1.1.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017, jäljempänä YVA-laki) 5 luvussa, viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (200/2005, jäljempänä SOVA-laki) 10 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 26 a luvussa säädetään menettelystä tilanteessa, jossa Suomessa toteutettavalla YVA-lain mukaisella hankkeella, SOVA-lain mukaisen suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella taikka maankäyttö- ja rakennuslain mukaan laadittavan kaavan toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion alueelle. YVA-lain 5 luvussa ja SOVA-lain 10 a §:ssä säädetään menettelystä tilanteessa, jossa Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai toisen Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavalla hankkeella taikka viranomaisen suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella.  

Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat menettelyt sisältävät tiedottamiseen ja lausuntopyyntöihin liittyviä viranomaistehtäviä, jotka ovat voimassa olevissa YVA-laissa, SOVA-laissa ja maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty ympäristöministeriön vastuulle. Vahvasti operationaalisten viranomaistehtävien hoitaminen ei vastaa tyypillistä ministeriöiden tehtäväkenttää, minkä takia niiden vastuutahoa esitetään muutettavaksi.  

1.1.2  YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

Ympäristöhallinto edistää ympäristötiedon saatavuutta jakamalla yleisölle tietoa sähköisesti yleisessä tietoverkossa. YVA-lain mukaisia tehtäviä hoitavat viranomaiset ovat julkaisseet vuodesta 2006 alkaen julkisessa tietoverkossa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä laadittavia asiakirjoja ympäristötiedon saatavuuden parantamiseksi. Lakiin lisättiin 1.1.2020 voimaan tulleella lailla 1408/2019 henkilötietojen viranomaisen verkkosivuilla julkaisemista koskevat erityissäännökset. Lain 13 §:ssä säädetään arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa annettavan päätöksen julkaisemisesta, 17 §:ssä arviointiohjelman julkaisemisesta 18 §:ssä yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antaman lausunnon julkaisemisesta ja 23 §:ssä perustellun päätelmän julkaisemisesta. Ne sisältävät erityissäännöksiä, jotka mahdollistavat henkilötiedoiksi katsottavien hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevan tiedon julkaisemisen viranomaisen verkkosivuilla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 16 §:n 3 momentissa sekä hallintolain (434/2003) 62 b §:ssä säädetystä poikkeavasti. Edellä mainitun erityissääntelyn osalta on jäänyt epäselväksi, tuleeko niitä soveltaa myös jo ennen lain 1408/2019 voimaantuloa julkaistuihin asiakirjoihin. 

1.1.3  SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on tehtävä ympäristöarviointi, jos kyse on maa-, metsä- tai kalataloutta, energiahuoltoa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, aluekehitystä, alueidenkäyttöä, ympäristönsuojelua taikka luonnonsuojelua varten laadittavasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Säännöksen 2 kohdan mukaan lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on lisäksi tehtävä ympäristöarviointi, jos suunnitelmaa tai ohjelmaa koskee luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointivelvollisuus. Lisäksi SOVA-lain 5 §:n mukaan muilla kuin 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuilla aloilla valmisteltavasta lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, on tehtävä ympäristöarviointi silloin, kun suunnitelmalla tai ohjelmalla tai sen muutoksella harkitaan olevan todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.  

SOVA-lain ympäristöarviointia koskevat säännökset perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista antamaan direktiiviin (2001/42/EY, jäljempänä SOVA-direktiivi). SOVA-direktiivin ja sitä myötä SOVA-lain ympäristöarviointia koskevien velvoitteiden ei ole perinteisesti katsottu soveltuvan lainsäädäntöön. Euroopan unionin tuomioistuimen viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan SOVA-direktiivin ympäristöarviointivelvoite voi soveltua kuitenkin myös asetuksiin silloin kun ne täyttävät SOVA-direktiivissä asetetut soveltamisehdot. Oikeuskäytännön myötä kansalliset ministeriöiden tai valtioneuvoston asetukset voivat tietyissä tilanteissa edellyttää SOVA-direktiivissä ja SOVA-laissa tarkoitettua ympäristöarviointia. Koska SOVA-lain soveltamisalaa koskeva 4 § ja sen nojalla annettu viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun asetuksen (347/2005, jäljempänä SOVA-asetus) 1 § on säädetty ennen mainittua Euroopan unionin tuomioistuimen uutta oikeuskäytäntöä, ne edellyttävät tarkentavaa sääntelyä ympäristöarvioinnin piiriin kuuluvien asetusten osalta. Lisäksi SOVA-lain soveltumisalan määrittelyssä on tunnistettu muita tarkentamistarpeita.  

SOVA-lain 7 §:ssä oleva vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman sekä niiden toimenpideohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskeva poikkeus ei vastaa käytäntöä, minkä takia se edellyttää selkeyttävää muutosta. 

2.1.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

YVA-direktiivi

YVA-lain, SOVA-lain ja maankäyttö- ja rakennuslain valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat säännökset perustuvat tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (2011/92/EU, muutettuna direktiivillä 2014/52/EU, jäljempänä YVA-direktiivi) sekä viranomaisten suunnitelmia ja ohjelmia koskevaan SOVA-direktiiviin. Lisäksi ne perustuvat YK:n Euroopan talouskomission valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnin yleissopimukseen (E/ECE/1259, Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, Espoo Convention, jäljempänä Espoon sopimus) ja siihen liitettyyn strategista ympäristöarviointia koskevaan pöytäkirjaan (jäljempänä SOVA-pöytäkirja). Suomella on lisäksi Viron kanssa vuonna 2002 tehty kahdenvälinen sopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä Suomi-Viro YVA-sopimus). 

Ympäristövaikutusten arvioinnista on säädetty alun perin Euroopan unionissa vuonna 1985 tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla neuvoston direktiivillä 85/337/ETY. EU-maissa tästä tuli lainsäädäntöä 3.7.1988. Direktiiviä on muutettu kolmesti vuosina 1997, 2003 ja 2009 (Euroopan neuvoston direktiivi 97/11/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2003/35/EY ja 2009/31/EY). Alkuperäinen direktiivi muutoksineen kodifioitiin yhdeksi direktiiviksi antamalla uusi YVA-direktiivi vuonna 2011, ja tätä direktiiviä on sovellettu 17.2.2012 alkaen. YVA-direktiiviä muutettiin jälleen 2014 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU. Direktiivi tuli saattaa osaksi EU-maiden lainsäädäntöä 16.5.2017 mennessä. 

YVA-direktiivissä edellytetään ennakollista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (jäljempänä YVA-menettely) sen liitteessä I mainituille hankkeille. Liitteessä II mainittujen hankkeiden ympäristövaikutukset tulee arvioida, mikäli niillä on laatunsa, kokonsa ja sijaintinsa vuoksi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia liitteen III arviointiperusteet huomioon ottaen. Olemassa olevien hankkeiden muutokset ja laajennukset ovat myös arvioinnin piirissä, jos esimerkiksi kapasiteettilisäys ylittää hankeluettelon kokorajan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että YVA-direktiivissä mainitut hankkeet alistetaan lupamenettelyyn. Lupamenettelyssä ja luvassa on otettava YVA-menettelyssä saadut tiedot huomioon ja kirjattava tämä lupapäätökseen. YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat YVA-menettelyn lisäksi myös YVA-direktiivin alaisiin hankkeisiin liittyvät lupamenettelyt.  

Direktiivi edellyttää yleisölle tiedottamista sekä asianosaisille tarjottua mahdollisuutta osallistumiseen. Jäsenvaltioiden edellytetään määrittelevän yksityiskohtaiset järjestelyt tiedottamisen ja kuulemisen järjestämiseksi. Huomautukset ja mielipiteet tulee voida esittää vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. Direktiivin 7 artiklassa säädetään menettelystä tilanteessa, jossa jäsenvaltiossa toteutettavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa. Jos hankkeella on toisen jäsenvaltion alueelle todennäköisesti kohdistuva merkittävä vaikutus, on tämän jäsenvaltion viranomaisille ja kansalaisille annettava mahdollisuus osallistua hankkeen arviointimenettelyyn. Sama velvollisuus koskee tilannetta, jossa jäsenvaltio, johon todennäköisesti kohdistuu merkittävä vaikutus, sitä vaatii. Menettelyyn liittyy myös velvoite neuvottelujen järjestämiselle muun muassa hankkeen mahdollisista rajat ylittävistä vaikutuksista ja tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Lupamenettelyssä ja luvassa on huomioitava myös muissa jäsenmaissa järjestettyjen kuulemisten ja muiden maiden kanssa käytyjen neuvottelujen tulokset. Lupahakemuksen ja -päätöksen keskeinen sisältö on toimitettava osallistuneelle jäsenvaltiolle. YVA-direktiivin vaatimukset on pantu kansallisesti täytäntöön YVA-lailla sekä sektorikohtaisilla lupamenettelyjä säätelevillä laeilla. 

