Ohita päänavigaatio

Siirry sisältöön

HE 127/2020 vp

Viimeksi julkaistu 17.9.2020 13.40

Hallituksen esitys HE 127/2020 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtioneuvostosta annettua lakia siten, että niihin valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin, joista valtioneuvoston kanslia vastaa, kuuluisi myös valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tiedonhallinta. Muutoksella selkeytettäisiin valtioneuvoston ja sen ministeriöiden välisiä velvoitteita ja vastuita tiedonhallinnassa.  

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.11.2020.  

PERUSTELUT

Asian tausta ja valmistelu

Valtioneuvoston kanslian tehtäviin ovat vuodesta 2015 kuuluneet valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät. Muutoksen tavoitteena oli tukea ministeriöitä niiden toimialojen tehtävien hoitamisessa sekä yhtenäistää ja järjestää yhtenäisellä tavalla valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiä sisäisiä hallintotehtäviä. Valtioneuvosto ja sen ministeriöt ovat olleet samasta ajankohdasta lukien yksi arkistonmuodostaja.  

Muutoksen myötä on saavutettu merkittäviä toiminnallisia hyötyjä, kun 12 ministeriössä hajautetusti hoidettujen samanlaisten tehtävien päällekkäisyyksiä on voitu poistaa ja samalla on voitu poistaa riippuvuutta yksittäisistä tekijöistä ja hajautetuista resursseista. Tehtäviä hoidetaan nykyään yhtenäisemmillä prosesseilla ja tietojärjestelmillä. Myös ministeriöiden toimintatapoja muun muassa tietohallinnon, henkilöstöpolitiikan, taloushallinnon ja hankintatoimen hoitamisessa on yhtenäistetty ja kehitetty aikaisempaa kokonaisvaltaisemmin.  

Valtioneuvoston kanslia on osana yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamista yhteistyössä ministeriöiden kanssa saattanut käytäntöön toimintamallit, joita noudattaen on hoidettu ministeriöiden asiakirjahallinto, kirjaamopalvelut, asiankäsittely, tiedonohjauksen ja arkistoinnin johtaminen, kehittäminen ja yhteen sovittaminen sekä edellisiin liittyvät toiminnalliset tehtävät salassa pidettävien aineistojen käsittely mukaan lukien, valtioneuvoston yhteisen tiedonohjaussuunnitelman laatiminen yhteistyössä ministeriöiden kanssa sekä ohjeiden laadinta ja koulutuksen järjestäminen ministeriöiden henkilöstölle.  

Vuoden 2020 alusta tuli voimaan laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki), jota sovelletaan tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja, jollei muualla laissa toisin säädetä. Tiedonhallintalain voimaantulon myötä valtioneuvoston kanslian rooli ja tehtävät valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tiedonhallinnan järjestämisessä edellyttävät selkeyttämistä.  

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 284/2018 vp) ehdotettiin valtioneuvoston asetuksella säädettäväksi tarkemmin valtion tiedonhallintayksikköjen välisestä tiedonhallintalaissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta. Kyseinen asetuksenantovaltuus poistettiin kuitenkin eduskuntakäsittelyn aikana, koska, ottaen huomioon hallituksen esityksessä ehdotetun viranomaisten ja tiedonhallintayksikköjen lakitasoisen määrittelyn epäselvyys sekä tiedonhallintayksikölle säädettävät tiedollisten perusoikeuksien kannalta merkitykselliset toimivaltuudet, sitä pidettiin ongelmallisen avoimena (PeVL 73/2108 vp).  

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä valtioneuvoston kansliassa. Valmistelun yhteydessä on pyydetty ministeriöiltä, Oikeuskanslerinvirastolta sekä Kansallisarkistolta lausunnot. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://vnk.fi/hanke?tunnus=VNK002:00/2020 tunnuksella

.  

Nykytila ja sen arviointi

Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 2 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Valtioneuvoston kanslia ohjaa ja yhteensovittaa yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintatapoja. Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 12 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluu valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tietohallinto, mukaan lukien ulkoasianhallinnon ulkomaanedustustojen tieto- ja viestintätekniset peruspalvelut, ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyvä hyvän tiedonhallintatavan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtävät.  

Valtioneuvoston asetuksessa valtioneuvoston kansliasta (393/2007) on edelleen yksityiskohtaisemmin säädetty valtioneuvoston kanslian tehtävistä. Asetuksen 1 §:n 1 momentin kohdissa 26-32 muun muassa säädetty kanslian tehtäväksi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tiedonhallintatavan ja kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu, ohjaus ja yhteensovittaminen, valtioneuvoston ja sen ministeriöiden arkistonmuodostukseen liittyvä asiakirjojen rekisteröinti, arkistointi ja seulonta ja muut arkistonmuodostajan tehtävät, toimiminen ministeriöiden lukuun asiakirjahallinnon tehtävissä ja hyvin tiedonhallintatavan edellyttämissä toimenpiteissä, mukaan lukien Euroopan unionia ja kansainvälisiä asioita koskeva tiedonhallinta sekä valtioneuvoston ja ministeriöiden hanketietojen hallinta, valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tietoturvallisuuden ohjaus ja yhteensovittaminen sekä yhteiseen tieto- ja viestintätekniikkaan ja yhteisiin tietojärjestelmiin kuuluvan tietoturvallisuuden hallinta sekä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiin palveluihin kuuluvat kirjaamopalvelut.  

Lisäksi arkistolain (831/1994) 1 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvosto ja sen ministeriöt ovat yksi arkistonmuodostaja. Säännös on erityissäännös suhteessa arkistolain 1 momentin 1 kohdan yleiseen viranomaiskohtaiseen soveltamisalasäännökseen. Sääntely on mahdollistanut valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen ja yhtenäisen asiakirjahallinnon ja arkistotoimen järjestämisen ja johtamisen.  

Valtioneuvosto toimii yhtenä arkistonmuodostajana. Arkistonmuodostaminen kattaa asiakirjan koko elinkaareen asiakirjan synnystä sen arkistointiin ja edellyttää, että organisaation toiminta ja toiminnan tuloksena syntyvät asiakirjat ja aineistot on kuvattu, aineistolle on määritelty säilytysaika ja -tapa sekä säilytyspaikka. Nämä ovat nykytilanteessa kuvattuina valtioneuvoston tiedonohjaussuunnitelmassa, jota valtioneuvoston kanslia ylläpitää. Arkiston muodostamiseen liittyvät tehtävät ovat kattaneet lisäksi ministeriöön saapuvan virallisen aineiston rekisteröinnin ja liittämisen oikeaan asiakokonaisuuteen, tarvittaessa aineiston sähköiseen muotoon saattamisen, tai rekisteröinnin ja käsittelyn paperilla. Ministeriössä syntyvän aineiston osalta valtioneuvoston kanslia huolehtii asianhallintajärjestelmässä asioiden päättämis- ja arkistointitoimenpiteistä, sekä mahdollisen paperiaineiston rekisteröinnistä ja arkistoinnista. 

Tiedonhallintalain 4 §:n 1 momentin mukaan tiedonhallintalaissa tarkoitettuja tiedonhallintayksikköjä ovat muun muassa valtion virastot ja laitokset. Pykälän 2 momentissa säädetään tiedonhallintayksikön johdon velvollisuudesta huolehtia siitä, että tiedonhallintayksikössä on määritelty tiedonhallintalaissa ja muussa laissa säädettyjen tiedonhallinnan toteuttamiseen liittyvien tehtävien vastuut ja että tiedonhallintayksikössä on ajantasaiset ohjeet muun muassa tietoaineistojen käsittelystä, tietojärjestelmien käytöstä, käsittelyoikeuksista ja tietoturvallistoimenpiteistä. Lisäksi tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on tarjolla koulutusta, jolla varmistetaan henkilöstön ja tiedonhallintayksikön lukuun toimivilla on riittävä tuntemus voimassa olevista tiedonhallintaa, tietojenkäsittelyä sekä asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevista säädöksistä, määräyksistä ja ohjeista. Tiedonhallintayksikön on myös huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on asianmukaiset työvälineet tiedonhallintaa koskevien velvollisuuksien toteuttamiseksi ja järjestetty riittävä valvonta tiedonhallintaan liittyvien säädösten, määräysten ja ohjeiden noudattamisesta.  

