1.1  Tausta

Maailman Terveysjärjestö WHO julisti 11.3.2020 koronavirusepidemian pandemiaksi. Suomen hallitus totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, että Suomessa vallitsevat poikkeusolot koronavirustilanteen vuoksi ja linjasi toimenpiteistä koronavirustilanteen hoitamiseksi. Muun muassa Suomen rajat suljettiin sekä matkustaja- ja henkilöliikennettä rajoitettiin voimakkaasti. EU-maat sopivat 17.3.2020 koordinoidusti matkustusrajoituksista EU:n ulkorajoilla. 

Koronaviruspandemian leviämisen ehkäisemiseksi toteutetut toimenpiteet, erityisesti matkustusrajoitukset, pysäyttivät matkailualan käytännössä kokonaan hallituksen linjausten toteuduttua. Matkailutoiminnan alasajo tapahtui nopeasti. Suomessa erityisesti pk-sektorin matkailuyrittäjien varauskannat sulivat peruutusten seurauksena muutamissa päivissä tai viikoissa, eikä uutta korvaavaa kauppaa useille yrityksille juuri ollut tullut vielä toukokuun loppupuoliskolla 2020. 

Työ- ja elinkeinoministeriön, Tilastokeskuksen, Visit Finlandin ja Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry:n yhteistyössä tekemän arvion mukaan Suomen matkailun kokonaiskysyntä tulee laskemaan rajusti vuoden 2019 arvosta (16,1 mrd. euroa) Positiivisen arvion mukaan matkailukysynnän käynnistyessä uudelleen syyskuussa 2020 kutistuisi kysyntä vuoden 2020 osalta 60 prosenttia päätyen tasolle 6,2 mrd. euroa. Pessimistisen arvion mukaan matkailukysyntä käynnistyisi joulukuussa 2020, jolloin pudotusta verrattuna vuoden 2019 kokonaiskysyntään tulisi 70 prosenttia, ja matkailun kysyntä vuonna 2020 jäisi hieman yli 5 mrd. euron tasolle. 

Vuonna 2015 voimaan tullutta direktiiviä matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä (EU) 2015/2302 (jäljempänä matkapakettidirektiivi) laadittaessa mahdollisuutta koronavirusepidemian kaltaisen pandemian myötä syntyvästä matkustustyhjiöstä ei ollut nähty realistisena skenaariona. Uhkakuvan toteuduttua oltiin maailmanlaajuisesti tilanteessa, jossa yritysten oli matkustusrajoitusten takia maksettava takaisin sekä itse peruuttamistaan että matkustajien peruuttamista matkoista maksetut ennakkomaksut. Samanaikaisesti matkanjärjestäjien sopimuskumppanit, kuten hotellit ja lentoyhtiöt, eivät omalta osaltaan olleet palauttaneet kaikkia maksuja matkanjärjestäjille. 

Komissio ei ottanut matkustusrajoitusten tultua voimaan virallisesti kantaa kysymykseen koronasta aiheutuvien takaisinmaksujen korvattavuudesta mahdollisessa matkanjärjestäjän konkurssitapauksessa. Huhtikuussa 2020 komissio suositteli jäsenvaltioille matkakuponkien tarjoamista vaihtoehtona takaisinmaksuille, sikäli kuin matkakupongit täyttäisivät tietyt vaatimukset, joista keskeisiä olivat suoja maksukyvyttömyyttä vastaan sekä käyttämättä jäävän matkakupongin takaisinmaksu. 

Kilpailu- ja kuluttajavirasto tiedusteli 22.4.2020 komissiolta tulkintaa siihen, voidaanko matkanjärjestäjien peruuttamista matkoista aiheutuvat takaisinmaksut tai niiden vaihtoehtona annetut matkakupongit mahdollisessa maksukyvyttömyystilanteessa katsoa matkanjärjestäjän vakuudella suojattavaksi. Komissio totesi vastauksessaan, ettei sillä ole asiaan virallista tulkintaa, mutta sen epävirallinen tulkinta seuraa direktiivin 17 artiklan 1 kohdan tiukkaa sanamuotoa. Tulkinnan mukaan koronatilanteen vuoksi perutut matkat sekä niitä vastaan annettavat matkakupongit eivät olisi Suomessa maksukyvyttömyyssuojan piirissä, koska palvelut eivät ole jääneet suorittamatta matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden vuoksi, vaan ennen sitä koronan aiheuttaman poikkeustilanteen vuoksi. 