SOVA-direktiivi 

SOVA-direktiivi edellyttää, että sen soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien sekä niiden kohtuullisten vaihtoehtojen ympäristövaikutukset selvitetään ja arvioidaan suunnitelman tai ohjelman valmistelun aikana ja ennen sen hyväksymistä.  

Direktiivin 4–9 artikloissa annetaan tarkemmat säännökset suunnitelman tai ohjelman ympäristöarvioinnista. Direktiivin 7 artiklassa säädetään menettelystä tilanteessa, jossa jäsenvaltion aluetta koskevan, valmisteilla olevan suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia toisen jäsenvaltion ympäristöön.  

Jos suunnitelmaa tai ohjelmaa valmisteleva jäsenvaltio katsoo, että valmisteilla olevan suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia toisen jäsenvaltion ympäristöön, on tähän jäsenvaltioon toimitettava jäljennös suunnitelma- tai ohjelmaluonnoksesta ja asiaankuuluvasta ympäristöselostuksesta ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista. Asiakirjat on toimitettava toiseen jäsenvaltioon myös silloin, jos jäsenvaltio, jolle todennäköisesti aiheutuu merkittäviä ympäristövaikutuksia, sitä pyytää. Jos jäsenvaltio, johon asiakirjat on toimitettu, haluaa neuvotella asiasta, asianomaisten jäsenvaltioiden on aloitettava neuvottelut suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen aiheuttamista todennäköisistä rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista ja tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Jos tällaisia neuvotteluja käydään, kohdejäsenvaltion viranomaisille ja yleisölle tulee ilmoittaa asiasta ja antaa tilaisuus esittää mielipiteensä. SOVA-direktiivi on täytäntöönpantu kansallisesti SOVA-lailla ja SOVA-asetuksella sekä kaavojen osalta maankäyttö- ja rakennuslailla sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksella (895/1999).  

Espoon sopimus

Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia säätelevän Espoon sopimuksen osapuolina olevilla valtioilla on oikeus osallistua toisessa valtiossa käynnissä olevaan YVA-menettelyyn, mikäli ehdotetulla hankkeella on todennäköisesti valtion rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia.  

Espoon sopimus solmittiin vuonna 1991. Siinä määritellään menettelyt valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioimiseksi. Suomi ratifioi sopimuksen vuonna 1995, ja sopimus saatettiin voimaan asetuksella valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 67/1997). Espoon sopimusta muutettiin vuonna 2004. Nämä muutokset saatettiin Suomessa voimaan vuonna 2017 valtioneuvoston asetuksella valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta (SopS 81/2017). Espoon sopimuksen vaatimukset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä pääasiassa YVA-lailla ja menettelyyn osallistuvien valtioiden palautteen huomioonoton osalta eri sektoreiden lupalaeilla. Euroopan unioni on Espoon sopimuksen osapuoli, ja sopimus on saatettu Euroopan unionissa voimaan YVA-direktiivillä.  

SOVA-pöytäkirja 

Espoon sopimukseen liitetyn strategisesta ympäristöarvioinnista tehdyn SOVA-pöytäkirjan tavoitteet ja pääasiallinen sisältö ovat samat kuin SOVA-direktiivissä. Pöytäkirja hyväksyttiin vuonna 2003, ja se saatettiin kansallisesti voimaan vuonna 2010 (SopS 69/2010). Euroopan unioni on SOVA-pöytäkirjan osapuoli, ja pöytäkirja on saatettu Euroopan unionissa voimaan SOVA-direktiivillä. SOVA-pöytäkirjan määräykset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä pääosin SOVA-lailla. Kaavoituksen osalta SOVA-pöytäkirja on saatettu kansallisesti voimaan maankäyttö- ja rakennuslailla ja maankäyttö- ja rakennusasetuksella.  

SOVA-pöytäkirjan 10 artiklan mukaan valtioiden välinen yhteistyö on tarpeen silloin, kun ympäristöarvioinnin kohteena olevalla suunnitelmalla tai ohjelmalla, mukaan lukien maankäytön suunnitelmat, on todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia. Lisäksi yhteistyö on tarpeen silloin, kun vaikutusten kohteena oleva valtio sitä pyytää. 

Suomi-Viro YVA-sopimus

Espoon sopimuksen lisäksi Suomi on sitoutunut Viron kanssa vuonna 2002 tehtyyn kahdenväliseen sopimukseen valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista. Suomi hyväksyi sopimuksen 3. päivänä toukokuuta 2002, ja se tuli voimaan 6 päivänä kesäkuuta 2002. Sopimus on saatettu voimaan tasavallan presidentin asetuksella Viron kanssa valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn sopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 51/2002). Sopimuksen tavoitteena on tehostaa kahdenkeskistä yhteistyötä hankkeita koskevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan sopimuksen liitteen I hankeluettelossa mainittuihin hankkeisiin, jotka todennäköisesti aiheuttavat merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Sopimuksen velvoitteet vastaavat pitkälti Espoon sopimusta. 

Sopimusten määräysten toteuttamista valvoo ympäristövaikutusten arviointikomissio (jäljempänä YVA-komissio). Sillä on neuvonantajan rooli, ja se toimii tietojen vaihtamiseksi ja riitojen ratkaisemiseksi. YVA-komission tehtävänä on muun muassa tehdä sopimuksen edistämiseen, toimeenpanoon ja kehittämiseen tähtääviä ehdotuksia, perustaa tarvittaessa ad hoc -työryhmiä valvomaan ja seuraamaan yksittäisten hankkeiden valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia, tai muita tämän sopimuksen tarkoituksia varten ja harkita yhteisten ympäristövaikutusten arviointien tarpeellisuutta ja ehdottaa niitä sopimuspuolten toimivaltaisille viranomaisille. Sekä Suomen että Viron puolelta komission puheenjohtajina toimivat maiden ympäristöministeriöiden edustajat ja jäseninä edustajat alueellisista ympäristöviranomaisista (Suomessa Kaakkois-Suomen, Uudenmaan sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista). Suomen osapuolen sihteerinä toimii Suomen ympäristökeskus.  

YVA-laki 

YVA-lain 28 §:n mukaan ympäristöministeriö huolehtii Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen mukaisten tehtävien hoidosta, jos Suomessa toteutettavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen osapuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella. Lain 30 §:n mukaan ympäristöministeriö huolehtii Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen mukaisten tehtävien hoidosta toisen valtion ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, jos sopimuksen osapuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavalla hankkeella on Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalle alueelle kohdistuvia todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. 

YVA-lain mukaiset ympäristöministeriön vastuulla olevat tehtävät pitävät sisällään kansallisesti toteutettavia hankkeita koskevien tietojen ja asiakirjojen toimittamista Suomen YVA-menettelyyn osallistuvaan toiseen valtioon sekä toisesta valtiosta saatujen tietojen ja asiakirjojen toimittamista edelleen Suomen YVA-menettelyn toimivaltaiselle yhteysviranomaiselle eli alueelliselle elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskukselle (jäljempänä ELY-keskus) ja ydinenergialaissa (990/1987) tarkoitetuissa ydinlaitoshankkeissa sekä muissa sellaisissa laitoksissa, jossa käsitellään tai varastoidaan tai jonne loppusijoitetaan ydinjätteitä, työ- ja elinkeinoministeriölle. Lisäksi ympäristöministeriön vastuulle kuuluu rajat ylittäviä vaikutuksia koskevien neuvottelujen järjestäminen ja luvan toimittaminen. Tilanteessa, jossa toisessa valtiossa toteutettavalla hankkeella on Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalle alueelle kohdistuvia todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristöministeriön tehtäviin kuuluu vastata toiselle valtiolle, aikooko Suomi osallistua hankkeen YVA-menettelyyn, huolehtia toisen valtion toimittamien valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointiin liittyvien asiakirjojen tiedottamisesta ja niihin liittyvän julkisen kuulemisen järjestämisestä, huolehtia Suomessa annetun palautteen toimittamisesta toiselle valtiolle, vastata neuvotteluista toisen valtion kanssa sekä laittaa toisen valtion antama ja toimittama lupa nähtäville. 