Tiedonhallintalain 5 §:ssä säädetään tiedonhallintamallista sekä muutosvaikutusten arvioinnista. Pykälän 1 momentin mukaan tiedonhallintayksikössä on ylläpidettävä sen toimintaympäristön tiedonhallintaa määrittelevää ja kuvaavaa tiedonhallintamallia. Pykälän 2 momentissa todetaan ne vähimmäistiedot, joita tiedonhallintamallin on sisällettävä.  

Tiedonhallintalain 6 §:n 1 momentin mukaan valtiovarainministeriön tehtävänä on julkisen hallinnon yhteisten tietovarantojen yhteentoimivuuden yleinen ohjaus. Tässä tarkoituksessa valtiovarainministeriö huolehtii julkisen hallinnon tiedonhallintakartan ylläpidosta ja ylläpitää julkisen hallinnon tiedonhallinnan kehittämisen yleisiä linjauksia yhteisten tietovarantojen ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden edistämiseksi.  

Koska tiedonhallintalaki tuli voimaan vasta vuoden 2020 alusta, viranomais- tai tuomistuinkäytäntöä ei vielä ole. Tiedonhallintalain 30 §:n mukaan tiedonhallintayksikköjen on laadittava 5 §:n mukainen tiedonhallintamalli 12 kuukauden kuluessa tiedonhallintalain voimaantulosta. Tiedonhallintalaissa on myös eräitä muita tiedonhallintayksikköä ja viranomaista koskevia siirtymäsäännöksiä, jotka mahdollistavat valtioneuvostolle ja sen ministeriöille riittävän ajan valmistautua uuden sääntelyn noudattamiseen.  

Valtioneuvoston kanslia on edellä todetulla tavalla vakiinnuttanut valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen tiedonhallintaan liittyvät toimintamallit. Tiedonhallintalain esitöiden mukaan (HE 284/2018 vp) tavoitteena oli säilyttää vallitseva tilanne, jossa valtioneuvoston kanslia edelleen vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä, muusta kuin toimialasidonnaisesta tiedonhallinnasta. Lähtökohtana oli, että tiedonhallintalaki ei muuttaisi valtioneuvoston ja ministeriöiden toimintojen järjestämisestä säädettyä.  

Koska tiedonhallintalaissa on kuitenkin säädetty tiedonhallinnan järjestämisvelvollisuus siten, että se kohdistuu sekä tiedonhallintayksikköön, että viranomaiseen, tiedonhallintalain velvoitteiden ja valtioneuvostosta annetussa laissa valtioneuvoston kanslialle säädettyjen valtioneuvostoa ja sen ministeriöitä koskevien yhteisten hallinto-ja palvelutehtävien yhteensovittaminen johtaa hankaliin tulkintatilanteisiin. Näitä nykytilanteeseen liittyviä tulkinnanvaraisuuksia olisi ollut mahdollista selkiyttää hallituksen esitykseen laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sisältyneellä asetuksenantovaltuudella, jonka perusteella valtioneuvoston asetuksella olisi voitu säätää valtion tiedonhallintayksikköjen välisestä tiedonhallintalain mukaisten tehtävien hoitamisesta. Toimivaltuuksien selkeyden sekä valtioneuvoston kanslialle ja toisaalta ministeriöille tiedonhallintayksikköinä säädettyjen tehtävien määrittelemiseksi on perusteltua lain tasolla säätää valtioneuvoston kanslian vastuusta valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta. Jos nyt esitettyä säädösmuutosta ei tehtäisi, tiedonhallintalaissa tiedonhallintayksikölle säädetyt tehtävät esimerkiksi asiakirjahallinnon osalta tulisivat jokaisen ministeriön tehtäväksi tiedonhallintayksikkönä siitä huolimatta, että valtioneuvoston ohjesäännössä ja valtioneuvoston kansliasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa on säädetty valtioneuvoston kanslian tehtäväksi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tiedonhallinta.  

Tavoitteet

Hallituksen esityksen keskeisenä tavoitteena on selkeyttää valtioneuvoston kanslian toimivaltaan ja tehtäviin liittyviä vastuita valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tiedonhallintaan liittyen. Kyse on siten toiminnallisesta tarpeesta järjestää ministeriöiden varsinaista toimialakohtaista työtä tukevat yhteiset palvelu- ja hallintotehtävät mahdollisimman tehokkaasti valtioneuvostossa. 

Ehdotetulla sääntelyllä pyritään siihen, että valtioneuvosto ja sen ministeriöt voivat jatkossakin järjestää tiedonhallintaan liittyvät toiminnot siten, että enää ei jouduta palaamaan tilanteeseen, jossa jokainen ministeriö hoiti esimerkiksi oman asiakirjahallintonsa. Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 1.3.2015 voimaan tulleeseen muutokseen (1137/2014) liittyen valtioneuvoston kanslian ja ministeriöiden välillä tehtiin myös sekä henkilöstö- että määrärahasiirtoja, joilla mahdollistettiin valtioneuvoston kanslian valtioneuvoston hallintoyksikön toiminta.  

Esimerkiksi koska toimiminen ministeriöiden lukuun asiakirjahallinnon tehtävissä on valtioneuvoston asetuksella säädetty valtioneuvoston kanslian tehtäväksi, ministeriöillä ei enää ole siten varsinaista omaa tiedonhallintatoimintoa. Näiden palveluiden ja tehtävien hoidon jatkuminen, siten kuin ne on nyt järjestetty, auttaa ministeriöitä niiden perustehtävien apuna ja ministeriöissä voidaan keskittyä näiden päätehtävien hoitamiseen.  

Tiedonhallintalakia sovelletaan yleislakina tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja. Esityksessä ehdotetun säädösmuutoksen tarkoituksena on varmistaa, että erityislaissa on riittävän selkeästi määritelty valtioneuvoston kanslian tiedonhallintaan liittyvät tehtävät. 

Ehdotus ja sen vaikutukset

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneuvostosta annettuun lakiin säännös siitä, että valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta valtioneuvoston kanslia toimisi tiedonhallintalaissa tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaisi tältä osin tiedonhallinnasta ja tiedonhallintalain 13 §:n 2 - 5 momentissa, 14 - 18 §:ssä ja 5 luvussa viranomaiselle säädetyistä tehtävistä 

Ehdotetulla muutoksella varmistettaisiin, että valtioneuvoston kanslialla on toimivalta hoitaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiä tiedonhallintaan liittyviä tehtäviä. Muutoksella varmistettaisiin, että valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten palvelu- ja hallintotehtävien siirrolla valtioneuvoston kanslialle asetetut tavoitteet valtioneuvoston toiminnan vahvistamisesta ja toiminnan tehokkuuden lisäämisestä toteutuvat myös jatkossa.  

Sellaiset tiedonhallintaan liittyvät tehtävät ja toiminnot, joilla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävien hoitamista, hoidettaisiin valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä keskitetysti ja yhteisillä toimintamalleilla ja prosesseilla. 

Ehdotetulla muutoksella ei muutettaisi sitä, mitä tiedonhallintalaissa on säädetty tiedonhallintayksikön ja viranomaisen vastuista ja tehtävistä. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisessä tiedonhallinnassa edellä mainitut tiedonhallintayksikön ja viranomaisen vastuut ja tehtävät ovat valtioneuvoston kanslialla, kun taas toimialasidonnaisissa asioissa nämä vastuut ja tehtävät ovat asianomaisella ministeriöllä. Esityksessä ehdotetun muutoksen toimeenpanon yhteydessä käydään yksityiskohtaisesti läpi kunkin toimijan vastuut ja roolit. 