Komission suositus 13.5.2020 

Komissio julkaisi toukokuussa 2020 suosituksen matkustajille ja matkailijoille tarjottavista matkakupongeista vaihtoehtona hinnan palauttamiselle peruutetuista matkapaketeista ja kuljetuspalveluista covid-19-pandemian yhteydessä. Suosituksessa komissio esitti jäsenvaltioille matkakuponkien tuomista houkuttelevaksi vaihtoehdoksi matkustajille rahojen takaisinmaksun sijaan tietyin edellytyksin. Jäsenvaltioita kannustettiin ”aktiivisesti harkitsemaan” erityisten takausohjelmien perustamista, joiden avulla varmistetaan, että matkustaja saa palautuksen matkakupongin antajan maksukyvyttömyystilanteessa, mikä puolestaan lisäisi matkustajalle valinnaisen matkakupongin houkuttelevuutta ja samalla parantaisi alan toimijoiden likviditeettitilannetta. 

Suosituksen mukaan jäsenvaltiot voivat halutessaan ottaa käyttöön erityisiä liikenne- ja matkailualan toimijoille tarkoitettuja tukiohjelmia sen varmistamiseksi, että covid-19-pandemiasta johtuviin korvausvaatimuksiin vastataan, sekä päättää itse toimenpiteidensä ajoituksesta ja tyypistä. Suunnitellessaan tällaisia ohjelmia jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että ohjelmat hyödyttävät kaikkia matkustajia tai matkailijoita heidän palveluntarjoajastaan riippumatta. Jäsenvaltiot voivat lainoituksen ja valtiontakauksien lisäksi tukea matkailualan yrityksiä korvaamalla kuluttajien koronasaatavat. Tukimallin vähimmäisedellytyksenä olisi kuitenkin oltava kuluttajien yhdenvertainen asema, mikä tarkoittaa, että tuen olisi oltava kaikkien matkapakettidirektiivin tai matkustajien oikeuksia koskevien unionin asetusten piiriin kuuluvien matkustajien ja matkailijoiden hyödynnettävissä. 

Tällaiset takausohjelmat pienentävät matkakuponkien vastaanottamisesta matkustajille tai matkailijoille aiheutuvaa taloudellista riskiä ja lisäävät todennäköisyyttä siitä, että he valitsevat matkakupongin hinnan palautuksen sijaan. Nämä toimenpiteet tarjoavat alan toimijoille edun likviditeettihelpotuksen muodossa ja ovat siten valtiontukea. Tällaiset toimenpiteet eivät kuulu tilapäisten puitteiden soveltamisalaan, mutta jäsenvaltiot voivat ilmoittaa niistä suoraan perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. 

Jäsenvaltiot voivat myös päättää ottaa käyttöön ohjelmia likviditeettituen tarjoamiseksi liikenne- ja matkailualan toimijoille. Jos tällaista tukea ei myönnetä markkinaehdoin, siihen voi sisältyä valtiontukea, jolloin toimenpiteestä on ilmoitettava komissiolle. 

Jäsenvaltiot voivat myös liikenteenharjoittajan tai matkanjärjestäjän konkurssin seurauksena päättää kattaa matkustajien tai matkailijoiden matkakuponkeihin liittyvät korvausvaatimukset. Jos korvaaminen tapahtuu selvitysmenettelyn jälkeen eikä siten tarjoa likviditeettihelpotusta toimijalle – joka ei enää siinä vaiheessa harjoita taloudellista toimintaa – vaan hyödyttää pelkästään matkustajia ja matkailijoita, ei tällaiseen korvaamiseen liity valtiontukea. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa tämän tyyppiset ohjelmat ilman komission etukäteen antamaa hyväksyntää. 

Suosituksen kohdasta 18 on luettavissa, ettei matkapakettidirektiivin mukaista maksukyvyttömyyssuojaa (vakuuksia) voisi ulottaa koronaepidemian vuoksi peruuntuneisiin matkoihin. Komissio jättää koronaepidemian vuoksi peruuntuneiden matkojen korvaamisen maksukyvyttömyyssuojatilanteessa jäsenmaiden harkinnan varaan toteamalla, että kukin jäsenvaltio saisi itsenäisesti päättää, kattaako se matkustajien korvausvaatimukset liikenteenharjoittajan tai matkanjärjestäjän konkurssin seurauksena.  

Komission 14.5.2020 päivättyyn tiedusteluun edellä mainitun suosituksen toimeenpanosta Suomi vastasi ministeri Haataisen ja ministeri Henrikssonin allekirjoittamalla kirjeellä. Suomi piti tervetulleena komission antamaa matkakuponkeja koskevaa suositusta ja käynnisti suosituksen pohjalta arvioimisen, miten matkakuponkien vastaanottamista on tarkoituksenmukaisinta kansallisesti edistää. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. 