SOVA-laki 

SOVA-lain 10 §:n mukaan, jos suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion alueelle, ympäristöministeriön on huolehdittava suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin liittyvistä tiedottamis- ja neuvottelutehtävistä kyseisen valtion kanssa. Lain 10 a §:n mukaan, jos Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai toisen Euroopan unionin jäsenvaltion viranomaisen suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella, ympäristöministeriö vastaa toisen valtion suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin liittyvistä tiedottamis- ja neuvottelutehtävistä. 

SOVA-lain mukaiset ympäristöministeriön vastuulla olevat rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät pitävät sisällään kansallisesti valmisteltavaa suunnitelmaa tai ohjelmaa ja sen ympäristövaikutuksia koskevien tietojen ja asiakirjojen toimittamisen Suomen ympäristöarviointiin osallistuvaan toiseen valtioon sekä suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen aiheuttavia todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia koskevien neuvottelujen järjestämisen sekä suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä tiedottamisen toiselle valtiolle. Toisessa valtiossa valmisteltavan suunnitelman tai ohjelman osalta ympäristöministeriön tehtäviin kuuluu ilmoittaa toiselle valtiolle, haluaako se neuvotella suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen aiheuttamista todennäköisistä rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista sekä vastata suunnitelmaa tai ohjelmaa ja sen ympäristövaikutuksia koskevan tiedottamisen ja julkisen kuulemisen järjestämisestä sekä toimittaa saadut tiedot toiseen valtioon. 

Maankäyttö- ja rakennuslaki 

Kaavoituksen osalta SOVA-direktiivi on saatettu kansallisesti voimaan maankäyttö- ja rakennuslailla ja maankäyttö- ja rakennusasetuksella. Tämä todetaan suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 7 §:n 2 momentissa, jonka mukaan ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.  

Valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 26 a -luvussa. Luku sisältää säännökset Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvästä ilmoitus- ja neuvotteluvelvollisuudesta ja -menettelystä sekä kaavan hyväksymiseen liittyvästä tiedottamisesta. Ympäristöministeriö vastaa luvussa säädetyistä toimenpiteistä.  

Ilmailulaki  

Lain 80 ja 81 b §:ssä olevissa YVA-lain 29 a §:ään koskevissa viittaussäännöksissä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksen mukaisten asiakirjojen vastaanottavana tahona. 

Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä  

Lain 29 § olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona. 

Maa-aineslaki  

Lain 13 ja 19 §:ssä olevissa YVA-lain 29 a §:ää koskevissa viittaussäännöksissä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksissä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona. 

Ratalaki  

Lain 24 §:ssä olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona. 

Ympäristönsuojelulaki  

Lain 212 §:ssä olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona. 

2.1.2  YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lain mukaisia tehtäviä hoitavat viranomaiset ovat julkaisseet vuodesta 2006 alkaen julkisessa tietoverkossa YVA-menettelyssä laadittavia asiakirjoja ympäristötiedon saatavuuden parantamiseksi. Lakiin lisättiin 1.1.2020 voimaan tulleella lailla 1408/2019 henkilötietojen viranomaisen verkkosivuilla julkaisemista koskevat erityissäännökset. Säännökset eivät kuitenkaan sovellu ennen 1.1.2020 voimaan tulleita säännöksiä julkaistuihin tietoihin. 

Kun viranomainen julkaisee yleisessä tietoverkossa henkilötietoja sisältäviä asiakirjoja, tulee sen huomioida julkisuuslain asettamat edellytykset henkilötietojen luovuttamiselle. Asiakirjoissa julkaistavat henkilötiedot saattavat olla osa viranomaisen henkilörekisteriä. Julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetään viranomaisen henkilörekisterin henkilötietoja sisältävän tiedon luovuttamistavasta ja luovuttamisen edellytyksistä. Julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Kun tieto luovutetaan yleisen tietoverkon kautta, viranomainen ei voi varmistua luovutuksensaajan oikeudesta henkilötiedon käyttämiseen eikä tiedon myöhemmistä käyttötarkoituksista, koska tieto on kenen tahansa yleisen tietoverkon käyttäjän saatavissa.  

Hallintolain 62 b §:n mukaan asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan tiedot saadaan julkaista, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu. Henkilötiedoista julkaistaan kuitenkin ainoastaan tiedonsaannin kannalta välttämättömät henkilötiedot ja ne voidaan julkaista sen estämättä, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetään. Asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan sisältämät henkilötiedot on poistettava yleisestä tietoverkosta viranomaisen verkkosivuilta hallintolain 62 §:n 3 momentissa ja 62 a §:n 2 momentissa tarkoitetun nähtävillä pitoajan kuluttua. 

Voimassa olevan YVA-lain 17 §:n 2 momentin mukaan arviointiohjelmasta kuultaessa sovelletaan hallintolain 62 a §:n 3 momentin sijaan tätä pykälää. Kuulutuksessa ja kuulutetuissa asiakirjoissa julkaistut henkilötiedoiksi katsottavat hankkeesta vastaavan nimi ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot on hallintolain 62 b §:ssä säädetystä poiketen poistettava viranomaisen verkkosivuilta tämän lain 23 §:n 3 momentissa tarkoitetun perustellun päätelmän nähtävilläoloajan päätyttyä. 

Lain 18 §:n 2 momentin mukaan yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antamaa lausuntoa koskevat asiakirjat, jotka julkaistaan yhteysviranomaisen verkkosivuilla, voivat sisältää julkisuuslain 16 §:n 3 momentin estämättä hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot. Verkkosivuilla julkaistut henkilötiedot on poistettava verkkosivuilta YVA-lain 23 §:n 3 momentissa tarkoitetun yhteysviranomaisen perustellun päätelmän nähtävilläoloajan päätyttyä. Lain 23 §:n 3 momentin mukaan yhteysviranomaisen perusteltua päätelmää koskeva kuulutus ja kuulutetut asiakirjat on hallintolain 62 a §:ssä säädetystä poiketen pidettävä viranomaisen verkkosivuilla yleisesti nähtävillä 30 päivää. Kuulutuksessa ja kuulutetuissa asiakirjoissa julkaistut henkilötiedoiksi katsottavat hankkeesta vastaavan nimi ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot on mainitun lain 62 b §:ssä säädetystä poiketen poistettava viranomaisen verkkosivuilta perustellun päätelmän nähtävilläoloajan päätyttyä.  

Ympäristöhallinnon yhteiselle verkkosivustolle (ymparisto.fi) on viety tiedot vireille tulleista YVA-hankkeista. Verkkosivustolla asiakirjoja on etsittävä verkkosivuston hakemistorakenteen mukaisesti tai sivustolla olevan yleisen hakutoiminnon avulla. YVA-hankehakutoiminnossa haku voidaan tehdä hakusanan, hankkeen tilan, hanketyypin, kunnan, ja yhteysviranomaisena toimivan perustella. ELY-keskuksen YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevia päätöksiä voidaan hakea ainoastaan toimivaltaisen ELY-keskuksen perusteella.  

2.1.3  SOVA-lain soveltamisala

SOVA-direktiivi

SOVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien sekä niiden kohtuullisten vaihtoehtojen ympäristövaikutukset tulee selvittää ja arvioida suunnitelman tai ohjelman valmistelun aikana ennen sen hyväksymistä. Direktiivin suunnitelmilla ja ohjelmilla tarkoitetaan sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia sekä niitä koskevia muutoksia, jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät. Euroopan Unionin tuomioistuin on tulkinnut säännöstä niin, että ”edellytettyinä” pidetään sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä säännellään kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely. 

SOVA-direktiivi edellyttää suunnitelmilta ja ohjelmilta automaattisesti ympäristöarviointia silloin, kun (a) niitä valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja kun niissä vahvistetaan puitteet direktiivin 85/337/ETY (alkuperäinen YVA-direktiivi) liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai (b) niiden on katsottu edellyttävän direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on mainituissa artikloissa tarkoitetuilla alueilla. 