Ehdotettu muutos ei vaikuttaisi esimerkiksi ministeriöiden laissa viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) säädettyihin velvoitteisiin eikä luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU)

(yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetuksessa, säädettyyn rekisterinpitäjän vastuuseen. Esityksen ehdotuksella ei olisi vaikutuksia ministeriöiden tehtäviin, toimivaltasuhteisiin tai menettelytapoihin muilta, kun tässä tarkoitetun tiedonhallinnan osalta.  

Esityksen ehdotuksella ei ole muutettaisi viranomaisten keskinäisiä suhteita. Esityksen tavoitteen mukaisesti esityksellä ei olisi vaikutuksia ministeriöiden nykyisiin tehtäviin, toimivaltasuhteisiin, eikä menettelytapoihin. Ehdotetulla sääntelyllä ei siten esimerkiksi muutettaisi työnjakoa valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön välillä, koska valtiovarainministeriön toimialaan kuuluu julkisen hallinnon tietopolitiikan ja tiedonhallinnan yleiset periaatteet ja valtioneuvoston kanslia huolehtii valtioneuvoston sisäisten toimintojen yhtenäisyydestä ja yhteentoimivuudesta.  

Esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa on selvyyden vuoksi tuotu esiin tehtävä-ja toimivaltasuhteita, vaikka suurin osa niistä perustuu suoraan tiedonhallintalakiin. Säännöskohtaisissa perusteluissa on tiedonhallintalakiin viitaten esimerkein havainnollistettu, miten ehdotettu muutos on tarkoitus panna täytäntöön. Koska tiedonhallintalaki tuli voimaan vuoden 2020 alusta, vakiintuvat tiedonhallintalain mukaiset uudet toimintatavat vasta täytäntöönpanon yhteydessä, eikä nyt mainittuja esimerkkejä voida siten pitää tyhjentävänä luettelona. Esityksellä ei arvioida olevan valtiontaloudellisia vaikutuksia. 

Muut toteuttamisvaihtoehdot

Sääntelyn selkiyttäminen on tarpeen, jotta ei jouduttaisi palaamaan tilanteeseen, jossa tiedonhallintaan liittyviä tehtäviä hoidettaisiin jälleen ministeriöissä hajautetusti, eikä toiminnassa voitaisi välttyä päällekkäisyyksiltä. Ministeriöiden niukkoja resursseja jouduttaisiin kohdentamaan toimintoihin, jotka eivät ole niiden ydintehtäviä.  

Valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön kesken selvitettiin keinoja nykyisen sääntelyn tulkinnalla saada selvyyttä tilanteeseen. Tarkoituksena oli ohjeistaa ministeriöitä tiedonhallintalain täytäntöönpanon edellyttämistä toimenpiteistä ottaen huomioon valtioneuvostosta annetussa laissa valtioneuvoston kanslialle säädetyt tehtävät. Ilman nimenomaista säännöstä ja viittausta uuteen tiedonhallintalakiin nykyisessä sääntelyssä, ohjeistusta ei kuitenkaan pidetty mahdollisena laatia.  

Lausuntopalaute

Lausunnon antoi 13 tahoa.  

Ympäristöministeriöllä ei ollut huomauttamista esitysluonnoksesta.  

Tiedonhallintalautakunnan mukaan esitysluonnoksesta ei ilmene, miten esitys vaikuttaa tiedonhallintalaissa säädettyihin tiedonhallintayksikön ja viranomaisen vastuisiin ja tehtäviin. Esitys ei sisällä arviota siitä, missä määrin nämä järjestelyt poikkeavat siitä, mitä tiedonhallintalaissa on säädetty ja voidaanko näinkin yleiselle tasolle jäävän säännöksen perusteella poiketa siitä, mitä tiedonhallintalaissa on yksiselitteisesti säädetty tiedonhallintayksikön tai viranomaisen tehtäviksi tai vastuulle.  

Tiedonhallintalautakunnan mukaan ehdotetussa muodossa säännös on omiaan aiheuttamaan epäselvyyksiä tehtävä- ja toimivaltasuhteista ministeriön (tiedonhallintayksikkö) ja siinä toimivien viranomaisten sekä valtioneuvoston kanslian välillä. Ongelmana tiedonhallintalautakunta pitää erityisesti kanslian tarkoitusta antaa määräyksiä tiedonhallintaan liittyen ja näkee ongelmana viitauksen perustuslain 68 §:n 1 momenttiin. Lautakunta pitää säännöskohtaisissa perusteluissa esitettyä perusteluilla säätämisenä, eikä siten asianmukaisena tapana viranomaisten toimivaltasuhteiden määrittelyn kannalta katsottuna. Valtioneuvoston kanslia ei voi toimia ministeriöiden tiedonhallintayksikkönä, koska jokainen ministeriö on tiedonhallintayksikkö, eikä tietojärjestelmien tuotantotehtävät tai asiakirjahallinnon palvelutehtävät taikka arkistonmuodostajan tehtävät ole perusteita, joilla tiedonhallintalaissa tarkoitettujen tiedonhallintayksikköjen ja viranomaisten toimivaltasuhteista voitaisiin muuttaa. 

Tiedonhallintalautakunta on lausunnossaan lisäksi tuonut esiin muun muassa tiedonhallinnan valvontavastuuseen, tiedonhallintamalliin, muutosvaikutusarviointiin, johdon vastuuseen ja asiakasrekisteriin sekä käyttöoikeushallintaan liittyviä seikkoja, jotka vaativat täsmentämistä. 

Liikenne- ja viestintäministeriön mukaan lainmuutoksen tarkoitus ja tarpeellisuus jäävät epäselviksi. Ministeriöillä on olemassa edelleen tiedonhallintatoimintoja ja -toimintaa ja valtioneuvoston kanslia vastaa vain yhteisestä tietohallinnosta. Liikenne- ja viestintäministeriö pitää epäselvänä, onko yhteinen tiedonhallinta määritelty tyhjentävästi yksityiskohtaisissa perusteluissa.  

Kansallisarkisto katsoo, että esitys selkeyttää ministeriöiden ja valtioneuvoston välistä työnjakoa ja katsoo, että tiedonhallintaan liittyvien tehtävien hoitaminen kokonaisuutena on kannatettavaa. Arkistonmuodostuksen ajallinen sovellettavuus aineistojen osalta on jokseenkin epäselvä sen osalta, onko valtioneuvosto arkistonmuodostaja myös takautuvasti suhteessa ennen lain muutosta syntyneisiin aineistoihin.  

Ulkoministeriö pitää lainmuutoksen tavoitteita periaatteellisella tasolla oikeina. Lainmuutos palvelee ministeriön vastuiden ja tehtävien selkeyttämisessä. Ulkoministeriö korostaa valtioneuvoston kanslian ja ministeriöiden välisen yhteistyön tärkeyttä vastuiden konkreettisessa määrittelyssä. Esitykseen tulee selkeästi kirjata, että tietopalvelujen ja –tekniikan osittaisen keskittämisen myötä siihen liittyvät vastuut eivät ole ministeriötasolta täysin poistuneet ja tiedonhallinta edellyttää niissäkin resursointia. 

Opetus-ja kulttuuriministeriö pitää hallituksen esittämää lainmuutosta sinänsä perusteltuna, mutta kiinnittää huomiota sen toimeenpanon edessä oleviin vaikeuksiin, joiden selvittäminen vaatii kanslian ja ministeriöiden tiivistä yhteistyötä. Esityksen perustelut sisältävät pitkälle meneviä ja ongelmallisia luonnehdintoja siitä, miten lakia sovellettaisiin valtioneuvostossa tiedonhallinnan eri tehtävissä.  

