla valtioneuvoston asetuksella.  

Lisäksi ehdotetaan, että lain 93 §:ssä säädettäisiin ajoneuvon merkitsemistä koskevan velvoitteen rikkomisesta aiheutuvasta seuraamuksesta. Velvoitteen rikkomisesta voitaisiin määrätä kuljettajalle 100 euron liikennevirhemaksu. 

Seuraamus vilpillisestä toiminnasta kuljettajantutkinnon teoriakokeessa 

Lain 5 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 54 a § kuljettajantutkinnon teoriakokeessa todetusta vilpistä. Pykälässä määriteltäisiin, mistä vilpillisessä toiminnassa on kysymys ja säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä hallinnollinen seuraamus kuljettajantutkinnon teoriakokeessa vilppiin syyllistyneelle.  

Kuljettajantutkinnon teoriakokeeseen osallistuvan henkilön koe keskeytettäisiin ja koesuoritus hylättäisiin, jos kokeeseen osallistuvan henkilön havaittaisiin syyllistyneen kokeessa vilppiin. Liikenne- ja viestintävirasto voisi asettaa kokeen suorittajan kuuden kuukauden määräaikaiseen kieltoon osallistua kokeeseen. Ehdotettu määräaikaisen kiellon pituus vastaa pohjoismaista tasoa. 

Pykälä sisältäisi määräyksenantovaltuuden Liikenne- ja viestintävirastolle vilpin estämiseksi tarvittavista käytännön toimenpiteistä ennen koetilanteen alkua ja sen aikana.  

Uuden 54 a §:n takia myös kuljettajantutkinnon rakennetta ja toteuttamista koskevaa 53 §:ää ja muutoksenhakua koskevaa lain 95 §:ää tarkennettaisiin.  

Ajokieltokoulutuksen suorittamisvelvoitteen laajentaminen  

Vaatimus lain 37 §:n mukaisen ajokieltokoulutuksen suorittamisesta ehdotetaan laajennettavaksi A- ja B-luokista niitä alempiin AM- ja T-luokkiin. Ajokieltokoulutuksen suorittamista edellytettäisiin jatkossa myös AM/120- , AM/121- ja T-luokan ajo-oikeuden haltijoilta, jotka olisi määrätty ajokieltoon mainittujen luokkien ensimmäisen ajo-oikeuden saamista seuraavan kahden vuoden aikana. Lisäksi vaatimus ehdotetaan laajennettavaksi mainituissa ajokorttiluokissa väliaikaiseen ajokieltoon määrättyihin kuljettajiin. Ajokieltokoulutuksen suorittamista koskevan vaatimuksen laajentamisella moottoripyörän ja henkilöauton ajo-oikeuden haltijoista mopon, kevyen nelipyörän ja traktorin ajo-oikeuden haltijoihin ja kaikissa näissä ajokorttiluokissa väliaikaiseen ajokieltoon määrättyihin voitaisiin vaikuttaa riskialttiisti käyttäytyvien uusien kuljettajien asenteisiin liikennettä ja liikennekäyttäytymistä kohtaan. Osassa tapauksia asenteisiin voitaisiin vaikuttaa jo nykyistä varhaisemmassa vaiheessa, kuljettajauran alussa.  

BE-luokan ajo-oikeuden haltijoilta ja A-luokassa ajo-oikeutta korottaneilta kuljettajilta, joilla on henkilöauton ajo-oikeus ja jotka ovat määrätty ajokieltoon, ei olisi tarkoituksenmukaista edellyttää ajokieltokoulutuksen suorittamista. Kyseessä olevat ajokorttiluokat suoritetaan tyypillisesti myöhemmässä vaiheessa, eivätkä ne voi olla henkilön ensimmäisiä ryhmän 1 ajo-oikeuksia. Tästä syystä on arvioitu, että näissä tapauksissa ajokieltokoulutuksella ei olisi yhtä merkittävää vaikutusta liikenneturvallisuuteen kuin uuden kuljettajan suorittamana. 

Ajokortin palauttamisvelvollisuudesta luopuminen 

Nykyisestä menettelystä, jossa aiempi Suomessa annettu ajokortti tulee palauttaa viranomaiselle, kun uusi ajokortti on luovutettu, ehdotetaan luovuttavaksi Liikenne- ja viestintäviraston tuottavuusohjelman mukaisesti. Muutosehdotuksessa on kyse normin purusta. 

Muut muutosehdotukset 

Lakiin ehdotetaan tehtäväksi muutos, jolla mahdollistettaisiin eräiden Liikenne- ja viestintäviraston myöntämien lupien esittäminen sähköisesti. 

Lakiin ehdotetaan tarkentavaa muutosta, jonka mukaan myöskään väliaikainen ajokielto ei olisi este kuljettajantutkinnon suorittamiselle, jos tutkintoon tulevalla on poliisin määräys uuden ajokokeen suorittamiseksi.  

Lisäksi ehdotetaan lainsäädäntöä ja sen tulkintaa selkeyttäviä ja täsmentäviä muutoksia. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Esityksen pääasialliset vaikutukset kohdistuvat uusiin ja nuoriin kuljettajiin, erityisesti 17-vuotiaisiin.  

Ehdotettujen muutosten muodostaman kokonaisuuden arvioidaan ehkäisevän liikenteen vaaratilanteita ja 17-vuotiaiden tieliikenneonnettomuuksia sekä parantavan uusien kuljettajien valmiutta riskitilanteiden tunnistamiseen ja välttämiseen. Nuorten hengen ja terveyden suojelemista edesauttavat toimet ja nuorten liikenneturvallisuuden edistäminen vaikuttaisivat myönteisesti myös muiden tienkäyttäjien liikenneturvallisuuteen. Arviot liikenneturvallisuusvaikutuksista perustuvat suuntaa antaviin asiantuntija-arvioihin ja niihin liittyy erilaisia epävarmuuksia.  

Uusien kuljettajien seurantatutkimuksen (Traficomin tutkimuksia ja selvityksiä 15/2025) mukaan ikäpoikkeuslupien suosio on suurinta Pohjanmaan alueella. Uudellamaalla ikäpoikkeuslupia haetaan ja myönnetään vähiten suhteessa 17-vuotiaiden määrään. Suurin osa ikäpoikkeusluvista myönnetään miehille. Tämä tarkoittaa, että ehdotukset yöaikaisen ajamisen kiellosta ja ajoneuvon merkitsemisvelvoitteesta kohdistuisivat erityisesti muissa maakunnissa kuin Uudellamaalla asuviin nuoriin miehiin. Poikkeusluvan myöntämisehtojen tarkentamisen arvioidaan taas vähentävän ikäpoikkeuslupia erityisesti kaupungeissa ja niiden lähiympäristössä, joissa joukkoliikennettä on enemmän.  

Ehdotetuilla muutoksilla olisi joitakin taloudellisia vaikutuksia kotitalouksille, ja joitakin sosiaalisia vaikutuksia yksityishenkilöille ja kotitalouksille. Lisäksi taloudellisia vaikutuksia kohdistuisi yrityksiin ja viranomaisiin. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksen mukaisia liikenneturvallisuutta parantavia muutoksia olisi ollut mahdollista ehdottaa tämän esityksen sijasta loppuvuodesta 2025 käynnistetyn uuden ajokorttidirektiivin täytäntöönpanohankkeen yhteydessä. Muutosehdotusten lykkääminen täytäntöönpanohankkeeseen olisi viivästyttänyt niillä tavoiteltavia myönteisiä liikenneturvallisuusvaikutuksia joillakin vuosilla. 

Poikkeuslupa  

Esityksessä ehdotetaan muutoksia lain 97 §:ssä säädettyihin poikkeusluvan myöntämisen ehtoihin. Ehdotuksessa ehtoja tarkennetaan ja lisäksi lakiin esitetään lisättäväksi kriteerit, jotka muodostaisivat esteen luvan myöntämiselle (lupaa hakevalle nuorelle määrätty ajokielto). 

Vaihtoehtona poikkeusluvan myöntämiskriteereiden tiukentamiselle, olisi mahdollista esittää poikkeuslupamenettelystä luopumista. Nuorten liikkumismahdollisuuden tasapuolistuisivat, jos B-luokan ajokortin suorittaminen sallittaisiin 17-vuotiaille ilman viranomaisen tapauskohtaista lupaharkintaa. Samalla autolla kulkevien 17-vuotiaiden kuljettajien osuus todennäköisesti kasvaisi nykytilaan verrattuna. 

Toisena vaihtoehtona olisi voitu ehdottaa poikkeusluvasta luopumista siten, että B-luokan ajokortin suorittaminen jäisi mahdolliseksi vain 18 vuotta täyttäneille henkilöille. Muutos vaikuttaisi kielteisesti alaikäisten nuorten liikkumismahdollisuuksiin ja voimakkaimmin siellä, missä joukkoliikenneyhteydet ovat puutteelliset tai niitä ei ole. Muutos todennäköisesti ohjaisi nuoria kulkemaan ajoneuvoilla, jotka olisivat liikenneturvallisuudeltaan autoa turvattomampia, kuten mopoilla, mönkijöillä ja mopoautoilla. Nuorten kulkutapasiirtymä tällaisista ajoneuvoista henkilöautoihin on myötävaikuttanut merkittävästi liikenneturvallisuuteen, joten paluu aiemmin vallinneeseen tilanteeseen, jossa B-luokan ajokortti suoritettiin lähes poikkeuksetta vasta täysi-ikäisenä, todennäköisesti lisäisi erilaisten henkilövahinko-onnettomuuksien määrää. 

Kuljettajaopetuksen kehittäminen 

Esityksessä ehdotetaan muutoksia ajokorttilain 35 §:n 2 momentissa säädettyyn riskientunnistamiskoulutukseen. Valmistelussa arvioitiin myös vaihtoehtoa, jossa ensimmäistä ajokorttia suorittaville suunnatun koulutuksen sisältöihin olisi esitetty muutoksia.  

Muutoksia päädyttiin esittämään kuitenkin vain riskientunnistamiskoulutukseen, koska kaikki B-luokan ajokortin suorittavat henkilöt suorittavat riskientunnistamiskoulutuksen osana tähän luokkaan edellytettävää kuljettajaopetusta. Ensimmäistä ajokorttia suorittavan koulutus suoritetaan vain kerran, esimerkiksi mopon ajokortin hankkimisen yhteydessä. Tämän koulutuksen sisältöihin tehtävillä muutoksilla ei siksi voitaisi yhtä kattavasti vaikuttaa juuri B-luokan ajokorttia suorittavien valmiuksiin, koska osa kuljettajista on suorittanut koulutuksen jo aiemmin, ja usein suorittamisesta on kulunut vuosia.  

Riskientunnistamiskoulutukseen sisältyvän ajo-opetuksen simulaattorirajoitusta koskevan ehdotuksen sijasta rajoitus olisi voinut olla erisuuruinen tai se olisi voitu jättää lisäämättä esitykseen. Esitysluonnoksesta saadun lausuntopalautteen ja sitä tukevan kuljettajaopetuksesta saadun palautteen perusteella ehdotettu rajoitus kuitenkin arvioitiin tarkoituksenmukaiseksi ja kohtuulliseksi.  

Kuljettajaopetuksen mahdollisia laajempia muutostarpeita tarkasteltaisiin ajokorttidirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä. 

Yöaikaisen ajamisen kielto 

Esityksen valmistelussa arvioitiin myös vaihtoehtoja, joissa 17-vuotiaiden henkilöauton kuljettajien yöaikaista ajamista ei kiellettäisi, vaan nuorten liikenneturvallisuutta pyrittäisiin edistämään muilla keinoin. 

Yöaikaisen ajamisen kiellon sijasta harkittiin esimerkiksi kuljettajakoulutuksen vaatimusten lisäämistä esityksessä ehdotettua laajemmin. Pelkkää koulutusvaatimusten lisäämistä ei kuitenkaan arvioitu riittäväksi liikenneturvallisuutta parantavaksi ja nuorten tieliikenneonnettomuuksia ennaltaehkäiseväksi toimeksi. Koulutusvaatimusten lisääminen ei todennäköisesti estäisi yhtä tehokkaasti usein yöaikana tapahtuvaa riskialtista liikennekäyttäytymistä, kuten vapaa-ajan ajoja, joihin voi liittyä esimerkiksi alkoholin käyttöä tai omien rajojen testaamista (esimerkiksi ylinopeus). Jos koulutusvaatimuksiin tehtäisiin merkittäviä muutoksia, heijastuisi tämä myös ajokortin hintaan sitä nostavasti, mikä voisi käytännössä rajoittaa nuorten liikkumista epätarkoituksenmukaisella tavalla, kun hinnan nousun vuoksi osalla nuorista ei olisi varaa B-luokan ajokortin suorittamiseen. Tällöinkin riskinä olisi, että B-luokan ajokortin suorittamisen sijasta 17-vuotiaat siirtyisivät enenevissä määrin käyttämään muita nuorten suosimia, turvattomampia ajoneuvoja, tai jatkaisivat niiden käyttöä. 

Kuljettajakoulutukseen kuuluvan ajo-opetuksen tai sen osan edellyttämistä ajoharjoitteluradalla ei myöskään pidetty varteenotettavana vaihtoehtona yöaikaisen ajamisen kiellolle. Rataverkoston kattavuudessa on alueellisia eroja ja tästä syystä kaikilla ajokorttia suorittavilla ei olisi yhtäläisiä mahdollisuuksia päästä harjoittelemaan ajoharjoitteluradalle. Alueellisista eroista ja pitkistä etäisyyksistä johtuen ajokortin hinta voisi muodostua osalle ajokortin suorittajista kalliimmaksi, mikä olisi yhdenvertaisuuden kannalta kielteinen muutos.  

Valmistelussa harkittiin myös eri vaihtoehtoja yöaikaisen ajamisen kiellon kohderyhmäksi. Vaikka liikenneturvallisuutta lisäävä vaikutus voisi olla sitä suurempi, mitä useammat kuljettajat olisivat ajo-oikeuden rajoituksen piirissä, ei rajoituksen ulottamista ehdotettua laajempaan ikäryhmään tai kaikkia uusia kuljettajia koskevaksi pidetty oikeasuhtaisena. Rajoituksen asettaminen täysi-ikäiselle kuljettajalle, olisi useiden perusoikeuksien, kuten yhdenvertaisuuden, oikeusvarmuuden ja elinkeinovapauden näkökulmasta ongelmallista.  