Perinteisesti SOVA-direktiivin tarkoittamien viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ei ole katsottu pitävän sisällään lainsäädäntötoimia. Euroopan unionin tuomioistuin on kuitenkin viime vuosina antanut useamman tuomion (mm. asiat C-24/19, C-290/15 ja C300/20), joilla se on vahvistanut suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen voivan kattaa myös normatiivisia toimia, jotka on annettu laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä. Tuomioistuimen päätökset ovat koskeneet jäsenvaltioissa annettuja hallituksen asetuksia (Belgia) ja pääministerin asetuksia (Italia). Euroopan tuomioistuin on tuomioillaan vahvistanut, että SOVA-direktiivissä tarkoitettuna ympäristöarvioitavana suunnitelmana tai ohjelmana voidaan pitää asetuksia. Kansallisesti tällaisia voivat olla ministeriöiden ja valtioneuvoston asetukset.  

SOVA-laki

SOVA-lain 4 §:ssä säädetään ympäristöarvioinnin soveltamisalasta. Pykälän 1 momentin mukaan lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on tehtävä ympäristöarviointi, jos (1) kyse on maa-, metsä- tai kalataloutta, energiahuoltoa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, aluekehitystä, alueidenkäyttöä, ympäristönsuojelua taikka luonnonsuojelua varten laadittavasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille; taikka (2) suunnitelmaa tai ohjelmaa koskee luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointivelvollisuus. 

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista lakiin tai asetukseen perustuvista suunnitelmista ja ohjelmista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tämän nojalla on säädetty SOVA-asetuksen 1 §, jossa on luettelo lakiin tai asetukseen perustuvista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka edellyttävät ympäristöarviointia. SOVA-lain 4 §:n 2 momentin tarkoituksena on sen esitöiden (HE 243/2004 vp, yksityiskohtaiset perustelut) mukaan ollut, että sen nojalla annettu SOVA-asetuksen 1 § sisältäisi kaikki sellaiset lakeihin ja asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka täyttävät SOVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisehdot ja näin ollen edellyttävät ympäristöarviointia. Valtuutussäännöksen nojalla annettu säännös on tarkoitettu koskemaan ainoastaan lakeihin ja asetuksiin, ei hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia.  

SOVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan lain soveltamisalaan voi kuulua myös hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia. Lain 4 §:n esitöiden (HE 243/2004 vp, yksityiskohtaiset perustelut) mukaan hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia ei voida etukäteen yksilöidä samalla tavalla kuin lakiin ja asetukseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia, minkä takia niiden osalta ympäristöarvioinnin tarve ratkaistaan esitöiden mukaan tapauskohtaisesti tällaisen määräyksen mahdollisen antamisen yhteydessä. Asiasta ei kuitenkaan säädetä SOVA-laissa. 

SOVA-lain 7 §:ssä säädetään lain soveltamisalan rajauksesta ja suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Pykälän 2 momentin mukaan SOVA-lain mukaista ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman sekä niiden toimenpideohjelmien laatimisen yhteydessä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa (1299/2004). Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 11 §:n 3 momentissa puolestaan todetaan, että vesienhoitosuunnitelman osana on esitettävä ympäristöselostus ja että ympäristöselostuksesta säädetään viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa. Merenhoitosuunnitelmaa koskevasta vastaavasta velvoitteesta säädetään kyseisen lain 26 b §:n 3 momentissa. 

SOVA-asetus

SOVA-asetuksen 1 §:ssä on annettu SOVA-lain 4 §:n 2 momentin valtuutussäännöksen nojalla luettelo niistä lakiin tai asetukseen perustuvista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka edellyttävät aina ympäristöarviointia. Luettelo on tarkoitettu sisältämään sen ohella, mitä erikseen säädetään tai määrätään, kaikki ne lakiin tai asetukseen perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka edellyttävät SOVA-laissa tarkoitettua ympäristöarviointia. Listaus on näin ollen tarkoitettu olemaan tyhjentävä, tosin se mahdollistaa sen, että muussa lainsäädännössä erikseen säädetään taikka muulla tavalla erikseen määrätään ympäristöarviointivelvoitteesta. 

2.2.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Ympäristöministeriö on Espoon sopimuksen ja SOVA-pöytäkirjan mukainen toimivaltainen viranomainen Suomessa, ja se vastaa sopimuksen toimialaan kuuluvista tiedottamis-, kuulemis- ja neuvottelutehtävistä. Ahvenanmaalla ei ole itsenäistä asemaa Espoon sopimuksen osapuolena eikä omaa Espoon sopimuksen yhteystahoa, vaan sen osallistuminen sopimuksen ja pöytäkirjan mukaisiin kansainvälisiin ympäristövaikutusten arviointeihin tapahtuu ympäristöministeriön kautta. 

Suomessa toteutettavien hankkeiden sekä suunnitelmien ja ohjelmien osalta edellytetään, että sopimuksen osapuolena olevan toisen valtion viranomaisille sekä yleisölle, jota asia koskee, ilmoitetaan asiasta ja annetaan tilaisuus osallistua ympäristövaikutusten arviointiin, jos hankkeen ympäristövaikutukset todennäköisesti kohdistuvat kyseisen valtion alueelle (Suomi aiheuttajaosapuolena).  

Toisessa valtiossa toteutettavan hankkeen, suunnitelman ja ohjelman ympäristövaikutusten osalta toimivaltaisen viranomaisen on huolehdittava kuulemisen järjestämisestä Suomessa sekä mahdollisista neuvotteluista muun muassa ehdotetun hankkeen mahdollisista valtioiden rajat ylittävistä vaikutuksista sekä toimista tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi (Suomi kohdeosapuolena).  

Tehtäviä on hoidettu ympäristöministeriössä sopimusten voimaantulosta lähtien eli YVA-hankkeiden osalta vuodesta 1997 ja suunnitelmien ja ohjelmien osalta vuodesta 2010 lähtien. Vireille tulleiden menettelyjen määrässä on ollut huomattavaa vuotuista vaihtelua. Hankkeita koskevia kansainvälisiä menettelyjä on ollut vähimmillään 1–2 vuodessa ja enimmillään 8–11 vuodessa. Alussa kansainvälisiä menettelyjä oli hyvin vähän, mutta vuonna 2007 menettelyjen määrä lisääntyi selvästi. SOVA-pöytäkirjan mukaista kansainvälistä menettelyä on SOVA-lain mukaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien osalta sovellettu 18 kertaa. Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena kuuden suunnitelman tai ohjelman ympäristöarvioinnissa sekä kohdeosapuolena 12:ssa ympäristöarvioinnissa. Kaavojen osalta menettelyitä on ollut keskimäärin kaksi kappaletta vuodessa. 

Vuoden 2021 loppuun mennessä hankkeita koskevaa Espoon sopimusta oli sovellettu Suomessa 81 hankkeessa. Näistä Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena 40 hankkeessa (hanke Suomessa) ja kohdeosapuolena 41 hankkeessa (hanke toisessa valtiossa). Esimerkkejä valtioiden rajat ylittävistä hankkeista ovat kaasuputkihankkeet Itämerellä (Nord Stream, Balticconnector), useat ydinlaitoshankkeet (mm. Olkiluoto 3 ja 4 -reaktorit, Loviisan ydinvoimalan käyttöiän pidentäminen ja käytetyn ydinjätteen loppusijoitus) sekä lukuisat tuulivoimala- ja kaivoshankkeet.  

Kuva 1. Kaavio kuvaa ympäristöministeriön työmäärää vuosina 1996–2021, kun Suomessa toteutettuihin YVA-hankkeisiin sovellettiin Espoon sopimusta 40 kertaa (Suomi aiheuttajaosapuolena). Vuosittainen vaihtelu on ollut yhdestä kahdeksaan hanketta per vuosi, vain kahtena vuonna tällaisia hankkeita ei ole ollut ollenkaan. Työhön on kuulunut arviointiohjelman (I vaihe) ja arviointiselostuksen (II vaihe) kuulemisten hoitaminen muiden maiden suuntaan. Allekirjoittajamaat olivat sitoutuneet soveltamaan sopimuksen periaatteita jo ennen sen virallista voimaantuloa, mikä selittää sopimuksen soveltamisen kahteen hankkeeseen vuonna 1996. 

Suomella on ollut eniten kansainvälisiä hankkeita koskevia arviointimenettelyjä Ruotsin suuntaan (31 ilmoitusta YVA-menettelyyn osallistumisen mahdollisuudesta). Virolle on lähetetty ilmoitus 20 hankkeesta. Venäjälle on lähetetty ilmoitus 17 hankkeesta. Latviaan, Liettuaan, Puolaan, Tanskaan ja Saksaan on kaikkiin lähetetty ilmoitus 9 hankkeesta sekä Norjaan 7 hankkeesta. Itävalta on pyytänyt saada osallistua viiteen ja Hollanti yhteen ydinenergiahankkeeseen. Suomen lukuisat ydinenergiahankkeet näkyvätkin Suomen hankkeisiin osallistuneiden maiden laajana joukkona. Myös Itämerelle suunniteltujen kaasuputkien YVA-menettelyyn on osallistunut lukuisia maita. Suomen ilmoittamissa hankkeissa on ollut eniten ydinlaitoksia (10 hanketta), tuulivoimaloita (8 hanketta) ja energiansiirtoon ja energian varastointiin liittyviä hankkeita (7 kpl). Näiden lisäksi hankkeina on ollut kaivoksia, väyliä ja tehdashankkeita sekä lukuisia yksittäisiä muita hankkeita.  