Esityksen kiireellisyyden vuoksi on tarpeen poiketa kuulemista säädösvalmistelussa koskevista ohjeista eikä esityksestä ole järjestetty kuulemiskierrosta. Valmistelun aikana on kuitenkin kuultu oikeusministeriötä, valtiovarainministeriötä, Kilpailu- ja kuluttajavirastoa, Suomen Matkatoimistoalan liitto SMAL ry:tä, Kuluttajaliitto-Konsumentförbundet ry:tä ja Suomen Yrittäjiä. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että matkustajalle voidaan korvata valtion varoista matkanjärjestäjän konkurssissa matkapaketin peruuntumisesta aiheutuneet saatavat, jotka matkanjärjestäjä on velvollinen palauttamaan ja joita ei voida korvata matkanjärjestäjän asettamista vakuuksista, kun peruuntumisen syynä on covid-19-epidemia (koronavirusepidemia). Tämä koskee myös matkustajan takaisinmaksun sijaan hyväksymiä matkakuponkeja.  

Matkustajan olisi tehtävä korvaushakemus Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka päättäisi korvauksen maksamisesta ja maksaisi korvauksen. Laki olisi määräaikainen ja voimassa 31.12.2022 saakka. Lakia sovellettaisiin kuitenkin jo kansallisten matkustusrajoitusten asettamisen eli aikaisintaan 16.3.2020 syntyneisiin saataviin. 

10 a §. Saatavien maksaminen matkustajille valtion varoista eräissä tapauksissa

Pykälän 1 momentin mukaan matkustajalle voitaisiin korvata valtion varoista valtion talousarvion rajoissa hänen etukäteen matkapaketista maksamansa maksu, jonka matkanjärjestäjä on velvollinen palauttamaan matkapalveluyhdistelmistä annetun lain 16 §:n mukaan matkapaketin peruuntuessa. Korvaus voitaisiin maksaa sen jälkeen, kun matkanjärjestäjä on asetettu konkurssilain (120/2004) 4 §:n mukaan konkurssiin. Korvauksen maksamisen edellytyksenä olisi lisäksi, että matkapaketin peruuntuminen johtuu väistämättömistä ja poikkeuksellisista olosuhteista, eikä saatavaa voida maksaa matkanjärjestäjän asettamasta vakuudesta. Samoilla edellytyksillä matkustajalle voitaisiin korvata matkakuponki, jonka hän on ottanut vastaan matkanjärjestäjältä maksusuorituksen sijaan. 

Väistämättömillä ja poikkeuksellisilla olosuhteilla tarkoitetaan matkapalveluyhdistelmistä annetun lain 5 §:n 6 kohdan määritelmän mukaisesti olosuhteita, jotka ovat niihin vetoavan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella ja joiden seurauksia ei olisi voitu välttää, vaikka kaikki kohtuulliset toimenpiteet olisi toteutettu. Tässä laissa väistämättömillä ja poikkeuksellisilla olosuhteilla tarkoitetaan covid-19-epidemiasta johtuvia syitä, joita ovat esimerkiksi eri maiden asettamat matkustusrajoitukset. 

Pykälän 2 momentin mukaan matkustajan olisi esitettävä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle vaatimus korvauksen saamiseksi 6 kuukauden kuluessa siitä, kun matkanjärjestäjä asetetaan konkurssiin. Kilpailu- ja kuluttajavirasto tekisi päätöksen korvauksen maksamisesta. 

Pykälän 3 momentin mukaan matkustajalla ei olisi oikeutta korvaukseen 1 momentin nojalla, jos hän saa korvauksen jonkin muun lain tai sopimuksen perusteella. Matkustaja saattaa olla oikeutettu hakemaan korvausta esimerkiksi luotonantajalta, jos hän on maksanut matkapaketin luottokortilla. Matkustajalle ei kuitenkaan voida maksaa korvausta kahdelta taholta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esitetty ratkaisu toteuttaa komission 13.5.2020 antamaa suositusta siltä osin kuin kyse on matkakuponkien houkuttelevuuden parantamisesta sekä kuluttajien yhdenvertaisesta suojasta matkajärjestäjän maksukyvyttömyystapauksissa. 