Tällaisella rajoituksella olisi myös todennäköisesti kielteinen vaikutus täysi-ikäisten nuorten työllistymiseen. Täysi-ikäisiä nuoria työskentelee merkittävissä määrin muun muassa erilaisissa jakelu- ja kuljetusalan tehtävissä, joissa työvuoro alkaa usein jo aamuyöllä. Täysi-ikäisellä henkilöllä voi myös olla erilaisia vastuita (kuten huoltajuus, omaishoitajuus), joihin liittyvien asioiden hoitaminen saattaa edellyttää liikkumista vuorokaudenaikaan katsomatta. Lisäksi on huomioitava, että täysi-ikäisiä kuljettajia työskentelee maanpuolustuksessa sekä muissa kriittisessä huoltovarmuutta tukevassa infrastruktuurissa. Toteuttamisvaihtoehto ei siten olisi Suomen maanpuolustuksen ja turvallisuuden kannalta mahdollinen. 

Jos taas 17-vuotiaiden ajaminen yöaikaan myös muilla nuorten suosimilla ajoneuvoilla kuin B-luokan ajo-oikeutta edellyttävillä ajoneuvoilla kiellettäisiin, tarkoittaisi tämä heidän yöaikaisen, moottorikäyttöisellä ajoneuvolla tehtävän liikkumisensa kieltämistä kokonaan. Näin laajalle kiellolle tulisi olla painavat perusteet ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta tulisi arvioida, olisiko kielto tarpeen myös 17-vuotiaita nuoremmille kuljettajille. Ikäpoikkeuslupien suosion kasvun myötä muiden nuorten suosimien ajoneuvojen, esimerkiksi mopon tai kevyen nelipyörän, kuljettamiseen oikeuttavien ajokorttien suorittaminen on vähentynyt. Vastaavasti myös näillä ajoneuvoilla sattuneiden onnettomuuksien määrä on vähentynyt. Nuorten suosimien ajoneuvojen enimmäisnopeudet ovat henkilöautojen enimmäisnopeuksia matalampia ja niillä sattuneissa onnettomuuksissa vahingoittuu lähtökohtaisesti vähemmän matkustajia kuin henkilöautolla sattuneissa onnettomuuksissa. Ehdotettua laajempaa kieltoa ei muun muassa näistä syistä arvioida tarkoituksenmukaiseksi. 

Lisäksi arvioitiin kiellon kohdistamista ainoastaan riskihakuisesti käyttäytyviin kuljettajiin. Tämä vaihtoehto olisi vaikeammin toteutettavissa. Osa riskihakuisesti käyttäytyneistä nuorista voitaisiin tunnistaa aiemman liikennerikostaustan perusteella, mutta käytännössä tämä edellyttäisi koko ikäluokkaan kohdistuvaa etukäteistarkastusta ja loisi tarpeen uudelle hallinnolliselle menettelylle. Oletusten tekeminen aiemman riskikäyttäytymisen perusteella on nuorten kohdalla ongelmallista, koska nuoren kypsyysaste voi olla olennaisesti muuttunut siinä vaiheessa, kun B-luokan ajokortin hakeminen tulee mahdolliseksi. Esimerkiksi kaksi vuotta aiemmin tapahtunut liikennerikos ei välttämättä anna todenmukaista kuvaa nuoren kyvystä toimia vastuullisena kuljettajana.  

Ajo-oikeuden rajoituksen keston suhteen valmistelussa arvioitiin, että riittävän liikenneturvallisuusvaikutuksen saavuttamiseksi rajoituksen tulisi koskea kuljettajaa, kunnes hän täyttää 18 vuotta. Rajoituksen voimassaoloaika ei siten olisi kiinteä vaan riippuisi siitä, milloin alaikäinen kuljettaja on suorittanut B-luokan ajo-oikeuden ja kuinka pitkään kuljettaja on vielä alaikäinen. Yhdenmukainen rajoituksen päättymishetki arvioitiin kiinteän, kaikille yhtä pitkän rajoituksen sijaan tasapuolisemmaksi vaihtoehdoksi. Rajoituksen keston lisäksi olennaisia seikkoja tavoiteltavien liikenneturvallisuusvaikutusten kannalta ovat muun muassa kuljettajan ajomäärä, ajokokemus ja sen monipuolisuus. Tässä suhteessa kuljettajien välillä on paljon vaihtelua.  

Liikenneturvallisuuden kannalta vaikuttavimmaksi vaihtoehdoksi arvioitiin kaikkiin viikonpäiviin kohdistuva rajoitus. Vaihtoehdolla arvioidaan olevan mahdollista saavuttaa vain viikonloppuihin kohdistuvaa rajoitusta suurempi liikenneturvallisuutta lisäävä vaikutus. Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen vuosien 2020–2024 onnettomuustietojen Poliisin tietoon tulleet onnettomuudet, Väyläviraston onnettomuusrekisteri.  mukaan 7 prosenttia viikolla tapahtuneista henkilövahinkoon johtaneista onnettomuuksista, joissa oli osallisena 17-vuotias henkilöauton kuljettaja, ajoittui arkiöihin (maanantai-perjantai kello 00─05). Onnettomuuksista 13 prosenttia ajoittui viikonloppuöihin (lauantai-sunnuntai kello 00─05). Kuolemaan johtaneista onnettomuuksista, joissa oli osallisena 17-vuotias henkilöautonkuljettaja, 41 prosenttia tapahtui yöaikaan. Onnettomuuksista 9 prosenttia ajoittui arkiöihin ja 32 prosenttia viikonloppuöihin. Eroa arki- ja viikonloppuöinä tapahtuvien onnettomuuksien osuuksien välillä selittää se, että nuoret ajavat enemmän yöaikaan viikonloppuisin kuin arkena. Onnettomuustilastojen ja nuorten kuljettajien onnettomuuksien ehkäisemisen ja liikenneturvallisuuden edistämistavoitteen valossa ei pidetä perusteltuna, että rajoitus kohdistuisi vain viikonloppuöihin. Kaikkiin viikonpäiviin kohdistuva rajoitus on arvioitu myös viestinnällisesti ja rajoituksen käytännön toimivuuden kannalta selkeimmäksi vaihtoehdoksi.  

Ikäpoikkeusluvan saaneiden ajamisen rajoittaminen yleisesti todennäköisesti vähentäisi liikenneonnettomuuksia, mutta vaikutus ei kohdistuisi yöaikaiseen ajamiseen, joka on tilastollisesti tarkasteltuna riskialtteinta. Rajoituksen valvonnan ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta yhtäläinen tiettyyn aikaan kohdistettu rajoitus on valmistelussa arvioitu parhaaksi vaihtoehdoksi. Ajamisen rajaaminen tiettyyn tarkoitukseen, kuten koulumatkaan tai harrastukseen kulkemiseen, ei olisi valvonnallisesti toimiva ratkaisu, koska ikäpoikkeusluvasta ei ilmene sen myöntämisperuste. Nuoren kulkemistarve voi myös ikäpoikkeusluvan voimassaoloaikana muuttua, jos esimerkiksi harrastuspaikka muuttuu, hän muuttaa tai saa työpaikan. Ikäpoikkeuslupahakemuksen jättämisen jälkeisiä muutoksia ei ilmoiteta luvan myöntävälle Liikenne- ja viestintävirastolle. Luvan saaneen tilanteen uudelleen arviointi ei ole tarkoituksenmukaista luvan verrattain lyhyt voimassaoloaika huomioiden. 

Esityksen valmistelussa on lisäksi arvioitu vaihtoehtoista tapaa rajoituksen toteuttamiselle, jossa rajoitus lisättäisiin ajokortille erityisehtomerkintänä. Toteutustapa edellyttäisi muutoksia Liikenne- ja viestintäviraston tietojärjestelmiin. Tietojärjestelmiin ja ajokortille tulisi lisätä uusi ajamista rajoittava erityisehto, jota ei ole ollut Suomessa aiemmin käytössä. Uuden erityisehdon toteutukseen liittyvät kertaluontoiset kustannukset olisivat arviolta 70 000 euroa. Lisäksi muutosten toteutukseen tarvittaisiin riittävästi aikaa. Jos erityisehtomerkintään yhdistettäisiin rajoituksen viimeinen voimassaolopäivämäärä, sen toteutus olisi edellä kuvattua huomattavasti hankalampaa ja kalliimpaa.  

Alaikäisen kuljettajan tunnus 

Vaihtoehtona 51 a §:ssä esitettävälle 17-vuotiaita B-luokan ajo-oikeutta edellyttävän ajoneuvon kuljettajia koskevalle ajoneuvon merkitsemisvelvoitteelle arvioitiin merkitsemisen edellyttämistä kaikilta uusilta B-luokan ajo-oikeuden haltijoilta vuoden ajan ajo-oikeuden saamisesta. Mahdollisena vaihtoehtoisena kohderyhmänä oli esillä 17─19-vuotiaat kuljettajat.  

Uuden kuljettajan onnettomuusriski on koholla ensimmäisten kahden vuoden ajan ajo-oikeuden saamisesta. Nuori ikä lisää kuljettajan riskiä joutua onnettomuuteen. Valmistelussa arvioitiin, että suurin hyöty tunnuksen käytöstä saavutettaisiin kaikkein nuorimpien kuljettajien kohdalla. Ajoneuvon merkitsemisvelvoite onkin pyritty rajaamaan välttämättömään ja merkitsemistä edellytettäisiin vain kuljettajilta, joihin kohdistuisi yöaikaisen ajamisen kielto. Kiellon noudattamisen valvonnan kannalta tunnuksen hyöty poliisille olisi selvästi vähäisempi, jos ajoneuvon merkitsemistä edellytettäisiin esimerkiksi vuoden tai kahden ajan ajo-oikeuden myöntämisestä. Tällöin tunnusta käyttäisivät myös ne kuljettajat, joihin ajo-oikeuden rajoitus ei kohdistuisi.  

Vaihtoehtona alaikäisen kuljettajan fyysiselle tunnukselle valmistelussa arvioitiin uuden kuljettajan kuljettaman ajoneuvon tai kuljettamien ajoneuvojen merkitsemistä Liikenne- ja viestintäviraston ajoneuvoliikenteen tietojärjestelmään. Järjestelmässä olevan tiedon avulla poliisi voisi kohdistaa valvontaa muun liikenteenvalvonnan ohessa.  

B-luokan ajokortin saaneella alaikäisellä kuljettajalla ei usein ole heti ajokortin saamisen jälkeen käytössään omaa autoa, vaan hän voi alkuun kulkea esimerkiksi perheenjäsenen tai sukulaisen autolla. Uuden kuljettajan kuljettama auto voi siten vaihdella ja olla useamman henkilön käytössä. Ajoneuvon tai ajoneuvojen merkitseminen ajoneuvoliikenteen tietojärjestelmään edellyttäisi uuden kuljettajan käyttämien ajoneuvojen lukumäärän rajaamista merkintää koskevaa velvoitetta vastaavaksi ajaksi, jotta merkinnällä voitaisiin saavuttaa sen tavoite. Jos uudella kuljettajalla olisi käytössään toisen henkilön ajoneuvo, näkyisi ajoneuvokohtainen merkintä järjestelmässä myös ajoneuvon omistajan käyttäessä ajoneuvoa, mikä ei olisi tarkoituksenmukaista. Merkinnän järjestelmään lisäämisen automatisoinnilla olisi Liikenne- ja viestintävirastolle kustannusvaikutuksia. Myönteisenä seikkana ajoneuvokohtaisesta merkinnästä tunnistettiin se, että merkintä olisi vain viranomaisten nähtävissä eikä merkinnällä siten olisi vaikutusta muiden tienkäyttäjien liikennekäyttäytymiseen.  

Edellä kuvatut käytännön haasteet katsottiin valmistelussa tietojärjestelmässä toteuttavan merkinnän hyötyjä suuremmiksi. Merkinnän tekemistä ajokorttirekisteriin ei myöskään pidetä tarkoituksenmukaisena. Ajokorttirekisterissä oleva merkintä ei helpottaisi poliisin liikenteenvalvontaa eikä sillä arvioitaisi olevan lisäarvoa, sillä mahdollisen merkinnän tarkastaminen edellyttäisi joka tapauksessa ensin ajoneuvon pysäyttämistä ja ajokortin tarkastamista. Merkinnän tekemisestä aiheutuisi Liikenne- ja viestintävirastolle noin 200 000 euron kertaluontoiset kustannukset ja sen lisäksi jatkuvia kustannuksia merkintöjen poistamiseksi asiakkaiden tiedoista. Kustannuksia syntyisi myös poliisille, jonka olisi tehtävä muutoksia omiin järjestelmiinsä, jotta ajokorttirekisterissä oleva merkintä tulisi liikenteenvalvonnassa näkyviin.  

Jos alaikäisen kuljettajan tunnus todettaisiin käytännössä toimivaksi, tulisi jatkossa tarkastella mahdollisuutta sen digitaalisesta toteuttamisesta. 

Seuraamus yöaikaisen ajamisen kiellon rikkomisesta  

Esityksen mukaan uuden 5 a §:n ajo-oikeuden rajoituksen rikkominen katsottaisiin kulkuneuvon kuljettamiseksi oikeudetta, koska ajo-oikeuden haltija ylittäisi ajokorttiin sisältyvän ajo-oikeuden.  

Kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta säädetään rikoslain 23 luvun 10 §:ssä. Pykälän 1 momentissa säädetyn mukaan kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta on tuomittava sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Rikoslain 6 luvun 9 §:n mukaan alle 18-vuotiaana tehdystä rikoksesta ei saa tuomita ehdottomaan vankeusrangaistukseen, elleivät painavat syyt sitä vaadi. Käytännössä vankeus tulee kyseeseen tapauksissa, joissa kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta on syyllistytty useita kertoja. Ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 4 kohdassa säädetään, että poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hänen on todettu syyllistyneen rikoslain 23 luvun 10 §:ssä tarkoitettuun kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Lain 70 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan väliaikainen ajokielto voidaan määrätä, jos on todennäköistä, että edellytykset ajokiellon määräämiselle ovat olemassa 64 §:n 2 momentin 3–5 kohdan nojalla. Seuraamuksena rajoituksen vastaisesti ajamisesta kuljettaja tuomittaisiin edellä kuvatun sääntelyn nojalla pääsääntöisesti sakkoon sakkomenettelyssä ja määrättäisiin ajokieltoon, ellei rikosasiaa käsitellä tuomioistuimessa rikosasian käsittelyjärjestyksessä.  

Valmistelussa arvioitiin lisäksi vaihtoehtoa, jossa kulkuneuvon kuljettamisen oikeudetta ja rikoslain soveltamisen sijaan rajoituksen rikkominen nähtäisiin itsessään perusteena ajokiellon määräämiselle. Vaihtoehto edellyttäisi ajokorttilain 64 §:n muuttamista. Kuljettajan väliaikaiseen ajokieltoon määräämisen mahdollistaminen edellyttäisi lain 70 §:n 1 momentin muuttamista.  

Esityksessä ehdotettu seuraamus vastaa vallitsevaa käytäntöä, jossa yksinkertaiset ja selvät ajokieltorikokset käsitellään sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain mukaisessa sakkomenettelyssä, ajo-oikeuden haltija määrätään väliaikaiseen ajokieltoon ja määräaikaiseen ajokieltoon johtava ajokieltoasia tulee vireille poliisilaitoksen lupahallinnossa. Esityksessä ehdotettu vaihtoehto arvioitiin tarkoituksenmukaisemmaksi, koska se olisi nykyisten toimintamallien mukainen. 

Toisena seuraamusvaihtoehtona valmistelussa arvioitiin rajoituksen rikkomisen luokittelemista ajokorttirikkomukseksi ja mahdollisuutta määrätä kuljettaja ajokieltoon, jos hän syyllistyisi ajokorttirikkomuksiin toistuvasti. Luokittelu edellyttäisi ajokorttilain 93 §:n 1 tai 2 momentin muuttamista siten, että rajoituksen rikkomisesta voitaisiin määrätä sakko tai vaihtoehtoisesti liikennevirhemaksu. Lisäksi tulisi muuttaa lain 65 §:n 1 momenttia, jotta poliisi voisi määrätä kuljettajan ajokieltoon toistuvien rikkomusten perusteella. Vaihtoehdon arvioinnissa pidettiin kuitenkin osittain epäjohdonmukaisena sitä, ettei muistakaan lain 93 §:ssä säädetyistä ajokorttirikkomuksista ole mahdollista määrätä ajokieltoon, vaikka rikkomukset olisivat toistuvia. Lisäksi valmistelussa arvioitiin, että seuraamuksen tehokkuus voisi kärsiä toistuvien rikkomusten laskentaan sisältyvän liikkumavaran takia. Muutoksella olisi vaikutuksia myös toistuvien liikennerikosten laskentaan ja se aiheuttaisi kustannuksia Liikenne- ja viestintävirastolle.  

Kolmantena esityksen valmistelussa arvioitiin vaihtoehtoa, jossa ajo-oikeuden rajoituksen rikkomisella ei olisi vaikutusta kuljettajan ajo-oikeuteen. Rajoituksen rikkominen luokiteltaisiin edellä kuvatusti ajokorttirikkomukseksi, mutta toistuvista rikkomuksista ei määrättäisi ajokieltoon. Kuten edellä, vaihtoehto edellyttäisi lain 93 §:n 1 tai 2 momentin muuttamista. Seuraamusvaihtoehtoa ei arvioitu valmistelussa riittävän vaikuttavaksi rajoituksen noudattamisen ja sille asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Seuraamusvaihtoehtoa ei pidetty tarkoituksenmukaisena myöskään liikenneturvallisuuden ja liikennevalvonnan kannalta. 

Muut arvioidut toimet 

Esityksen valmistelun aikana on arvioitu myös useita muita toimia nuorten liikenneturvallisuuden edistämiseksi. Näitä ovat muun muassa matkustajamäärärajoitus 17-vuotiaille B-luokan ajo-oikeutta edellyttävien ajoneuvojen kuljettajille ja nopeusrajoituksen yhdistäminen alaikäisen kuljettajan tunnukseen.  

Onnettomuustilastojen mukaan matkustajia on useammin yöaikaan tapahtuneissa onnettomuuksissa, joissa on osallisena 17-vuotias henkilöauton kuljettaja, kuin muina vuorokaudenaikoina tapahtuvissa onnettomuuksissa. Koska esityksessä ehdotettavalla yöaikaisen ajamisen kiellolla puututaan yöajan onnettomuuksiin ja matkustajamäärärajoitus voisi hankaloittaa tarpeettomasti nuorten liikkumista, ei matkustajamäärärajoituksen esittämistä pidetty tarkoituksenmukaisena.  

Nopeusrajoitus alaikäisen kuljettajan tunnukseen olisi aiemmin käytössä olleen uuden kuljettajan nopeusrajoituksen (80 km/h), nk. 80-lätkän, kaltainen toimi. Nopeusrajoitus kumottiin 1996 voimaan tulleella asetuksella ajokorttiasetuksen muuttamisesta (755/1995), koska siitä ei yleisten nopeusrajoitusten voimassa ollessa voitu todeta olevan liikenneturvallisuuden kannalta merkittävää etua. Samanaikaisesti tieliikennelakia muutettiin niin, että lyhytaikaisen ajokortin haltijaan kohdistettavaa liikennerikkomusseurantaa tiukennettiin. Kaksivuotinen seurantajakso on edelleen voimassa (nykyään ajokorttilaissa). 

Alaikäisen kuljettajan tunnukseen liitettävällä nopeusrajoituksella olisi todennäköisesti kielteisiä liikenneturvallisuusvaikutuksia muiden kuljettajien epätoivottavan liikennekäyttäytymisen lisääntymisen takia. Rajoituksen myötä esimerkiksi vaaralliset ohitustilanteet ja muut vaaratilanteet voisivat lisääntyä. Nopeusrajoitusta ei arvioitu valmistelussa liikenneturvallisuusnäkökulmasta perustelluksi. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

17-vuotiaat henkilöautonkuljettajat 

Osassa EU-maista alaikäisille on mahdollistettu joko ehdollinen tai rajattu B-luokan ajo-oikeus. Pääsääntöisesti näissä maissa B-luokan ajo-oikeus suoritetaan porrastetusti tai ajo-oikeutta on muuten rajoitettu, ja ajoneuvossa alaikäisen kuljettajan seurassa edellytetään määrätyn ikäisen henkilön läsnäoloa. Osalla maista on käytössään Suomen- tai muunkaltainen poikkeuslupamenettely, johon on liitetty rajoituksia, ehtoja tai esimerkiksi koeaika. 

Ruotsissa B-luokan ajokortin voi hankkia 17-vuotiaana vain hyvin poikkeuksellisesti. Ajokortti on mahdollista hankkia poikkeusluvalla julkisen liikenteen yhteyksien puutteen, sairauden, vammaisuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi, edellyttäen ettei ole lääketieteellistä estettä ajokortin myöntämiselle. Poikkeuslupa voidaan myöntää vain, jos luvan myöntäminen ei vaaranna liikenneturvallisuutta. Körkortsförordning (1998:980), 8 luku 9 § 2 ja 3 mom. Myönnettyihin ajokortteihin sovelletaan kahden vuoden koeaikaa. Körkortslag (1998:488), 18 §. Jos kuljettaja tekee tämän koeajan puitteissa sellaisen rikkomuksen, joka johtaa ajokortin peruuttamiseen, on kuljettajan suoritettava uusi ajokoe. Käytännössä poikkeuslupia myönnetään vain erittäin harvinaisissa yksittäistapauksissa. Ruotsin liikenneviranomaisella ei ole tilastoja 17-vuotiaille myönnetyistä ajokorteista, mutta niiden määrän arvellaan olevan vähäinen. Sveriges Radio: https://sverigesradio.se/artikel/6116578 

Saksassa nuori kuljettaja voi saada B-luokan ajo-oikeuden 17-vuotiaana, jos hän osallistuu niin sanottuun ’ohjattuun ajamiseen‘ (”Begleitetes Fahren ab 17” eli BF17). BF17-mallissa nuorella kuljettajalla on ajo-oikeus vain silloin, kun hänen kyydissään on nimetty henkilö ajoneuvon kuljetustilanteessa. BF17, ja The International Commission for Driver testing: www.bf17.de/en/ Nimettynä henkilönä voi toimia useampikin luonnollinen henkilö edellyttäen, että he täyttävät tietyt vaatimukset, kuten 30 vuoden iän. Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr Fahrerlaubnis-Verordnung 2019. Kuljettajan täytettyä 18 vuotta ei nimettyä henkilöä enää vaadita. Ajokoulutus ja -kokeet ovat BF17-mallissa ja 18 vuotta täyttäneille samat. Kahden vuoden seuranta-aika koskee jokaista ensimmäisen ajokortin suorittanutta. Seuranta-ajalla olevien ja alle 21-vuotiaiden tulee noudattaa vaatimusta 0,0 promillerajasta. Seuranta-aikaa voidaan pidentää neljään vuoteen, kuljettaja voidaan velvoittaa lisäkoulutuksiin tai ajo-oikeus voidaan peruuttaa kokonaan seuranta-aikana tapahtuneiden rikkomusten määrästä ja laadusta riippuen. Seuranta-ajan vaikutuksista tehdyn tutkimuksen mukaan 0,0 promilleraja vähensi alkoholiin liittyvien kolareiden ja liikennerikkomusten määrää merkittävästi. Vaikutus huomattiin myös pitkällä aikavälillä. Tuoreet kuljettajat, joita seuranta-ajan vaatimukset koskivat, syyllistyivät myös seuranta-ajan päätyttyä muita epätodennäköisemmin rattijuopumuksiin tai joutuivat alkoholiin liitännäisiin onnettomuuksiin. Seuranta-ajan alkoholinollatoleranssin ja ohjatun ajamisen ohjelman nähdään vaikuttaneen merkittävästi siihen, että nuorten kuljettajien liikennekuolleisuus Saksassa on laskenut vuodesta 2010 alkaen keskimäärin 7 % vuodessa, vaikka muussa väestössä liikennekuolleisuus on laskenut vain prosentin vuositahtia. ECTS, PIN Flash 41, Reducing Road Deaths Among Young People Aged 15 to 30 (2021). 

Tanskassa on ollut käytössä vuodesta 2017 alkaen saksalaisen BF17:n kaltainen kokeilumalli. Mallissa 17 vuotta täyttänyt on voinut saada B-luokan ajo-oikeuden sillä ehdolla, että hän ajaa nimetyn henkilön seurassa siihen saakka, kun täyttää 18 vuotta. Færdselsstyrelsen: Kørekort til 17-årige, www.fstyr.dk Tanskan kokeilu arvioitiin vuonna 2020 tehdyssä tutkimuksessa, jossa todettiin pilotointiin osallistuneiden käyttäjäkokemusten olleen pääasiassa myönteisiä, sekä yleisen suhtautumisen pilottia kohtaan olevan hyvä. 17-vuotiaiden onnettomuudet olivat tutkimuksen mukaan verrattain harvinaisia; vain 0,5 % 17-vuotiaista kuljettajista oli osallisena kolariin tarkastelujaksolla 2017–2019. Mikään sattuneista kolareista ei ollut tutkimuksen mukaan hengenvaarallinen, ja valtaosassa niistä alkoholilla tai muilla päihteillä ei ollut osuutta onnettomuuden syntyyn.  

Kesällä 2025 Tanska muutti 17-vuotiaita B-luokan ajo-oikeuden haltijoita koskevaa sääntelyään ja salli huoltajien suostumuksella 17-vuotiaille yksin ajamisen valoisana aikana (klo 05–20). Ehto nimetystä henkilöstä pätee yhä ilta- ja yöaikaan (klo 20–05). Rådet for Sikker Trafik: https://sikkertrafik.dk/rad-og-viden/bil/korekort/korekort-til-17-arige/nye-regler-for-korekort-til-17-arige-fra-1-juli-2025/ Vaatimuksena nimetylle henkilölle on vähintään 24 vuoden ikä, vähintään viisi vuotta aiemmin myönnetty ajokortti ja että henkilö ei ole ollut ajokiellossa viimeisen viiden vuoden aikana. Jos 17-vuotias ajaa ilta- tai yöaikaan ilman nimettyä henkilöä, on seuraamuksena sakko ja virhepisteitä ajokortille. 17-vuotiaan B-luokan ajokortti merkitään koodilla 141, ja se oikeuttaa vain ehtojen mukaiseen ajamiseen Tanskassa. Ajo-oikeuden haltijan täytettyä 18 vuotta tulee ajamisesta rajoituksetonta. 17-vuotiaita kuljettajia koskevien muutosten lisäksi Tanska otti kesällä 2025 käyttöön kaikkia uusia kuljettajia koskevan alhaisemman promillerajan. Uusia kuljettajia koskevaa 0,2 promillen rajaa sovelletaan kolmen vuoden ajan ajo-oikeuden saamisesta. 