Suomi on saanut eniten ilmoituksia YVA-menettelyyn osallistumisen mahdollisuudesta Ruotsilta (19 hanketta). Viro on lähettänyt ilmoituksen Suomelle 8 hankkeessa, Tanska 5, Norja 4, Puola 3, Saksa 3, Venäjä 3 ja Liettua 2 hankkeessa. Muiden valtioiden YVA-hankkeissa on ollut eniten tuulivoimaloita (13 hanketta), kaivoksia (6 hanketta), ydinlaitoksia (5 hanketta) ja kaasuputkia (5 hanketta). 

Kuva 2. Kaavio kuvaa muiden maiden YVA-hankkeita, joiden kuulemisen ympäristöministeriö on järjestänyt Suomessa vuosina 1996–2021 (Suomi kohdeosapuolena). Hankkeita on ollut yhteensä 41. I vaihe kuvaa arviointiohjelmasta ja II vaihe arviointiselostuksesta järjestettyä kuulemista. Kuulemisia on järjestetty vuosittain noin yhdestä viiteen kertaa. Kahtena vuonna ei tällaisia hankkeita ollut ollenkaan. 

Kansainvälistä menettelyä koskevat soveltamistilanteet SOVA-lain mukaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien osalta, joissa Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena (6 kpl) ovat koskeneet merenhoitosuunnitelmia ja tiettyjä rajavesistöjä koskevia vesienhoitosuunnitelmia. Ympäristöarvioinnit, joissa Suomi on ollut kohdeosapuolena (12 kpl) ovat koskeneet merialueilla tapahtuvaa suunnittelua (esimerkiksi naapurimaiden merialuesuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelmat) tai ydinvoimaan liittyvää suunnittelua (esimerkiksi Puolan ydinvoimaohjelma). 

Kansainvälisten YVA-menettelyjen ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien hoitaminen on luonteeltaan operatiivinen viranomaistehtävä, joka ei sovellu erityisen hyvin ministeriössä hoidettavaksi. Tehtävän hoitaminen vie ympäristöministeriöltä kohtuuttomasti voimavaroja sille ensisijaisesti kuuluvista yhteiskunnallisesti merkittävistä laaja-alaisista ja strategisista tehtävistä. Menettelyjen vireilletulon ennakoimattomuus ja niihin liittyvät tiukat aikatauluvaatimukset ovat merkittävästi vaikeuttaneet ympäristöministeriölle säädettyjen YVA- ja SOVA-lain yleiseen ohjaukseen ja seurantaan sekä vaikutusten arvioinnin yleiseen kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamista.  

Viranomaistehtävien siirtäminen pois ympäristöministeriöltä merkitsisi niiden ydinenergialaissa tarkoitettujen hankkeiden osalta, joissa YVA-laissa tarkoitettuna yhteysviranomaisena toimii työ- ja elinkeinoministeriö, sitä, että rajat ylittävässä menettelyssä tapahtuva yhteistyö yhteysviranomaisen ja rajat ylittäviä viranomaistehtäviä hoitavan tahon kesken ei enää tapahtuisi ensisijaisesti työ- ja elinkeinoministeriön ja ympäristöministeriön välillä. Menettelyyn liittyvän yhteistyön katsotaan kuitenkin olevan mahdollista järjestää yhtä toimivaksi myös uuden rajat ylittävistä viranomaistehtävistä vastaavan tahon kanssa. Lisäksi ympäristöministeriö voi tarvittaessa jatkossakin osallistua menettelyihin lausuntomenettelyn sekä YVA-lain 32 §:ssä tarkoitetun YVA-lain täytäntöönpanoa koskevan yleisen ohjauksen ja seurannan kautta.  

2.2.2  YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lain muutoksella 1408/2019 lakiin lisättiin henkilötiedoiksi katsottavien hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevien tietojen julkaisemisesta koskevat säännökset. Niiden voidaan kuitenkin katsoa koskevan vain voimaantulonsa jälkeen julkaistuja asiakirjoja. Oikeustilan selventämiseksi lakiin tulee lisätä tarpeelliset säännökset viranomaisen tehtävän täsmentämiseksi sekä henkilötietojen suojan järjestämiseksi.  

2.2.3  SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n 2 momentin tarkoituksena on alun perin ollut, että sen nojalla annetun SOVA-asetuksen 1 §:n luettelo sisältäisi, sen ohella, mitä erikseen säädetään tai määrätään, kaikki ympäristöarviointia edellyttävät lakeihin ja asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat. Käytännössä SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloa ei ole kuitenkaan voitu pitää niin hyvin ajan tasalla, että se varmasti pitäisi aina sisällään kaikki voimassa oleviin lakeihin tai asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka täyttävät pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaiset soveltamisehdot. Tämän takia on huomattu tarve säätää suunnitelmaa tai ohjelmaa koskevasta ympäristöarviointivelvollisuuden toteamisesta niissä tapauksissa, joissa suunnitelma tai ohjelma täyttää ympäristöarvioinnin soveltamisehdot, mutta sitä ei ole sisällytetty pykälän nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen.  

SOVA-laissa tarkoitettu ympäristöarviointi soveltuu sanamuotonsa mukaan lain 4 §:n 1 momentissa asetetut edellytykset täyttäviin suunnitelmiin ja ohjelmiin. Euroopan unionin tuomioistuimen uuden oikeuskäytännön mukaan SOVA-direktiivissä tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma voi soveltuvissa tapauksissa olla myös asetus. Koska asetuksia ei ole suljettu SOVA-lain 4 §:ssä lain soveltamisalan ulkopuolelle, myös SOVA-lain 4 §:n 1 momentin voidaan uuden tulkinnan mukaisesti katsoa soveltuvan myös asetuksiin. Aivan kuten SOVA-direktiivissä tarkoitetun suunnitelman tai ohjelman voidaan jatkossa tulkita tarkoittavan soveltuvissa tapauksissa asetuksia, myös SOVA-lain 4 §:ssä tarkoitetun suunnitelman tai ohjelman voidaan soveltuvissa tapauksissa tulkita tarkoittavan myös asetuksia. SOVA-lain 4 §:n 1 momentti ei näin ollen edellytä Euroopan unionin tuomioistuimen uuden tulkinnan seurauksena välittömiä muutoksia. Asetuksia ei kuitenkaan pystytä ennen niiden antamista yksilöimään sillä tarkkuudella, että ne voitaisiin etukäteen sisällyttää edellä käsiteltyyn SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloon. Oikeustilan selventämiseksi SOVA-lainsäädäntöä tulisi tältä osin tarkentaa. Myöskään hallinnolliseen määräykseen perustuvien suunnitelmien ja ohjelmien osalta ympäristöarvioinnin tarvetta ei pystytä etukäteen sillä tavalla yksilöimään, että ne voitaisiin sisällyttää SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloon. Myös niiden osalta oikeustilaa tulee tarkentaa.  

SOVA-lain 7 §:ssä oleva vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia koskeva soveltamisalapoikkeus on epäselvä. Vaikka SOVA-lain 7 §:ssä suljetaan vesienhoitosuunnitelmat, merenhoitosuunnitelmat ja niiden toimintaohjelmat SOVA-lain ulkopuolelle, vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 11 §:ssä ja viittaussäännöksen kautta 26 b §:ssä kuitenkin asetetaan velvollisuus esittää vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman osana SOVA-lain mukainen ympäristöselostus. SOVA-lain ja vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain yhteys jää näin ollen epäselväksi, ja edellyttää selkeyttämistä. Käytännössä vesienhoitosuunnitelmien ja merenhoitosuunnitelman yhteydessä on toteutettu ympäristöarviointi SOVA-lain mukaisesti. 