Valmistelussa tarkasteltiin myös vaihtoehtoa, jossa valtion varoista korvattaisiin maksukyvyttömyystapauksissa ainoastaan matkakupongit, mutta muuten menettely olisi sama kuin valitussa vaihtoehdossa. Tässä vaihtoehdossa ei toteutuisi kuluttajien yhdenvertainen kohtelu. Kuluttajat, joilla on koronavirusepidemian vuoksi peruuntuneesta matkasta aiheutunut rahamääräinen saatava, jäisivät kuluttajansuojan ulkopuolelle. Valtion korvausvastuu tässä vaihtoehdossa olisi arviolta 3,44,5 miljoonaa euroa. 

Tarkastelussa oli myös vaihtoehto, jossa valtio maksaisi matkanjärjestäjille korvauksen kaikkien takaisinmaksuvelvoitteiden suorittamiseksi. Matkanjärjestäjille korvattaisiin kaikki koronaperuutuksista aiheutuneet, lain mukaan kuluttajille suoritettavat takaisinmaksut – sekä matkanjärjestäjien jo suorittamat että vielä suorittamatta olevat takaisinmaksuvelvoitteet. Tällöin kyseessä olisi yhdelle toimialalle kohdistettu valtiontuki, joka mahdollisesti sisältäisi komissiolle ilmoitettavaa valtiontukea. Valtion korvausvastuu olisi arviolta 115150 miljoonaa euroa. 

Komission 13.5.2020 antamassa suosituksessa mainitut matkakuponkien takausohjelmien perustaminen ja muu yleinen likviditeettituki yrityksille oli niin ikään tarkastelussa. 

Uutta yhdelle toimialalle suunnattua valtiontukea ei kuitenkaan pidetty tarkoituksenmukaisena, koska matkailualan on ollut mahdollista hyödyntää olemassa olevia koronainstrumentteja, muun muassa Business Finlandin koronahäiriötukea, ELY-keskusten koronahäiriötukea, kustannustukea ja Finnveran koronalainoja. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Jäsenvaltioiden käytännöt, matkapakettidirektiivin tulkinta ja kansalliset lainsäädäntöratkaisut vaihtelevat paljon EU:n jäsenvaltioissa sekä ovat muutostilassa. 

Joissakin jäsenvaltioissa otettiin heti koronavirusepidemian alkumetreillä käyttöön järjestely, jonka perusteella matkanjärjestäjille ja palveluntarjoajille annettiin mahdollisuus tarjota matkustajille rahapalautuksen asemesta matkakuponki, jonka valtio takaisi mahdollisessa maksukyvyttömyystilanteessa. Osa jäsenmaista päätti lisäksi säätää matkapakettidirektiivistä poikkeavaa kansallista lainsäädäntöä antaen matkanjärjestäjälle tai palveluntarjoajalle oikeuden tarjota matkustajalle ainoastaan matkakuponkia käytännössä samalla eväten matkustajan oikeuden rahan takaisin saamiseen. 

EU-jäsenmaista ainakin Alankomaat, Belgia, Italia, Espanja ja Ranska ovat säätäneet poikkeuslakeja, joilla pakotetaan matkustajat hyväksymään matkakuponki takaisinmaksun asemesta. Kyseiset jäsenvaltiot ovat lisäksi tulkinneet matkapakettidirektiivin 17 (1) artiklan sanamuotoa tiukasti, jolloin matkakuponkeja ei voitaisi korvata matkanjärjestäjän asettamasta vakuudesta.  

Kesäkuussa 2020 saadun alustavan tiedon mukaan jotkut jäsenvaltiot, kuten Kroatia, Portugali ja Tanska, ovat päätyneet direktiivin laveaan tulkintaan, ja ovat päättäneet korvata matkustajien koronaperuutukset sekä käyttämättömät matkakupongit vakuuksista matkanjärjestäjän maksukyvyttömyystilanteessa. On huomioitava, että näistä maista ainakin Tanskalla on direktiivin sanamuotoa pidemmälle menevää kansallista lainsäädäntöä, jossa erityisesti todetaan, että matkustajan saatavat voidaan korvata vakuudesta siitä huolimatta, että matka on peruuntunut muista kuin matkanjärjestäjän maksukyvyttömyydestä johtuvista syistä. 

Ruotsi ja Norja ovat päätyneet matkapakettidirektiivin sanamuodon tiukkaan tulkintaan. Heinäkuun 2020 tiedon mukaan Ruotsissa ja Norjassa ei ole säädetty säännöksiä, joilla valtion takaisivat matkakupongit maksukyvyttömyystilanteissa. Norjassa on kuitenkin hyväksytty lainsäädäntö, jolla on pidennetty matkanjärjestäjän takaisinmaksuaikaa 14 päivästä 3 kuukauteen.