Maa- ja metsätalousministeriö mukaan yhteisen tiedonhallinnan määritelmä, sisältö ja toimintamahdollisuudet tulisi perusteluissa avata ja kuvata selkeämmin ja yksiselitteisesti. Momentissa olisi pitänyt viitata ainakin valtioneuvoston ja ministeriöiden yhteisiin tietojärjestelmiin. Ehdotetulla sääntelyllä on kytkentöjä myös julkisuus- ja tietosuojalainsäädäntöön. Hallituksen esitystä on myös tarpeen tarkentaa tietojärjestelmän käyttöoikeuksien, käyttöoikeuksien ylläpitovastuiden ja teknisen ylläpidon osalta sekä selventää, mitä yhteisillä asiarekistereillä sekä erillisrekistereillä tarkoitetaan.  

Puolustusministeriö esittää, että tiedonhallintalakiin lisätään tarvittavat säännökset siitä, että tiedonhallintaan liittyvistä vastuista voidaan säätää tarkemmin tai toisin lailla taikka viittaamalla nyt esitettävään säännökseen. Puolustusministeriön näkemyksen mukaan perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti tiedonhallinnan vastuista tulisi säätää täsmällisesti. Sen sijaan nyt käsiteltävänä oleva ehdotusta voidaan pitää hyvin yleisluontoisena ja sisällöltään suppeana. Vastuutahojen määrittelyssä on ongelmia tietoturvallisuudessa ja turvaluokitusten laadinnassa sekä tiedonhallinnan ohjauksessa. Puolustusministeriö edellyttää hallituksen esityksen luonnoksen kappaleessa 9 mainitun yksityiskohtaisemman, mahdollisesti tietojärjestelmä ja –varantokohtaisen, listauksen laatimista siitä, mitkä ovat valtioneuvoston kansalian tiedonhallintaan liittyvät tehtävät ja vastuut. 

Oikeusministeriöllä ei ole huomautettavaa ehdotettavaan uuteen säännökseen. Se täsmentäisi valtioneuvoston kanslian roolia suhteessa tiedonhallintalakiin, eikä muuttaisi voimassa olevaa asiaintilaa. Yhteistä tiedonhallintamallia koskeva ilmaisu on tulkinnanvarainen, eikä kerro sitä, kuinka laajasti ministeriö kytkeytyy valtioneuvoston kanslian tiedonhallintamalliin. Hallituksen esitystä on tarpeen täsmentää asiakirjojen turvaluokittelun osalta. Oikeusministeriö ehdottaa, että valtioneuvoston kanslian vastuisiin lisättäisiin tässä kohdassa riskien arviointi ja valtioneuvoston kanslia vastaisi yhteisten toimintojensa sellaisten riskien arvioinnista, jotka liittyvät yhteisiin prosesseihin, yhteiseen tieto- ja viestintätekniikkaan sekä yhteisiin tietojärjestelmiin.  

Työ- ja elinkeinoministeriö toteaa, että esitys ei ota kantaa tiedonhallintalaissa säädettyjen tehtävien järjestämiseen valtioneuvostossa muutoin kuin yleisellä tasolla. Vaikka varsinainen lain tekstimuutos on pieni, annetaan sille lain perusteluissa varsin konkreettinen sisältö, jonka vaikutus nyt lausunnolla olevan lain soveltamiseen ei ole riittävän selkeä. Työ-ja elinkeinoministeriö esittää, että valtioneuvoston kanslia laatisi valtioneuvoston ja ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta tiedonhallintamallin ja ministeriöt kukin muiden tehtäviensä osalta. Tiedonhallintamallin vastuiden kytkeminen teknisen järjestelmän käytön näkökulmaan ei ole toimiva lähtökohta.  

Sisäministeriö pitää kannatettavana, että valtioneuvoston kanslialle annetaan tehtäväksi tiedonhallintaan liittyvien toimintatapojen yhteensovittaminen ja ohjaaminen, mutta asiaan liittyvistä toimivaltuuksista tulee säätää selkeästi. Valtioneuvoston kahtia jakautuneen tiedonhallintamallin laadinta, ylläpito ja yleisesti tiedonhallinnan roolien ja vastuiden tueksi ja kestäväksi perustaksi tulee laatia yhteistyössä selkeä, tehtäväpohjaisuuteen perustuva taulukko ministeriöiden ja valtioneuvoston kanslian vastuista. Sisäministeriön näkemyksen mukaan toimivaltaa ei voida johtaa perustuslain 68.1 §:stä.  

Sosiaali-ja terveysministeriö toteaa, että tiedonhallintalaki koskee laajempia tiedonhallinnan ja tietoaineistojen käsittelyn tehtäviä kuin valtioneuvoston kanslialle vuonna 2015 siirretyt ministeriöiden asianhallinnan tehtävät ja yhteiset tietojärjestelmät. Jää avoimeksi, millainen rooli valtioneuvoston kanslialla olisi jatkossa niiden tiedonhallinnan kokonaisuuksien toimintatapojen ohjaamisessa ja yhteensovittamisessa, joita se ei tällä hetkellä ohjaa. Perusteluista on vaikea hahmottaa, mitä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisellä tiedonhallinnalla tässä yhteydessä tarkoitetaan ja millaiset tehtävät kuuluisivat valtioneuvoston kanslian vastuulle ja millaiset kuuluisivat kunkin ministeriön vastuulle.  

Valtiovarainministeriö katsoo, että yleislakina toimivan tiedonhallintalain säännöksistä voidaan poiketa vain säätämällä siitä erityislaissa. Ehdotettu säännös ei ole täsmällinen ja tarkkarajainen sen suhteen, miten tiedonhallintalaissa säädetystä poikettaisiin tiedonhallinnan järjestämisen osalta. Ehdotetun muutoksen yleisluonteisuutta voidaan perustella sillä, että se vastaa laissa käytettyä sääntelytapaa yleisesti ja valtioneuvoston kanslialle säädettyjen yhteisten hallinto-ja palvelutehtävien osalta. Esitysluonnoksessa tarkoitetun säännöksen lisäksi olisikin tarpeen tarkastella myös valtioneuvostolainsäädännön alemman asteisen, kuten valtioneuvoston ohjesäännön ja valtioneuvoston kansliasta annetun asetuksen säännöksiä, jotta niissä olisi säädetty valtioneuvoston kanslian toimialasta ja tehtävistä riittävän täsmällisesti ja selkeästi suhteessa tiedonhallintalakiin, ja myös julkisuuslakiin, tietosuoja-asetukseen ja arkistolakiin.  

Lausuntojen perusteella muutettiin ehdotusta valtioneuvoslain 2 §:n 3 momentin muuttamisesta siten, että valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta valtioneuvoston kanslia toimisi tiedonhallintalaissa tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaisi tältä osin tiedonhallinnasta ja tiedonhallintalain 13 §:n 2 - 5 momentissa, 14 - 18 §:ssä ja 5 luvussa viranomaiselle säädetyistä tehtävistä.  

Lausuntojen perusteella täydennettiin ja täsmennettiin myös esityksen perusteluja.  

Säännöskohtaiset perustelut

2 §.Ministeriöiden toimialat, yhteiset tehtävät ja ministeriöiden välinen yhteistyö. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin valtioneuvoston kanslian tehtävistä. Momentti vastaisi muutoin voimassa olevan 2 §:n 3 momenttia, mutta valtioneuvoston kanslian valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin sisältyvien tiedonhallintaan liittyvien tehtävien selventämiseksi momenttiin ehdotetaan lisättäväsi tätä koskeva uusi tehtävä. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta valtioneuvoston kanslia toimisi tiedonhallintalaissa tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaisi tältä osin tiedonhallinnasta ja tiedonhallintalain 13 §:n 2 - 5 momentissa, 14 - 18 §:ssä ja 5 luvussa viranomaiselle säädetyistä tehtävistä 

Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tiedonhallinta kattaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen toimintaan ja yhteneviin toimintatapoihin sekä yhteisiin tietovarantoihin ja tietojärjestelmiin liittyvän tiedonhallintalaissa tarkoitetun tiedonhallinnan ja valtioneuvoston kanslia hoitaisi tässä luvussa kuvatulla tavalla yhteiseen tiedonhallintaan liittyviä tehtäviä. 