SOVA-lain 11 §:n 3 momentti edellyttää, että ympäristöarvioitu suunnitelma tai ohjelma sekä sen hyväksymistä koskeva päätös annetaan tiedoksi julkisella kuulutuksella. Tämä ei ole tarkoituksenmukainen toimintatapa silloin, kun ministeriön tai valtioneuvoston asetus Euroopan unionin SOVA-direktiivin soveltamisalaa koskevan oikeuskäytännön mukaan kuuluu SOVA-lain soveltamisalaan. Ministeriöiden ja valtioneuvoston asetusten julkaisemisesta säädetään Suomen säädöskokoelmasta annetussa laissa 188/2000, minkä säännökset ovat osittain päällekkäisiä SOVA-lain 11 §:n 3 momentin vaatimuksen kanssa. 

4.1.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Ympäristöministeriössä hoidettavat valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät ehdotetaan siirrettäväksi ympäristöministeriöltä SYKElle.  

SYKEllä on pitkäaikaista asiantuntemusta Espoon sopimuksesta ja sen käytännön soveltamiseen liittyvistä tehtävistä. Se on ollut valmistelemassa Espoon sopimuksen käytännön soveltamisen opasta (Guidance on the Practical Application of the Espoo Convention, 2002), joka on edelleen käytössä. Espoon sopimuksen hankkeiden kuulemisiin liittyviä tehtäviä on hoidettu SYKEssä ympäristöministeriön apuna. Lisäksi SYKE toimii jaksossa 2.1.1 mainitun Suomi-Viro YVA-sopimuksen toimielimen (YVA-komissio) Suomen osapuolen sihteerinä ja on hoitanut tehtävää vuodesta 2002, jolloin sopimus astui voimaan. Suomen ympäristökeskus toimii parhaillaan YVA-komission nimeämän Tallinnan tunnelihankkeen YVA-menettelyä koordinoivan kahdenvälisen ad hoc –työryhmän sihteerinä. Aiemmin SYKE on toiminut Balticconnector-hankkeen vastaavanlaisen ad hoc –työryhmän sihteerinä. 

SYKEn monipuolinen ja korkeatasoinen osaaminen varmistaisi asiantuntemuksen erilaisten hankkeiden, suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutuksista ja SYKE olisi selkeä taho myös Espoon sopimuksen maiden kannalta. SYKE valtakunnallisena ja kansainvälisesti arvostettuna asiantuntijalaitoksena omaisi valmiudet tehtävän hoidolle.  

Tehtävien siirtäminen ympäristöministeriöltä vastaisi valtioneuvoston viime vuosien kehityssuuntaa siirtää viranomaistehtävät pois ministeriötasolta alemmalle hallinnolle.  

Samalla, kun säädettäisiin tehtävien siirtämisestä ympäristöministeriöltä SYKElle, ilmailulaissa, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa, maa-aineslaissa, ratalaissa sekä ympäristönsuojelulaissa olevat YVA-lain 29 a §:ää koskevat viittaussäännökset edellyttäisivät muutosta siltä osin, kuin niissä voimassa olevissa muodoissaan todetaan, että YVA-lain 29 a §:ssä tarkoitetut asiakirjat tulee toimittaa ympäristöministeriöön. 

4.1.2  YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 38 a §, joka mahdollistaa henkilötiedoiksi katsottavien hankkeesta vastaavan nimen ja toiminnan sijaintipaikan tietojen julkaisemisen viranomaisen verkkosivuilla myös ennen 1.1.2020 julkaistujen asiakirjojen osalta. Laissa säädettäisiin myös ajankohdasta, jolloin asiakirjoihin sisältyvät henkilötiedot olisi poistettava tietoverkosta.  

Kyseessä olisi erityissäännös julkisuuslain 16 §:n 3 momenttiin ja hallintolain 62 b §:än nähden. Säännös olisi tarpeen, sillä asiakirjoissa julkaistavat henkilötiedot saattavat olla osa viranomaisen henkilörekisteriä. Kun tieto luovutetaan yleisen tietoverkon kautta, viranomainen ei voi julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaisesti varmistua luovutuksensaajan oikeudesta henkilötiedon käyttämiseen eikä tiedon myöhemmistä käyttötarkoituksista, koska tieto on kenen tahansa yleisen tietoverkon käyttäjän saatavissa. Erityissäännös olisi tarpeen myös hallintolain 62 b §:ssä säädetystä velvoitteesta poikkeamiseksi, sillä sen mukaan asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan sisältämät henkilötiedot on poistettava yleisestä tietoverkosta viranomaisen verkkosivuilta lain 62 §:n 3 momentissa ja 62 a §:n 2 momentissa tarkoitetun nähtävilläpitoajan kuluttua. YVA-lain muutoksilla mahdollistettaisiin asiakirjojen sisältämien välttämättömien henkilötietojen pitäminen viranomaisen verkkosivuilla myös nähtävilläpitoajan jälkeen. 

Hankkeesta vastaavan nimeä ja hankkeen sijaintipaikan tietoja pidetään tiedottamisen kannalta välttämättöminä tietoina, sillä niiden perusteella YVA-lain mukainen asia tulee riittävästi yksilöidyksi niin, että asianosaiset ja yleisö pystyvät arvioimaan hankkeen vaikutuksia sen sijaintipaikan ympäristössä. Jos hankkeesta vastaava on esimerkiksi toiminimellä tai henkilöyhtiön muodossa toimintaa harjoittava yksityishenkilö, on nimi henkilötieto. Toiminnan sijaintipaikka voi olla sama kuin henkilön asuinpaikka ja siten henkilöä koskeva tunnistetieto. Tietoja julkaistaessa viranomaisen on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, ettei yleisessä tietoverkossa julkaista salassa pidettäviä tietoja. 

4.1.3  SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n valtuutussäännöstä muutettaisiin niin, että sen nojalla annettu SOVA-asetuksen 1 § voisi koskea myös sellaista mainitun lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai ohjelmaa, jota ei voida etukäteen yksilöidä SOVA-asetuksen 1 §:n luettelossa ympäristöarvioitavista suunnitelmista ja ohjelmista. Erityisesti tämä on tarkoitettu koskemaan 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainituilla aloilla valmisteltavia ministeriön ja valtioneuvoston asetuksia sekä hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia tai ohjelmia, mutta se voi koskea myös muita SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainituilla aloilla valmisteltavia suunnitelmia ja ohjelmia, joita ei esimerkiksi aikataulusyistä ole ennen niiden antamista sisällytetty SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloon.  

Lisäksi laissa säädettäisiin, että SOVA-lain 11 §:n 3 momentin velvoite antaa ympäristöarvioitu suunnitelma tai ohjelma sekä sen hyväksymistä koskeva päätös tiedoksi julkisella kuulutuksella ei koskisi ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksia. Ministeriöiden ja valtioneuvoston asetusten julkaisemisesta säädetään Suomen säädöskokoelmasta annetussa laissa (188/2000), minkä mukaisten menettelyiden voidaan katsoa olevan riittävät niin, että ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksia ei olisi tarve sen lisäksi antaa tiedoksi hallintolain mukaisella julkisella kuulutuksella. Edelleen 11 §:n 3 momentista poistettaisiin nykykäytännön valossa tarpeeton velvollisuus lähettää suunnitelmat ja ohjelmat, niitä koskevat päätökset ja ympäristöselostukset tiedoksi Suomen ympäristökeskukselle. 

Lisäksi SOVA-lain 7 §:n mukaisista soveltamisalan rajoituksista poistettaisiin vesienhoitosuunnitelmaa ja merenhoitosuunnitelmaa sekä niiden toimenpideohjelmia koskeva rajaus niin, että niiden laatiminen olisi jatkossa SOVA-lain soveltamisalassa. Tämä selkeyttäisi mainittujen lakien suhdetta ja mahdollistaisi myös sen varmistamisen, että vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman laatimisessa täytetään varmasti SOVA-direktiivin vaatimukset. 

4.2.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Kyse on tällä hetkellä ympäristöministeriössä hoidettavien tehtävien siirrosta SYKEen, eikä lakiesityksellä ole valtion menoja lisääviä vaikutuksia. Ehdotetut muutokset lisäisivät SYKEn viranomaistehtäviä, mikä aiheuttaa SYKElle henkilöstöön ja joihinkin hallinnollisiin kuluihin liittyvän voimavaratarpeen. SYKElle siirrettävät tehtävät edellyttävät SYKEltä arviolta kuuden henkilötyökuukauden vuosittaisen panoksen. Muiden, hallinnollisten kulujen kanssa tehtävien arvioidaan aiheuttavan SYKElle yhteensä 78 000 € vuosittaisen määrärahatarpeen. Tämä määräraha esitetään siirrettäväksi ympäristöministeriön toimintamenomomentilta SYKEn toimintamenomomentille talousarvioesityksessä 2023. Vastaava määrärahasiirto otetaan huomioon vuosia 2024-2027 koskevan julkisen talouden suunnitelman valmistelussa. 