Virossa 16–17-vuotias nuori voi saada rajoitetun B-luokan ajo-oikeuden, joka oikeuttaa henkilöauton kuljettamiseen, kun kuljettajan vieressä istuu joko hänen huoltajansa tai huoltajan valtuuttama henkilö. Huoltajan tai valtuutetun henkilön B-luokan ajokortin tulee olla vähintään kaksi vuotta aiemmin myönnetty. Lisäksi huoltaja tai valtuutettu henkilö ei saa olla päihtynyt eikä hänen verensä alkoholipitoisuus saa ylittää lain sallimaa rajaa. Estonian Transport Administration (Transpordiamet), transpordiamet.ee/en/categories-and-conditions-right-drive 

Alankomaissa 17-vuotias voi kuljettaa henkilöautoa toisen vaatimukset täyttävän henkilön seurassa niin kutsutussa 2toDrive-mallissa. Nimetyn mukana olevan henkilön tulee olla 27 vuotta täyttänyt ja hänelle Alankomaissa myönnetyn B-luokan ajo-oikeuden tulee olla ollut voimassa vähintään viisi vuotta.2toDrive Ensimmäisen ajokorttinsa suorittaneelle myönnetään aloittelijan ajokortti, joka on voimassa viisi vuotta. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijbewijs/vraag-en-antwoord/wat-is-het-beginnersrijbewijs Tänä aikana liikennerikkomukset kerryttävät virhepisteitä, jotka voivat johtaa ajokortin menetykseen, jos kuljettaja tuomitaan rikkomuksista kahdesti aloittelijan ajokortin voimassaoloaikana. Kuljettajan menettäessä ajokorttinsa hänen ajotaitonsa testataan uudelleen, ja mikäli kuljettajan ajotaito katsotaan riittämättömäksi, voi hän menettää ajo-oikeutensa lopullisesti. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijbewijs/vraag-en-antwoord/welke-strafbare-feiten-tellen-mee-voor-het-beginnersrijbewijs 2toDrive -ohjattuun ajoon osallistuneiden ja muilla tavoin ajokortin hankkineiden kuljettajien välillä ei ole havaittu merkittäviä eroja kolaritilastoissa. Het effect van begeleid rijden (2toDrive) op zelfgerapporteerde ongevallen en overtredingen: swov.nl/system/files/publication-downloads/r-2015-11a.pdf, s. 34. 

Muut Euroopan maat, etenkin EU-maat, muodostavat keskeisen referenssiryhmän, sillä niitä voidaan verrata liikenneympäristöiltään ja ajokorttisääntelyltään Suomeen. Nuoria ja uusia kuljettajia koskeva sääntely Euroopan ulkopuolisissa maissa on myös kiinnostavaa ennen kaikkea siitä kootun tutkimustiedon valossa. Nuorten tai yleisemmin uusien kuljettajien yöaikaista ajamista rajoitetaan turvallisuusperustein muun muassa osassa Yhdysvaltoja, Kanadaa, Australiaa sekä Uudessa-Seelannissa. Yöajamisen rajoitukset Yhdysvalloissa (kesäkuu 2025), The Insurance Institute for Highway Safety (IIHS): www.iihs.org/topics/teenagers/graduated-licensing-laws-table. Rajoituksia on ollut käytössä vuosia ja niiden käyttöönotto on yleistynyt myönteisten liikenneturvallisuusvaikutusten myötä. 

Vilpillinen toiminta kuljettajantutkinnon teoriakokeessa 

Ruotsissa koevilppiin syyllistyneelle kokelaalle asetetaan vuoden tai kahden mittainen määräaikainen kielto, jonka aikana teoriakokeeseen ei voi osallistua. Menettely koskee kaikkia kuljettajantutkintoja, jotka suoritetaan Trafikverketissä. Asiasta vastaava viranomainen, Transportsstyrelsen katsoo vilppiin puuttumisen edistävän EU:n liikenneturvallisuuden nollavisiota liikenteessä tapahtuvien kuolemien ja loukkaantumisten määrän alentamiseksi.  

Norjassa kuljettajantutkinnon teoriakokeessa vilppiin syyllistyneelle asetetaan 3–12 kuukauden määräaikainen kielto osallistua kokeeseen. Kuljettajantutkinnon kokeista vastaava viranomainen, Statens vegvesen, on vuonna 2020 ottanut käyttöön aiempaa tiukemman menettelyn, joka koskee sekä vilppiin syyllistymistä että vilpin yritystä. Kiellon pituus riippuu vilpin vakavuudesta: esimerkiksi matkapuhelimen käyttö oikeiden vastausten etsimiseen katsotaan lievemmäksi teoksi kuin järjestelmällisesti toteutettu vilppi. Forskrift om trafikkopplæring og førerprøve m.m. (trafikkopplæringsforskriften) Kapittel 29. Generelt om førerprøven. 

11.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

​Esityksen kirjoitushetkellä liikenne- ja viestintäministeriössä on valmisteltavana hallituksen esitys laiksi liikenteen palveluista annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, jossa myös esitetään muutoksia ajokorttilain 53 §:ään.  

Tiedossa ei ole muita hallituksen esityksiä, joilla olisi suoraan vaikutusta tässä esityksessä ehdotettaviin muutoksiin.  

12.1  Johdanto

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ajokorttilakia. Ehdotettujen muutosten tavoitteena on edistää erityisesti nuorten liikenneturvallisuutta.  

Ehdotusten kannalta merkittäviä perusoikeuksia ovat perustuslaissa (731/1999) turvatut yhdenvertaisuus (6 §), oikeus elämään (7 §), liikkumisvapaus (9 §) ja oikeus työhön ja elinkeinovapaus (18 §). Ehdotusten kannalta merkityksellisiä ovat myös perustuslain säännökset rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta (8 §), perusoikeuksien turvaamisvelvoitteesta (22 §), lainsäädäntövallan siirtämisestä (80 §) ja hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle (124 §).  

12.2  Oikeus elämään

Perustuslain 7 §:n 1 momentti sisältää säännöksen oikeudesta elämään sekä säännökset oikeudesta henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Esityksellä pyritään turvaamaan tämän perusoikeuden toteutumista liikenneturvallisuuteen kohdistuvien myönteisten vaikutusten avulla. Muihin perusoikeuksiin mahdollisesti kohdistuvia rajoituksia on arvioitava suhteessa tavoitteeseen turvata oikeus elämään ja henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.  

Ajokorttilain seurantatutkimuksen (2020–2022) tuloksista nousi esiin 17-vuotiaiden kuljettajien suurempi osuus liikennerikoksista, joiden seuraamuksena on ajokielto, verrattuna 18- ja 19-vuotaisiin kuljettajiin. Esityksen mukaan jatkossa ikäpoikkeuslupaa ei voisi saada, jos hakija on tai on ollut ajokiellossa tai väliaikaisessa ajokiellossa. Ajokortin voisi suorittaa normaalisti aiemmasta ajokiellosta huolimatta, kun vähimmäisikä on täyttynyt. Lupaehtojen tarkentamisella pyritään turvaamaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti oikeutta elämään ehkäisemällä riskihakuista liikennekäyttäytymistä ja vähentämällä mahdollisten riskihakuisten henkilöautonkuljettajien määrää liikenteessä. 

Seurantatutkimuksen tuloksista ilmeni myös, että valtaosa ajokieltorikoksista tapahtui yöaikaan viikonloppuisin. Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen vuosien 2020–2024 onnettomuustietojen (Poliisin tietoon tulleet onnettomuudet, Väyläviraston onnettomuusrekisteri) mukaan 20 prosenttia henkilövahinkoon johtaneista onnettomuuksista, joissa oli osallisena 17-vuotias henkilöauton kuljettaja, ajoittui yöaikaan kello 00─05. Onnettomuuksista 7 prosenttia ajoittui arkiöihin (maanantai-perjantai) ja 13 prosenttia viikonloppuöihin (lauantai-sunnuntai). Kuolemaan johtaneista onnettomuuksista, joissa oli mukana 17-vuotias henkilöautonkuljettaja, 41 prosenttia tapahtui yöaikaan kello 00–05. Onnettomuuksista 9 prosenttia ajoittui arkiöihin ja 32 prosenttia viikonloppuöihin. Onnettomuustilastojen mukaan 17-vuotiaiden henkilöautonkuljettajien onnettomuudet painottuvat 18- ja 19-vuotaita henkilöautonkuljettajia enemmän yöaikaan. 

Nuorten liikenneturvallisuuden edistämiseksi esityksessä ehdotetaan, että 17-vuotiaat eivät saisi ajaa henkilöautoa tai muuta B-luokan ajo-oikeutta edellyttävää ajoneuvoa kello 00─05 välisenä aikana. Rajoitus pyrkii puuttumaan nuorten kuljettajien riskikäyttäytymiseen ja edistämään liikenneturvallisuutta ehkäisemällä mahdollisia yöaikaisia vaaratilanteita ja onnettomuuksia. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 6 §:n 3 momentin säännös muodostaa perustan lasten vajaavaltaisena ja aikuisväestöä heikompana ryhmänä tarvitsemalle erityiselle suojelulle ja huolenpidolle (ks. HE 309/1993 vp, s. 45/I ja PeVL 58/2006 vp). Esityksen valmistelussa arvioitiin, ettei yöaikaisen ajamisen kieltoa vastaavaa yöaikaisia vaaratilanteita ehkäisevää vaikutusta olisi saavutettavissa vaihtoehtoisin keinoin. Toteuttamisvaihtoehtoja on arvioitu esityksen jaksossa 5.1. Lisäksi valmistelussa arvioitiin, että nuorten kuljettajan, hänen mahdollisten matkustajiensa ja muiden tielläliikkujien hengen, terveyden ja turvallisuuden suojelulle on painava yhteiskunnallinen tarve ja sen täyttämiseksi yöaikaisen ajamisen kiellon rikkominen on tarpeen sanktioida (ehdotettujen seuraamusten peruslainmukaisuutta käsitellään tarkemmin jaksossa 12.5). 

Vaikka onnettomuustilastojen mukaan suurempi osa 17-vuotiaiden henkilöautonkuljettajien yöaikaisista onnettomuuksista ajoittuu viikonloppuöihin, ei ero arki- ja viikonloppuöinä tapahtuvien onnettomuuksien osuuksien välillä ole merkittävä. Muun muassa nuorten liikenneturvallisuuden edistämistavoite ja yöaikaisen liikkumistarpeen vähyys huomioiden onkin arvioitu perustelluksi ja tarpeelliseksi, että rajoitus alaikäisen kuljettajan B-luokan ajo-oikeuteen koskisi kaikkia viikonpäiviä.  

Yöaikaisen ajamisen kiellolla vaikutettaisiin myönteisesti kaikkien liikenteessä liikkuvien oikeuteen henkilökohtaiseen turvallisuuteen ja suojeltaisiin perustuslain 7 §:ssä turvattua oikeutta elämään. Näiden oikeuksien turvaamiseksi väliaikainen, yöaikaista ajamista koskeva ajo-oikeuden rajoitus on täsmällinen ja tarkkarajainen keino.  

Lakiehdotuksen 51 a §:ssä ehdotetaan alle 18-vuotiaille B-luokan ajo-oikeutta edellyttävien ajoneuvojen kuljettajille velvoitetta merkitä ajoneuvo alaikäisen kuljettajan tunnuksella. Ajoneuvon merkitsemistä edellytettäisiin kaikissa ajoissa siihen saakka, kunnes ajokortin haltija täyttäisi 18 vuotta ja ajoneuvon merkitsemistä koskeva velvoite päättyisi.  

Tunnuksen avulla liikenteestä voitaisiin helpommin erottaa 17-vuotiaat kuljettajat ja siten tukea ehdotetun yöaikaisen ajamisen kiellon noudattamisen valvontaa. Tunnus helpottaisi ja tehostaisi kiellon noudattamisen valvontaa, ja voisi näin lisätä liikenneturvallisuutta. Yöaikaista ajamista koskevan kiellon valvonnan tukemisen lisäksi tunnuksella pyrittäisiin myönteisesti vaikuttamaan nuoren kuljettajan arvoihin ja asenteisiin liikenteessä. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että tunnuksella voisi olla liikenneturvallisuutta lisäävä vaikutus yhtäältä siten, että nuori kuljettaja mahdollisesti keskittyisi ajamiseen paremmin ja toisaalta myös siten, että muut liikenteessä kulkevat huomioisivat tunnusta käyttävät kuljettajat ja osaisivat kiinnittää huomiota esimerkiksi riittäviin turvaväleihin ja ennakoisivat korostuneesti nuoren kuljettajan toimintaa vaaran ja vahingon välttämiseksi. Alaikäisen kuljettajan tunnuksella pyritään siis viime kädessä turvaamaan sekä kuljettajan, hänen kuljettamiensa matkustajien että muiden liikenteessä liikkuvien henkilöiden oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen, ja suojaamaan heidän terveyttään.  

Poikkeusluvan ehtojen tiukentamisella olisi suora vaikutus myönnettävien poikkeuslupien määrään. Muutoksella pyritään turvaamaan oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Muutoksen liikenneturvallisuusvaikutukset ja sitä kautta vaikutukset perustuslailla turvattuun oikeuteen elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen olisivat kuitenkin jossain määrin riippuvaisia siitä, mitä kulkumuotoja alle 18-vuotias siirtyisi käyttämään henkilöauton asemesta. 

12.3  Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:ssä ilmaistaan paitsi perinteinen vaatimus oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatus tosiasiallisesta tasa-arvosta. Pykälä sisältää yleisen yhdenvertaisuuslausekkeen (1 momentti), syrjintäkiellon (2 momentti), säännöksen lasten kohtelemisesta tasa-arvoisesti yksilöinä ja säännöksen lasten oikeudesta saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti (3 momentti) sekä säännöksen sukupuolten tasa-arvon edistämisestä (4 momentti) (HE 309/1993 vp, s. 42, PeVM 25/1994 vp, s. 7). 

Yleisellä yhdenvertaisuuslausekkeella ilmaistaan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva pääperiaate. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan esimerkiksi iän perusteella. Pykälän 3 momentti edellyttää tämän lisäksi, että lapsia kohdellaan tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksilla on yhteys myös muihin perusoikeuksiin, kuten perustuslain 9 §:ssä turvattuun vapauteen liikkua maassa. 

Perustuslain 6 §:n 2 momentin ilmaisemalla syrjintäkieltosäännöksellä ei ole kielletty kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi säännöksessä nimenomaisesti mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat (HE 309/1993 vp, s. 44). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on erottelun hyväksyttävyyden lisäksi kiinnitetty huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (muun muassa PeVL 61/2018 vp).  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 44/2010 vp korostanut, että ikärajojen asettaminen ei sinänsä ole perustuslain kannalta arveluttavaa, mutta sille pitää olla esitettävissä jokin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä syy.  Lisäksi käytäntö osoittaa, että valiokunnan mielestä tämän hyväksyttävän syyn on pitänyt olla myös asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (PeVL 44/2010 vp, s. 6).  Valiokunnan käytäntö ikärajojen asettamisen osalta voidaan karkeasti jakaa kahteen ryhmään. Yhtäältä ikärajojen asettaminen on ollut esillä nuorten henkilöiden kohdalla, ja toisaalta niitä on tarkasteltu silloin, kun ne ovat koskeneet vanhusväestöä (PeVL 44/2010 vp, s. 5).  