Tiedonhallintalain 2 §:n 9 kohdan mukaan tiedonhallinnalla tarkoitetaan viranomaisen tehtävien hoidossa tai sen muussa toiminnassa syntyviin tarpeisiin perustuvia toimia ja tietoturvallisuustoimenpiteitä viranomaisen tietoaineistojen, niiden käsittelyvaiheiden ja tietoaineistoihin sisältyvien tietojen hallinnoimiseksi riippumatta tietoaineistojen tallentamistavasta ja muista käsittelytavoista.  

Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen tiedonhallintaan kuuluisivat ne tiedonhallinnan tehtävät, joiden osalta valtioneuvoston kanslia sille säädetyn toimivaltansa nojalla ohjaa ja yhteensovittaa muiden tiedonhallintayksiköiden puolesta tai lukuun yhteisiä toimintatapoja muun muassa asianhallinnassa sekä tarjoaa niihin erilaisia teknisiä ratkaisuja.  

Valtioneuvoston kanslian rooli tiedonhallinnan prosessin ja yhteisten tietojärjestelmien omistajana ei kuitenkaan vaikuttaisi ministeriöillä tiedonhallintayksikkönä olevaa vastuuseen järjestää tiedonhallintansa muilta kuin valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta tiedonhallintalaissa säädetyllä tavalla. Ehdotettu muutos ei myöskään vaikuttaisi esimerkiksi ministeriöiden julkisuuslaissa säädettyihin velvoitteisiin.  

Tiedonhallintalain 4 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on määritelty tiedonhallintalaissa ja muussa laissa säädettyjen tiedonhallinnan toteuttamiseen liittyvien tehtävien vastuut. Ehdotetun momentin mukaan valtioneuvoston kanslia vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta ja sille kuuluisivat esimerkiksi asiarekisterin ylläpito viranomaisen käsittelyssä olevista ja olleista asioista, saapuneiden tai laadittujen asiakirjojen rekisteröinti, rekisteröitävien asiakirjojen alustava turvallisuusluokittelu sekä tiedonhallintamallin ylläpito. Valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluisi siten valtioneuvoston ja sen ministeriöiden asian- ja asiakirjahallinta ja arkistonmuodostus siten, että esimerkiksi kunkin ministeriön asiarekisterinä toimii valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen asianhallintajärjestelmä VAHVA. Valtioneuvoston kanslia laatisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta tiedonhallintalaissa tarkoitetun tiedonhallintamallin siten, että se muodostaa eheän kokonaisuuden muun muassa yhteisistä prosesseista ja tietovarannoista sekä niissä käsiteltävistä tiedoista. Yhteisellä tiedonhallintamallilla valtioneuvoston kanslia ohjaa näissä yhteisissä prosesseissa syntyvän aineiston tallennusta, rekisteröintiä ja käsittelyä sekä viime kädessä niiden säilytystä. Valtioneuvoston kanslia laatii tiedonhallintamallin yhteisen tiedonhallinnan osalta ja ministeriöt laativat omat tiedonhallintamallinsa. 

Tiedonhallintalain 4 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on ajantasaiset ohjeet tietoaineistojen käsittelystä, tietojärjestelmien käytöstä, tietojenkäsittelyoikeuksista, tiedonhallinnan vastuiden toteuttamisesta, tiedonsaantioikeuksien toteuttamisesta, tietoturvallisuustoimenpiteistä sekä poikkeusoloihin varautumisesta. Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston kanslia vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta vastaavana tiedonhallintayksikkönä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisissä tietojärjestelmissä (esimerkiksi valtioneuvoston yhteinen asianhallintajärjestelmä VAHVA, ulkoministeriön ja edustustojen yhteiskäytössä oleva asiakirjojen rekisteröinti- ja arkistointijärjestelmä ARKKI, ulkoasiainhallinnon virallisten asiakirjojen laatimis- ja jakelujärjestelmä ASKI, EU-asian- ja asiakirjojen hallintajärjestelmä EUTORI sekä Valtioneuvoston hankeikkuna) laaditun ja niihin tallennettavan tiedon käsittelyyn ja niihin liittyvien toimintatapojen sekä yhteisten järjestelmien toiminnallisuuksiin liittyvästä ohjeistuksesta.  

Koska nyt ehdotetun säädösmuutoksen myötä valtioneuvoston kanslialle olisi laintasolla säädetty sille jo kuuluvan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien lisäksi myös vastuu valtioneuvoston ja se ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta, valtioneuvoston kanslian voisi myös tiedonhallintalain voimaatultua antaa toimintatapoja ohjaavia ohjeita ja määräyksiä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tietoaineistojen yhdenmukaisen ja laadukkaan hallinnan varmistamiseksi. Tätä ei voida pitää päällekkäisenä tiedonhallintalautakunnalle tiedonhallintalaissa säädettyjen tehtävien kanssa, koska tiedonhallintalautakunnan tehtävät liittyvät koko julkisen hallinnon tiedonhallinnan kehittämiseen ja arviointiin. Valtioneuvoston kanslian valtioneuvoston yhteisiä toimintatapoja yhdenmukaisempaan suuntaan ohjaava toiminta olisi luonteeltaan huomattavasti yksityiskohtaisempaa.  

Esimerkkeinä tällaisesta ohjeistuksesta voidaan mainita valtioneuvoston kanslian määräys tiedonhallinnasta ministeriöissä (VNK/538/31/2015) sekä valtioneuvoston kanslian ohje EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisten tietopyyntöjen käsittely valtioneuvostossa (VN/9478/2019-VNK-4) ja määräys salassa pidettävän kansallisen tietoaineiston käsittelystä valtioneuvostossa (VNK/488/31/2016).  

Tiedonhallintalain 4 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on tarjolla koulutusta, jolla varmistetaan, että henkilöstöllä ja tiedonhallintayksikön lukuun toimivilla on riittävä tuntemus voimassa olevista tiedonhallintaa, tietojenkäsittelyä sekä asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevista säädöksistä, määräyksistä ja tiedonhallintayksikön ohjeista. Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston kanslia huolehtisi valtioneuvoston kanslian vastuulla olevilta osin, esimerkiksi asiakirjojen käsittelyyn, mukaan lukien salassa pidettävät aineistot, ja sekä valtioneuvoston kanslian, että valtioneuvoston yhteiskäytössä olevien tietojärjestelmien käyttöön liittyvästä koulutustarjonnasta. Ministeriöt vastaisivat muusta ministeriökohtaisesta koulutustarjonnasta. Kuten tälläkin hetkellä ministeriö vastaisi henkilöstönsä osallistumisesta sekä valtioneuvoston kanslian, että itse järjestämiinsä koulutuksiin.  

Tiedonhallintalain 4 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on asianmukaiset työvälineet tiedonhallintaan koskevien velvollisuuksien toteuttamiseksi. Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston kanslia vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen tiedonhallintaan liittyen yhteisistä työvälineistä. Ministeriöt vastaisivat mahdollisista toimialakohtaisista työvälineistään ja niiden tietohallinnon asianmukaisuudesta.  

Tiedonhallintalain 4 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on järjestetty riittävä valvonta tiedonhallintaan liittyvien säädösten, määräysten ja ohjeiden noudattamisesta. Valtioneuvoston kanslia valvoisi valtioneuvoston yhteisten tietojärjestelmien lokeja, käyttöoikeuksia, aineistojen käsittelyä asianomaisissa järjestelmissä sekä järjestelmien tietosisällön laatua. Ministeriöiden vastuulla olisi puolestaan huolehtia siitä, että valtioneuvoston kanslialla on ajantasainen tieto ministeriöiden henkilöstön oikeudesta tietoon. Esimerkiksi tilanteissa, joissa valtioneuvoston kanslian tulisi osana luokiteltujen ja salassa pidettävien asiakirjojen käsittelyä jakaa esimerkiksi valtioneuvoston asiakirjojen turvallisuusluokittelusta valtionhallinnossa antaman asetuksen (1101/2019) mukaisesti turvallisuusluokitellun asiakirjan ministeriöön, valtioneuvoston kanslialla tulee olla tieto siitä, että vastaanottajalle on myönnetty lupa käsitellä kyseisen tasoista turvaluokiteltua tietoa. Ministeriöiden vastuulla on myös huolehtia siitä, että niiden henkilöstöllä on mahdollisuus osallistua yhteisesti järjestettävään koulutukseen. Ministeriöiden tulisi myös ilmoittaa valtioneuvoston kanslialle mahdollisesti havaitsemistaan puutteista säädösten, määräysten ja ohjeiden noudattamisessa ja valvoa, että henkilöstö niitä noudattaa.  

Kuten edellä on todettu, valtioneuvoston kanslia ei voisi vastata tiedon sisällöstä, vaan valtioneuvoston kanslia tuottaisi kaikille ministeriöille yhteisen tiedonhallintaympäristön, jossa menettelytavat ovat yhteisiä.  

Valtioneuvoston kanslia laatii esimerkiksi yhteistyössä ministeriöiden kanssa ja ylläpitää edellä mainittua valtioneuvoston yhteistä tiedonhallintamallia, johon sisältyvät valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten tehtävien sekä ministeriöiden toimialakohtaisten tehtävien ja niissä syntyvien tietoaineistojen kuvaukset silloin, kun toiminnassa käytetään valtioneuvoston ja ministeriön yhteisiä tietojärjestelmiä. Valtioneuvoston yhteistä asianhallintajärjestelmää käyttävien erillisten, arkistolaissa tarkoitettujen arkistonmuodostajien (esimerkiksi eräät lautakunnat ja muut ministeriöiden yhteydessä toimivat itsenäiset toimielimet) asianhallintaa ohjataan niin ikään mainittuun tiedonhallintamalliin sisältyvillä kuvauksilla.  

Tiedonhallintalain 5 §:n 1 momentin mukaan tiedonhallintayksikössä on ylläpidettävä sen toimintaympäristön tiedonhallintaa määrittelevää ja kuvaavaa tiedonhallintamallia. Valtioneuvoston kanslia ylläpitäisi tiedonhallintamallia valtioneuvoston yhteisen tieto- ja viestintätekniikan sekä yhteisten tietojärjestelmien osalta. Kukin ministeriö ylläpitäisi toimialakohtaista tiedonhallintamallia oman toimintansa osalta silloin, kun toiminnassa ei käytetä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiä tietojärjestelmiä.  

Tiedonhallintalain 5 §:n 2 momentissa säädetään tiedonhallintamalliin sisällytettävistä vähimmäistiedoista. Momentin 1 kohdan toimintaprossien osalta valtioneuvoston kanslia kuvaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen tiedonhallintaan liittyvät yhteiset toimintaprosessit. Valtioneuvoston kanslia vastaisi myös ministeriöiden toimialakohtaisista asianhallinnan kuvauksista laadittaessa yhteistyössä ministeriöiden kanssa yhteistä tiedonhallintamallissa tilanteissa, joissa toiminnassa käytetään yhteisiä tietojärjestelmiä. Muilta osin kukin ministeriö kuvaisi omat toimintaprosessinsa. Momentin 2 kohdassa todettujen tietovarantoihin liittyvien tietojen osalta valtioneuvoston kanslia kuvaisi vaaditut tiedot valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten tietovarantojen osalta. Momentin 3 kohtaan liittyen valtioneuvoston kanslia on 1.3.2015 alkaen huolehtinut valtioneuvoston ja sen ministeriöiden arkistonmuodostamisesta eli valtioneuvoston kanslia vastaisi tietoaineiston arkistoon siirtämisestä, arkistointitavasta ja arkistointipaikasta tai tuhoamisesta. Momentin 4 kohtaan liittyen valtioneuvoston kanslia kuvaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten tietojärjestelmistä vaadittavat tiedot ja kukin ministeriö omien tietojärjestelmiensä osalta. Vastaavasti valtioneuvoston kanslia kuvaisi vaadittavat tiedot tietoturvallisuustoimenpiteistä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tieto- ja viestintätekniikan sekä yhteisten tietojärjestelmien osalta ja kukin ministeriö omien tietojärjestelmiensä osalta.  

Tiedonhallintalain 5 §:n 3 momentissa säädetään tiedonhallinnan muutosten arviointivelvollisuudesta. Valtioneuvoston kanslia vastaisi arvioinnista valtioneuvoston ja sen ministeriöiden arkistonmuodostamisen sekä yhteisen tieto- ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta ja kukin ministeriö vastaavasti omalta osaltaan.  

Tiedonhallintalain 6 §:n 2 momentin mukaan kunkin ministeriön on omalla toimialallaan huolehdittava julkisen hallinnon tiedonhallintakartan sisällön ajantasaisuudesta sekä ylläpidettävä yleisiä linjauksia yhteisten tietovarantojen ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden edistämiseksi. Valtioneuvoston kanslia huolehtisi näistä velvoitteista valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tieto-ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta ja kukin ministeriö omalta osaltaan.  

Myös tiedonhallintalain 8 §:ssä säädetyn tiedonhallinnan muutosten arvioinnista ja 9 §:ssä säädystä arvioinnin toimittamisesta valtiovarainministeriölle valtioneuvoston kanslia vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen toiminnan, arkistonmuodostuksen sekä tietotekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta ja kukin ministeriö omalta osaltaan 

Esityksen ehdotuksella ei muutettaisi nykyisiä käytäntöjä, joten esityksellä ei arvioida olevan tiedonhallintalain 5 §:n 3 momentissa ja 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuja muutosvaikutuksia.  

Tiedonhallintalain 11 §:n 2 momentissa säädetään tiedonhallintalautakunnan arviointitehtävään liittyvästä tiedonsaantioikeudesta. Valtioneuvoston kanslia vastasisi tietojen toimittamisesta silloin kun olisi kyse valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen toimintaan, arkistonmuodostukseen tai tieto-ja viestintätekniikkaan ja yhteisiin tietojärjestelmiin liittyvistä tiedoista ja kukin ministeriö toimittaisi tiedot omalta osaltaan.  

Tiedonhallintalain 12 §:ssä säädetään luotettavuutta edellyttävien tehtävien tunnistamisesta ja luotettavuudesta varmistumisesta. Kukin ministeriö tunnistaa omalta osaltaan ne tehtävät, joiden suorittaminen edellyttää sen palveluksessa olevilta tai sen lukuun toimivilta henkilöiltä erityistä luotettavuutta. Valtioneuvoston kanslia huolehti oman henkilöstönsä, kuten esimerkiksi asiakirjahallinnon tehtävissä toimivien henkilöiden luotettavuuden varmistumisesta. Valtioneuvoston kanslia vastaa myös yhteisiä kehittämis- ja palvelutehtäviä hoitavien tai esimerkiksi yhteisten järjestelmien järjestelmätoimittajien luotettavuuden varmistamisesta. Esimerkiksi valtioneuvoston kanslian turvallisuusselvitysmenettelystä valtioneuvostossa (VN/5177/2019-VNK-33) antaman määräyksen mukaan valtioneuvoston kanslia hakee ministereiden valtiosihteereiden ja erityisavustajien turvallisuusselvitykset turvallisuusselvityslaissa (764/2014) säädetyllä tavalla. Lisäksi valtioneuvoston kanslia hakee valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien palveluntuottajien henkilöstön turvallisuusselvitykset ja vastaa niiden kustannuksista.  

Tiedonhallintalain 13 §:ssä säädetään tietoaineistojen ja tietojärjestelmien tietoturvallisuuteen liittyvistä tiedonhallintayksikön tehtävistä. Valtioneuvoston kanslia tulisi seurata toimintaympäristöä ja varmistaa tietoaineistojen ja tietojärjestelmien ja tietoturvallisuus valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen toiminnan, sekä tieto- ja viesintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta. Ministeriöiden tulisi vastaavasti varmistaa tietoaineistojen ja tietojärjestelmien tietoturvallisuus omien tietoaineistojensa ja tietojärjestelmiensä osalta. Valtioneuvoston kanslian tulisi lisäksi riittävällä säännöllisellä testauksella varmistaa viranomaisen tehtävien kannalta olennaisten tietojärjestelmien vikasietoisuus ja toiminnallinen käytettävyys valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tieto- ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta ja ministeriöiden omalta osaltaan. Ministeriöt vastaisivat omalle toiminnalleen aiheutuvien yhteiseen järjestelmään liittyvien riskien arvioinnista. 

Valtioneuvoston kanslian tulisi myös suunnitella valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tieto- ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta tietojärjestelmät, tietovarantojen tietorakenteet ja niihin liittyvä tietojenkäsittely siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivatta toteuttaa. Ministeriöiden tulisi tehdä vastaava suunnittelu omalta osaltaan.  

Valtioneuvoston kanslian tulisi lisäksi varmistaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteistä tieto- ja viestintätekniikkaa ja yhteisiä tietojärjestelmiä koskevissa hankinnoissaan, että hankittavaan tietojärjestelmään on toteutettu asianmukaiset tietoturvallisuustoimenpiteet. Ministeriöiden tulisi varmistaa vastaava omissa hankinnoissaan. 

Tiedonhallintalain 14 §:ssä säädetään niistä perusteista, joilla viranomainen voi siirtää salassa pidettäviä tietoja tietoverkossa. Valtioneuvoston kanslian olisi huolehdittava siitä, että valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tieto- ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta salassa pidettävän tiedon siirtäminen on toteutettu yleisessä tietoverkossa salattua tai muuten suojattua tiedonsiirtoyhteyttä tai –tapaa käyttämällä. Valtioneuvoston kanslian on myös järjestettävä tietojensiirto siten, että vastaanottaja varmistetaan tai tunnistetaan riittävän tietoturvallisella tavalla ennen kuin vastaanottaja pääsee käsittelemään siirrettyjä salassa pidettäviä tietoja. Ministeriöiden on vastaavasti huolehdittava mainituista velvoitteista omalta osaltaan.  

Tiedonhallintalain 15 §:ssä säädetään tietoaineistojen turvallisuuden varmistamisesta. Valtioneuvoston kanslian olisi varmistettava pykälässä säädetyt tietoturvallisuustoimenpiteet valtioneuvoston kanslian ja sen ministeriöiden arkistonmuodostuksen, yhteisen tietotekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien osalta ja ministeriöiden puolestaan omalta osaltaan. Valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluu valtioneuvoston ohjesäännön 12 §:n 7 kohdan mukaan muun muassa valtioneuvoston yhteinen turvallisuus sekä pykälän 11 kohdan mukaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden toimitila-asiat. Valtioneuvoston kanslian tulisi siten huolehtia 15 §:n 2 momentissa säädetystä toimitilojen riittävästä turvallisuudesta. Ministeriöiden on puolestaan huolehdittava siitä, että tietoja käsitellään asianmukaisissa tiloissa.  

Tiedonhallintalain 16 §:n mukaan tietojärjestelmästä vastuussa olevan viranomaisen on määriteltävä tietojärjestelmän käyttöoikeudet. Valtioneuvoston kanslian huolehtisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten tietojärjestelmien käyttövaltuuksien periaatteiden määrittelyistä ja joissain tilanteissa käyttövaltuuksien teknisestä aktivoinnista. Kukin ministeriö huolehtisi oman henkilöstönsä käyttöoikeuksien määrittelystä käyttövaltuuksien hallinnan periaatteiden mukaisesti sekä näiden tietojen ajantasaisuudesta.  

Tiedonhallintalain 17 §:ssä säädetään viranomaisen velvollisuudesta huolehtia tietojärjestelmien käyttöä ja niistä tehtävien tietojen luovutuksia koskevien lokitietojen keräämisestä. Valtioneuvoston kanslia huolehtisi valtioneuvoston ja sen yhteisen tieto- ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien lokitietojen hallinnan periaatteista ja niihin liittyvistä menettelyistä. Ministeriöt huolehtisivat omalta osaltaan edellä todettujen periaatteiden mukaisesti lokitietojen keräämisestä.  

Tiedonhallintalain 18 §:ssä säädetään asiakirjojen turvallisuusluokittelusta valtionhallinnossa. Pykälän 1 momentin mukaan muun muassa valtion virastoissa ja laitoksissa toimivien viranomaisten on turvallisuusluokiteltava asiakirjat ja tehtävä niihin turvallisuusluokkaa koskeva merkintä sen osoittamiseksi, minkälaisia tietoturvallisuustoimenpiteitä asiakirjaa käsiteltäessä noudatetaan. Osana valtioneuvoston kanslian tehtävää vastata valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta, valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluisi ohjeistaa asiakirjojen turvallisuusluokittelun menettelyt valtioneuvostossa sen mukaisesti, mitä pykälän 4 momentissa tarkoitetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään. Valtioneuvoston kanslialla olisi toimivalta antaa ohjeiden lisäksi sitovia hallinnollisia määräyksiä valtioneuvoston sisäisten toimintojen yhtenäisyyttä ja yhteentoimivuutta koskeviin tehtäviin liittyen. Kukin ministeriö vastaisi omiin asiakirjoihinsa tehtävistä turvallisuusluokkaa koskevista merkinnöistä. Ministeriöihin saapuvan, valtioneuvoston kansliassa rekisteröitävän tietoaineiston osalta valtioneuvoston kanslia tekisi arvion tietoaineiston luokittelutarpeesta ja ministeriön tulisi tarkistaa, että asiakirja on luokiteltu oikein.  

Tiedonhallintalain 19 §:n säädetään tietoaineistojen sähköiseen muotoon muuttamisesta ja saatavuudesta. Osana kirjaamotoimintaansa valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden ulkopuolelta analogisessa muodossa saapuvan aineiston sähköiseen muotoon saattamisesta ja sen tallentamisesta sähköiseen säilytykseen. Valtioneuvoston kanslia huolehtisi myös siitä, että tietoaineisto on valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä tietojärjestelmistä saatavilla ja hyödynnettävissä yleisesti käytettävässä koneluettavassa muodossa kuvailutietoineen. Ministeriöt huolehtisivat tietoaineistojen saatavuudesta ja niihin liittyvistä rajapinnoista silloin, kun olisi kyse niiden toimialasidonnaisista tietojärjestelmistä.  

Tiedonhallintalain 21 §:ssä säädetään tietoaineistojen säilytystarpeen määrittämisestä. Osana valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteistä tiedonhallintaa valtioneuvoston kanslia määrittelisi, jollei esimerkiksi tietosuoja-asetuksesta muuta johdu, valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tietoaineistojen ja asiakirjojen säilytysajat, jos säilytysajasta ei ole säädetty laissa. Säilytysajat määriteltäisiin edellä mainitussa valtioneuvoston yhteisessä tiedonhallintamallissa. Kuten pykälän 3 momentissa on todettu säilytysaikojen määrittämisen vastuista ja arkistotoimen tehtävistä on säädetty erikseen. Arkistolain perusteella asiakirjojen säilytysajat määrittelee arkistonmuodostaja.  

Tiedonhallintalain 22 §:n mukaan viranomaisen on toteutettava säännöllisesti toistuva ja vakiosisältöinen sähköinen tietojen luovuttaminen tietojärjestelmien välillä teknisten rajapintojen avulla, jos vastaanottavalla viranomaisella on tietoihin laissa säädetty tiedonsaantioikeus. Lain 23 §:ssä säädetään katseluyhteyden avaamisesta viranomaiselle ja 24 §:ssä tietoaineistojen luovuttamisesta teknisen rajapinnan avulla muille kuin viranomaisille. Näiden viranomaisvelvoitteiden osalta valtioneuvoston kanslia huolehtii valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä tietojärjestelmistä ja niihin liittyvistä rajapinnoista. Ministeriöt huolehtisivat toimialasidonnaisista tietojärjestelmistään ja tietosisällöistä. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten järjestelmien osalta on otettava huomioon, että esimerkiksi tilanteissa, joissa ministeriön tietojen luovuttaminen koskee tietoja, jotka sijaitsevat yhteisissä tietojärjestelmissä, ministeriöillä on julkisuuslaissa säädetty vastuu siitä, mitä tietoja luovutetaan  

Tiedonhallintalain 25 §:ssä säädetään tiedonhallintayksikön velvollisuudesta ylläpitää asiarekisteriä ja 26 §:ssä asiarekisteriin rekisteröitävistä tiedoista. Valtioneuvoston kanslia huolehtii valtioneuvoston ja sen ministeriöiden asian- ja asiakirjahallinnosta, mukaan lukien kirjaamotoiminta, yhteisistä asiarekistereistä sekä arkistonmuodostamisesta. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tiedonhallintayksikkönä valtioneuvoston kanslia ylläpitäisi pykälässä tarkoitettua yhteiseen asian- ja asiakirjojen hallintaan liittyvää asiarekisteriä. Ministeriöt vastaisivat kuitenkin mahdollisten omien erillisrekisteriensä ylläpidosta.  

Tiedonhallintalain 27 §:ssä on säännökset tietoaineistojen hallinnasta palveluja tuotettaessa. Ministeriöiden tulisi tiedonhallintayksikköinä järjestää muun kuin asiankäsittelyn yhteydessä muodostuvan tietoaineiston hallinnan siten, että tietoaineistosta muodostettavat asiakirjat ovat haettavissa jollakin tietokokonaisuudet yksilöivällä tunnuksella. Valtioneuvoston kanslia vastaisi siitä, että asian- ja asiankirjahallinto olisi yhteisten valtioneuvoston ja sen ministeriöiden osalta toteutettu pykälässä säädetyllä tavalla silloin, kun pykälässä tarkoitettuun toimintaan käytetään yhteisiä tietojärjestelmiä.  

Tiedonhallintalain 28 §:ssä säädetään tiedonhallintayksikön velvollisuudesta julkisuusperiaatteen toteuttamista varten ylläpitää kuvausta sen ylläpitämistä tietovarannoista ja asiarekisteristä sekä kuvaukseen sisällytettävistä tiedoista. Tiedonhallintayksikön on julkaistava ylläpitämänsä kuvaus siltä osin kuin kuvauksen tiedot eivät ole salassa pidettäviä. Valtioneuvoston kanslia vastaisi kuvauksen ylläpitämisestä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen toiminnan, arkistonmuodostuksen sekä yhteisen tieto- ja viestintätekniikan ja yhteisten tietojärjestelmien, kuten esimerkiksi VAHVA, ASKI, ARKKI, ACTA, EUTORI, valtioneuvoston yhteinen päätöksentekojärjestelmä PTJ ja Valtioneuvoston hankeikkuna, osalta ja ministeriöt omalta osaltaan.  

Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.11.2020.  

Toimeenpano ja seuranta

Esityksessä ehdotetun muutoksen toimeenpano edellyttänee hallituksen esityksessä todettua yksityiskohtaisempaa, mahdollisesti jopa tietojärjestelmä ja –varantokohtaista listausta siitä, mitkä ovat toisaalta valtioneuvoston kanslian tiedonhallintaan liittyvät tehtävät ja vastuut ja toisaalta mitkä tehtävät ja vastuut kuuluvat ministeriöille. Näin voitaisiin varmistaa tulkintojen ja käytäntöjen yhtenäisyys.  

Toimeenpanon yhteydessä valtioneuvoston kanslia tarkastelee, onko esityksessä ehdotetun muutoksen johdosta tarvetta muuttaa valtioneuvoston ohjesääntöä ja valtioneuvoston kansliasta annettua valtioneuvoston asetusta.  

10  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 73/2018 vp arvioinut tiedonhallintalakiehdotukseen (HE 284/2018 vp) sisältyvää asetuksenantovaltuutta. Tiedonhallintalakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin mukaan valtion tiedonhallintayksikköjen välisestä tiedonhallintalaissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.  

Perustuslakivaliokunta on todennut, että kun otetaan huomioon myös tiedonhallintayksiköille säädettävät tiedollisten perusoikeuksien kannalta merkitykselliset toimivaltuudet ja myös niiden muodostamisen vaikutukset viranomaisorganisaatioon, on 4 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuus ongelmallisen avoin ja todennut, että valtuutta ja sen perustana olevaa sääntelyä on täsmennettävä.  

Tiedonhallintalakiehdotusta koskevassa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 38/2018 vp) hallintovaliokunta on ehdottanut perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta asetuksenantovaltuuden poistamista lakiehdotuksesta. Hallintovaliokunta on todennut muutoksen merkitsevän sitä, että kukin tiedonhallintayksikkö on lähtökohtaisesti velvollinen toteuttamaan tiedonhallintaan liittyvät tehtävät säädettävän lain perusteella, ellei niitä järjestetä muun lainsäädännön perusteella.  

Perustuslain 68 § 3 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta säädetään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella.  

Valtioneuvostolain 2 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Valtioneuvoston kanslia ohjaa ja yhteensovittaa yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintatapoja.  

Valtioneuvoston ohjesäännön 12 §:n 1 mom. 9 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluu valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tietohallinto, mukaan lukien ulkoasianhallinnon ulkomaanedustustojen tieto- ja viestintätekniset peruspalvelut, ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyvä hyvän tiedonhallintatavan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtävät. 

Kuten hallintovaliokunta on edellä sanotussa mietinnössä todennut, kukin tiedonhallintayksikkö on lähtökohtaisesti velvollinen toteuttamaan tiedonhallintaan liittyvät tehtävät säädettävän tiedonhallintalain perusteella, ellei niitä järjestetä muun lainsäädännön perusteella. Ehdotetulla valtioneuvostolain 2 §:n muutoksella on tarkoitus järjestää tiedonhallintayksikön tehtävät niin, että valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta toimialansa puitteissa.  

Ehdotetun sääntelyn arvioidaan olevan täsmällistä ja tarkkarajaista sekä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävää. Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

Ponsiosa 

Ponsi 

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: 

Laki valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta  

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  
muutetaan valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 2 §:n 3 momentti, sellaisena kuin se on laissa 1137/2014, seuraavasti: 
2 § 
Ministeriöiden toimialat, yhteiset tehtävät ja ministeriöiden välinen yhteistyö  
 Muuttamaton osa säädöstekstistä on jätetty pois 
Valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta valtioneuvoston kanslia toimii julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019) tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaa tältä osin tiedonhallinnasta ja mainitun lain 13 §:n 2–5 momentissa, 14–18 §:ssä ja 5 luvussa viranomaiselle säädetyistä tehtävistä. Valtioneuvoston kanslia ohjaa ja yhteensovittaa yhteisiin hallinto-ja palvelutehtäviin sekä tiedonhallintaan liittyviä toimintatapoja. 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . 
 Lakiehdotus päättyy 
Helsingissä 17.9.2020 
PääministeriSannaMarin
HallitussihteeriHeidiAlajoki