Muutoksen ei katsota olevan sellainen olennainen hallinnollinen uudistus, että siitä tulisi tehdä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 5 §:ssä tarkoitettu muutosvaikutusten arviointi.  

4.2.2  YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

Ehdotetut muutokset turvaisivat osaltaan YVA-lain mukaisten asiakirjojen saatavuutta asianosaisille ja muille niitä tarvitseville tahoille. Samalla varmistettaisiin asiakirjoihin sisältyvien henkilötietojen asianmukainen käsittely. 

Lakimuutokset eivät edellytä uusien tietojärjestelmien rakentamista tai olemassa oleviin tietojärjestelmiin tai rajapintoihin sellaisia teknisiä muutoksia, joista aiheutuisi viranomaisille kustannuksia. Yleisessä tietoverkossa yleisesti saataville julkaistujen asiakirjojen osalta edellytetään niissä olevien muiden kuin välttämättömien henkilötietojen peittämistä, joka lisää ympäristöviranomaisten työmäärää. Siltä osin, kuin uudessa säännöksessä määritetty välttämättömienkin henkilötietojen poistamiselle säädetty määräaika on kulunut, myös välttämättömät henkilötiedot tulee poistaa tietoverkosta.  

Viranomaisille aiheutuvaan työmäärään vaikuttavat useat tekijät, minkä vuoksi työmäärän lisääntymisen arviointi on hankalaa. Sääntelyn soveltamisalaan kuuluvia asiakirjoja on periaatteessa huomattavan suuri määrä, ja yksittäiseen asiakirjaan sisältyvien henkilötietojen peittämiseen kuluva aika riippuu asiakirjan laajuudesta ja siihen sisältyvien henkilötietojen määrästä. Jälkikäteen poistettavien henkilötietojen määrää voidaan kuitenkin vähentää jo asiakirjojen laatimisvaiheessa esimerkiksi erilaisia viittaustekniikoin. Ympäristöministeriön ja asiakirjojen tietoverkkoon asettamisesta vastaavien viranomaisten kesken on tarkoitus yhdessä määritellä tietoverkossa julkaistujen henkilötietojen poistamisen järjestäminen. Tehtävät voidaan kuitenkin hoitaa olemassa olevien määrärahojen ja muiden resurssien puitteissa. 

Muutos ei ole sellainen tiedonhallintamallin sisältöön vaikuttava olennainen hallinnollinen uudistus tai tietojärjestelmien käyttöönottoa koskeva hallinnollinen uudistus, että siitä tulisi tehdä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 5 §:ssä tarkoitettu muutosvaikutusten arviointi. 

4.2.3  SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n ehdotettu säännösmuutos mahdollistaisi sen, että kaikki SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävät viranomaisen suunnitelmat ja ohjelmat varmasti tulisivat ympäristöarviointivelvoitteen piiriin. Tämä lisäisi oikeusvarmuutta. Muutos mahdollistaisi SOVA-asetuksen 1 §:n muutoksen, joka selkeyttäisi ympäristöarviointivelvoitteen syntymistä koskevaa tarkasteluvastuuta. Tarkasteluvastuun kohdistuessa entistä vahvemmin kutakin suunnitelmaa ja ohjelmaa valmistelevaan viranomaiseen valmistelevalle viranomaiselle voi aiheutua asiasta hallinnollista taakkaa sen suhteen, että asiaa tulee tarkastella ja ympäristöarvioinnin soveltamisehtoihin perehtyä.  

EU-tuomioistuimen SOVA-direktiiviä koskevasta oikeuskäytännöstä seuraava ympäristöarvioinnin soveltuminen joihinkin ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksiin lisää ympäristöarviointivelvoitteen realisoituessa asetusten valmistelun hallinnollista taakkaa, kun asetuksesta tulee ennen sen hyväksymistä tehdä SOVA-lain ja -asetuksen vaatimukset täyttävä ympäristöarviointi, muun muassa laatia ympäristöselostus ja järjestää kaksi kuulemiskierrosta. Ympäristöarvioinnin toteuttaminen voisi viivästyttää jonkin verran asetusten valmistelua. Lisäksi se voi aiheuttaa asetuksia valmisteleville tahoille kustannuksia silloin, kun ympäristöarvioinnin ja siihen sisältyvän ympäristöselostuksen laatiminen edellyttää niihin liittyvien ostopalveluiden käyttämistä. SOVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien asetusten ympäristöarviointivelvoite on kuitenkin välittömästi seurausta EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, eikä siitä voida kansallisella sääntelyllä poiketa.  

5.1.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Valmistelussa on harkittu valitun vaihtoehdon lisäksi myös sitä, että viranomaistehtävät pysytettäisiin ympäristöministeriössä sekä sitä, että ne siirrettäisiin ELY-keskuksen hoidettavaksi.  

Ympäristöministeriön roolin pysyttämisen ennallaan on todettu olevan huono vaihtoehto siksi, että se kuormittaa suhteettomasti ympäristöministeriötä tehtävien yhteiskunnalliseen vaikutukseen nähden. Valmistelussa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena sitä, että suuri osa ympäristöministeriön ympäristövaikutusten arviointiin allokoiduista resursseista kuluu valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevien operatiivisten tehtävien hoitoon, vieden resursseja pois esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointia koskevan lainsäädännön kehittämistehtävistä. Silloin, kun Suomi on ympäristövaikutusten aiheuttajaosapuolena, ympäristöministeriö on toiminut käytännössä postitoimistona, mikä ei vastaa ministeriölle ensisijaisesti kuuluvia ohjaus-, seuranta- ja kehitystehtäviä. Roolin pysyttämisessä ennallaan on tunnistettu kuitenkin myös joitain vahvuuksia; esimerkiksi jos rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavalla hankkeella tai suunnitelmalla tai ohjelmalla on valtakunnallisia vaikutuksia, ympäristöministeriöllä on parhaat valmiudet arvioida asian valtakunnallista merkitystä. Tämä voidaan kuitenkin varmistaa jatkossakin esimerkiksi valtakunnallisesti merkittäviä asioita koskevalla lausuntomenettelyllä. Lisäksi vahvuudeksi on tunnistettu ympäristöministeriössä jo oleva tehtäviä koskeva käytännön asiantuntemus, jota voidaan kuitenkin siirtää SYKEen koulutuksen kautta.  

Valmistelussa on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa yksi ELY-keskus hoitaisi rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevia viranomaistehtäviä. ELY-keskukset ovat toimivaltaisia viranomaisia kansallisissa YVA-menettelyissä ja niillä on myös SOVA-lain mukaisia lausunto- ja neuvontatehtäviä. Niillä on näin ollen vahva asiantuntemus kansallisissa YVA-menettelyissä ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinneissa. Tämän vaihtoehdon osalta on tunnistettu kuitenkin heikkouksia. ELY-keskusten ympäristövastuualueet kärsivät jo valmiiksi liian vähäisistä resursseista aina vaan lisääntyviin tehtäviin nähden, ja ympäristöministeriöllä on rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa ELY-keskusten resursseihin työ- ja elinkeinoministeriön toimiessa ELY-keskusten yleishallinnollisesta ohjauksesta vastaavana tahona. Lisäksi ongelmallisena on tunnistettu se, että kansainvälinen yhteistyö ei lähtökohtaisesti kuulu ELY-keskusten tehtäväkenttään, eikä se näin ollen istuisi ELY-keskuksen muuhun työhön erityisen hyvin.  

SYKEn osalta heikkouksina on tunnistettu sen resurssien riittäminen tehtävien hoitoon. Resurssien riittäminen voidaan kuitenkin varmistaa ympäristöministeriön tulosohjauksessa SYKEn ollessa suoraan ympäristöministeriön alaisuudessa toimiva laitos. SYKEn vahvuuksina viranomaistehtävien hoitamisessa on tunnistettu se, että kansainväliset tehtävät sopisivat luonteensa puolesta hyvin SYKElle. SYKEstä löytyy lisäksi asiantuntemusta eri hanketyyppeihin liittyen. Koko maan kattavan toimialueensa puolesta SYKE olisi selkeä taho yhteydenottoja varten myös muita maita ajatellen.  