Yhdenvertaisuuslaissa (1325/2014) on tarkemmin säädetty syrjintäkiellosta. Lain 8 ja 10 §:n nojalla henkilön muihin nähden epäsuotuisampi kohtelu vertailukelpoisessa tilanteessa, esimerkiksi ikään liittyvän seikan perusteella, on kielletty. Lain 11 §:n 1 momentissa säädetään, että erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä on muutoin hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. Julkisen vallan käytössä ja julkisen hallintotehtävän hoitamisessa ja muun muassa koulutuksen alalla erilainen kohtelu käsillä olevalla perusteella edellyttää perustuslaissa ja yhdenvertaisuuslain 11 §:ssä säädetyn mukaisesti sitä, että kohtelu perustuu lakiin. Tällöin tulevat arvioitavaksi myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset.  

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. esim. PeVL 40/2017 vp, s. 4, PeVL 55/2016 vp, s. 4—5 ja PeVL 5/2009 vp, s. 3).  

Esityksessä ehdotetaan poikkeusluvan myöntämisehtojen tarkentamista. Muutos vähentäisi myönnettävien poikkeuslupien määrää ja jatkossa nykyistä suurempi osa nuorista joutuisi kulkemaan matkat oppilaitokseen, töihin tai harrastukseen muulla kulkuvälineellä kuin henkilöautolla. Luvan voisi saada vain, jos liikkumistarve on riittävän säännöllistä ja muut säädetyt edellytykset täyttyvät. Luvan saamisen edellytykset säädettäisiin laissa, ja ne kohtelisivat samassa tilanteessa olevia samalla tavalla. Poikkeusluvan myöntämisehtojen tarkentaminen on tarkoituksenmukainen keino poikkeusluvan perusteena olevan jatkuvan ja olennaisen liikkumistarpeen täsmällisemmäksi varmistamiseksi. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että alaikäisten B-luokan ajo-oikeutta rajoitettaisiin yöaikaan. Rajoituksesta säädettäisiin 5 a §:ssä. Rajoitus koskisi kaikkia 17-vuotiaita B-luokan ajo-oikeuden haltijoita, myös niitä, jotka ovat saaneet B-luokan ajo-oikeuden ennen lain voimaantuloa. Rajoitus olisi voimassa siihen asti, kun kuljettaja täyttää 18 vuotta. Rajoitus ei siis koskisi säädetyn vähimmäisiän (18 vuotta) täyttäneitä B-luokan ajokortin haltijoita. Ehdotettu rajoitus ajo-oikeuteen asettaisi 17-vuotiaat B-luokan ajokortin haltijat eri asemaan iän perusteella suhteessa 18 vuotta täyttäneisiin B-luokan ajokortin haltijoihin.  

On huomioitava, ettei alaikäisillä ole samanlaista ehdotonta oikeutta B-luokan ajo-oikeuteen kuin vähimmäisiän täyttäneillä henkilöillä. Koska 17-vuotiaiden mahdollisuutta saada B-luokan ajo-oikeus on rajoitettu poikkeuslupamenettelyllä ja luvan myöntäminen perustuu säännölliseen kulkemistarpeeseen esimerkiksi kouluun tai töihin, joihin suuntautuvia matkoja ei ole yöaikaan, ei yöaikaisen ajamisen kiellon katsota puuttuvan olennaisesti 17-vuotiaiden olemassa olevaan oikeuteen. Jo voimassa olevan ajokorttilain 97 §:n nojalla poikkeuslupapäätökseen olisi voitu liittää ehto kuljetuksista, joihin poikkeuslupa oikeuttaa ennen säädetyn vähimmäisikävaatimuksen täyttymistä. Käytännössä lupa olisi voinut oikeuttaa esimerkiksi vain koulumatkoihin, jolloin myös yöaikainen ajaminen olisi automaattisesti rajautunut luvan ulkopuolelle. Tällaisia ehtoja ei ole tähän mennessä asetettu muun muassa siksi, että säännölliseen kulkemiseen liittyvät erityiset syyt (esim. opiskelu tai työpaikka) voivat luvan myöntämisen jälkeen vaihtua ja siten myöntämishetken tietoihin sidottu lupapäätös vaatisi päivittämistä tai uuden luvan myöntämistä. Koska mahdollisuus ehtojen asettamiseen kuitenkin sisältyy jo lakiin, ei yöaikaista ajamista koskevaa kieltoa pidetä ongelmallisena myöskään luottamuksensuojan näkökulmasta. Lisäksi on huomioitava, että liikenneturvallisuuden takia tienkäyttäjille asetetaan myös muunlaisia rajoituksia.  

Ehdotettu rajoitus on liikenneturvallisuutta edistävä toimenpide, jolla pyritään suojelemaan nuorten kuljettajien ja muiden tienkäyttäjien henkeä, henkilökohtaista turvallisuutta ja terveyttä. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien toteutuminen. Yöaikaisen ajamisen kiellolla turvattaisiin perustuslain 7 §:ssä säädettyä oikeutta elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, sekä toteutettaisiin perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaista julkisen vallan velvollisuutta edistää väestön terveyttä. Hengen ja henkilökohtaisen turvallisuuden suojelemista sekä terveyden edistämistä voidaan pitää perustuslain tarkoittamina hyväksyttävinä ja painavina perusteina, joiden nojalla erilainen kohtelu ikään perustuen voidaan katsoa perustelluksi. Ajo-oikeuden rajoitusta on pidettävä välttämättömänä, kun huomioidaan, ettei nykysääntely ole onnettomuustilastojen ja ajokorttilain seurantatutkimuksen tulosten valossa riittävässä määrin ehkäissyt nuorten liikenneonnettomuuksia ja toteuttanut liikenneturvallisuuta sekä turvannut mainittuja perusoikeuksia. 

Perustuslakivaliokunta on todennut, että perusoikeuksien rajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (PeVM 25/1994 vp, s. 5.) Ehdotuksella on asiallinen ja kiinteä yhteys lain tarkoitukseen, liikenneturvallisuuden parantamiseen. Ehdotuksella tavoiteltavaa liikenneturvallisuusvaikutusta ja riskikäyttäytymiseen puuttumista ei arvioida saavutettavan ainoastaan lievemmillä keinoilla, kuten kuljettajakoulutuksen lisäämisellä. Muita valmistelussa arvioituja toteuttamisvaihtoehtoja käsitellään hallituksen esityksen jaksossa 5.1. Ehdotetun rajoituksen voidaan katsoa olevan oikeasuhtainen, sillä se ei ajankohtansa ja ajallisen ulottuvuutensa takia muodostaisi estettä nuorten liikkumisen työhön, opintoihin tai harrastuksiin.  

Ehdotettu ajoneuvon, eli auton, merkitsemistä koskeva velvoite olisi rajattu vain välttämättömään. Tunnuksen käyttövelvoite päättyisi ajokorttilain mukaisen B-luokan ajo-oikeuden vähimmäisiän täytyttyä, eli silloin kun kuljettaja täyttäisi 18 vuotta. Täysi-ikäisiä, alun perin B-luokan rajoitetun ajo-oikeuden 17-vuotiaana saaneita ja täysi-ikäisiä B-luokan ajokortin haltijoita kohdeltaisiin näin yhdenvertaisesti. Alaikäisen kuljettajan velvoite merkitä kuljettamansa auto kytkeytyy edellä kuvatun yöaikaista ajamista koskevan ajo-oikeuden rajoituksen noudattamisen valvontaan. Lisäksi ajoneuvon merkitsemisvelvoitteella pyritään edistämään liikenneturvallisuutta vaikuttamalla nuorten kuljettajien arvoihin ja asenteisiin liikenteessä. Velvoitteen kohdistamista 17-vuotiaisiin kuljettajiin pidetään tarpeellisena huomioiden sääntelyllä suojeltavat oikeushyvät, erityisesti nuorten henki ja terveys sekä liikenneturvallisuus. Tunnuksen tavoitteena on suojella nuoria kuljettajia, heidän kyydissään matkustavia ja muita liikenteessä kulkevia onnettomuuksilta sekä tukea poliisin suorittamaa liikenteen valvontaa.  

Edellä kuvattujen 17-vuotiaita kuljettajia koskevan rajoituksen ja tunnuksen käyttöä koskevan velvoitteen ei katsota olevan perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisia.  

12.4  Omaisuudensuoja ja elinkeinovapaus

Esityksessä ehdotetaan ajokorttilain 35 §:n 2 momenttia muutettavaksi siten, että riskientunnistamiskoulutukseen sisältyvästä ajo-opetuksesta enintään puolet voitaisiin antaa simulaattorilla. Käytännössä tämä tarkoittaisi kahta ja puolta ajotuntia. Simulaattoriopetus on lisääntynyt ja alan toimijat ovat investoineet simulaattoreihin erityisesti vuoden 2018 lakimuutoksen jälkeen. Tällä hetkellä ajokorttilain mukaan riskientunnistamiskoulutuksen neljän tunnin ajo-opetus voidaan osin antaa simulaattorilla. Liikenne- ja viestintävirasto on tulkinnut lakia ja sen nojalla valtioneuvoston asetuksessa ajokorteista säädettyä niin, että opetuksesta kolme ja puoli ajotuntia voidaan antaa simulaattorilla.  

Ehdotusta on tarkasteltava perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojaan ja 18 §:ssä säädetyn elinkeinovapauden kannalta.  

Perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen 1 momenttiin sisältyy omaisuudensuojan yleislauseke, jonka perusteella arvioidaan muun muassa omistajan käyttövapauden erilaisten rajoitusten sallittavuutta. Perustuslain 15 §:n 2 momentti taas koskee pakkolunastustilanteita, joissa pääsääntöisesti varallisuusoikeudellinen etuus siirtyy subjektilta toiselle. Tiettyjen lähtökohtaisesti käyttörajoituksen muodossa säädettyjen omaisuudensuojan rajoitusten kohdalla perustuslakivaliokunta on pitänyt omaisuuden käyttörajoitusta niin merkittävänä, että se on katsonut sen tosiasiallisilta vaikutuksiltaan rinnastuvan pakkolunastukseen (PeVL 55/2018 vp).  

Omaisuudensuojasta on määräyksiä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa. Sen 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Kenenkään omaisuutta ei saa riistää, paitsi julkisen edun nimissä, laissa määrättyjen ehtojen ja kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Omaisuudensuojaa koskevan määräyksen on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä katsottu antavan suojaa paitsi muodollista pakkolunastusta myös tosiasiallista omaisuuden pakko-ottoa vastaan (PeVL 7/2018 vp).  

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että perustuslain 15 §:n pakkolunastussäännöksen soveltamisala ei rajoitu ainoastaan sellaisiin tilanteisiin, joissa omistusoikeus siirtyy subjektilta toiselle. Niinpä omaisuuden käyttörajoitus voi olla niin merkittävä, että se rinnastuu tosiasiallisilta vaikutuksiltaan pakkolunastukseen. Tällöin sitä on arvioitava perustuslain 15 §:n 2 momentin kannalta (ks. esim. PeVL 7/2018 vp, PeVL 32/2010 vp, PeVL 38/1998 vp.). Tällainen tilanne on käsillä erityisesti silloin, kun käyttörajoitus estää kokonaan omaisuuden käyttämisen pääasialliseen käyttötarkoitukseensa (PeVL 35/2020 vp). Valiokunta on myös todennut oikeustieteessä katsotun, ettei kysymystä siitä, merkitseekö jokin rajoitustoimenpide omaisuuden tosiasiallista pakkolunastusta, voida ratkaista minkään selkeän säännön pohjalta. Kyseessä on kokonaisvaltainen harkinta, jossa merkityksellisiä seikkoja voivat olla muun muassa, kuinka erityisestä rajoitustoimenpiteestä on kyse, kuinka kokonaisvaltaiseksi rajoituksesta aiheutuva omaisuuden arvonmenetys muodostuu sekä kuinka ekologisesti haitallisen tai muutoin vahingollisen toiminnan rajoittamisesta on kysymys. Lisäksi harkinnassa voi olla merkitystä myös esimerkiksi toimenpiteen kohtuullisuudella sekä sen tarkoitusperän painavuudella, jonka vuoksi rajoitus asetetaan (PeVL 8/2017 vp.). Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan pakkolunastukseen vertautuva tilanne on kyseessä erityisesti silloin, kun käyttörajoitus estää kokonaan omaisuuden käyttämisen pääasialliseen käyttötarkoitukseensa (ks. esim. PeVL 35/2020).  

Käyttörajoituksiin liittyvän korvausvelvollisuuden osalta perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä myöskään täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä (PeVL 55/2018 vp.).  

Elinkeinovapauteen kohdistuvien rajoitusten oikeasuhtaisuuden suhteen perustuslakivaliokunnan käytännössä on usein toistettu seikka, että yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (PeVL 55/2018 vp.). Hiilen energiakäytön kieltämistä koskevasta esityksestä antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta piti tärkeänä, että rajoitus kohdistui kaikkiin energialaitoksiin yleisesti (PeVL 55/2018 vp.). Lisäksi perustuslakivaliokunta on pitänyt esityksiä puoltavana seikkana sääntelylle asetettuja siirtymäaikoja (ks. esim. PeVL 32/2010 vp.). Siirtymäaika mahdollistaa toiminnan uudelleenjärjestämisen ennen rajoitusten voimaantuloa (PeVL 55/2018 vp).  

Omaisuuden suojaan liittyy olennaisesti myös luottamuksensuoja. Luottamuksensuojaperiaate sisältyy hallintolakiin, sen hallinnon oikeusperiaatteita koskevaan 6 §:ään. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen, ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan ilman lainsäädännön antamaa valtuutta. Suojaamisen kohteena olevat odotukset on kuitenkin voitava perustaa viime kädessä oikeusjärjestykseen, lähinnä lainsäädäntöön, yleisiin oikeusperiaatteisiin tai kansainvälisiin sopimuksiin. Luottamuksensuojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun (HE 72/2002 vp, s. 61).  

Ehdotusta on syytä tarkastella myös elinkeinovapauden kannalta. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Lisäksi siinä vahvistetaan yrittämisen vapauden periaate, kun ammatti ja elinkeino mainitaan nimenomaan toimeentulon hankkimisen keinona. Yhtenä lähtökohtana on yksilön oma aktiivisuus toimeentulonsa hankkimisessa. Oikeus valita vapaasti työ liittyy myös yhdenvertaisuuteen ja syrjintäkieltoon.  

Perustuslain 18 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta rajoittavat luonnollisesti eräät tosiasialliset seikat, kuten tarjolla olevat työpaikat, työssä vaadittava koulutus, kokemus ja ammattitaito. Ammatin- ja elinkeinonharjoittajan valinnanmahdollisuuksia rajoittavat hänen kykynsä myydä tuotteitaan ja palveluksiaan niin, että hän voi hankkia toimeentulonsa.  

Tosiasiallisten rajoitusten lisäksi työn, ammatin ja elinkeinon valinnan vapauteen kohdistuu runsaasti oikeudellisia rajoituksia. Perustuslain 18 §:n 1 momenttiin sisältyvillä sanoilla lain mukaan viitataankin mahdollisuuteen rajoittaa säännöksessä turvattua oikeutta lailla (HE 309/1993 vp, s. 67, PeVL 9/2005 vp, s. 2). Toisaalta niillä viitataan lailla säätämisen vaatimukseen ja siten siihen, että myös näiden perusoikeuksien kannalta merkityksellinen sääntely tulee toteuttaa lain tasolla (PeVL 18/2006 vp, s. 3–4, PeVL 8/2005 vp, s. 3, PeVM 5/2002 vp, s. 1–2, PeVL 31/1998 vp, s. 2–3, PeVL 15/1996 vp).  

Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoitusten olennaisen sisällön, kuten rajoittamisen laajuuden ja edellytysten pitää ilmetä laista (PeVL 28/2001 vp, s. 6, PeVL 9/2005 vp, s. 2).  

Vuoden 2018 lakimuutoksen jälkeen autokoulutoimijat ovat tehneet investointeja simulaattoreihin. Investointeja tehdessään toimijat ovat luottaneet viranomaisen toimintaan ja lainsäädännön pysyvyyteen. Ehdotuksella simulaattoreiden käyttöä riskientunnistamiskoulutuksen ajo-opetuksessa rajoitettaisiin nykyisestä alle kolmanneksella. Ehdotettu rajoitus kohdistuisi kaikkiin kuljettajakoulutusta tarjoaviin toimijoihin tasapuolisesti, vaikkakin sen taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat erityisesti simulaattori-investointeja tehneisiin toimijoihin. Ehdotettua sääntelyä tasapainottaisi ehdotus sen myöhemmästä voimaantuloajankohdasta. Siirtymäaika antaisi toimijoille lain vahvistamisesta useamman kuukauden aikaa valmistautua muutoksiin ja tarvittaessa tehdä muutoksia toimintaansa.  

Esityksen tavoitteena on edistää erityisesti nuorten liikenneturvallisuutta. Ehdotetun rajoituksen ja sitä kautta henkilöautolla annettavan ajo-opetuksen määrän lisääntymisen ja riskientunnistamiskoulutuksen ajo-opetuksen monipuolistumisen arvioidaan parantavan liikenneturvallisuutta. Simulaattoreiden käytön rajoittaminen nykyisestä on suhteutettava esityksellä tavoiteltaviin liikenneturvallisuuteen, hengen ja terveyden suojelemiseen liittyviin ja perustuslain 7 §:ään kiinnittyviin tavoitteisiin. Huomioiden esityksen painavat tavoitteet ja se, ettei ehdotuksella estettäisi simulaattorien käyttämistä kategorisesti, ei ehdotukseen sisältyvää simulaattorien käyttörajoitusta pidetä kohtuuttomana ja perustuslain 15 §:n kannalta ongelmallisena.  

Ehdotukseen sisältyvä simulaattoreiden käyttöä koskeva rajoitus olisi täsmällinen ja tarkkarajainen ja sen olennainen sisältö ilmenisi laista. Rajoitusta ei pidetä ratkaisevana toimijoiden toimeentulon hankkimisen kannalta. Vaikka muutoksesta tunnistetaan aiheutuvan jonkin verran kielteisiä taloudellisia vaikutuksia erityisesti simulaattoreihin investoineille toimijoille, ei se rajoittaisi alan toimijoiden perustuslain 18 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta työhön ja elinkeinovapautta. 

Myös ehdotusta poikkeusluvan myöntämisehtojen tarkentamisesta ja 17-vuotiaiden yöaikaisen ajamisen kiellosta B-luokan ajokorttia edellyttävällä ajoneuvolla on tarkasteltava elinkeinovapauden kannalta.  

Poikkeusluvan myöntämisehtojen tarkentaminen johtanee poikkeuslupien määrän vähenemiseen. Muutoksen takia alle 18-vuotiaiden henkilöiden mahdollisuus liikkua töihin tai opiskeluihin saattaa jossain määrin vaikeutua. Ne nuoret, jotka eivät voisi jatkossa saada poikkeuslupaa, joutuisivat etsimään ja hyödyntämään muita liikkumismuotoja, kuten esimerkiksi kävely, pyöräily, toisen kyydissä kulkeminen tai muiden moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttö. Joukkoliikenteen käyttäminen voi myös olla mahdollista. Muutoksen ei arvioida merkittävästi rajoittavan elinkeinovapautta. Muutoksella turvataan oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. 

17-vuotiaiden henkilöautoa tai muuta B-luokan ajo-oikeutta edellyttävää ajoneuvoa kuljettavien ajo-oikeutta rajoitettaisiin yöaikaan, kello 00─05. Ehdotuksen kielteinen vaikutus nuorten työssäkäyntiin olisi vähäinen, koska laki nuorista työntekijöistä (998/1993) rajaa nuorten työssäkäyntiajan pääasiassa aikavälille 06-22. Rajoitus olisi voimassa väliaikaisesti siihen saakka, kun ajo-oikeuden haltija täyttäisi 18 vuotta. Rajoitusta voidaan pitää perustuslain näkökulmasta täsmällisenä, tarkkarajaisena ja oikeasuhtaisena.  

Perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytyksien nojalla perusoikeusrajoituksien on oltava myös ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta sallittavia. Elinkeinovapautta ei ole sellaisenaan turvattu Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tai YK:n alaisissa ihmisoikeussopimuksissa. YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 23 artiklaan sisältyy työn valinnan vapaus. Elinkeinovapaus sisältyy Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Sen 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionioikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1 artikla suojaa omaisuudensuojaa ja sen on katsottu suojaavan välillisesti myös elinkeinotoimintaa. Kyseistä oikeutta voidaan rajoittaa laajasti lailla julkisten intressien turvaamiseksi. Suomen kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet eivät siten estä ehdotetun kaltaista sääntelyä. Edellä mainittujen muutosehdotusten tavoitteena on edistää liikenneturvallisuutta.  

Edellä kuvatuin perustein ehdotettuja rajoituksia ei pidetä perustuslain kannalta ongelmallisina ja ne täyttävät Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja muista Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista sekä EU:n perusoikeusvelvoitteista johtuvat vaatimukset.  

12.5  Ehdotettujen seuraamusten perustuslainmukaisuudesta

Seuraamus yöaikaisen ajamisen kiellon rikkomisesta 

Kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta säädetään rikoslain 23 luvun 10 §:ssä. Pykälän 1 momentissa säädetyn mukaan kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta on tuomittava sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 4 kohdassa säädetään, että poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hänen on todettu syyllistyneen rikoslain 23 luvun 10 §:ssä tarkoitettuun kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Lain 70 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan väliaikainen ajokielto voidaan määrätä, jos on todennäköistä, että edellytykset ajokiellon määräämiselle ovat olemassa 64 §:n 2 momentin 3–5 kohdan nojalla.  

Esityksen mukaan seuraamuksena uudessa 5 a §:ssä säädettäväksi ehdotetun ajo-oikeuden rajoituksen rikkomisesta kuljettaja tuomittaisiin edellä kuvatun sääntelyn nojalla pääsääntöisesti sakkoon sakkomenettelyssä ja määrättäisiin ajokieltoon, ellei rikosasiaa käsitellä tuomioistuimessa rikosasian käsittelyjärjestyksessä. Uusi 5 a § sisältäisi informatiivisen viittauksen rikoslain 23 luvun 10 §:ään. Esityksen valmistelussa on arvioitu myös useita muita vaihtoehtoja mahdollisiksi seuraamuksiksi. Näitä vaihtoehtoja on kuvattu tarkemmin hallituksen esityksen jaksossa 5.1.  

Lainvalmistelukäytännöstä löytyy melko niukasti kannanottoja siihen, millä edellytyksillä ja perusteilla valinta hallinnollisten seuraamusmaksujen ja rikosoikeudellisen sääntelyn välillä on tehtävä. Hallinnollisten seuraamusten käyttöala lainsäädännössä on lisääntynyt, ja niiden on katsottu soveltuvan ennen kaikkea tilanteisiin, joissa on kysymys vähäisistä rikkomuksista tai laiminlyönneistä ja joissa maksun määrääminen voi tapahtua verraten yksinkertaisessa menettelyssä hallintoviranomaisessa (PeVL 9/2018 vp, s. 2). Rikosoikeudellinen rangaistavaksi säätäminen on perinteisesti katsottu perustelluksi, mikäli sääntely-ympäristö on monimutkaista ja epäillyn subjektiiviseen syyllisyyteen liittyvien näkökohtien sekä muihin epäiltyyn tekoon liittyvien olennaisten seikkojen selvittäminen edellyttää muuta kuin kirjallista selvittämistä, koska edellä mainitut seikat soveltuvat paremmin rikosprosessuaalisessa järjestyksessä selvitettäviksi. 

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on katsonut, että rikosoikeudellinen rangaistus ilmentää lähtökohtaisesti suurempaa moitittavuutta kuin neutraali hallinnollinen seuraamus. Vähemmän haitallisiin ja moitittaviin tekoihin, joihin seuraamuksen liittäminen niiden haitallisuus huomioon ottaen on kuitenkin perusteltua, on tämän vuoksi tarkoituksenmukaista liittää hallinnollisia maksuseuraamuksia. Valiokunnan mukaan tällaiset seuraamukset voivat toimia yleisestävästi niiden tehon perustuessa muun muassa valvontaan ja kiinnijäämisriskin suuruuteen sekä seuraamuksen nopeaan määräämiseen. Näihin yleisiin näkökohtiin liittyen eduskunnan perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että rikosoikeudellista järjestelmää ei tule rasittaa sisällyttämällä sen piiriin kaikkein lievimpiä yhteiskunnalle vain vähän haittaa aiheuttavia tekoja (PeVL 9/2018 vp, s. 4; ks. myös LaVL 9/2018 vp, s. 3). Lisäksi on huomattava, että myös EU:ssa rikosoikeudellinen rangaistavuus on nähty viimesijaiseksi keinoksi ja rikosoikeudellista rangaistavuutta voidaan perustella vakavien tekojen suhteen tai esimerkiksi silloin, kun on tärkeää ilmaista voimakasta paheksuntaa tiettyä moitittavana pidettyä tekoa kohtaan.  

Oikeuskirjallisuuden mukaan rikosoikeudellista järjestelmää voidaan käyttää oikeushyvien suojeluun vain, jos käsillä ei ole toista moraalisesti hyväksyttävämpää sitä tehossaan kohtuullisissa määrin lähestyvää ja kohtuullisin kustannuksin toimeenpantavissa olevaa järjestelmää. Kysymys on toisin sanoen siitä, että rikosoikeudellista järjestelmää tulee periaatteen mukaan käyttää vasta viimesijaisena keinona. Oikeuskirjallisuudessa on myös katsottu, että hallinnolliset seuraamusmaksut voivat ultima ratio -periaatteen näkökulmasta toimia rikosoikeudellisen lainsäädännön käyttämisen vaihtoehtoina. Hallinnollisten seuraamusten käyttöä on voitu perustella myös tilanteissa, joissa sanktioitavat teot on ollut suhteellisen helppo näyttää toteen (HE 231/2022 vp, s. 9–10). Toisaalta hallinnollinen seuraamusmaksu voidaan määrätä myös esimerkiksi kilpailulain (948/2011) 12 §:n nojalla kilpailunrajoituksesta eikä tämänkaltaisessa asiassa useinkaan ole kysymys yksinkertaisesta ja selvästä asiasta. 

Esityksen tavoitteena on erityisesti nuorten liikenneturvallisuuden edistäminen. Ehdotettu 17-vuotiaisiin B-luokan ajo-oikeutta edellyttävää ajoneuvoa kuljettaviin kohdistuva yöaikaisen ajamisen kielto olisi perusteltu liikenneturvallisuusnäkökulmasta. Onnettomuustilastojen (Väyläviraston onnettomuusrekisteri) mukaan suuri osa (41 %) kuolemaan johtaneista onnettomuuksista, joissa oli osallisena 17-vuotias henkilöautonkuljettaja, tapahtui yöaikaan kello 00–05. Yöaikaan tapahtuneiden onnettomuuksien, jossa oli osallisena joko 18-vuotias henkilöautonkuljettaja tai 19-vuotias henkilöautonkuljettaja, osuudet ovat pienempiä (26 % ja 9 %).  

17-vuotiaat poikkeusluvalla henkilöauton ajokortin saaneet ovat perustelleet tarvettaan ajokortille lähtökohtaisesti säännöllisillä koulu-, työ- ja harrastusmatkoilla, jotka eivät ajoitu yöaikaan. Yöaikaan henkilöautolla ajettavat matkat ovat 17-vuotiailla pääsääntöisesti siis muita kuin poikkeusluvan perusteena olevia matkoja, ja niihin voi myös muiden tienkäyttäjien vähäisen määrän takia liittyä erinäistä riskikäyttäytymistä.  

Ehdotetulla ajo-oikeuden rajoituksella voitaisiin vähentää nuorten kuljettajien vaaratilanteita yöaikaan ja niistä potentiaalisesti seuraavia onnettomuuksia. Riskikäyttäytyminen aiheuttaa vaaraa ajoneuvon kyydissä olevien henkilöiden lisäksi myös muille tienkäyttäjille, kuten toisille moottoriajoneuvon kuljettajille, pyöräilijöille ja kävelijöille. Vaikka liikenne ei pääsääntöisesti ole yöaikaan yhtä vilkasta kuin päivällä, on vaara silti olemassa. Valmistelussa on arvioitu, että muilla keinoin, esimerkiksi ehdotettua laajemmilla muutoksilla kuljettajakoulutukseen, ei voitaisi edistää nuorten liikenneturvallisuutta yhtä tehokkaasti kuin ajo-oikeuteen kohdistetulla rajoituksella. Rajoituksella tavoitellun painavan oikeushyvän, nuorten kuljettajien ja muiden tienkäyttäjien hengen ja terveyden, suojaamiseksi ja nuorten liikenneturvallisuuden parantamiseksi on välttämätöntä, että ehdotetun rajoituksen vastaisesti ajaminen sanktioidaan. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että seuraamuksella olisi olennainen yhteys ja vaikutus rajoituksen noudattamiseen eikä vastaavaa vaikutusta voitaisi saavuttaa ehdotettua seuraamusta lievemmin keinoin.  

Ehdotettu seuraamus vastaa vallitsevaa käytäntöä, jossa yksinkertaiset ja selvät ajokieltorikokset käsitellään sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain mukaisessa sakkomenettelyssä, ajo-oikeuden haltija määrätään väliaikaiseen ajokieltoon ja määräaikaiseen ajokieltoon johtava ajokieltoasia tulee vireille poliisilaitoksen lupahallinnossa. Seuraamus olisi siten nykyisten toimintamallien mukainen. Seuraamus olisi myös yhdenmukainen ajokorttilain 5 §:n 6 momentissa säädetyn rajoituksen vastaisesti ajamista koskevan tulkinnan kanssa. Momentin mukaan kuorma- tai linja-auton ajo-oikeuden suorittamisen sisältävässä ammatillisessa kuljettajakoulutuksessa opiskelevat 17-vuotiaat B- tai BE-luokan ajokortin haltijat ovat oikeutettuja vain momentissa tarkoitettuun opiskeluun liittyviin ajoihin. Muut ajot katsotaan Poliisihallituksesta saadun tiedon mukaan ajo-oikeuden ylittäviksi teoiksi. 

Sakkorangaistus on perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta merkityksellinen: (PeVL 23/1997 vp, s. 2) - sakkorangaistus tarkoittaa kajoamista tuomitun omaisuuteen. Esitetyt perusteet rangaistavuudelle ovat yhteiskunnallisesti painavat ja suhteellisuusvaatimuksen täyttävät. Alaikäistä kuljettajaa koskevalla yöaikaisen ajamisen kiellon rikkomisesta ehdotetulla sakkorangaistuksella ei puututtaisi perustuslain turvaaman omaisuudensuojan ydinalueeseen. 

Perustuslain 8 §:ssä säädetty rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää lain täsmällisyyteen kohdistuvan erityisen vaatimuksen. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että lain sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin teko tai laiminlyönti rangaistavaa (PeVL 48/2017 vp, s. 9). Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa (ks. PeVL 10/2016 vp ja PeVL 56/2014 vp, s. 2/II sekä niissä viitatut lausunnot). Rajoituksesta ja sen vaikutuksesta ajo-oikeuteen säädettäisiin ehdotetussa 5 a §:ssä ja 6 §:n 3 momenttiin lisättävässä uudessa kohdassa. Säännöksistä käy selväksi, että 17-vuotiaan B-luokan ajo-oikeuden haltijan ajo-oikeus ei olisi voimassa rajoituksen ajankohtana kello 00–05. Ehdotuksen sanamuodon perusteella olisi ennakoitavissa, että rajoituksen ajankohtana ajaminen on kuljettajan ajo-oikeuden ylittävä teko, josta voidaan määrätä seuraamus. 

Esityksessä ehdotetaan 17-vuotiaita B-luokan ajo-oikeuden haltijoille yöaikaisen ajamisen kieltoa ja siihen liittyvää velvoitetta merkitä ajoneuvo alaikäisen kuljettajan tunnuksella, joiden rikkomisesta voitaisiin määrätä seuraamuksia. Koska muutosten ehdotetaan koskevan myös ikäpoikkeusluvalla tai ammatillisessa kuljettajakoulutuksessa B-luokan ajo-oikeuden ennen lain voimaantuloa saaneita 17-vuotiaita, huolehdittaisiin muutosten viestinnästä erityisellä tavalla esityksen 10. jaksossa kuvatusti.  

Ehdotettua seuraamusta on edellä kuvatuin perustein pidettävä välttämättömänä, täsmällisenä, oikeasuhtaisena ja suhteellisuusvaatimusten mukaisena. 

Ehdotettua seuraamusta koskevaa sääntelyä ei ole edellä mainitulla perusteluilla pidetä ongelmallisena perustuslain kannalta, eikä perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttäminen olisi näiltä osin tarpeen.  

Seuraamukset ajoneuvon merkitsemättä jättämisestä, vilpillisestä toiminnasta kuljettajantutkinnon teoriakokeessa ja ikäpoikkeusluvan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden rikkomisesta  

Esityksessä ehdotetaan ajokorttilakiin lisättäväksi uusia hallinnollisia seuraamuksia. Hallinnollisten seuraamusten voidaan katsoa soveltuvan etenkin tilanteisiin, joissa on kyse moitittavuudeltaan verraten vähäisistä tai muista sellaisista alakohtaisen lainsäädännön rikkomuksista ja laiminlyönneistä, joissa laissa säädettyjen velvoitteiden rikkominen on yksinkertaisesti toteennäytettävissä.  

Hallinnollisia seuraamuksia koskevassa sääntelyssä on otettava huomioon perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset. Tällaisia ovat muun muassa vaatimukset sääntelyn hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta. Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen mukaisesti hallinnollisille sanktioille on esitettävä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 23/1997 vp, s. 2/II).  

Suhteellisuusvaatimus edellyttää sen arvioimista, onko sanktiointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin teon säätämisellä rangaistavaksi (PeVL 23/1997 vp). Sääntelyn hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi sanktioista säädettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen sekä sanktioiden kohteena olevien oikeusturvaan (PeVL 49/2017 vp).  

Esityksessä ehdotetaan lakiin lisättäväksi uusi 51 a §, jossa säädettäisiin alaikäisen kuljettajan tunnuksesta ja velvollisuudesta merkitä ajoneuvo tunnuksella. Toisena ehdotetaan muutettavaksi lain 93 §:n 2 momenttia. Momentissa säädettäisiin ajoneuvon merkitsemistä koskevan velvollisuuden noudattamatta jättämisestä seuraavasta hallinnollisesta seuraamuksesta. Hallinnollinen seuraamus olisi liikennevirhemaksu. Liikennevirhemaksua koskevan päätöksen hallintomenettelyyn ja päätöksen tiedoksiantoon sovellettaisiin tieliikennelain 6 luvun säännöksiä. Liikennevirhemaksun täytäntöönpanoon sovellettaisiin sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) säännöksiä. Perustuslakivaliokunta on arvioinut liikennevirhemaksua tieliikenteen vähäisimpien rikkomusten seuraamuksena lausunnossaan PeVL 9/2018 vp ja lakivaliokunta lausunnossaan 9/2018 vp. Kolmantena esityksen 32 §:n 1 momentissa edellytettäisiin ikäpoikkeusluvalla ajokortin saaneilta kuljettajilta ikäpoikkeusluvan mukana pitämistä ajettaessa. Velvollisuuden laiminlyöntiin sovellettaisiin lain 93 §:n 2 momentissa säädettyä mahdollisuutta määrätä kuljettajalle 40 euron liikennevirhemaksu.  

Ehdotetussa hallinnollista seuraamusta koskevassa sääntelyssä on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan hallinnollisia seuraamuksia koskeva lausuntokäytäntö. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä liikennevirhemaksun kaltaisia maksuja ei ole pidetty perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin veroina kuin maksuinakaan, vaan lainvastaisesta teosta määrättävinä sanktioluonteisina hallinnollisina seuraamuksina. Perustuslakivaliokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (Ks. esim. PeVL 9/2018 vp, PeVL 2/2017 vp, s. 4–5, PeVL 14/2013 vp ja PeVL 17/2012 vp). 

Perustuslakivaliokunta on usein kiinnittänyt huomiotaan siihen, että hallinnollisia seuraamuksia koskevan sääntelyn tulee olla oikeasuhtaista eli suhteellisuusperiaatteen mukaista (PeVL 15/2014 vp ja PeVL 17/2012 vp sekä siinä mainitut lausunnot). Oikeasuhtaisuuteen ovat liittyneet yleensä kysymykset lievien laiminlyöntien sanktioinnista ja seuraamusten porrastamisesta rikkomuksen vakavuuden perusteella (PeVL 11/2009 vp). Valiokunta on pitänyt oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta arveluttavana muun muassa sitä, että eräistä varsin vähäisenä pidettävistä laiminlyönneistäkin seuraavan laiminlyöntimaksun suuruuden ehdotettiin olevan vähintään 500 euroa (PeVL 58/2010 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että rahamäärältään suuri seuraamusmaksu korostaa oikeusturvalle asetettavia vaatimuksia (PeVL 14/2018 vp). 

Ehdotettu liikennevirhemaksu olisi välttämätön ajoneuvon merkitsemistä koskevan velvoitteen noudattamisen turvaamiseksi ja sitä kautta yöaikaisen ajamisen kiellon valvonnan helpottamiseksi ja nuorten kuljettajien asenteisiin ja arvoihin vaikuttamiseksi. Velvoitteella ja siihen kytkeytyvällä seuraamuksella tavoitellaan nuorten kuljettajien ja muiden tienkäyttäjien hengen ja terveyden suojaamista ja liikenneturvallisuuden edistämistä, ja niitä pidetään näillä perustein hyväksyttävinä. Esityksen valmistelussa on arvioitu, ettei tavoite olisi saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin teon sanktioimisella.  

Ehdotettu 100 euron liikennevirhemaksu on tarkkarajainen. Maksu olisi myös oikeasuhtainen ja kohtuullinen, kun huomioidaan, että ajoneuvon merkitsemättä jättämisellä voisi yrittää kiertää yöaikaisen ajamisen kiellon valvonnan piiriin kuulumista. Ehdotetun liikennevirhemaksun kohtuullisuutta puoltaa myös se, että samansuuruinen liikennevirhemaksu voidaan määrätä tieliikennelain 171 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan esimerkiksi, jos kuljettaja jättää tahallaan tai huolimattomuudesta noudattamatta ajoneuvon varusteiden, kuten turvavyön, käyttämisestä säädettyä. Seuraamusmaksua ei määrättäisi tilanteissa, joissa rikkomukset ovat vähäisiä tai joissa maksun määrääminen on kohtuutonta. Seuraamusmaksun sijaan toimivaltainen viranomainen voisi antaa huomautuksen.  

Esityksessä ehdotettu ikäpoikkeusluvalla ajokortin saaneiden velvollisuus pitää ikäpoikkeuslupa mukana ajettaessa ja sen rikkomiseen lain 93 §:n 2 momentissa säädetyn hallinnollisen seuraamuksen soveltaminen johdonmukaistaisi voimassa olevaa sääntelyä. Vastaavaa hallinnollista seuraamusta sovelletaan myös muiden lupien, esimerkiksi opetuslupa, mukana pitämistä koskevan velvollisuuden rikkomiseen. Ikäpoikkeusluvan ajettaessa mukana pitämistä koskeva velvollisuus ja sitä koskeva seuraamus edistäisivät liikenneturvallisuutta tukemalla liikenteenvalvontaa. Velvoite ei luonnollisesti koskisi alun perin ikäpoikkeusluvalla ajokortin saanutta enää sen jälkeen, kun hän on täyttänyt 18 vuotta. Olemassa oleva 40 euron liikennevirhemaksu on tarkkarajainen ja kohtuullinen. Sen soveltaminen myös ikäpoikkeusluvalla ajokortin saaneisiin tasapuolistaisi eri luvanhaltijoiden välistä asemaa, kun huomioidaan, että osaan luvanhaltijoista kohdistuu jo mainittu velvollisuuden rikkomiseen liittyvä seuraamus. 

Esityksessä ehdotetaan lakiin lisättäväksi uusi 54 a §. Pykälässä säädettäisiin kuljettajantutkinnon teoriakoesuorituksessa todetusta vilpistä ja hallinnollisesta seuraamuksesta vilppiin syyllistymisen seurauksena. Liikenne- ja viestintävirasto voisi asettaa kuljettajantutkinnon teoriakokeessa vilppiin syyllistyneen henkilön kuuden kuukauden mittaiseen määräaikaiseen kieltoon osallistua kokeeseen.  

Ehdotuksen mukaan vilpilliseksi toiminnaksi katsottaisiin epärehellinen teko tai laiminlyönti, jonka tarkoituksena on antaa väärä kuva omasta tai toisen henkilön osaamisesta. Vilpillä tarkoitettaisiin esimerkiksi lunttaamista, kokeen suorittamista toisen puolesta, vastausten antamista toiselle tai pyytämistä toiselta kokeen aikana sekä kokeen taikka sen osien kopiointia ja tallentamista millä tahansa tavalla. Vilppiä olisi myös näiden tekojen yritys tai valmistelu. Liikenne- ja viestintävirastolle säädettäisiin määräystenantovaltuus vilpin estämiseksi tarvittavista käytännön toimenpiteistä ennen koetilanteen alkua ja sen aikana.  

Ehdotettu sääntely vastaisi pääpiirteittäin liikenteen palveluista annetun lain 246 a §:ssä säädettyä taksikuljettajan kokeen karenssisääntelyä, joka tuli voimaan 1.5.2021, mutta olisi sitä tarkempaa. Liikenne- ja viestintävaliokunta piti liikenteen palveluista annetun lain muuttamista koskevassa mietinnössään LiVM 8/2021 vp tarpeellisena ja oikeasuhtaisena, että taksikuljettajan kokeessa vilppiin syyllistyneelle asetetaan kuuden kuukauden kielto osallistua uudelleen kokeeseen. Hallituksen esitys, johon taksikuljettajakokeen karenssisääntely sisältyi, oli perustuslakivaliokunnan arvioitavana (PeVL 45/2020 vp). Liikenteen palveluista annetun lain lisäksi karenssisääntelyä sisältyy 1.9.2023 voimaan tulleen vaarallisen aineiden kuljetuksesta annetun lain 145 §:ään (HE 220/2021 vp). Pykälässä säädetään ADR-ajolupakokeen ja turvallisuusneuvonantajan kokeen karenssisääntelystä. 

Liikenne- ja viestintävirastolta saadun tiedon mukaan vilppitapaukset kuljettajantutkinnon teoriakokeessa ovat lisääntyneet. Tapausten määrän kasvua voi osin selittää vilpin aiempaa tehokkaampi havaitseminen. Koetiloissa on nykyisin käytössä kameravalvonta. Kuljettajantutkinnon teoriakoemääräyksessä kielletään yksiselitteisesti erilaisten koevilpin mahdollistavien laitteiden ja materiaalien vieminen koetilaan, kysymysten kopioiminen sekä eteenpäin välittäminen (Liikenne- ja viestintävirasto, kuljettajantutkinnon teoriakoemääräys 2021).  

Kuljettajantutkinnon tarkoitus huomioiden on merkityksellistä, että teoriakoetilanteita valvotaan niin, ettei vilppiä pääse tapahtumaan. Lisäksi on tärkeää, että vilppitapauksien vaikutuksista, kuten kokeen keskeytymisestä ja hylkäämisestä, on säädetty laissa täsmällisesti ja oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen. Ehdotettu kuuden kuukauden määräaikainen kielto osallistua kuljettajantutkinnon teoriakokeeseen olisi tarkkarajainen. Sääntelyllä olisi ennalta estävää vaikutusta ja sitä pidetään suhteellisuusperiaatteen mukaisena.  

Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten sanktioiden sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim. PeVL 9/2012 vp, PeVL 74/2002 vp, PeVL 57/2010 vp). Hallinnollisia sanktioita koskevista säännöksistä tulee käydä yksiselitteisesti ilmi, minkä lainsäädännön vastaisista teoista tai laiminlyönneistä voi olla seuraamuksena sanktio. Lisäksi sanktioitavat teot ja laiminlyönnit on laissa luonnehdittava niiden yksilöimiseksi. Erityisen tärkeää on, että säännökset antavat sääntelyn kohteena oleville riittävän ennustettavuuden sanktioiden määräämisestä. Esimerkiksi seuraamusmaksua koskevassa laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (Ks. esim. PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, s. 2/I, PeVL 57/2010 vp, s. 2/II). Ehdotetussa hallinnollisia seuraamuksia koskevassa sääntelyssä nämä vaatimukset olisi otettu asianmukaisesti huomioon.  

Ehdotetussa 54 a §:ssä ja 93 §:n 2 momentissa säädettäisiin kriminalisointiperiaatteiden ja hallinnollisilta sanktioilta edellytettävien valtiosääntöoikeudellisten reunaehtojen valossa tarkkarajaisesti ja täsmällisesti niistä teko- ja laiminlyöntityypeistä, jotka olisi sanktioitu rikkomuksina. Esitettävät seuraamukset olisivat välttämättömiä huomioon ottaen lain tavoitteet ja sääntelykokonaisuudella suojeltavat oikeushyvät, erityisesti liikenneturvallisuus. Lain rikkominen olisi sanktioitu hallinnollisin seuraamuksin tarkoituksenmukaisella ja suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla.  

Ehdotettuja seuraamuksia koskevaa sääntelyä ei ole edellä mainitulla perusteluilla pidettävä ongelmallisena perustuslain kannalta, eikä perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttäminen olisi näiltä osin tarpeen.  

12.6  Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen

Ehdotukseen sisältyisi valtioneuvoston asetuksenantovaltuus (uusi 51 a §:n 2 momentti) ja määräyksenantovaltuus (54 a §:n 4 momentti). Lakiehdotusta on tarkasteltava asetuksenantovaltuuden ja määräyksenantovaltuuden osalta suhteessa perustuslain 80 §:ään. 

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Erityisillä syillä voidaan tarkoittaa esimerkiksi sitä, että sääntely on teknistä tai vähäisiä yksityiskohtia koskevaa, ja johon liittyy ainoastaan vähäistä harkintavallan käyttöä. Myös poikkeuksellisen usein muutettava sääntely voi muodostaa 2 momentissa tarkoitetun erityisen syyn (ks. HE 1/1998 vp, s. 133/II). Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan muulle viranomaiselle annettavan määräyksenantovaltuuden tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Rajauksella voidaan tarkoittaa esimerkiksi ajallista tai asiallista rajausta.  

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään todennut perustuslain 80 §:n 2 momentin soveltamisesta, että asetuksenantovaltuuksiin verrattuna määräyksenantovaltuuksiin kohdistuu yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle menevä vaatimus valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti laissa. Valtuuden tulee perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu (esimerkiksi PeVL 46/2001 vp, s. 3/I ja PeVL 16/2002 vp, s. 2/I). 

Lakiin (51 a §) lisättävä valtuus antaa valtioneuvoston asetus koskee alaikäisen kuljettajan tunnuksen kokoa ja ulkoasua.  

Ehdotetussa 54 a §:ssä säädettäisiin toiminnasta kuljettajantutkinnon teoriakokeessa havaituissa vilppitapauksissa. Pykälän 1 momentin mukaan vilpiksi katsottaisiin epärehellinen teko tai laiminlyönti, jonka tarkoituksena on antaa väärä kuva omasta tai toisen henkilön osaamisesta. Lisäksi momentissa on annettu luettelo vilpilliseksi katsottavista toimista. Luettelo ei ole täysin tyhjentävä, koska vilpin tekemisen muodot saattavat muuttua ajan kuluessa. Pykälän 4 momentin nojalla Liikenne- ja viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä vilpin tekemisen estämiseksi tarvittavista käytännön toimista. Ehkäisevät toimet tehdään pääosin ennen koetilanteen alkua, mutta kyse voi olla myös kokeen aikana tehtävistä asioita. Toimet, joilla pyritään esimerkiksi viemään koetilaan lunttauksen mahdollistavia tavaroita tai välineitä voivat vaihdella muun muassa teknisen kehityksen edistyessä, minkä takia niistä säätäminen on tarkoituksenmukaista tapahtua määräystasolla. 

Ehdotettu määräyksenantovaltuus liittyy siten kokeiden käytännön järjestelyihin. Se on luonteeltaan tekninen, ja koskee yksityiskohtia, eikä anna viranomaiselle harkintavaltaa asioissa, jotka kuuluisivat ylemmälle säädöstasolle. 

Ehdotetut valtuussäännökset asetuksen ja erityisesti määräyksen antamiseen on laadittu täsmällisiksi ja tarkkarajaisiksi. Asetuksenanto- ja määräyksenantovaltuuteen liittyvät riittävästi yksilöidyt oikeusaseman perusteet lain tasolla. Alaikäisen kuljettajan tunnukseen liittyvää asetuksenantovaltuutta koskeva laintasoinen perussäännös sisältyy lakiehdotuksen 51 a §:ään ja kuljettajantutkinnon teoriakokeen vilppiin liittyvää määräyksenantovaltuutta koskeva laintasoinen perussäännös sisältyy lakiehdotuksen 53 §:ään. Ehdotettuun asetuksen- ja määräyksenantovaltuuteen ei sisälly merkittävää harkintavallan käyttöä eivätkä ne sisällä valtuuksia asioista, joista tulisi säätää lailla. Esitettävissä valtuussäännöksissä on kyse lakia tarkentavien säännösten ja määräysten antamisesta. Valtuuksien voidaan katsoa edellä kerrotuin perustein olevan sopusoinnussa perutuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin kanssa. 

12.7  Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voi kuitenkin hoitaa vain viranomainen. 

Perustuslain 124 §:n sanamuodolla korostetaan perustuslain esitöiden mukaan sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti (HE 1/1998 vp, s. 179/I.). Säännöksen tarkoituksena on rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle (PeVM 10/1998 vp, s. 35/II, HE 1/1998 vp, s. 178/II.). 

Perustuslain 124 §:n esitöiden mukaan lähtökohtana on, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään lailla. Koska etenkin julkisten palvelutehtävien hoitaminen on kuitenkin voitava järjestää joustavasti eikä tällaisten tehtävien antamisesta ole sääntelyn tavoitteiden kannalta tarpeen edellyttää säädettäväksi yksityiskohtaisesti lailla, voidaan hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säätää tai päättää myös lain nojalla. Tehtävän antamiseen oikeuttavan toimivallan on tällöinkin perustuttava lakiin (HE 1/1998 vp, s. 179/I.). 

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi (ks. PeVL 26/2017 vp, s. 49 ja siinä viitatut lausunnot, ks. myös HE 1/1998 vp, s. 179). Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (ks. HE 1/1998 vp, s. 179, PeVL 8/2014 vp, s. 3, PeVL 16/2016 vp, s. 3). Myös hallintotehtävän luonne on otettava huomioon (ks. HE 1/1998 vp, s. 179, ks. esim. PeVL 6/2013 vp, s. 2, PeVL 65/2010 vp, s. 2, PeVL 57/2010 vp, s. 5). Perustuslakivaliokunta on viimeisemmässä käytännössään todennut, että tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla (PeVL 33/2021 vp, s. 2 ja siinä viitatut HE 1/1998 vp, s. 179, PeVL 8/2014 vp, s. 4). Lisäksi perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tarkoituksenmukaisuuskriteerin täyttymistä kiinnittänyt huomiota muun muassa tehtävissä tarvittavaan erityisosaamiseen tai resursseihin (PeVL 33/2021 vp, s. 2, PeVL 29/ 2013 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 5). 

Edellytyksenä julkisen hallintotehtävän antamiselle muulle kuin viranomaiselle on perustuslain 124 §:n mukaan lisäksi se, ettei hallintotehtävän antaminen saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Säännös korostaa sen perustelujen mukaan julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista (HE 1/1998 vp, s. 179/II.).  

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10).  

Lakiehdotukseen sisältyy ehdotus uudesta 54 a §:stä. Pykälässä säädettäisiin kuljettajantutkinnon teoriakoesuorituksessa todetusta vilpistä ja todennetun vilpin seuraamuksesta. Koska kuljettajantutkinnon vastaanottajana, eli myös teoriakokeen järjestäjänä, toimii palvelun tuottaja, jolle Liikenne- ja viestintävirasto on kilpailutuksen perusteella antanut vastuun kokeen järjestämisestä kuljettajantutkintotoiminnan järjestämisestä annetun lain (535/1998) 3 a §:n mukaisesti, on ehdotusta syytä tarkastella perustuslain 124 §:n kannalta.  

Vilpin tekeminen tai sen yrittäminen tai valmistelu havaitaan useimmiten jo kokeen aikana. Tällöin on välttämätöntä, että kuljettajantutkinnon vastaanottaja voi reagoida välittömästi ja keskeyttää kokeen ehdotetun 54 a §:n 2 momentin mukaisesti. Samalla koesuoritus hylätään. Vilpillinen toiminta määriteltäisiin lain tasolla, ehdotetussa 54 a §:n 1 momentissa. Kuten kohdassa todetaan, myös vilpin yritys tai valmistelu katsotaan vilpiksi. Koska menettely on summaarinen, pelkästään kiellettyjen välineiden tai tavaroiden vieminen koetilaan johtaa kokeen keskeyttämiseen ja hylkäämiseen. 

Ehdotuksen mukaan palvelun tuottajan tulisi lähettää tiedot havaitusta vilpillisestä toiminnasta ja tarvittavat asiaa koskevat selvitykset Liikenne- ja viestintävirastolle. Lain 95 §:n 1 momentissa säädetään oikaisuvaatimuksen tekemisen mahdollisuudesta, mikä jatkossa kohdistuisi myös vilpin johdosta tapahtuvaan kokeen keskeyttämiseen ja hylkäämiseen. Vilpillisen toiminnan lopullinen arviointi kuuluisi siten tapauskohtaisesti Liikenne- ja viestintävirastolle. Myös tapauksissa, joissa vilppi havaittaisiin jälkikäteen esimerkiksi koetilanteesta tehdyn nauhoituksen perusteella, päätöksen kokeen hylkäämisestä tekisi Liikenne- ja viestintävirasto. 

Vilpistä saattaisi olla myös seuraamuksena kokelaan asettaminen määräaikaiseen kieltoon osallistua teoriakokeeseen ehdotetun 54 a §:n 3 momentin mukaisesti. Päätöksen kiellosta tekisi Liikenne- ja viestintävirasto, ja siihen saisi myös hakea oikaisua 95 §:n mukaisesti.  

Vilpistä seuraavan määräaikaisen kiellon pituus vastaa pohjoismaista tasoa ja vilpin toteamista koskeva menettely voimassa olevaa, liikenteen palveluista annetun lain 246 a §:ssä ja vaarallisten aineiden kuljetuksesta annetun lain 145 §:ssä säädettyä menettelyä kuitenkin tarkennetussa muodossa. Lakiehdotuksen 54 a §:ää ei pidetä perustuslain kannalta ongelmallisena.  

12.8  Soveltaminen Ahvenanmaalla

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 21 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat tieliikennettä. Esityksen alaan kuuluvat säännökset kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. 

Esityksen perusoikeusliitännäiset ehdotukset ovat täsmällisiä, ajallisesti rajattuja, ja perustellussa suhteessa suojeltaviin oikeushyviin nähden. Ehdotettu sääntely on rajattu vain siihen laajuuteen, joka on katsottava sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi. Ehdotuksilla ei puututa perustuslaissa turvattujen oikeuksien ydinalueelle.  

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.