5.1.2  SOVA-lain soveltamisala

Valmistelussa on ollut vielä lausuntokierroksella versio, jossa muiden kuin SOVA-asetuksen 1 §:ssä mainittujen SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävien suunnitelmien ja ohjelmien kuulumisesta ympäristöarvioinnin piiriin olisi säädetty SOVA-lain tasolla sen muutetussa 4 §:ssä. Tämä olisi kuitenkin ollut ristiriidassa SOVA-lain 4 §:n muun muotoilun sekä siinä olevan valtuussäännöksen kanssa. Jatkovalmistelussa on päädytty esittämään SOVA-lain 4 §:ssä olevaan valtuussäännökseen muutosta niin, että sen nojalla annettava säännös voisi jatkossa kattaa myös sellaiset ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävät suunnitelmat ja ohjelmat, joita ei voida etukäteen yksilöidä. Näin kaikki ympäristöarviointia edellyttävät viranomaisen suunnitelmat ja ohjelmat voitaisiin sisällyttää SOVA-lain 4 §:n nojalla annettuun SOVA-asetuksen 1 §:ään. 

SOVA-lain soveltamisalaan kuuluvien asetusten osalta valmistelussa on tarkasteltu myös sitä mahdollisuutta, että jatkossa myös ympäristöarvioitavat hallinnollisiin määräyksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat sekä asetukset yksilöitäisiin SOVA-asetuksen 1 §:n luettelossa. Tämä on todettu kuitenkin käytännössä toimimattomaksi ratkaisuksi, sillä esimerkiksi valtioneuvoston ja ministeriöiden asetusten valtuutussäännökset on kirjoitettu lähtökohtaisesti niin yleisellä tasolla, että niiden perusteella ei ole mahdollista ainakaan kaikissa tilanteissa ennen asetuksen valmistelun aloittamista määritellä valtuutussäännöksen nojalla annettavan asetuksen mahdollista ympäristöarvioinnin piiriin kuulumista. Seuraava vaihe, jossa voidaan tunnistaa velvollisuuden piiriin kuuluminen, seuraa vasta tilanteessa, jossa asetusta aletaan valmistella ja sen pääasiallinen sisältö ja tavoitteet ovat tiedossa. Tässä vaiheessa ei olisi kuitenkaan enää mahdollista valmistella vaadittavaa SOVA-asetuksen muutosta. Lisäksi ympäristöarvioitavan asetuksen yksilöiminen SOVA-asetuksen luettelossa olisi käytännössä mahdotonta ennen asetuksen antamista. Hallinnolliseen määräykseen perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat on samasta syystä alun perin SOVA-lain ja SOVA-asetuksen säätämisen yhteydessä jätetty pois SOVA-asetuksen 1 §:n soveltamisalasta. 

Lain tasolla olevan säännöksen osalta tarkasteltiin myös vaihtoehtoa, jossa uusi säännös koskisi ainoastaan ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksia. Tämä olisi tuonut selkeämmin esille EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraavan uuden tilanteen koskien sitä, että ympäristöarviointivelvoite voi koskeva myös asetuksia. Pelkästään ministeriön ja valtioneuvoston asetuksia koskeva säännös olisi kuitenkin jättänyt avoimeksi hallinnolliseen määräykseen perustuvien suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointivelvoitteen tarkastelun.  

5.2.1  Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Vertailussa tarkasteltiin viranomaistehtävien hoitoa Pohjoismaissa ja Itämeren rantavaltioissa. Muissa Pohjoismaissa sopimuspuolten viranomaistehtäviä ei hoideta ministeriötasolla. Ruotsissa tehtävää hoitaa Ruotsin luonnonsuojeluvirasto (Naturvårdsverket), Norjassa ympäristövirasto (Miljødirektoratet) ja Tanskassa ympäristöhallitus (Miljøstyrelsen). Itämeren alueen maista ministeriötasolla tehtäviä hoidetaan Virossa, Latviassa, Liettuassa ja Venäjällä (Venäjä allekirjoittajamaa, muttei osapuoli). Saksassa liittovaltion ympäristöministeriö on sopimuksen kontaktipiste, josta käytännön tehtävät delegoidaan osavaltioille.  

5.2.2  SOVA-lain soveltamisala

Vertailua varten tarkasteltiin SOVA-direktiivin mukaisen ympäristöarviointivelvoitteen täytäntöön panemiseksi annettuja säännöksiä Ruotsissa, Tanskassa ja Saksassa. Vertailun tarkoituksena on todeta, miten näissä maissa säännellään SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointivelvoitetta ja mahdollistaako sääntely ympäristöarviointivelvoitteen tapauskohtaisen toteamisen suunnitelman tai ohjelman valmistelussa.  

Ruotsissa merkittävä osa ympäristösääntelystä on ympäristökaaressa (Miljöbalk (1998:808)). YVA-menettelystä ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista säädetään ympäristökaaren 6 luvussa. Ympäristökaaren 6 lukua tarkentamaan on lisäksi säädetty ympäristövaikutusten arviointia koskeva asetus (Miljöbedömningsförordning (2017:966)), joka sisältää tarkempia säännöksiä YVA-menettelystä ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista. Ympäristövaikutusten arviointia koskevan asetuksen 2 §:ssä on luettelo niistä SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoille kuuluvista suunnitelmista ja ohjelmista, joita koskee suora ympäristöarviointivelvoite. Ympäristövaikutusten arviointia koskevan asetuksen 2 §:n luettelossa on kuitenkin määräys siitä, että luettelossa mainittujen suunnitelmien ja ohjelmien lisäksi mikä tahansa muu pykälässä tarkoitettuja toimialoja koskeva suunnitelma tai ohjelma kuuluu ympäristöarviointivelvoitteen soveltamisalaan puite-ehdon täyttyessä. Luetteloa ei täten ole tarkoitettu tyhjentäväksi, jolloin ympäristöarviointivelvoitteen tapauskohtainen soveltaminen SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoilla valmisteltavien suunnitelmien ja ohjelmien yhteydessä on mahdollista muiden kuin ympäristövaikutusten arviointia koskevan asetuksen 2 §:n luettelossa listattujen suunnitelmien ja ohjelmien kohdalla. 

Tanskassa SOVA-direktiivin mukaisesta ympäristöarviointivelvollisuudesta säädetään ympäristöarviointilaissa (Miljøvurderingsloven (2021:1976)). Tarkempaa sääntelyä suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista on lisäksi annettu ympäristöarviointiasetuksessa (Miljøvurderingsbekendtgørelsen (2021:1376)). Tanskan ympäristöarviointilaissa tai sen nojalla annetussa ympäristöarviointiasetuksessa ei ole tyhjentävästi listattu ympäristöarviointivelvoitteen alaisia suunnitelmia ja ohjelmia. Ympäristöarviointilain mukaan ympäristöarviointivelvoite koskee kaikkia SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan tarkoittamilla toimialoilla laadittavia suunnitelmia ja ohjelmia, jotka täyttävät puite-ehdon. Ympäristöarviointilaista annetussa viranomaisohjeistuksessa (Vejledning til lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter 2018 (VVM)) on täsmennetty sääntelyä antamalla esimerkkejä alueellisten viranomaisten, kuntien ja valtion laatimista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka voivat kuulua ympäristöarviointivelvoitteen soveltamisalaan. Annettuja esimerkkejä ei kuitenkaan ole tarkoitettu tyhjentäviksi, jolloin sääntely mahdollistaa ympäristöarviointivelvoitteen tapauskohtaisen soveltamisen kaikkien SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoilla valmisteltavien suunnitelmien ja ohjelmien osalta. 

Saksassa ympäristöarviointivelvollisuudesta säädetään liittovaltion laissa ympäristövaikutusten arvioinnista (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (2021:540)). Tämän lisäksi ympäristöarviointivelvoitteesta voi olla täsmentävää sääntelyä osavaltiotasolla. Laissa ympäristövaikutusten arvioinnista on tyhjentävästi listattu ne suunnitelmat ja ohjelmat, joista on aina laadittava ympäristöarviointi, sekä ne suunnitelmat ja ohjelmat, joista on laadittava ympäristöarviointi siinä tapauksessa, että ne asettavat tai vahvistavat puitteita tulevia hankkeita koskeville lupapäätöksille. Liittovaltion sääntely ei näin ollen mahdollista tapauskohtaista ympäristöarviointivelvoitteen toteamista niiden SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoilla valmisteltavien suunnitelmien ja ohjelmien kohdalla, joita ei ole listattu ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa.