2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Elinikäisen oppimisen edistämistehtävä 

Yliopistojen tehtävistä on säädetty yliopistolain (558/2009) 2 §:ssä. Sen mukaan yliopistojen tehtävänä on edistää vapaata tutkimusta sekä tieteellistä ja taiteellista sivistystä, antaa tutkimukseen perustuvaa ylintä opetusta sekä kasvattaa opiskelijoita palvelemaan isänmaata ja ihmiskuntaa. Tehtäviään hoitaessaan yliopistojen tulee edistää elinikäistä oppimista, toimia vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä edistää tutkimustulosten ja taiteellisen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. 

Vastaavasti ammattikorkeakoulujen tehtävistä on säädetty ammattikorkeakoululain (932/2014) 4 §:ssä. Ammattikorkeakoulun tehtävänä on antaa työelämän ja sen kehittämisen vaatimuksiin sekä tutkimukseen, taiteellisiin ja sivistyksellisiin lähtökohtiin perustuvaa korkeakouluopetusta ammatillisiin asiantuntijatehtäviin ja tukea opiskelijan ammatillista kasvua. Ammattikorkeakoulun tehtävänä on lisäksi harjoittaa ammattikorkeakouluopetusta palvelevaa sekä työelämää ja aluekehitystä edistävää ja alueen elinkeinorakennetta uudistavaa soveltavaa tutkimustoimintaa, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa sekä taiteellista toimintaa. Tehtäviään hoitaessaan ammattikorkeakoulun tulee edistää elinikäistä oppimista. 

Elinikäisen oppimisen edistämistehtävä ei ole korkeakoulujen itsenäinen tehtävä, vaan se liittyy toimintatapana korkeakoulujen perustehtävien hoitamiseen. Elinikäisen oppimisen edistämistehtävä ilmaisee elinikäisen koulutuksen periaatteen ja se liittyy vahvasti perustuslain 16 §:n 2 momentin takaamaan mahdollisuuteen saada muuta kuin perusopetusta ja kehittää itseään. Korkeakoulut ovat toteuttaneet edistämistehtävää muun muassa tarjoamalla mahdollisuuksia korkeakouluopintoihin myös muille kuin tutkinto-opiskelijoille sekä osaamisen uusintamis- ja päivittämismahdollisuuksia korkeakoulututkinnon suorittaneille. Yliopistot ja ammattikorkeakoulut voivat yliopistolain 7 §:n ja ammattikorkeakoululain 10 §:n nojalla järjestää tutkintoon johtavan koulutuksen lisäksi myös erikoistumiskoulutusta, tutkintojen osia sisältävää koulutusta avoimena korkeakouluopetuksena tai muutoin erillisinä opintoina sekä täydennyskoulutusta. 

Avoin yliopisto-opetus ja avoin ammattikorkeakouluopetus tarjoavat nimensä mukaisesti kaikille avoimen mahdollisuuden suorittaa korkeakouluopintoja. Avoimina korkeakouluopintoina voi suorittaa korkeakoulututkintojen osia joustavasti esimerkiksi työn ohella tai vapaa-aikana. Avoimen korkeakouluopetuksen tavoitteena on edistää koulutuksellista tasa-arvoa, korkeakoulutuksen saavutettavuutta sekä elinikäistä oppimista. Avoimessa korkeakouluopetuksessa opiskelee tavoitteiltaan ja taustaltaan moninainen joukko opiskelijoita. Joukossa on myös korkeakoulujen tutkinto-opiskelijoita, jotka hyödyntävät opintoihinsa avoimen korkeakouluopetuksen tarjontaa. Vuonna 2012 avoimiin korkeakouluopintoihin ilmoittautuneille tehdyn kyselytutkimuksen perusteella yli puolet opiskelijoista oli 30—40 -vuotiaita ja lähes viidennes yli 50-vuotiaita työelämässä olevia. Kyselytutkimuksen perusteella merkittävin motiivi opintoihin on työelämässä tarvittavan osaamisen täydentäminen. 

Korkeakoulututkinnon osia voi suorittaa myös muutoin erillisinä opintoina, jolloin korkeakoulu myöntää opiskelijalle sisällöllisesti ja ajallisesti rajatun opinto-oikeuden tietyn opintokokonaisuuden suorittamiseen. 

Taulukko 1: Muiden kuin tutkinto-opiskelijoiden suorittamat avoimen korkeakouluopetuksen ja erillisten opinto-oikeuksien opintopisteet 

Lähde: Vipunen 

Viiden viimeisimmän vuoden aikana muiden kuin tutkinto-opiskelijoiden avoimessa ammattikorkeakoulussa suorittamien opintopisteiden määrä on kasvanut vajaasta 70 000 opintopisteestä noin 200 000 opintopisteeseen. Myös erillisten opinto-oikeuksien kautta suoritettujen opintopisteiden määrä on kasvanut ammattikorkeakouluissa. Vuonna 2017 niitä suoritettiin vajaat 3 400 opintopistettä. Yliopistoissa suoritetaan huomattavasti enemmän opintopisteitä sekä avoimessa yliopisto-opetuksessa että erillisillä opinto-oikeuksilla kuin ammattikorkeakouluissa. Viimeisten vuosien aikana suoritusmäärät ovat pysyneet vakaana. Avoimessa yliopisto-opetuksessa muut kuin tutkinto-opiskelijat suorittavat runsaat 360 000 opintopistettä ja erillisillä opinto-oikeuksilla opiskelevat runsaat 70 000 opintopistettä vuosittain. Noin puolet yliopistoissa erillisillä opinto-oikeuksilla suoritetuista opintopisteistä on opettajankoulutuksen opintoja. 

Korkeakoulujen erikoistumiskoulutukset ovat yliopistolain 7 c §:n ja ammattikorkeakoululain 11 a §:n mukaan tarkoitettu korkeakoulututkinnon suorittaneille ja työelämässä toimiville. Erikoistumiskoulutuksen tavoitteena on tuottaa osaamista sellaisilla asiantuntijuuden aloilla, joilla ei ole markkinaehtoisesti toteutettua koulutustarjontaa. Erikoistumiskoulutusten yhteisistä tavoitteista ja vähimmäislaajuudesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Erikoistumiskoulutuksena voidaan järjestää vain koulutus, jonka perusteista on sovittu yliopistojen tai ammattikorkeakoulujen keskinäisessä yhteistyössä. Sopimusmenettelyn aikana on tehtävä yhteistyötä työ- ja elinkeinoelämän edustajien kanssa. Erikoistumiskoulutuksia koskevista sopimuksista pidetään julkista luetteloa. 

Yliopistojen toiminnasta perittävistä maksuista annetun valtioneuvoston asetuksen (1082/2009) ja ammattikorkeakoulujen toiminnasta perittävistä maksuista annetun valtioneuvoston asetuksen (1440/2014) nojalla korkeakoulut voivat periä avoimina korkeakouluopintoina tai muutoin erillisinä opintoina järjestetyistä opinnoista enintään 15 euroa opinto-oikeuteen kuuluvalta opintopisteeltä. Erikoistumiskoulutuksessa opiskelijalta saadaan periä enintään 120 euroa opinto-oikeuteen kuuluvalta opintopisteeltä. 

Yliopistolain 5 §:n 3 momentin ja ammattikorkeakoululain 5 §:n 3 momentin mukaan yliopistot ja ammattikorkeakoulut voivat harjoittaa liiketoimintaa, joka tukee niiden lakisääteisten tehtävien toteuttamista. Yliopistolain 7 §:n ja ammattikorkeakoululain 10 §:n mukaan yliopistot ja ammattikorkeakoulut voivat järjestää täydennyskoulutusta. Täydennyskoulutus on ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen harjoittamaa liiketoimintaa, joka ei saa hinnoittelultaan tai muutoin vääristää kilpailua ja jota ei ole sallittua tukea korkeakoulun julkiseen tehtävään annettavalla julkisella rahoituksella. Täydennyskoulutus voi koostua tutkintokoulutuksen sisällöistä tai se voi muutoin tukea korkeakoulujen lakisääteisten tehtävien toteuttamista. 

Suurin osa työhön tai ammattiin liittyvästä koulutuksesta on työnantajan tuella tapahtuvaa koulutusta eli henkilöstökoulutusta. Vuonna 2017 tällaista koulutusta sai palkansaajista 53 prosenttia, yhteensä miljoonaa palkansaajaa. Eniten työnantajan tukemaa koulutusta vuonna 2017 olivat saaneet 25—34-vuotiaat palkansaajat, joista 59 prosenttia oli ollut koulutuksessa vuoden aikana. Henkilöstökoulutukseen osallistuneiden osuus on vähentynyt kuusi prosenttiyksikköä viimeisen viiden vuoden aikana. 

Taulukko 2. Työnantajan tukemaan koulutukseen (henkilöstökoulutukseen) osallistuminen ikäryhmän mukaan (18—64 -vuotiaat palkansaajat) % ja osallistuneita palkansaajista (tuhatta) 2017 

Lähde: Aikuiskoulutukseen osallistuminen 2017, Tilastokeskus 

Yliopistojen järjestämä täydennyskoulutustarjonta sekä koulutuksiin osallistuneiden henkilöiden määrät ovat vähentyneet selvästi vuosien 2010—2017 välillä. 

Taulukko 3 Yliopistojen järjestämät täydennyskoulutukset ja osallistujamäärät vuosina 2010-2017 

Lähde: Vipunen 

Tilauskoulutus 

Tilauskoulutus on yliopistolain 9 §:n ja ammattikorkeakoululain 13 §:n mukaista korkeakoulututkintoon johtavaa opetusta, jota korkeakoulu voi järjestää opiskelijaryhmälle niin, että koulutuksen tilaa ja rahoittaa Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö. Tilauskoulutusta ei kuitenkaan voida järjestää suomalaisille tai muille Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisille tai heihin rinnastettaville. 

Korkeakouluilla ei ole velvoitetta tilauskoulutuksen järjestämiseen. Yliopistolain 9 §:n ja ammattikorkeakoululain 13 §:n mukaan tilauskoulutuksen opetuksen on liityttävä korkeakoulun koulutustehtävään ja tutkinnonanto-oikeuteen, eikä se saa heikentää korkeakoulun antamaa perus- tai jatkokoulutusta. Tilauskoulutus on siten toissijaista suhteessa korkeakoulujen perustehtävien mukaiseen perus- ja jatkokoulutukseen, eikä sen järjestäminen voi esimerkiksi vähentää korkeakoulujen perus- ja jatkokoulutuksen aloituspaikkamääriä. Tilauskoulutuksen järjestäminen perustuu korkeakoulun ja tilaajan väliseen sopimukseen ja korkeakoulu päättää itsenäisesti, minkä sisältöistä ja minkälaiselle ryhmälle se tutkintokoulutusta myy. Tilauskoulutukseen osallistuviin ei sovelleta korkeakoulujen opiskelijavalintasäännöksiä, vaan opiskelijaryhmä valikoituu lähtökohtaisesti tilaajan toimesta. Tilauskoulutusta järjestävän korkeakoulun on kuitenkin varmistettava, että opiskelijoilla on yliopistolain 37 §:n ja ammattikorkeakoululain 25 §:n mukainen kelpoisuus korkeakouluopintoihin. Tilauskoulutusta ei myöskään voi järjestää tilanteessa, jossa tilaajan tosiasiallisena tarkoituksena on tilata koulutus, jotta ryhmään kuuluvat voisivat tällä tavoin välttää yliopiston valintakokeet (PeVL14/2007 vp). 

Korkeakoulujen tilauskoulutuksessa opiskeli vuonna 2017 yhteensä 218 opiskelijaa. Eniten opiskelijoita on ylempään korkeakoulututkintoon johtavassa koulutuksessa. Vuosina 2010—2017 korkeakoulujen tilauskoulutuksena on suoritettu yhteensä 122 tutkintoa. (Lähde: Vipunen) 

Korkeakoulun on yliopistolain 9 §:n ja ammattikorkeakoululain 13 §:n mukaan perittävä koulutuksen tilaajalta tilauskoulutuksen järjestämisestä vähintään siitä aiheutuvat kustannukset kattava maksu. Koulutuksen tilaajalla on oikeus periä tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta sen sijaintivaltion lainsäädännön tai oman käytäntönsä mukaisia maksuja. 

Tilauskoulutus on korkeakoulujen liiketoimintaa, mutta muodostaa vain pienen osan korkeakoulujen koulutusliiketoiminnasta. Osa korkeakouluista on eriyttänyt tilaus- ja täydennyskoulutuksen yhtiömuotoiseksi toiminnaksi. Taulukkoon 4 on koottu korkeakoulujen koulutusliiketoiminnan tuottotietoja vuosilta 2015—2017. Korkeakoulujen koulutusliiketoiminnan tuotot ovat pysyneet vakaalla tasolla viime vuodet. Yliopistojen liiketoiminnallisin periaattein myymän koulutuksen liikevaihto on ollut noin 20 miljoonaa euroa vuositasolla. Ammattikorkeakoulujen koulutustoiminnan liikevaihto kasvoi vuonna 2017 aiempiin vuosiin verrattuna ja oli 27 miljoonaa euroa. 

Taulukko 4. Korkeakoulujen koulutusliiketoiminnan tuotot vuosina 2015—2017 

Lähde: Vipunen 

Korkeakoulutukseen hakeutuminen ja opiskelijavalinnat 

Opiskelijavalinta kuuluu keskeisesti yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen itsehallinnon piiriin. Yliopistolain 36 §:n ja ammattikorkeakoululain 28 §:n mukaan korkeakoulut vastaavat opiskelijavalinnasta ja päättävät opiskelijavalinnan perusteista. Yliopistolain 14 §:n ja ammattikorkeakoululain 16 §:n mukaan korkeakoulut päättävät myös valittavien opiskelijoiden määrästä. 

Yliopistolain 36 §:n 1 momentin ja ammattikorkeakoululain 28 §:n 1 momentin mukaan opiskelijat ottaa korkeakoulu. Yliopistolain 36 §:n 1 momentin mukaan opiskelija otetaan suorittamaan sekä alempaa että ylempää korkeakoulututkintoa, jompaakumpaa näistä tutkinnoista, jatkotutkintoa tai erikoistumiskoulutusta. Ammattikorkeakoululain 28 §:n 1 momentin mukaan opiskelijat otetaan suorittamaan ammattikorkeakoulututkintoa, ylempää ammattikorkeakoulututkintoa tai erikoistumiskoulutusta. 

Yliopistolain 36 §:n 2 momentin ja ammattikorkeakoululain 28 §:n 2 momentin mukaan korkeakouluilla on velvoite ottaa siirto-opiskelijoita. Siirto-opiskelijalla tarkoitetaan korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin otettua opiskelijaa, jonka opiskeluoikeus siirtyy korkeakoulusta toiseen tai korkeakoulun sisällä tutkinnosta tai tutkintonimikkeestä toiseen. 

Yliopistot ja ammattikorkeakoulut päättävät yliopistolain 36 §:n 3 momentin ja ammattikorkeakoulun 28 §:n 3 momentin mukaan opiskelijavalinnan perusteista. Hakijat voidaan erilaisen koulutustaustan perusteella jakaa valinnoissa erillisiin ryhmiin. Samaan ryhmään kuuluviin hakijoihin on sovellettava yhdenmukaisia valintaperusteita. Jonkin kieliryhmän koulutustarpeen turvaamiseksi voidaan yhdenmukaisista valintaperusteista rajoitetusti poiketa. 

Yliopistolain 36 a §:ssä ja ammattikorkeakoululain 28 a §:ssä säädetään korkeakoulujen yhteishausta ja erillisvalinnoista. Opiskelijoiden valinta yliopistojen tutkintoon johtavaan koulutukseen jatkotutkintoja lukuun ottamatta sekä ammattikorkeakoulututkintoon ja ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin järjestetään korkeakoulujen yhteishakuna. Yliopistolain 36 a §:n 3 momentin ja ammattikorkeakoululain 28 a §:n 3 momentin mukaan yhteishaussa käytetään opiskelijavalintarekisteristä, korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä annetussa laissa (1058/1998) tarkoitettua opiskelijavalintarekisteriä. Yhteishaun toimittamisesta ja siihen liittyvistä menettelyistä säädetään korkeakoulujen yhteishausta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (293/2014; yhteishakuasetus). 

Yliopistolain 36 a §:n 2 momentin ja ammattikorkeakoululain 28 a §:n mukaan yliopistot ja ammattikorkeakoulut voivat käyttää yhteishaun asemesta erillisvalintaa ottaessaan: 

1) opiskelijoita sellaiseen rajatulle kohderyhmälle suunnattuun koulutukseen, johon hakevien kelpoisuuden korkeakoulu on määritellyt erikseen ja jonka hakua ei voida järjestää yhteishaun aikataulussa; 

2) opiskelijoita vieraskieliseen koulutukseen; 

3) opiskelijoita suomen- tai ruotsinkieliseen pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavaan koulutukseen, jonka haku järjestetään samassa yhteydessä vastaavan vieraskielisen koulutuksen haun kanssa; 

4) siirto-opiskelijoita; 

5) opiskelijoita avoimessa korkeakouluopetuksessa suoritettujen opintojen perusteella. 

Taulukkoon 5 on koottu vuoden 2017 keväällä ja syksyllä täytettyjen opiskelupaikkojen määrät hakutavan, korkeakoulusektorin ja tutkinnon aloitussyklin mukaan. 

Taulukko 5: Paikan vastaanottaneet 2017 alkaneessa koulutuksessa hakutavan ja korkeakoulusektorin ja tutkinnon aloitussyklin mukaan 

I syklin koulutuksella tarkoitetaan yliopistojen alempaan korkeakoulututkintoon eli kandidaatin tutkintoon johtavaa koulutusta tai koulutusta jonka yliopisto järjestää ilman alempaa tutkintoa (lääketiede ja hammaslääketiede) sekä ammattikorkeakoulututkintoon johtavaa koulutusta. II syklin koulutus tarkoittaa yliopistojen pelkkään maisterivaiheen tutkintoon johtavaa koulutusta, jonka kelpoisuusvaatimuksena on alempi korkeakoulututkinto. III syklin koulutuksella tarkoitetaan tohtorin tutkintoon johtavaa jatkotutkintokoulutusta. Siirtohauilla tarkoitetaan siirto-opiskelijoiden valintaa. Lähde: Vipunen 

Valtaosa korkeakoulujen opiskelupaikoista täytetään yhteishaussa. Erillisvalintoja käytetään yliopistoissa erityisesti vieraskielisen maisterivaiheen koulutuksen valinnoissa. Ammattikorkeakoulut ovat sen sijaan järjestäneet vieraskielisen koulutuksen valinnat osana yhteishakua. 

Erillisvalintoina järjestettäviä ensimmäisen syklin suomen- ja ruotsinkielisen koulutuksen valintoja ovat erityisesti avoimessa korkeakouluopetuksessa suoritettujen opintojen perusteella tehtävät valinnat, joskin monet yliopistot järjestävät tämän ns. avoimen väylän valinnan osana yhteishakua. 

Ammattikorkeakoulut ovat järjestäneet yhteishaun osana kesäisin lisähakuja sellaisissa hauissa, joissa paikkoja ei ole saatu täytettyä. Syksyllä 2017 alkaneen koulutuksen yhteishaun lisähauissa täytettiin 753 paikkaa. Lisähauissa on sovellettu samoja valintaperusteita kuin yhteishaussa ja esimerkiksi järjestetty pääsykokeita. Yliopistot eivät ole järjestäneet lisähakuja. 

Taulukkoon 6 on koottu syksyllä 2017 alkaneen koulutuksen yhteishaussa hakeneet, koulutukseen valitut ja opiskelupaikan vastaanottaneet. Yhteishaussa hakijoita on kolminkertainen määrä paikkoihin nähden. 

Taulukko 6. Syksyllä 2017 alkaneen koulutuksen hakijat, valitut ja opiskelupaikan vastaanottaneet ensimmäisen ja toisen syklin koulutuksiin. 

Lähde: Vipunen 

Korkeakoulut päättävät opiskelijavalinnan perusteista. Opetus- ja kulttuuriministeriö ja korkeakoulut ovat sopineet opiskelijavalintojen kehittämisestä pääministeri Sipilän hallitusohjelman mukaisesti osana korkeakoulujen tulossopimuksia kaudeksi 2017—2020. Tulossopimuksissa on sovittu muun muassa pitkää valmentautumista edellyttävistä pääsykokeista luopumisesta vuoteen 2018 mennessä sekä toisen asteen todistusten hyödyntämisen lisäämisestä. 

Korkeakoulut ja opetus- ja kulttuuriministeriö sopivat elokuussa 2017 linjauksista, joiden perusteella vuodesta 2020 alkaen pääosa opiskelijoista valitaan ylioppilastutkinnon arvosanojen ja ammatillisen perustutkinnon perusteella. Valtaosa todistusvalinnassa tarjolla olevista opiskelupaikoista varataan ensimmäistä opiskelupaikkaansa hakeville. Tarkemmin osuudesta ja myös todistusten pisteyttämisen tavasta korkeakoulut ovat päättäneet autonomiansa puitteissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole osallistunut pisteytysten laadintaan, eikä ohjannut sitä. Pisteytysmalleista on tiedotettu mm. opintopolku.fi -palvelussa. 

Merkittävä osuus opiskelijoista valitaan jatkossakin pääsykokeilla. Sekä ylioppilastutkintotodistuksesta että korkeakoulun omasta pääsykokeesta saataviin yhteispisteisiin perustuvasta valintatavasta luovutaan. Korkeakoulut kehittävät lisäksi avoimessa korkeakoulussa suoritettujen opintojen perusteella tehtävien opiskelijavalintojen periaatteita ja käytäntöjä. 

Korkeakouluissa suoritettavat tutkinnot 

Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen nykyinen tutkintorakenne on otettu käyttöön vuonna 2005 osana ns. Bolognan prosessin toimeenpanoa. 

Yliopistolain 7 §:n mukaan yliopistoissa voidaan suorittaa alempia ja ylempiä korkeakoulututkintoja sekä tieteellisiä, taiteellisia ja ammatillisia jatkotutkintoja. Ylempi korkeakoulututkinto suoritetaan alemman korkeakoulututkinnon tai sitä vastaavan koulutuksen jälkeen. Ylempään korkeakoulututkintoon johtava koulutus voidaan järjestää valtioneuvoston asetuksella säädettävillä aloilla myös siten, että koulutukseen ei kuulu alempaa korkeakoulututkintoa, jos se on tarkoituksenmukaista koulutusalaan liittyvien ammatillisten vaatimusten kannalta. Tieteellinen, taiteellinen ja ammatillinen jatkotutkinto suoritetaan ylemmän korkeakoulututkinnon tai sitä tasoltaan vastaavan koulutuksen jälkeen. 

Tutkintojen asemasta korkeakoulututkintojen järjestelmässä säädetään korkeakoulututkintojen järjestelmästä annetussa asetuksessa (464/1998; järjestelmäasetus). Yliopistoissa suoritettavista tutkinnoista, tutkintojen tavoitteista, opintojen rakenteesta ja muista opintojen perusteista sekä siitä, mitä tutkintoja kussakin yliopistossa voidaan suorittaa (koulutusvastuu), säädetään tarkemmin yliopistojen tutkinnoista ja erikoistumiskoulutuksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (794/2004; yliopistojen tutkintoasetus). 

Yliopistojen tutkintoasetuksessa on säädetty yliopistojen alempiin ja ylempiin korkeakoulututkintoihin johtavien opintojen laajuudesta. Alempaan korkeakoulututkintoon vaadittavien opintojen laajuus on 180 opintopistettä lukuun ottamatta kuvataiteen kandidaatin tutkintoa, jonka laajuus on 210 opintopistettä. Ylempään korkeakoulututkintoon vaadittavien opintojen laajuus on 120 opintopistettä, lukuun ottamatta psykologian maisterin ja musiikin maisterin tutkintoja, joiden laajuus on 150 opintopistettä, sekä eläinlääketieteen lisensiaatin ja lääketieteen lisensiaatin tutkintoja, joiden laajuus on 180 opintopistettä. Lääketieteellisellä ja hammaslääketieteellisellä alalla yliopisto voi järjestää ylempään korkeakoulututkintoon johtavan koulutuksen siten, että koulutukseen ei kuulu alempaa korkeakoulututkintoa. Lääketieteen lisensiaatin tutkintoon vaadittavien opintojen laajuus on tällöin 360 opintopistettä ja hammaslääketieteen lisensiaatin tutkintoon vaadittavien opintojen laajuus 330 opintopistettä. 

Yliopistolain 40 §:ssä on säädetty alempien ja ylempien korkeakoulututkintojen tavoitteellisista suorittamisajoista. Sen mukaan alemman korkeakoulututkinnon tavoitteellinen suorittamisaika on kolme lukuvuotta lukuun ottamatta kuvataiteen kandidaatin tutkintoa, jonka tavoitteellinen suorittamisaika on kolme ja puoli lukuvuotta. Ylemmän korkeakoulututkinnon tavoitteellinen suorittamisaika on 1) eläinlääketieteen lisensiaatin tutkintoon johtavassa koulutuksessa on kolme lukuvuotta, 2) lääketieteen lisensiaatin tutkintoon johtavassa koulutuksessa kolme lukuvuotta, kun koulutukseen kuuluu alempi korkeakoulututkinto, ja kuusi lukuvuotta, kun koulutukseen ei kuulu alempaa korkeakoulututkintoa, 3) hammaslääketieteen lisensiaatin tutkintoon johtavassa koulutuksessa kaksi ja puoli lukuvuotta, kun koulutukseen kuuluu alempi korkeakoulututkinto, ja viisi ja puoli lukuvuotta, kun koulutukseen ei kuulu alempaa korkeakoulututkintoa, 4) musiikin maisterin ja psykologian maisterin tutkintoon johtavassa koulutuksessa kaksi ja puoli lukuvuotta ja 5) muuhun tutkintoon johtavassa koulutuksessa kaksi lukuvuotta. Yliopiston tulee järjestää opetus ja opintojen ohjaus siten, että tutkinnot on mahdollista suorittaa päätoimisesti opiskellen säädetyssä tavoitteellisessa suorittamisajassa. 

Tutkintoihin liittyvästä opiskeluoikeudesta säädetään yliopistolain 41 §:ssä. Sen mukaan sekä alempaa että ylempää korkeakoulututkintoa opiskelemaan otetulla opiskelijalla on oikeus suorittaa tutkinnot viimeistään kahta vuotta niiden yhteenlaskettua tavoitteellista suorittamisaikaa pitemmässä ajassa. Pelkästään alempaa korkeakoulututkintoa opiskelemaan otetulla opiskelijalla on oikeus suorittaa tutkinto viimeistään yhtä vuotta sen tavoitteellista suorittamisaikaa pitemmässä ajassa. Pelkästään ylempää korkeakoulututkintoa opiskelemaan otetulla opiskelijalla on oikeus suorittaa tutkinto viimeistään kahta vuotta sen tavoitteellista suorittamisaikaa pitemmässä ajassa. 

Ammattikorkeakoululain 11 §:n mukaan ammattikorkeakoulussa voidaan suorittaa ammattikorkeakoulututkintoja ja ylempiä ammattikorkeakoulututkintoja. Ammattikorkeakoulututkinnot ovat korkeakoulututkintoja ja ylemmät ammattikorkeakoulututkinnot ovat ylempiä korkeakoulututkintoja. 

Ammattikorkeakoulussa suoritettavista tutkinnoista, tutkintotavoitteista ja opintojen rakenteesta sekä muista opintojen perusteista säädetään ammattikorkeakouluista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1129/2014). 

Ammattikorkeakouluissa suoritettavien tutkintojen pituudesta on säädetty ammattikorkeakoululain 14 §:ssä. Ammattikorkeakoulututkintoon johtavien opintojen tulee pituudeltaan vastata vähintään kolmen ja enintään neljän lukuvuoden päätoimisia opintoja. Erityisestä syystä tutkinto voi olla tätä pidempi. Ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavien opintojen tulee pituudeltaan vastata vähintään yhden lukuvuoden ja enintään puolentoista vuoden päätoimisia opintoja. Ammattikorkeakoulun on järjestettävä tutkintoon johtavat opinnot niin, että kokopäiväopiskelija voi suorittaa opinnot mainitussa ajassa (tavoitteellinen suorittamisaika). 

Ammattikorkeakouluista annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään tarkemmin tutkintojenlaajuudesta. Asetuksen mukaan ammattikorkeakoulututkintoon johtavien opintojen laajuus on 180, 210, 240 tai 270 opintopistettä ja ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavien opintojen laajuus on 60 tai 90 opintopistettä. Asetuksen liitteessä on määritelty kunkin ammattikorkeakoulututkinnon ja ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon laajuus opintopisteinä. Voimassa olevan asetuksessa ei ole säädetty 180 opintopisteen laajuisista ammattikorkeakoulututkinnoista. Opiskeluoikeus on määritelty ammattikorkeakoululain 30 §:ssä siten, että kokopäiväopiskelijan on suoritettava ammattikorkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavat opinnot viimeistään yhtä vuotta niiden laajuutta pidemmässä ajassa. Muun opiskelijan tutkintoon johtavien opintojen enimmäisajan perusteista määrätään ammattikorkeakoulun tutkintosäännössä. 

Yliopistolaissa ja ammattikorkeakoululaissa on säädetty kelpoisuudesta tutkintoon johtaviin opintoihin. Yliopistolain 37 §:n mukaan pelkästään alempaan korkeakoulututkintoon tai sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi henkilö, joka on suorittanut: 1) ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetussa laissa (672/2005) tarkoitetun tutkinnon; 2) ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017) tarkoitetun ammatillisen perustutkinnon, ammattitutkinnon tai erikoisammattitutkinnon; taikka 3) ulkomaisen koulutuksen, joka asianomaisessa maassa antaa kelpoisuuden vastaaviin korkeakouluopintoihin. 

Mainitut kelpoisuusvaatimukset koskevat myös ylempään korkeakoulututkintoon johtavaa koulutusta, jonka yliopisto järjestää siten, ettei koulutukseen kuulu alempaa korkeakoulututkintoa. 

Pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi henkilö, joka on suorittanut: 1) soveltuvan alemman korkeakoulututkinnon; 2) soveltuvan ammattikorkeakoulututkinnon; taikka 3) soveltuvan ulkomaisen koulutuksen, joka asianomaisessa maassa antaa kelpoisuuden vastaaviin korkeakouluopintoihin. Yliopisto voi edellyttää, että ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin opiskelijaksi otettu henkilö suorittaa enintään yhden vuoden opintoja edellyttävän määrän täydentäviä opintoja koulutuksessa tarvittavien valmiuksien saavuttamiseksi. Otettaessa opiskelija pelkästään oikeustieteen maisterin tutkintoon johtaviin opintoihin soveltuva tutkinto on oikeusnotaarin tutkinto tai sitä vastaava ulkomainen koulutus, joka asianomaisessa maassa antaa kelpoisuuden vastaaviin korkeakouluopintoihin. 

Yliopistojen tieteelliseen tai taiteelliseen jatkotutkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi henkilö, joka on suorittanut: 1) soveltuvan ylemmän korkeakoulututkinnon; 2) soveltuvan ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon; taikka 3) soveltuvan ulkomaisen koulutuksen, joka asianomaisessa maassa antaa kelpoisuuden vastaaviin korkeakouluopintoihin. Yliopisto voi edellyttää tieteelliseen tai taiteelliseen jatkotutkintoon johtaviin opintoihin opiskelijaksi ottamansa henkilön suorittavan tarvittavan määrän täydentäviä opintoja koulutuksessa tarvittavien valmiuksien saavuttamiseksi. 

Yliopistojen ammatilliseen jatkotutkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi henkilö, joka on suorittanut:1) soveltuvan ylemmän korkeakoulututkinnon taikka 2) soveltuvan ulkomaisen koulutuksen, joka asianomaisessa maassa antaa kelpoisuuden vastaaviin korkeakouluopintoihin. 

Erikoistumiskoulutukseen voidaan ottaa opiskelijaksi soveltuvan korkeakoulututkinnon suorittanut. 

Yliopistojen tutkintoon johtavaan koulutukseen voidaan yliopistolain 37 §:n 9 momentin mukaan ottaa opiskelijaksi myös henkilö, jolla yliopisto toteaa muutoin olevan opintoja varten riittävät tiedot ja valmiudet. Kelpoisuutta koskeva yliopistojen harkintavalta koskee kaikkia tutkintoja, myös yliopistojen jatkotutkintoja. 

Ammattikorkeakoululain 25 §:n mukaan ammattikorkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi se, joka on suorittanut: 1) lukion oppimäärän tai ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetussa laissa (672/2005) tarkoitetun tutkinnon; 2) ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017) tarkoitetun ammatillisen perustutkinnon, ammattitutkinnon tai erikoisammattitutkinnon; taikka 3) ulkomaisen koulutuksen, joka asianomaisessa maassa antaa kelpoisuuden korkeakouluopintoihin. Ammattikorkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi myös muu kuin 1 momentissa tarkoitettu henkilö, jolla ammattikorkeakoulu katsoo olevan riittävät tiedot ja taidot opintoja varten. 

Ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin voidaan ottaa opiskelijaksi se, joka on suorittanut soveltuvan ammattikorkeakoulututkinnon tai muun soveltuvan korkeakoulututkinnon ja jolla on vähintään kolmen vuoden työkokemus asianomaiselta alalta tutkinnon suorittamisen jälkeen. Vaadittavan työkokemuksen tulee olla kertynyt sen lukukauden alkuun mennessä, jolloin koulutus alkaa. Käsi- ja taideteollisuusalalla, viestintä- ja kuvataidealalla, teatteri- ja tanssialalla sekä musiikkialalla työkokemuksen asemesta voidaan vaatia vastaavan pituinen taiteellinen toiminta. Opistoasteen tai ammatillisen korkea-asteen tutkinnon suorittaneelta, joka on sittemmin suorittanut korkeakoulututkinnon, voidaan vaadittavaksi työkokemukseksi hyväksyä myös ennen korkeakoulututkinnon suorittamista saatu työkokemus asianomaiselta alalta. 

Valtion rahoitus korkeakouluille 

Yliopistolain 49 §:ssä ja ammattikorkeakoululain 43 §:ssä on säädetty korkeakoulujen valtion rahoituksen määräytymisperusteista. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille ja ammattikorkeakouluille rahoitusta laissa säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi valtion talousarvioon otettavan määrärahan rajoissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille ja ammattikorkeakouluille perusrahoitusta laskennallisin perustein ottaen huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja laajuus sekä muiden koulutuspolitiikan ja tutkimus- ja kehittämispolitiikan tavoitteiden perusteella. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myös myöntää yliopistoille tuloksellisuusrahoitusta yliopiston tuloksellisen toiminnan perusteella. Yliopistolain mukaisia laskennallisen rahoituksen määräytymisperusteita (nk. rahoitusmalli) tarkentavat yliopistoista annettu valtioneuvoston asetus (770/2009) ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetus yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä (331/2016). Ammattikorkeakoululain 43 §:n mukaisen laskennallisen rahoituksen määräytymisperusteista säädetään opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen laskentakriteereistä (814/2016). 

Yliopistoille ja ammattikorkeakouluille laskennallisin perustein ja niiden strategiatyön pohjalta myönnettävän perusrahoituksen (nk. rahoitusmalli) lisäksi valtion talousarvioon sisältyvästä korkeakoululaitoksen ja tieteen yhteiset menot -määrärahasta (valtion talousarviossa momentti 29.40.20) rahoitetaan muun muassa korkeakoululaitoksen yhteisiä palveluja kuten tieteellisen laskennan palveluita. Yhteisten palveluiden lisäksi tältä talousarvion momentilta on rahoitettu enenevässä määrin korkeakoulujen perustoimintaan liittyviä yksi- tai useampivuotisia kehittämishankkeita ja hallituksen päättämiä määräaikaisia lisäpanostuksia. 

Vaikka rahoitettava toiminta olisi korkeakoulujen perustoimintaa, sovelletaan korkeakoululaitoksen ja tieteen yhteisistä menot -määrärahasta myönnettyihin hankekohtaisiin erityisavustuksiin valtionavustuslakia (688/2001) toisin kuin yliopistolain ja ammattikorkeakoululain perusteella samaan tehtävään myönnettyyn rahoitukseen. Kuluvalla hallituskaudella tällaisia erityisavustuksia on myönnetty korkeakoulujen aloituspaikkojen määräaikaiseen lisäykseen, muuntokoulutuksen lisäämiseen, hallituksen kärkihankkeisiin kuuluvaan korkeakouluopetuksen ja digitaalisten oppimisympäristöjen vahvistamisen kehittämisohjelmaan ja ympärivuotisen opiskelun edellytysten parantamiseen, varhaiskasvatuksen henkilöstörakenteen kehittämiseen sekä opettajien perus- ja täydennyskoulutuksen uudistamiseen. 

Edellä mainittuja korkeakouluille suunnattuja erityisavustuksia koskee samat menettelyt kuin muitakin opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämiä valtionavustuksia. Korkeakouluilta edellytetään avustuskohtaista talousseurantaa, raportointia avustettavan hankkeen toiminnasta ja selvitystä avustuksen käytöstä. Opetus- ja kulttuuriministeriö valvoo valtionavustusten käyttöä hankkeiden tuloksellisuustarkastuksilla, otantapohjaisilla taloustarkastuksilla ja tarvittaessa lisäselvityksillä. 

2.2  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

Eurooppalaista yhteistyötä ja tutkintorakenteita koskeva kehitys 

Bolognan prosessi on laajin eurooppalainen korkeakoulutuksen yhteistyörakenne. Tällä hetkellä prosessin jäseninä ovat 48 maata ja Euroopan komissio. Bolognan prosessin tavoitteena on ollut luoda yhteinen eurooppalainen korkeakoulutusalue, joka helpottaa opiskelijoiden ja henkilökunnan liikkuvuutta ja lisää eurooppalaisen korkeakoulutuksen vetovoimaa ja kilpailukykyä. Eurooppalainen korkeakoulutusalue (EHEA) julistettiin muodostetuksi vuonna 2010. Keskeinen tavoite on, että eurooppalaisella korkeakoulutusalueella on ymmärrettävät ja riittävän yhdenmukaiset sykleihin perustuvat tutkintorakenteet kaikissa prosessiin osallistuvissa maissa. Ensimmäisen syklin tutkinnon laajuudeksi on sovittu 180—240 ECTS-opintopistettä (3—4 vuotta) ja toisen syklin tutkintojen laajuudeksi 60—120 ECTS-opintopistettä (1—2 vuotta). Kolmannen syklin muodostavat tieteelliset ja taiteelliset jatkotutkinnot. Lisäksi useissa maissa on niin sanottuja lyhyitä, yleisimmin kahden vuoden mittaisia korkeakoulututkintoja. 

Bolognan prosessin etenemistä on seurattu säännöllisesti kansainvälisen tilastotuotannon ja prosessiin osallistuville maille suunnattujen kyselyiden avulla. Viimeisin seurantaraportti julkaistiin vuonna 2018 (The European Higher Education Area in 2018: Bologna Process Implementation Report). Seurannan perusteella kolmesta syklistä muodostuva tutkintorakenne on toimeenpantu melko hyvin kaikissa prosessiin osallistuvissa maissa. Tästä huolimatta tutkintorakenteet vaihtelevat suuresti Euroopassa Bolognan prosessin asettamien puitteiden sisällä. Kolmen vuoden eli 180 opintopisteen laajuinen on yleisin ensimmäisen syklin tutkinto. Yhteensä 16 korkeakoulujärjestelmässä yli 90 prosenttia ensimmäisen syklin korkeakoulututkinnoista on laajuudeltaan 180 opintopistettä. Yleisesti on käytössä myös malli, jossa ensimmäisen syklin tutkinnon laajuus on 240 opintopistettä. Toisen syklin tutkintojen laajuuksissa on myös vaihtelua. Lähes kaikissa maissa on käytössä 120 opintopisteen laajuisia ylempään korkeakoulututkintoon johtavia ohjelmia. Ainoastaan tämän laajuisia toisen syklin tutkintoja on Andorrassa, Azerbaidzhanissa, Georgiassa, Italiassa, Liechtensteinissa, Ranskassa ja Virossa. Noin puolessa eurooppalaisista korkeakoulujärjestelmistä on 60—75 opintopisteen laajuisia toisen syklin tutkintoja. Vähiten käytössä on 90 opintopisteen laajuisia ohjelmia, mutta ne ovat yleisimpiä ohjelmia Irlannissa ja Skotlannissa. Suomen lisäksi esimerkiksi Alankomaissa ja Tanskassa on käytössä malli, jossa tutkintorakenne ja tutkintojen laajuudet ovat erilaisia ammatillisesti suuntautuneissa (ammattikorkeakoulututkinnoissa) ja yliopistoissa suoritettavissa akateemisemmin suuntautuneissa tutkinnoissa. 

2.3  Nykytilan arviointi

Korkeakoulujen toimintaympäristöön vaikuttavat erityisesti globaalin talouden ja työn muutokset, teknologian kehitys ja rajat ylittävä kilpailu osaamisesta. Nämä muutostekijät aiheuttavat toiminnan uudelleen arviointia ja uudelleen suuntaamista Suomessa ja muualla maailmassa. Voimassa oleva korkeakoululainsäädäntö tarjoaa pääosin hyvän pohjan vastata toimintaympäristön muutoksiin. Lainsäädäntö mahdollistaa monilta osin toimintatapojen ja toiminnan muutokset. 

Elinikäisen oppimisen edistämistehtävä 

Talouden kasvu ja koheneva työllisyys sekä pienenevät ikäluokat yhdessä globaalien muutosten kanssa lisäävät osaavan työvoiman tarvetta. Yksilöiden näkökulmasta samat ilmiöt aiheuttavat tarvetta osaamisen jatkuvalle kehittämiselle. 

Muun muassa hallituksen tulevaisuusselonteon taustaselvitykset, työ- ja elinkeinoministeriön asettaman tekoälyohjelman työn ja yhteiskunnan muutos -työryhmä sekä opetus- ja kulttuuriministeriön asettama Osaamisen tulevaisuuspaneeli ovat tarkastelleet muuttuvan työelämän ja yhteiskunnan vaikutuksia tulevaisuuden osaamistarpeisiin. Edellä mainitut selvitykset päätyvät toteamaan, että koulutuksessa tarvitaan koko väestön kattava, laadukas elinikäisen oppimisen järjestelmä, jolla lisättäisiin merkittävästi koulutusjärjestelmän joustavuutta. Tutkintoon johtavassa koulutuksessa joustavuus tarkoittaisi osaamisen tulevaisuuspaneelin mukaan erityisesti sitä, että opiskelijalla on nykyistä joustavammat mahdollisuudet vaikuttaa opintojen sisältöön. Lisäksi joustavuutta pitäisi lisätä siten, että syntyy uusia tapoja limittää työtä ja opiskelua sekä kehittää oppimisympäristöjä, koulutuksen tarjontaa ja yhteiskunnan kannustimia niin, että kaikilla olisi todellinen mahdollisuus jatkuvaan oppimiseen. 

Kansainvälisen aikuisten osaamistutkimuksen (PIAAC) perusteella suomalaisten osaaminen on kansainvälisesti korkealla tasolla. Suomessa keskimäärin korkean taitotason takana on kuitenkin suuria eroja eri väestöryhmien välillä. Erityisesti vanhemmilla ikäryhmillä, maahanmuuttajilla ja työttömillä on usein huomattavia puutteita taidoissaan. 

Korkeakoulujen täydennyskoulutuksen tarjonta ja osallistujamäärät näyttäytyvät volyymiltään pienenä suhteessa työelämässä olevien osaamisen täydennystarpeisiin. Syinä tähän voidaan pitää sitä, että täydennyskoulutuksen järjestämisen muodot eivät aina tue työelämässä olevien osallistumismahdollisuuksia sekä sitä, että työnantajien ja koulutukseen osallistuvien mahdollisuudet kustannusten kattamiseen vaihtelevat. Lisäksi jatkuvan oppimisen tarjonnan kokonaisuus on vaikeasti hahmottuva. Avoimen korkeakoulutuksen tarjonta painottuu tutkintokoulutuksen alkuvaiheen opintoihin, mikä heikentää mahdollisuutta avointen korkeakouluopintojen hyödyntämiseen osaamisen täydentämisessä ja päivittämisessä. Tarjonnan määrässä on myös alakohtaisia eroja. Mahdollisuus päästä tutkinto-opiskelijaksi avoimessa korkeakoulussa suoritettujen opintojen perusteella on käytännössä ollut kapea, ahdas ja opiskelijan kannalta vaikeasti ennakoitava väylä, minkä vuoksi merkittävä osa avoimia korkeakouluopintoja suorittaneista hakee opiskelijaksi yhteishaun kautta. Ammattikorkeakoulut ovat yliopistoja enemmän kehittäneet ns. polkuopintoja avoimesta korkeakouluopetuksesta tutkinto-opiskelijaksi. 

Korkeakoulujen elinikäisen oppimisen edistämistehtävä, nykyinen koulutustarjonta ja käytännöt elinikäisen oppimisen tukemiseksi eivät kaikilta osin vastaa ennakoituun suureen kysyntään ja tarpeeseen jatkuvalle oppimiselle. Olemassa olevasta tarjonnasta huolimatta tutkintoon johtavaa koulutusta käytetään myös osaamisen päivittämiseen ja täydentämiseen, vaikka kokonaisen tutkinnon suorittamiseen ei olisi tarvetta. Tämä johtuu muun muassa muun kuin tutkintoon johtavan koulutuksen vähäisestä tarjonnasta, heikosta tunnettavuudesta ja muiden kuin tutkintoon johtavien opintojen maksullisuudesta. Aktiivisella tiedotuksella, markkinoinnilla ja työelämäyhteistyöllä on kuitenkin mahdollista kehittää tutkinnon osista eli moduuleista työelämätarpeisiin vastaavaa koulutustarjontaa, jolla on kilpailukykyä koulutusmarkkinoilla. 

Tutkintojen osia suorittamalla voitaisiin tutkintokoulutusta nopeammin ja joustavammin päivittää ja lisätä osaamista. Tutkinnon osien nykyistä joustavampi suorittamismahdollisuus vähentäisi tarvetta hakeutua tutkinto-opiskelijaksi yhteishaussa ja näin vapauttaisi paikkoja ensimmäistä korkeakoulututkintoa suorittaville.  

Mahdollisuutta tarjota tutkinnon osia maksullisena täydennyskoulutuksena on toistaiseksi hyödynnetty vähän. Tämä on osittain johtunut säännöksen tulkinnanvaraisuudesta. 

Korkeakoulujen toiminnan nykyisen rahoituspohjan arvioidaan olevan riittämätön jatkuvan oppimisen tarjonnan merkittävään lisäämiseen ja rahoituspohjaa olisi näin ollen laajennettava. 

Tilauskoulutus 

Kasvavaan osaajapulaan vastaamiseksi tarvitaan tutkinnon osien suorittamismahdollisuuksien lisäämisen ohella myös lisää korkeakoulututkinnon suorittaneita osaajia. Yritysten tai muiden työnantajien henkilöstön tutkintokoulutustarpeita voi syntyä erityisesti toiminnan laajentuessa, toimialan läpikäydessä rakennemuutosta tai esimerkiksi kelpoisuus- tai pätevyysvaatimusten muuttuessa. 

Korkeakouluilla ei ole mahdollisuuksia pelkästään yksilön omaehtoiseen hakeutumiseen perustuvalla tutkintokoulutuksella vastata joustavasti ja nopeasti kaikilta osin työelämän ja yhteiskunnan muuttuviin tarpeisiin. Tutkintokoulutukseen tarvitaan uusia malleja kysyntälähtöiselle koulutuksen kehittämiselle. Tilastokeskuksen haastattelututkimuksen (Tilastokeskuksen Aikuiskoulutustutkimus 2017) mukaan suurin este työikäisten koulutukseen osallistumiselle on koulutuksen ja työn yhteensovittamisen vaikeus. Korkeakoulujen ja yritysten välisenä yhteistyönä kehitetyt, erilaisia opiskelijaryhmiä palvelevat ja koulutuksen alueellista saavutettavuutta vahvistavat suoritustavat voivat tuottaa uudenlaisia keinoja vastata yhteiskunnan osaajapulaan. 

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan korkeakoulut eivät voi järjestää tutkintoon johtavaa tilauskoulutusta suomalaisille tai muille Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisille tai heihin rinnastettaville. Elinkeinoelämästä ja kuntasektorilta saadun palautteen mukaan työnantajilla on tarvetta täydennyskoulutuksen lisäksi myös korkeakoulututkintoon johtavalle koulutukselle työvoimatarvealoilla. 

Hallitus päätti keväällä 2017 puolivälitarkastelussaan edistää työntekijöiden koulutusmahdollisuuksia selkeyttämällä ja laajentamalla työnantajan kustantaman koulutuksen verovapautta työntekijän verotuksessa. Tämän mahdollistava tuloverolain muutos (876/2017) tuli voimaan vuoden 2018 alusta ja laajeni koskemaan myös tutkintoon johtavaa peruskoulutusta. Tuloverolain muutos loi työantajalle mahdollisuuden kouluttaa työntekijöitään tarpeidensa mukaisesti joustavasti ja laajasti, aina korkeakoulututkintoon asti, ilman työntekijälle aiheutuvia veroseuraamuksia. Korkeakoulut eivät nykytilanteessa kuitenkaan voi järjestää tällaista korkeakoulututkintoon johtavaa tilauskoulutusta EU- ja ETA-maiden kansalaisille. 

Korkeakoulutukseen hakeutuminen ja opiskelijavalinnat 

Suomessa korkeakoulutettujen 25—34 -vuotiaiden osuus väestöstä, 41 prosenttia, on alempi kuin OECD-maiden keskiarvo. Korkeakouluopinnot aloitetaan verrattain myöhään: vain 35 prosenttia aloittaa opinnot 21-vuotiaana tai nuorempana. Korkeakoulutuksen aloittaa lopulta noin 60 prosenttia ikäluokasta 50 ikävuoteen mennessä. Myös pitkät tutkinnon suorittamisajat ja heikko läpäisy vaikuttavat vertailun tuloksiin. Vuoden 2015 tietojen mukaan alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaa niitä opiskelevista seitsemässä vuodessa 48,5 prosenttia ja ammattikorkeakoulututkinnon suorittaa viidessä vuodessa 60,7 prosenttia. 

Tutkintoon johtavaa korkeakoulutusta on ikäluokan kokoon nähden runsaasti. Vuosittain noin 75—80 prosenttia ylioppilasikäluokasta hakee korkeakouluihin välittömästi ylioppilastutkinnon suorittamisen jälkeen. Syksyllä 2018 alkavaan ensimmäisen syklin koulutukseen haki kevään yhteishaussa 140 340 henkilöä. Heistä sai ja otti vastaan paikan 40 601 hakijaa. Aloituspaikkoihin nähden yli kolminkertainen hakijamäärä vaikuttaa kuitenkin siihen, että vain kolmasosa ylioppilasikäluokasta pääsee aloittamaan korkeakouluopinnot välittömästi ylioppilastutkinnon suorittamisen jälkeen. Suurin osa ensimmäisen syklin koulutuksesta paikan vastaanottavista on ensimmäistä korkeakoulututkintoa suorittavia. Koulutuspaikkoja ja tutkintoja myös kerääntyy samoille henkilöille, ja tutkintokoulutusta käytetään jatkuvaan oppimiseen ja osaamisen täydentämiseen: yliopistoissa opiskelupaikan vastaanottaneista 28 prosentilla on korkeakoulututkinto tai opiskelupaikka korkeakoulussa, ammattikorkeakouluissa vastaava osuus on 25 prosenttia (2017). 

Korkeakouluilla on vuodesta 2016 lähtien ollut velvollisuus varata osa yhteishaussa tarjolla olevista opiskelupaikoista ensimmäistä paikkaansa hakeville. Ensikertalaiskiintiöillä, pääsykokeiden keventämisellä ja yhä yhteisempien pääsykokeiden käyttöönotolla sekä todistuksiin perustuvien valintojen lisäämisellä on haluttu parantaa vielä ilman opiskelupaikkaa olevien ja toisen asteen koulutuksen päättäneiden mahdollisuuksia opiskelupaikkaan. Toistaiseksi korkeakoulut ovat olleet kiintiöiden asettamisessa varovaisia ja valintojen lopputulokset ovat 2016 ja 2017 valinnoissa olleet suurimmassa osassa hakukohteita samat kuin ne olisivat olleet ilman paikkojen varaamista. Sekä kevään 2016 että kevään 2017 valinnoissa vain noin 250 ensimmäistä opiskelupaikkaa korkeakoulussa hakenutta hyötyi paikkojen varaamisesta. Tästä huolimatta ensimmäistä paikkaa hakeville kohdentuvien paikkojen osuus ja määrä on yliopistoissa kasvanut vuosien 2015 ja 2018 välillä. 

Opiskelijavalintojen käytäntöjen tai valintaperusteiden uudistaminen ei kuitenkaan lisää opiskelupaikkoja tutkintoon johtavassa koulutuksessa. Korkeakoulut päättävät aloituspaikkojen määrästä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa sovitut tutkintotavoitteet ja aloituspaikkalisäykset huomioiden. Jos koulutukseen valittavien määrässä ei tapahdu muutosta, opiskelijavalintojen muutoksilla parannetaan joidenkin hakijaryhmien asemaa valinnoissa, mikä automaattisesti vaikuttaa muiden hakijoiden asemaan. 

Keväällä 2018 julkaistussa valtioneuvoston selvityksessä Opiskelijavalinnat ja korkeakouluopintojen nopeuttaminen (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 25/2018) on tunnistettu hakijasuman purkamisen keskeisiksi keinoiksi koulutuspaikkojen lisääminen ja koulutuksen kysynnän ohjaaminen niin, että yhteishaun koulutuspaikat kohdistuvat nykyistä kattavammin ensikertalaisille hakijoille. Osana paikkojen tehokkaampaa kohdentamista voidaan vähentää tutkintokoulutuksen kysyntää ohjaamalla korkeakouluissa jo opiskelevia tai opiskelleita hakeutumaan muuhun kuin tutkintoon johtavaan koulutukseen. 

On ilmeistä, ettei opiskelijavalintoja koskevan sääntelyn kokonaisuus voi yksin vastata tarpeeseen kasvattaa korkeakoulututkinnon suorittavien osuutta ja toisaalta tarjota kattavampia ja houkuttelevampia mahdollisuuksia korkeakoulututkinnon antaman osaamisen täydentämiseen ja päivittämiseen. 

Korkeakoulut ovat opintopolku.fi -palvelun ja opiskelijavalintojen kehittämiseen liittyvissä työryhmissä tuoneet esille tarpeen hyödyntää yhteishakuja ja erillisvalintoja nykyistä tehokkaammin. Tämä edellyttää erillisvalintojen keskinäisen suhteen ja käyttötarkoituksen selventämistä ja kirkastamista. Esimerkiksi kansainvälisissä hauissa suurempi joustavuus on korkeakoulujen mukaan tarpeellista, jotta hakijat voivat saada valintatuloksen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa ja heidät voidaan myös sitouttaa opintoihin mahdollisimman aikaisin. 

Nykyisin korkeakoulujen kevään yhdessä yhteishaussa on kaksi hakuaikaa. Tammikuulle ajoittuvassa hakuajassa on haettu vieraskieliseen koulutukseen ja maaliskuun lopun hakuajassa suomen ja ruotsinkieliseen koulutukseen. Valinnan tulokset ovat valmistuneet kesäkuun lopussa. Malli on koettu korkeakouluissa haasteelliseksi erityisesti vieraskielisen koulutuksen opiskelijarekrytoinnin näkökulmasta ja yliopistot ovatkin järjestäneet haut pääosin erillisvalintoina. Yhteishaun tulokset valmistuvat kokonaisuudessaan nykyisin kesäkuun lopussa, mikä on liian myöhään sekä kansainvälisen vetovoiman että ulkomailta Suomeen saapuvan opiskelijan oleskelulupaprosessin näkökulmista. Tästä johtuen myös ammattikorkeakoulut ovat järjestäneet vieraskielisten koulutusten hakuja enenevässä määrin erillishakuina yhteishaun sijaan. Hakijan kannalta hakeutumisen jakautuminen useampaan eri hakuun omine hakuaikoineen ja hakulomakkeineen tekee hakeutumisesta suomalaiseen korkeakoulutukseen hankalampaa. 

Mikäli korkeakoulupaikkoja jää yhteishaussa täyttämättä, voivat korkeakoulut järjestää lisähakuja. Nykykäytäntö lisähaun järjestämisessä on kuitenkin koettu niitä järjestävissä ammattikorkeakouluissa työlääksi, koska lisähauissa on käytettävä yhteishaun valintaperusteita. 

Korkeakouluissa suoritettavat tutkinnot 

Korkeakoulujen arviointineuvosto toteutti vuonna 2010 kokonaisarvioinnin Suomessa toteutetusta tutkinnonuudistuksesta (Tutkinnonuudistuksen arviointi 2010, Korkeakoulujen arviointineuvoston julkaisuja 17:2010). Arvioinnissa tarkasteltiin yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen tutkintorakenteen toimivuutta ja selkeyttä korkeakoulujen, opiskelijoiden, työelämän ja tutkintojärjestelmän näkökulmasta. Arvioinnin perusteella tutkinnonuudistus mahdollistaa suomalaisen tutkintojärjestelmän vertailtavuuden kansainvälisesti ja tutkintorakenne on luonut aiempaa paremmat mahdollisuudet sekä kotimaiselle että kansainväliselle liikkuvuudelle. Aito kaksiportainen tutkintorakenne on toteutunut ammattikorkeakoulusektorilla. 

Arviointiryhmä esitti, että opinto-oikeus yliopistoissa myönnettäisiin opiskelijavalinnassa pääsääntöisesti vain alempaan korkeakoulututkintoon. Arvioinnin mukaan alemman korkeakoulututkinnon suunnittelu omana kokonaisuutenaan selkeyttäisi tutkintorakenteen kaksiportaisuutta, mikä voisi lyhentää opintoaikoja ja vähentää keskeyttämistä. Kandidaatin ja maisterin tutkintojen keskinäiset suhteet voisivat vaihdella eri aloilla muun muassa työelämätarpeen koulutuskokonaisuuden mukaan. Poikkeuksena voisivat olla ammatit, joissa on vakiintuneesti edellytetty ylempää korkeakoulututkintoa (esimerkiksi lääkärit, arkkitehdit, opettajat ja puheterapeutit). Arviointiryhmä esitti myös, että alemman korkeakoulututkinnon laajuus voisi olla pääsääntöisesti 180 opintopistettä, mutta tästä voisi poiketa joillakin aloilla niin, että koulutuksen laajuus olisi 210 opintopistettä tai 240 opintopistettä. Vastaavasti esitettiin, että ylempien korkeakoulututkintojen kesto voisi vaihdella puolestatoista vuodesta (90 opintopistettä) kahteen vuoteen (120 opintopistettä). Alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon kokonaispituuden ei kuitenkaan tulisi ylittää viittä vuotta. 

Ammattikorkeakoulujen osalta arvioinnin keskiössä oli ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon asema ja profiili sekä tutkintorakenteen selkeys ja toimivuus kokonaisuudessaan. Arvioinnin mukaan ylemmän ammattikorkeakoulututkintoon hakeutumisen edellytyksenä oleva työelämäkokemusvaatimus koettiin ammattikorkeakouluissa enimmäkseen myönteisenä. Toisaalta sitä pidettiin myös ongelmallisena erityisesti kansainvälistymisen näkökulmasta. Kolmen vuoden työkokemusvaatimukseen toivottiin joustoa ja väljennyksiä. Arvioinnin kehittämisehdotusten mukaan ylempää ammattikorkeakoulututkintoa tulee kehittää edelleen työelämäläheisenä ja työelämän kehittämistutkintona. Nykymuotoinen toteutustapa ehdotettiin säilytettäväksi. Sen rinnalle ehdotettiin vaihtoehtoista toteuttamistapaa, jossa työelämäkokemuksesta voitaisiin joustaa ja mahdollistaa ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon suorittaminen kokopäiväopiskeluna. Vaihtoehtoja kaivattiin erityisesti nuorille, joilla ei ole työkokemusta ja ulkomaisille opiskelijoille. Arviointiryhmä esitti myös, että ammattikorkeakoulujen pitää huolehtia siitä, että ulkomaisille opiskelijoille muodostuu opintojen aikana yhteys työelämään. 

Ylempää ammattikorkeakoulututkintoa koskee hakukelpoisuusvaatimus vähintään kolmen vuoden työkokemuksesta kyseiseltä alalta tutkinnon suorittamisen jälkeen. Säännös on hankaloittanut erityisesti pitkän ammattiuran tehneiden etenemistä korkeakoulutuspolulla. Vuosina 2004—2008 ylempään ammattikorkeakoulututkintoa opiskelleille tehdyn seurantakyselyn perusteella opiskelijoilla oli korkeakoulututkinnon jälkeistä työkokemusta keskimäärin seitsemän vuotta. Tutkimukseen vastanneista yli 80 prosentilla oli myös ennen korkeakoulututkintoa kertynyttä työkokemusta. Opiskelijoiden keski-ikä oli 44 vuotta. Opiskelijoista yhdeksän kymmenestä oli ollut opiskelunsa aikana kokopäivätyössä (Varjonen & Maijala 2009). 

Kansainvälisen opiskelijaliikkuvuuden lisäksi korkeakoulujen kansainvälinen koulutus- ja tutkintoyhteistyö on muodostunut tärkeäksi kansainvälistymisen edistämisen muodoksi. Kansainvälisenä yhteistyönä toteutettavia kaksoistutkinto-ohjelmia on tällä hetkellä arviolta noin 150. Kansallinen tutkintoja ja niiden laajuutta koskeva sääntely voi kuitenkin muodostua esteeksi tällaiselle yhteistyölle, jos korkeakouluilla ei ole mahdollista sopia yhteisistä menettelyistä kansainvälisenä yhteistyönä toteutetuissa ohjelmissa ja tutkinnoissa. 

Valtion rahoitus korkeakouluille 

Korkeakoulut voivat joissakin tapauksissa saada valtion rahoitusta lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen sekä valtionavustuslain että korkeakoululainsäädännön perusteella. Määrärahojen myöntäminen samaan asiakokonaisuuteen useilta eri momenteilta ei ole talousarvion läpinäkyvyyttä edistävä käytäntö. Esimerkiksi lastentarhanopettajan koulutus on korkeakoulun perusrahoituksella rahoitettavaa toimintaa, jota rahoitetaan täydentävästi myös erityisavustuksella. Yliopistojen valtionrahoituksen lisäksi lastentarhanopettajakoulutuksen laajentamiseen on myönnetty valtionavustuslain (688/2001) mukaisilla menettelyillä valtionavustusta korkeakoululaitoksen ja tieteen yhteisistä menoista 28 miljoonaa euroa vuosille 2018—2021. Korkeakoulujen kannalta menettely aiheuttaa valtionavustuslain mukaisten talouden ja toiminnan hankekohtaiseen eriyttämiseen perustuvien seuranta- ja raportointivelvoitteiden vuoksi ylimääräistä ja epätarkoituksenmukaista hallinnollista työtä. 

3.1  Tavoitteet

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen pidemmän aikavälin tavoite on nostaa suomalaisten osaamis- ja koulutustasoa ja uudistaa osaamisella suomalaista yhteiskuntaa. Tavoitteena on tehdä Suomesta koulutuksen, osaamisen ja modernin oppimisen kärkimaa. Hallituskauden tavoitteena on koulutuksen ja tutkimuksen kansainvälisyyden lisääminen sekä siirtymien nopeuttaminen koulutuksesta työelämään. Opintopoluista tehdään mahdollisimman joustavia koulutusasteiden sisällä ja välillä. 

Tulevaisuuden osaamistarpeisiin vastaamiseksi tarvitaan lisää osaajia ja korkealaatuista korkeakoulutusta, tutkimusta ja innovaatiotoimintaa sekä vahvaa kytkeytymistä muualla tuotettuun uuteen tietoon. Korkeakoulutuksen ja tutkimuksen visiossa on asetettu keskeiset tavoitteet korkeakoulujen kehittämiselle lähivuosina. Vision toteutuessa sivistys, osaaminen, tiede ja teknologia toimivat nykyistä vahvemmin ihmisen ja yhteiskunnan hyväksi. Tavoitteena on, että vähintään puolet nuorten aikuisten ikäluokasta suorittaa korkeakoulututkinnon. Globalisaatio sekä työn muutokseen vaikuttava tieteen ja teknologian nopea kehitys edellyttävät osaamisen jatkuvaa päivittämistä ja kehittämistä, jonka vuoksi jatkuvan oppimisen tulee olla mahdollista elämän eri tilanteissa. Tavoitteena on, että korkeakoulujen koulutustarjonta on joustavasti eri käyttäjäryhmien hyödynnettävissä. 

Esityksen yleisenä tavoitteena on edistää korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision toimeenpanoa ja tarjota korkeakouluille nykyistä paremmat toimintamahdollisuudet yhteiskunnan muutoksiin vastaamiseksi. Tavoitteena on erityisesti lisätä jatkuvan oppimisen mahdollisuuksia korkeakouluissa ja tuoda näin korkeakoulujen osaamista nykyistä laajemmin yhteiskunnan käyttöön. Esityksen tavoitteena on myös helpottaa korkeakoulutukseen pääsyä ja tätä kautta nostaa Suomen hyvinvoinnin ja kestävän kilpailukyvyn kannalta välttämätöntä koulutus- ja osaamistasoa. 

Esityksellä halutaan lisäksi vahvistaa korkeakoulujen edellytyksiä kansainväliseen koulutus- ja tutkintoyhteistyöhön. Lisäksi esityksen tarkoituksena on vähentää hallinnollista työtä korkeakouluissa. 

3.2  Toteuttamisvaihtoehdot

Korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision tavoitteita koulutus- ja osaamistason nostamisesta, jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien parantamisesta, korkeakoulutukseen pääsyn helpottamisesta ja kansainvälisen yhteistyön vahvistamisesta voidaan edistää lainsäädännön muutoksilla, rahoituskannustimilla ja korkeakoulujen toimintatapoja muuttamalla. 

Esityksessä jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien tarjoamista ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen tehtävänä vahvistettaisiin, lainsäädäntöä selvennettäisiin tutkinnon osia sisältävän täydennyskoulutuksen tarjoamisen osalta ja mahdollistettaisiin se, että korkeakoulujen tutkintoon johtavaan tilauskoulutukseen voisivat jatkossa osallistua myös EU- tai ETA-valtion kansalaiset. 

Jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien lisäämistä korkeakouluissa voitaisiin vaihtoehtoisesti toteuttaa myös laajentamalla opiskelijalle maksuttoman tutkintoon johtavan koulutuksen tarjontaa tai lisäämällä koulutettaville maksutonta täydennyskoulutusta. Nämä edellyttäisivät kuitenkin merkittävää julkisen rahoituksen lisäämistä korkeakouluille. Lisäksi rahoituksen ja tutkintomäärien kohdentamisen mekanismit ovat nopeasyklisten talouden muutosten kannalta hitaita ja jäykkiä. Opiskelijalle maksuttoman tutkintoon johtavan koulutuksen opiskelijamäärän kasvattaminen edellyttäisi myös vastaavasti lisämäärärahaa opintososiaalisiin etuihin. Opiskelijoille ja koulutettaville maksutonta koulutustarjontaa ei voida nykyisillä resursseilla laajentaa merkittävästi koulutuksen laatua vaarantamatta ja opetushenkilöstöä kuormittamatta ottaen huomioon kasvava kysyntä. 

Esitetyille muutoksille vaihtoehtona voidaan pitää myös nykytilan säilyttämistä. Tällöin ei kuitenkaan voitaisi tehokkaasti vastata yhteiskunnan kasvavaan ja monimuotoistuvaan koulutuskysyntään. Tutkintoon johtavan koulutuksen kysyntä ja käyttö osaamisen täydentämisessä kasvaisi. Rahoituspohjan laajentamisen hyödyt jäisivät toteutumatta, jolloin koulutustason nostamiseksi ja osaamisen monipuolistamiseksi tarvittavia korkeakoulututkintojen suoritusmääriä ei voitaisi lisätä. Osaamiseen perustuva kilpailukyky saattaisi entisestään heikentyä. 

Esitetyt jatkuvaa oppimista ja korkeakoulutukseen pääsyä helpottavat muutokset yhdessä mahdollistaisivat entistä useammalle pääsyn korkeakoulutukseen entistä joustavammin. Mikäli ehdotettuja muutoksia ei tehdä, tämän hallituksen esityksen nykytilan arvioinnissa kuvattu tilanne säilyisi ennallaan. 

Täysin ympärivuotista jatkuvaa opiskelijavalintaa ei korkeakouluissa voida toteuttaa hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaarantumatta. Tämä johtuu aloituspaikkoihin nähden kolminkertaisesta vuosittaisesta hakijamäärästä, minkä vuoksi hakijoita on voitava verrata keskenään. Korkeakouluissa on tästä syystä tarpeen säilyttää korkeakoulujen yhteishaku. 

Esitetyt tutkintokoulutusta koskevat joustomahdollisuudet tukevat korkeakoulujen kansainvälistä koulutus- ja tutkintoyhteistyötä säilyttäen tutkintojen kansainvälisen vertailtavuuden. Ehdotettu muutos ei merkittävästi muuta nykytilannetta, jossa yksilölliset, laajuudeltaan erilaiset koulutuspolut ovat mahdollisia. Yksilölliset koulutusvalinnat voivat johtaa erilaisiin ensimmäisen ja toisen syklin tutkintokokonaisuuksiin. Esimerkiksi kandidaatin tutkinnon ja ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon yhteislaajuus voi olla 240 opintopistettä ja vastaavasti ammattikorkeakoulututkinnon ja maisterin tutkinnon yhteislaajuus 390 opintopistettä. 

Mikäli ehdotettuja muutoksia ei tehtäisi, tämän hallituksen esityksen nykytilan arvioinnissa kuvattu tilanne säilyisi ennallaan. 

Tutkintokoulutuksen säätelyn poistaminen kokonaan ja tutkintojen laajuuksista päättämisen siirtäminen täysin korkeakouluille voisi johtaa erilaistuviin laajuuksiin tutkinnoissa. Täysin hajautettu päätösvalta tutkintokoulutuksen laajuuksien määrittelyssä voisi johtaa kansallisen tutkintojärjestelmän ymmärrettävyyden heikentymiseen. Tutkintojen laajuuksilla on heijastusvaikutuksia kelpoisuuksiin ja pätevyyksiin. Täysin hajautettu päätösvalta tutkintojen laajuudesta olisi ongelmallinen erityisesti säädeltyjen ammattien, kuten terveydenhuollon ammattien kannalta. Erilaiset tutkintojen laajuudet heikentäisivät tutkintojen ja niiden tuottaman osaamisen vertailtavuutta. Tämä saattaisi olla ongelmallista sekä yksilöiden että työnantajien näkökulmasta esimerkiksi rekrytoinneissa ja jatkokoulutukseen hakeutumisessa. 

Esityksen mukaan nykyisin valtionavustuslain mukaisesti korkeakoulutuksen kehittämiseen myönnettävät määrärahat kohdennettaisiin yliopisto- ja ammattikorkeakoululakien mukaisesti. Valtion talousarviomenettelyt määrittelevät toiseksi toteuttamisvaihtoehdoksi nykytilan säilyttämisen. 

3.3  Keskeiset ehdotukset

Yliopistolakiin ja ammattikorkeakoululakiin ehdotetaan tehtäväksi korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision tavoitteiden toteutumista edistävät muutokset. Esitykset ovat luonteeltaan mahdollistavia. Ne antavat autonomisille korkeakouluille lisää toiminnan ja reagoinnin mahdollisuuksia velvoittamatta uusien toimintamallien käyttöönottoon. 

Jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien tarjoamista ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen tehtävänä vahvistettaisiin. Muutoksella on tarkoitus korostaa korkeakoulujen roolia osaavan työvoiman tarjonnassa ja osaamisen vahvistamisessa elämän eri tilanteissa. Lisäksi lainsäädäntöä selkeytettäisiin täydennyskoulutuksen tarjoamisen osalta, jotta olisi yksiselitteistä, että myös tutkinnon osia sisältävää koulutusta voi tarjota täydennyskoulutuksena samoin edellytyksin kuin muutakin täydennyskoulutusta. 

Esityksessä ehdotetaan, että korkeakoulujen tutkintoon johtavaan tilauskoulutukseen voisivat jatkossa osallistua myös EU- tai ETA-valtion kansalaiset. Tilauskoulutuksen kohderyhmän laajentaminen toisi uusia mahdollisuuksia tilaajan tarpeisiin sopivan tutkinnon hankkimiseen. Ratkaisu varmistaisi suomalaisten ja muiden EU/ETA-valtion kansalaisten sekä EU/ETA-valtioiden ulkopuolisten maiden kansalaisten yhdenmukaiset mahdollisuudet osallistua tilaajan maksamaan koulutukseen sekä laajentaisi tutkintoon johtavan koulutuksen rahoituspohjaa. Korkeakoulu ei perisi tilauskoulutusta järjestäessään maksuja opiskelijalta, vaan koulutuksen maksaisi jatkossakin kokonaisuudessaan tilaaja. Esityksessä ehdotetaan, että tilaaja ei voisi periä koulutuksen kustannuksia opiskelijalta, joka on EU/ETA-valtion kansalainen. Koulutusta ei myöskään voisi järjestää opiskelijavalinnan kiertämiseksi, eikä tilauskoulutuksen järjestäminen saisi vaarantaa korkeakoulun perustehtävien toteutumista. 

Ehdotetuilla laeilla joustavoitettaisiin myös korkeakoulutukseen hakeutumista. Korkeakoulujen yhteishaku säilyisi edelleen pääväylänä tutkintoon johtaviin korkeakouluopintoihin. Yhteishaun ja erillisvalintojen käyttöaloja selvennettäisiin ja lakeihin ehdotetaan lisättäviksi säännökset joustavammista hakumenettelyistä erillisvalinnoissa. Erillisvalintojen käyttömahdollisuuksia laajennettaisiin koskemaan myös yhteishaussa täyttämättä jääneitä opiskelupaikkoja sekä ensimmäisen syklin koulutuksia silloin, kun opiskelijat valitaan samanaikaisesti suomen- ja ruotsinkieliseen koulutukseen ja vastaavaan vieraskieliseen koulutukseen. Ehdotuksen mukaan korkeakoulut voisivat halutessaan järjestää erillisvalinnan joustavana valintana siten, että opiskelijaksi ottamista koskeva päätös tehtäisiin hakemuskohtaisesti ja valinta päättyisi, kun hakukohteeseen on valittu riittävä määrä opiskelijoita. 

Opiskelijoiden siirtymistä korkeakoulun sisällä helpotettaisiin joustavoittamalla siirto-opiskelijoiden hakumenettelyä koskevia säännöksiä. Korkeakoulut voisivat halutessaan valita korkeakoulun sisällä siirtyvät opiskelijat erikseen muista siirto-opiskelijoista ja heihin voitaisiin soveltaa myös eri valintaperusteita kuin muihin siirto-opiskelijoihin. Ehdotettu muutos vähentäisi tarvetta hakea uutta opiskeluoikeutta korkeakoulujen yhteishaussa alaa vaihdettaessa. Koska korkeakouluissa osa opiskelupaikoista kiintiöidään ensimmäistä korkeakoulupaikkaa hakeville, muutos pienentäisi kiintiöinnin jyrkäksi koettua merkitystä hakijan näkökulmasta. 

Ylempään ammattikorkeakoulututkintoon hakukelpoisuusvaatimuksena olevaa työkokemusvaatimusta kevennettäisiin jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien parantamiseksi. Opiskelijaksi ottamisen edellytyksenä olisi kolmen vuoden sijaan kahden vuoden työkokemus hakukelpoisuuden tuottavan tutkinnon suorittamisen jälkeen. Lisäksi ammattikorkeakoulu voisi ottaa opiskelijaksi sen, jolla se katsoo muutoin olevan riittävät tiedot ja taidot opintoja varten. Vastaava säännös koskee jo kaikkia muita korkeakoulututkintoon johtavia koulutuksia. Ratkaisu mahdollistaisi ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavat opinnot entistä useammalle. Ammattikorkeakoulun harkintavalta ei koskisi kuitenkaan työkokemusvaatimusta, vaan laissa säädetty työkokemus olisi jatkossakin ehdoton edellytys opiskelijaksi ottamiselle. 

Esityksessä ehdotetaan myös yliopistojen ylempien korkeakoulututkintojen ja ammattikorkeakoulujen ylempien ammattikorkeakoulututkintojen laajuuksia ja tavoitteellisia suorittamisaikoja koskevien säännösten joustavoittamista ja yhdenmukaistamista. Yliopistojen kansainvälisenä yhteistyönä toteutettavien ylempien korkeakoulututkintojen tavoitteellinen suorittamisaika voisi yliopiston päätöksen mukaisesti olla kahden lukuvuoden sijaan yksi tai puolitoista lukuvuotta lukuun ottamatta joitakin nykyisinkin erikseen säädeltyjä tutkintoja. Kansainvälisenä yhteistyönä toteutettavien ylempien ammattikorkeakoulujen tavoitteellinen suorittamisaika voisi ammattikorkeakoulun päätöksen mukaisesti olla vuoden tai puolentoista lukuvuoden sijaan kaksi lukuvuotta. Muutos helpottaisi korkeakoulujen kansainvälistä tutkintoyhteistyötä ja lisäisi toisen syklin tutkinto-ohjelmien kansainvälistä vetovoimaa. Yliopistojen tutkinnoista ja erikoistumiskoulutuksista annetun valtioneuvoston asetuksen ja ammattikorkeakouluista annetun valtioneuvoston asetuksen ylempien korkeakoulututkintojen laajuuksia koskevia säännöksiä on tarkoitus joustavoittaa vastaavasti. 

Yliopistolain ja ammattikorkeakoululain valtionrahoitusta koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettaviksi siten, että korkeakouluille myönnettävät hankerahoitukset siirrettäisiin valtionavustuslain piiristä korkeakoulujen omaan rahoitusjärjestelmään. Esitys ei liity korkeakoulujen perusrahoitukseen eikä sitä koskevien rahoitusmallien uudistamiseen. 

Osana korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision toimeenpanoa käynnistetään lisäksi muita toimenpiteitä, jotka eivät edellytä lainsäädännön muutoksia. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen toimintatapojen muutoksia tuettaisiin pitkäkestoisilla kehittämisohjelmilla ja lisäämällä korkeakoulujen välistä yhteistyötä. Kehittämisohjelmilla on tarkoitus edistää esimerkiksi toimintamalleja ja ratkaisuja, joiden avulla tutkinto-opiskelijoiden osallistuminen toisen korkeakoulun järjestämään opetukseen olisi sujuvaa, kenen tahansa mahdollisuudet osallistua digitaaliseen opetukseen paranisivat sekä avointen oppimateriaalien hyödyntäminen lisääntyisi. Kehittämisohjelmia valmistellaan osana vision toimeenpanoa yhteistyössä ministeriön, korkeakoulujen, opiskelijoiden ja sidosryhmien kesken syksyn 2018 aikana. 

Korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision toimeenpanoon liittyvien muutosehdotusten lisäksi yliopistolaista ehdotetaan poistettavaksi ylioppilaskunnan erityinen tehtävä nimetä opiskelijoiden edustajat yliopiston opintotukilautakuntaan ja ammattikorkeakoululaista poistettavaksi opiskelijakunnan erityinen tehtävä nimetä opiskelijoiden edustajat ammattikorkeakoulun opintotukilautakuntaan, koska opintotukilautakunnat on lakkautettu 1 päivästä tammikuuta 2018. 

Lisäksi Lappeenrannan teknillisen yliopiston nimi ehdotetaan muutettavaksi yliopiston oman ehdotuksen mukaisesti muotoon Lappeenrannan–Lahden teknillinen yliopisto LUT. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien lisääminen yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa 

Korkeakoulujen lakisääteisten tehtävien täydentämisellä jatkuvan oppimisen edistämistehtävällä, tutkinnon osien tarjoamista täydennyskoulutuksena koskevan säännöksen tarkentamisella sekä tilauskoulutuksen kohderyhmän laajentamisella ei ole suoria vaikutuksia valtion talousarvioon. 

Ehdotetuilla muutoksilla lisätään korkeakoulujen mahdollisuuksia tarjota liiketaloudellisin perustein toteutettavaa täydennyskoulutusta ja tilauskoulutusta yksilöiden, työelämän ja yhteiskunnan tarpeisiin. Korkeakoulukohtaiset taloudelliset vaikutukset riippuvat siitä, kuinka laajasti mahdollisuuksia hyödynnetään yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa sekä kehityksestä korkeakoulujen tarjoaman täydennyskoulutuksen ja tilauskoulutuksen kysynnässä. 

Mikäli täydennyskoulutuksen volyymi kasvattaisi tutkinnon osien eli moduulien lisääntyvän kysynnän ja tarjonnan myötä korkeakoulujen koulutusliikevaihtoa 10 prosentilla lähivuosina, se tarkoittaisi nykyhinnoittelulla yliopistojen koulutusliikevaihdon kasvua kahdella miljoonalla eurolla ja ammattikorkeakoulujen vajaalla kolmella miljoonalla eurolla. Tulevien vuosien kasvu riippuu koulutustuotteiden kyvystä vastata työelämän ja yksilöiden tarpeisiin. Tilauskoulutuksella voidaan arvioida olevan erityistä merkitystä aloille, joilla toimiminen edellyttää tiettyä tutkintoa. 

Tilauskoulutusmahdollisuuden laajentaminen EU- ja ETA-maiden kansalaisille tai näihin rinnastuville ei aiheuta kustannuksia koulutukseen osallistuville. Ehdotetulla muutoksella ei olisi myöskään veroseuraamuksia tilauskoulutukseen osallistuville yksilöille. 

Ehdotetun lakimuutoksen mukaisesti yliopistot ja ammattikorkeakoulut voisivat jatkossakin itse päättää tilauskoulutuksesta tilaajalta perimänsä maksun suuruudesta kuitenkin niin, että maksu kattaa vähintään koulutuksesta aiheutuvat kustannukset. EU- tai ETA-valtion kansalaisille mahdollistettava tutkintoon johtava tilauskoulutus ei siten vaarantaisi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen muun toiminnan taloudellisia resursseja.  

Ehdotetun säädösmuutoksen voidaan arvioida lisäävän työnantajien kustantamaa tutkintoon johtavaa koulutusta etenkin tilanteissa, joissa työntekijöitä on tarpeen kouluttaa uusiin tehtäviin. Tällainen koulutus on nykytilanteessa jäänyt toteutumatta, jos työntekijä on ollut EU- tai ETA-valtion kansallinen. Lisääntyvä koulutuskysyntä laajentaisi tutkintoon johtavan koulutuksen rahoituspohjaa. Tilauskoulutuksesta kertyvillä tuotoilla korkeakoulut voisivat kehittää maksutonta tutkintokoulutustaan. 

Ehdotetun muutoksen mahdollistamien myös EU- ja ETA-maiden kansalaisista muodostuvien opiskelijaryhmien tilauskoulutuksesta tulevaisuudessa saatavat tulot riippuvat siitä, kuinka laajasti yliopistot ja ammattikorkeakoulut hyödyntävät lainsäädännön tarjoamaa mahdollisuutta tilauskoulutuksen järjestämiseen. Korkeakoulujen tutkinto-opiskelun keskimääräisenä laskennallisena kustannuksena on käytetty 8 000 euroa vuodessa. Tällöin kaksivuotisen yliopistojen ylempään korkeakoulututkintoon johtavan koulutuksen hinnaksi muodostuisi vähintään 16 000 euroa. Mikäli tilauskoulutuksena toteutettaisiin 1 000 uutta ylempää korkeakoulututkintoa vuodessa, lisääntyisi yliopistojen liikevaihto vähintään 16 miljoonalla eurolla. Vastaavasti kolme ja puolivuotisen ammattikorkeakoulututkinnon hinnaksi muodostuisi vähintään 28 000 euroa. Koulutuksen alakohtaisissa kustannuksissa ja tutkintojen laajuuksissa on suurta vaihtelua, jolloin tutkinnon hinta voi olla esimerkkilaskelmaan nähden moninkertainen. Korkeakoulujen saamien tulojen määrään vaikuttavat markkinoinnin onnistuminen, työelämäyhteistyön aktiivisuus ja kansainvälisen verkostoitumisen tehokkuus. 

Korkeakoulujen arvion mukaan tutkintoon johtavan tilauskoulutuksen hankkimismahdollisuuksien laajentamisen taloudelliset vaikutukset tulevat olemaan alkuvaiheessa melko vähäisiä. Kyse on yhteiskunnallisesta palvelutehtävästä, jolla pystytään nykyistä paremmin vastaamaan muuttuviin alueellisiin ja alakohtaisiin osaamistarpeisiin. Koska voidaan arvioida, että vain hyvin pieni osa tilauskoulutuksen uusiin osallistujaryhmiin kuuluvista saisi opintotukea, vaikutukset opintotukimenoihin jäisivät vähäisiksi. 

Pääministeri Sipilän hallitus päätti kevään 2017 puolivälitarkastelussa edistää työntekijöiden koulutusmahdollisuuksia selkeyttämällä ja laajentamalla työnantajan kustantaman koulutuksen verovapautta työntekijän verotuksessa. Vuoden 2018 alussa tuloverolakiin (876/2017) lisättiin uusi säännös, jonka mukaan työnantajan kustantama, opiskelijalle maksuton koulutus ei tuloverolain 69 b §:n mukaisesti aiheuta koulutettavalle veroseuraamuksia. Veronalaista tuloa ei synny työnantajan kustantamasta työntekijän koulutuksesta, joka tapahtuu työnantajan tai samaan konserniin kuuluvan työnantajan intressissä. 

Tuloverotuksen kannalta koulutuksen katsotaan lähtökohtaisesti tapahtuvan työnantajan intressissä aina, kun työnantaja päättää kustantaa työntekijälle koulutusta, joka on hyödyllistä työntekijän nykyisten tai tulevien työtehtävien kannalta saman työnantajan tai samaan konserniin kuuluvan työnantajan palveluksessa. Työtehtävien vaihtumisella työnantajan tai konsernin sisällä ei siten olisi vaikutusta koulutuksen verovapauteen. Myöskään sillä, missä muodossa koulutus tapahtuisi tai millaiseen tutkintoon tai ammattinimikkeeseen se mahdollisesti johtaisi, ei olisi merkitystä verovapautta arvioitaessa. Tuloverotuksen kannalta keskeinen merkitys on sillä, että koulutus tukee työntekijän nykyisiä tai tulevia työtehtäviä saman työnantajan tai samaan konserniin kuuluvan työnantajan palveluksessa. 

Tuloverolain määritelmä työnantajan kustantamasta koulutuksesta lähtee siitä, että työnantajan olisi lähtökohtaisesti maksettava koulutuskustannukset suoraan koulutuksen järjestäjälle. Nyt esitetyssä lainmuutoksessa lähtökohtana olisi, että tilaajien EU- ja ETA-valtion kansalaisille hankkimassa tilauskoulutuksessa tilaaja vastaa koulutuksen kustannuksista eikä opiskelijalta voi periä koulutukseen osallistumisesta maksuja. 

Vuoden 2017 alussa tuloverolakiin on lisätty uusi säännös, jonka mukaan irtisanotulle työntekijälle tarjottavaa työllistymistä edistävää valmennusta tai koulutusta ei pidetä työntekijän veronalaisena etuna. Koulutuksen ja valmennuksen verovapaus ulottuu niihin tilanteisiin, joissa työnantaja on työsopimuslain (55/2001), merityösopimuslain (756/2011), kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) tai valtion virkamieslain (750/1994) perusteella velvollinen tarjoamaan irtisanotulle työntekijälle valmennusta tai koulutusta. 

Jos koulutuksen kustantaa muu taho kuin työnantaja tai koulutukseen osallistuja itse, kyse on verottomasta lahjasta, jos lahjansaajalla ei ole ollut mahdollisuutta käyttää lahjaa muuhun tarkoitukseen. Tilaaja maksaa tilauskoulutuksen suoraan korkeakoululle, joten tilauskoulutuksen osallistujalla ei ole mahdollisuutta käyttää varoja muuhun tarkoitukseen. 

Korkeakoulutukseen pääsyn helpottaminen 

Ehdotetuilla opiskelijavalinnan toteuttamista koskevilla muutoksilla ei arvioida olevan merkittäviä suoria taloudellisia vaikutuksia valtion tuloihin ja menoihin. Muutoksen välilliset vaikutukset voivat kuitenkin realisoitua, kun siirtovalinnan kautta opintoalaa vaihtavat eivät vie opiskelupaikkoja ensimmäistä korkeakoulupaikkaa hakevilta ja jatkuvampi hakeutumis- ja valintamahdollisuus tehostaa korkeakoulujen aloituspaikkojen täyttöä. 

Erillisvalintojen joustava käyttäminen menettelyltään raskaamman täydennyshaun tilalla keventäisi korkeakoulujen hallinnollista työtä. 

Valtion rahoitus korkeakouluille 

Esitetyllä määrärahojen teknisellä siirrolla korkeakoululaitoksen ja tieteen yhteiset menot -momentin määrärahoista osaksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen valtionrahoitusmäärärahoja ei olisi julkisen talouden menojen ja tulojen kannalta taloudellisia vaikutuksia. Määrärahasiirto ja sen myötä uudistuva määrärahojen kohdentaminen ja raportointi vapauttaisi resursseja korkeakoulujen hallinnosta. Uudistus integroisi nykyisin erillisinä hankkeina haettavan, seurattavan ja raportoitavan korkeakoulujen kehittämistoiminnan osaksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain mukaisia maksatus- ja raportointikäytäntöjä sekä lisäisi rahoituksen läpinäkyvyyttä. Muutoksella ei ole vaikutusta korkeakoulujen rahoitusmallien kautta jaettavan rahoituksen määrään. 

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotetun muutoksen jatkuvan oppimisen tehtävän korostamisesta ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen tehtävänä arvioidaan edellyttävän sitä, että jatkuvan oppimisen tehtävä otetaan huomioon korkeakoulujen rahoitusmalleissa. Korkeakoulujen rahoitusmalleja seuraavalle, vuonna 2021 alkavalle sopimuskaudelle valmistellaan vision toimeenpanoa valmistelemaan asetetussa mahdollistava ohjaus, resurssit ja rakenteet- työryhmässä vuoden 2018 aikana. 

Esitetyillä lakimuutoksilla korkeakoulujen arvioidaan voivan vastata korkeakoulutuksen monimuotoistuvaan ja lisääntyvään kysyntään. Yhteiskunnan osaamistarpeet ja jatkuvan oppimisen välttämättömyys vaikuttavat siihen, että korkeakoulutukseen tulevan opiskelijajoukon arvioidaan olevan aikaisempaa heterogeenisempaa tarpeiltaan ja iältään. Tämä edellyttää korkeakouluilta uudenlaisten opintojen suoritustapojen, ohjauksen ja tukipalveluiden kehittämistä. Lisäksi laadunhallinnan menettelyjä on kehitettävä siten, että niillä voidaan hallita eri oppimisväylien tasalaatuisuutta. Osana korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision toimeenpanoa on tarkoitus käynnistää korkeakoulujen henkilöstön ja johtamisen osaamista vahvistava kehittämisohjelma. Kehittämisohjelmalla voidaan tukea korkeakoulujen henkilöstöä jatkuvan oppimisen ja sen vaatimien ohjauspalveluiden toteuttamisessa. 

Tilauskoulutuksen järjestäminen tai tutkinnon osia sisältävän koulutusten tarjoaminen täydennyskoulutuksena jäisi edelleen korkeakoulun harkintaan. Koulutuksen järjestäminen ei voi jatkossakaan heikentää korkeakoulun antamaa perus- tai jatkokoulusta, joten korkeakoulun on huolehdittava, että sillä on riittävät resurssit ja henkilöstö tilauskoulutusta varten. Ehdotuksilla ei siten ole heikentäviä vaikutuksia korkeakoulujen perustehtävien hoitamiseen ja opetuksen ja palveluiden laatuun. Liiketoiminnallisesti toteutettavat koulutukset ovat korkeakoulujen mahdollisuus laajentaa rahoituspohjaansa ja vahvistaa henkilöstöresursseja. Mikäli korkeakoulut hyödyntävät uusia toimintamahdollisuuksia, voidaan arvioida, että korkeakoulujen henkilöstön määrä kasvaisi. Tilauskoulutus tai täydennyskoulutus eivät heikentäisi korkeakoulun maksuttomassa tutkintokoulutuksessa opiskelevien opiskelijoiden asemaa. 

Joustavuus kansainvälisenä yhteistyönä järjestettävien yliopistojen ylemmän korkeakoulututkinnon ja ammattikorkeakoulujen ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon laajuuksissa avaavat yliopistoille ja ammattikorkeakouluille uusia mahdollisuuksia kansainvälisessä koulutusyhteistyössä. Joustavuus lisää todennäköisesti myös koulutusvientitarkoituksessa toteutettavan tutkintokoulutuksen kilpailukykyä. Samalla joustomahdollisuus edellyttää entistä suurempaa panostusta tutkintojen ja opintojen suunnitteluun sekä opintoneuvontaan. Muutokset tutkintorakenteessa edellyttävät myös tutkintokoulutusta ja tutkintorakennetta koskevan viranomaisviestinnän tehostamista Opetushallituksessa ja opetus- ja kulttuuriministeriössä. 

Ehdotetun muutoksen opiskelijavalintojen joustavoittamisesta arvioidaan helpottavan korkeakoulujen opiskelijavalintojen toteuttamista. Yhteishaussa täyttämättä jääneiden paikkojen täyttäminen olisi korkeakouluille nykyistä helpompaa ja tehokkaampaa toteuttaa erillisvalintaa hyödyntäen. Siirto-opiskelijoiden hakumenettelyä koskevien säännösten joustavoittaminen vähentäisi korkeakoulujen hallinnollista työtä. 

Esitetty muutos korkeakoulujen kehittämismäärärahojen tekniseksi siirroksi keventää hankehallinnon prosesseja ja niihin kohdistuvaa työaikaa erityisesti yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa sekä opetus- ja kulttuuriministeriössä. Esityksen arvioidaan lisäävän julkisen talouden suunnitelman läpinäkyvyyttä ja tukevan korkeakoulujen kokonaisohjattavuutta. 

4.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksellä vastataan työelämän ja yhteiskunnan muutokseen tilanteessa, jossa globalisaatio, talouden rakennemuutokset ja työelämän murros ovat nopeatempoisia ja jatkuvia. Mahdollisuudet osallistua korkeakoulutukseen lisääntyvät ja monimuotoistuvat, mikä nostaa väestön koulutus- ja osaamistasoa. Esitykset ehkäisevät osaltaan Suomen osaamispohjan rapautumista sekä auttavat vastaamaan työmarkkinoiden kasvavaan osaajapulaan ja siten osaltaan turvaavat yhteiskunnan jatkuvaa uudistumiskykyä ja innovaatiotoiminnan edellytyksiä. 

Ehdotettavien lainmuutosten tarkoituksena on tarjota korkeakouluille mahdollisuuksia vastata joustavammin yksilöiden, työelämän ja kansainvälistymisen tarpeisiin. Korkeakoulujen lakisääteisten tehtävien täsmentäminen jatkuvan oppimisen edistämistehtävällä vahvistaa korkeakoulujen aktiivista roolia yhteiskunnassa ja tuo korkeakoulujen osaamisen entistä laajemmin yhteiskunnan käyttöön. Tämän arvioidaan lisäävän korkeakoulujen ja yhteiskunnan eri toimijoiden välistä vuorovaikutusta ja yhteistyötä sekä tukevan näin korkeakoulutuksen ja tki-toiminnan työelämärelevanssia. 

Jatkuvan oppimisen mahdollisuuksia parannetaan myös ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon kelpoisuusvaatimuksen joustavoittamisella. Kelpoisuusehtona olevan työkokemusvaatimuksen lyhentäminen kahteen vuoteen nopeuttaisi koulutustason nostamista ja parantaisi jatkokouluttautuneiden henkilöiden työmarkkina-asemaa. 

Korkeakoulujen liiketoimintana tarjoama täydennyskoulutus ja ehdotettu tilauskoulutuksen kohderyhmän laajentaminen EU- ja ETA-valtion kansalaisiin lisää työnantajan mahdollisuuksia kouluttaa henkilöstöä muutostilanteissa ja hankkia osaavaa työvoimaa. Tällaiset koulutukset antaisivat työnantajalle mahdollisuuden vastata rakennemuutoksiin henkilöstön osaamista uudistamalla ja kehittämällä. Myös korkeakoulujen tutkinnon osista eli moduuleista koostuvaa koulutustarjontaa voidaan kehittää ja hyödyntää uudella tavalla osaamisen uudistamisessa ja osaajapulaan vastaamisessa. Tilauskoulutusmahdollisuuden avaaminen myös EU-ETA -valtioiden kansalaisille toisi suomalaisille, eurooppalaisille ja ns. kolmannen maan kansalaisille yhdenvertaiset mahdollisuudet osallistua tilaajan maksamaan tutkintokoulutukseen. Ehdotus ei heikentäisi korkeakoulujen muussa maksuttomassa tutkintokoulutuksessa opiskelevien asemaa. Yhteistyössä työelämän kanssa toteutettavat koulutukset vahvistaisivat korkeakoulujen ja työelämän yhteyksiä, minkä voidaan arvioida parantavan koulutuksen ja tki-toiminnan työelämärelevanssia. 

Opiskelijavalintaa koskevilla esityksillä joustavoitetaan koulutukseen hakeutumismahdollisuuksia ja mahdollisuutta vaihtaa koulutusalaa. Käynnissä olevan opiskelijavalintauudistuksen arvioidaan yhdessä esitettyjen korkeakoulun sisäistä siirtymistä helpottavien ja entistä jatkuvamman hakeutumisen mahdollistavien lakimuutosten kanssa lisäävän ja sujuvoittavan toiselta asteelta siirtyvien nuorten pääsyä korkeakoulutukseen. Kun jatkuvan oppimisen tarjonta lisääntyy ja korkeakoulun sisäinen koulutusalan vaihtaminen helpottuu, tutkintokoulutuksen hakupainetta kanavoituu pois yhteisvalinnoista. Tämän arvioidaan auttavan kohdentamaan korkeakoulutuksen aloituspaikkoja ensimmäistä kertaa tutkintoon johtavassa korkeakoulutuksessa aloittaville. Esitetty erillisvalintojen ja yhteishaun yhteentoimivuuden parantaminen jatkuvamman opiskelijavalinnan toteuttamiseksi ja paikkojen tehokkaamman käytön varmistamiseksi arvioidaan tehostavan korkeakoulujärjestelmän kykyä palvella yhä useampaa. Siirto-opiskelijavalinnan muutos helpottaa alanvaihtoa ja auttaa näin kohdentamaan aloituspaikkoja ensikertalaisille. 

Tutkintojen laajuutta joustavoittamalla parannetaan korkeakoulujen mahdollisuuksia kansainväliseen koulutus- ja tutkintoyhteistyöhön ja tätä kautta vahvistetaan koulutuksen laatua. Korkeakoulujen kansainvälistyminen edistää alueiden ja koko yhteiskunnan kansainvälistymistä ja tukee työmarkkinoiden uudistumista. 

Esitysten vaikuttavuus riippuu lisäksi muusta korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision toimeenpanosta, muusta korkeakoulutuksen kehittämisestä ja lopulta uusien toimintamallien siirtymisestä käytäntöön. 

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Korkeakoulutuksen ja tutkimuksen visio valmisteltiin laajasti osallistavassa prosessissa vuoden 2017 aikana. Vision sisällöstä ja tavoitteista käytyyn keskusteluun osallistui korkeakoulujen johtoa ja henkilöstöä, opiskelijoita sekä muita sidosryhmiä. Visiotyön tuloksena syntynyt "Ehdotus Suomelle: Suomi100+" linjaa korkeakoulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuuntaa vuoteen 2030 ja se julkaistiin lokakuussa 2017. 

Vision toimeenpanoa varten opetus- ja kulttuuriministeriö asetti johtoryhmän toimimaan vuoden 2019 loppuun asti ja vuodeksi 2018 viisi temaattista työryhmää: 1) Mahdollistava ohjaus, resurssit ja rakenteet; 2) Avoimuus, joustavuus ja jatkuva oppiminen; 3) Tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminta; 4) Digitalisaatio ja tekoäly korkeakoulujen muutoksen tukena sekä 5) Hyvinvoivat korkeakouluyhteisöt. Ryhmät vastaavat korkeakouluyhteisön ja sidosryhmien osallistamisesta vision toimeenpanon suunnitteluun ja toteutukseen. Ryhmissä ovat edustettuina korkeakoulut, ylioppilas- ja opiskelijakunnat, työelämän edustajat sekä muut sidosryhmät. Lisäksi vision toimeenpanoa seuraamaan on asetettu parlamentaarinen seurantaryhmä. 

Lainsäädännön uudistamistarpeita ja muita vision tavoitteisiin pääsemiseksi tarvittavia toimenpiteitä on käsitelty edellä mainituissa vision toimeenpanoryhmissä, parlamentaarisessa seurantaryhmässä sekä visiotyötä koskevissa seminaareissa. Lisäksi keväällä 2018 opetus- ja kulttuuriministeriö järjesti vision toimeenpanosta kaikille avoimen verkkoaivoriihen, johon osallistui yli 1 200 henkilöä. Nyt esitettävät ehdotukset perustuvat erityisesti Avoimuus, joustavuus ja jatkuva oppiminen -työryhmän työhön. 

Opiskelijavalinnan uudistamista koskevia ehdotuksia on käsitelty Opetushallituksen asettamassa korkeakoulujen yhteishaun toteuttamisen ja opintopolku.fi -palvelun kehittämisen ohjausryhmässä sekä Unifin ja Arenen toimielimissä. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö on hankkinut esityksen valmistelun aikana kaksi asiantuntijaselvitystä siitä, millä edellytyksillä korkeakoulututkintoon johtavaa tilauskoulutusta olisi mahdollista tarjota myös Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaisille tai näihin rinnastettaville, mukaan luettuna suomalaiset. Toisessa selvityksessä on käsitelty tilauskoulutusta pääasiassa Euroopan unionin valtiontukisääntelyn kannalta, toisessa perustuslain takaamien perusoikeuksien kannalta. 

Valtion rahoitukseen kohdistuvaa kehittämismäärärahojen siirtoesitystä on valmisteltu yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa. Valtiovarainministeriö on kannattanut esitettyä uudistusta ja nähnyt uudistuksen perusteltuna teknisenä muutoksena. 

Esitysehdotus on ollut käsiteltävänä osaamisen ja koulutuksen ministerityöryhmässä. 

Lappeenrannan teknillisen yliopiston nimenmuutos 

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä Lappeenrannan teknillisen yliopiston tekemän esityksen pohjalta. Lappeenrannan teknillinen yliopisto pyysi nimenmuutosasiassa lausuntoa Kotimaisten kielten keskukselta. Kotimaisten kielten keskus totesi lausunnossaan, että nimen tulisi välittää tietoa koulutusasteesta, oppilaitoksesta saatavasta koulutuksesta tai oppilaitoksen sijainnista ja että näiden kriteerien valossa Lappeenrannan–Lahden teknillinen yliopisto LUT on yksi uudeksi nimeksi mahdollisista vaihtoehdoista. Kotimaisten kielten keskus piti mahdollisena lyhenteen LUT nostamista virallisen nimen rinnalle oheisnimeksi, koska LUT on ainakin paikallisesti melko vakiintunut ja se haluttaisiin tunnettuuden ja brändin takia säilyttää. 

Ministeriö pyysi Lappeenrannan teknillisen yliopiston tekemästä nimenmuutosesityksestä ja sen perusteluista lausunnot Lahden kaupungilta, Lappeenrannan kaupungilta ja Suomen yliopistojen rehtorineuvosto Unifi ry:ltä. 

Lappeenrannan kaupunki piti erittäin tärkeänä, että yliopiston ehdotetussa uudessa nimessä näkyy sen sijainti ja yhteys Lappeenrantaan. Samoin kaupunki piti tärkeänä, että käyttöön vakiintunut ja laajalti tunnettu lyhenne LUT säilyy. Lahden kaupunki piti esitettyä nimenmuutosta perusteltuna jatkona yliopiston jo yli 20 vuotta kestäneelle ja vahvistuneelle toiminnalle Lahdessa. 

Unifi ry kuuli esityksen johdosta kaikkia yliopistoja. Vaasan yliopisto ei ilmoittanut kantaansa ja Jyväskylän yliopisto ilmoitti, ettei sillä ole kommentoitavaa. Kaikki muut yliopistot ilmoittivat kannattavansa muutosehdotusta. Unifi ry ilmoitti myös kannattavansa muutosta. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Luonnos hallituksen esityksestä lähetettiin lausuntokierrokselle ja julkaistiin opetus- ja kulttuuriministeriön verkkosivuilla 10.7.2018. Lausuntokierroksen aikana opetus- ja kulttuuriministeriö täsmensi esitystä ammattikorkeakoululain 25 §:ää koskevan ehdotuksen muotoilussa havaitun epätarkkuuden vuoksi ja antoi tarkennuksen johdosta lausunnonantajille mahdollisuuden täydentää lausuntoaan 6.9.2018 saakka. Luonnoksesta saatiin yhteensä 89 lausuntoa, joista 4 oli täydentäviä lausuntoja. Kolme lausunnonantajaa ilmoitti, ettei heillä ole lausuttavaa. 

Lausunnonantajat pitivät esityksen tavoitteita kannatettavina. Kiitosta sai myös esitysten mahdollistava luonne, joka antaa autonomisille korkeakouluille lisää toiminnan ja reagoinnin mahdollisuuksia velvoittamatta uusien toimintamallien käyttöönottoon. Tieteentekijöiden liitto piti mahdollistavia säädösmuutoksia normiohjauksen näkökulmasta ongelmallisena. 

Esitystä jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien tarjoamisesta ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen tehtävänä kannatettiin laajasti. Lausunnonantajat ilmaisivat kuitenkin huolensa korkeakoulujen rahoituksen riittävyydestä ja useat korkeakoulut katsoivat, että jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien laajentaminen korkeakouluissa edellyttäisi lisää resursointia. Elinkeinoelämän edustajat ehdottivat jatkuvan oppimisen esitettyä vahvempaa kytkentää korkeakoulujen ydintehtäviin. 

Lausunnonantajat kannattivat laajasti esitystä lainsäädännön selventämisestä siten, että olisi yksiselitteistä, että myös tutkinnon osia sisältävää koulutusta voi tarjota täydennyskoulutuksena. 

Enemmistö lausunnonantajista kannatti tilauskoulutuksen mahdollistamista EU/ETA -kansalaisille. Esitystä vastustivat opiskelijajärjestöt sekä korkeakouluyhteisöä edustavat henkilöstöjärjestöt, jotka katsoivat tilauskoulutuksen vaikuttavan haitallisesti korkeakoulujen perustehtävien hoitamiseen ja voivan johtaa opiskelijalle maksulliseen koulutukseen. Ongelmallisena pidettiin myös sitä, että koulutuksen kysyntää ei ole selvitetty riittävästi. Useat lausunnonantajat katsoivat, että opiskelijoiden oikeudellista asemaa tilauskoulutuksessa tulisi esityksessä käsitellä laajemmin. 

Lausunnonantajat kannattivat pääosin esityksiä korkeakoulutukseen hakeutumisen joustavoittamisesta. Osa lausunnonantajista kuitenkin vastusti joustavaa valintaa koskevaa esitystä hakijoiden tasapuolisen kohtelun vaarantumisen ja opiskelijavalinnan tavoitteiden hämärtymisen vuoksi. 

Esitys jouston lisäämisestä ylemmän korkeakoulututkinnon laajuuksiin vieraskielisissä ohjelmissa ja kansainvälisessä yhteistyössä jakoi lausunnonantajien mielipiteitä. Jouston mahdollisuutta pidettiin tarpeellisena kansainvälisessä koulutusyhteistyössä, mutta osa lausunnonantajista piti esitettyä jouston rajausta kaikkeen vieraskieliseen koulutukseen ongelmallisena ja liian epämääräisenä. Esitykseen kriittisesti suhtautuneet tahot nostivat esille esityksen laajemmat vaikutukset suomalaiseen tutkintorakenteeseen, tutkinnon suorittaneiden asemaan työmarkkinoilla ja jatkokoulutukseen hakeutumiseen. 

Lausunnonantajat kannattivat yksimielisesti esitystä siitä, että ammattikorkeakoulu voisi ottaa ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin opiskelijaksi henkilön myös ilman kelpoisuuden tuottavaa tutkintoa, jos ammattikorkeakoulu arvioi henkilöllä olevan riittävät tiedot ja taidot opintoja varten. Myös opiskelijaksi ottamisen edellytyksenä olevaa työkokemusvaatimuksen säilyttämistä hakukelpoisuuden tuottavan tutkinnon suorittamisen jälkeen ja sen lyhentämistä kahteen vuoteen kannatettiin yleisesti. Osa lausunnonantajista erityisesti ammattikorkeakoulusektorilta esitti, että työkokemukseksi voisi laskea myös opintojen aikana kertyvän työkokemuksen. 

Korkeakoulut ja korkeakouluyhteisöä edustavat henkilöjärjestöt kannattivat korkeakouluille myönnettävien hankerahoitusten siirtämistä valtionavustuslain piiristä yliopistolain ja ammattikorkeakoululain mukaiseen rahoitusjärjestelmään ja katsoivat, että esitys keventää hallinnollista työtä korkeakouluissa. 

Lausunnonantajilla ei ollut huomauttamista Lappeenrannan teknillisen yliopiston nimen muuttamista koskevaan ehdotukseen eikä siihen, että ylioppilas- ja opiskelijakuntien tehtävistä poistettaisiin jäsenten nimittäminen opintotukilautakuntiin. 

Lausuntojen pohjalta on muutettu ehdotusta yliopistolain 40 §:n ja ammattikorkeakoululain 14 §:n osalta siten, että jouston mahdollisuus ylemmän korkeakoulututkinnon laajuuteen rajattaisiin ainoastaan kansainvälisenä yhteistyönä toteutettaviin koulutuksiin. Muutettu ehdotus on alkuperäistä tarkkarajaisempi, mutta avaa korkeakouluille lisää mahdollisuuksia toteuttaa kansainvälisiä yhteis- ja kaksoistutkintoja. 

Lausuntojen pohjalta on lisäksi tarkennettu yleisperusteluita erityisesti vaikutusarviointien osalta sekä yksityiskohtaisia perusteluita yliopistolain 9, 36 a § ja 49 §:n sekä ammattikorkeakoululain 13, 28 a § ja 43 §:n osalta. Tilauskoulutusta koskevan ehdotuksen yksityiskohtaisia perusteluita on tarkennettu erityisesti opiskelijan aseman sekä korkeakoulun ja tilaajan sopimuksia koskevilta osin sekä erillisvalinnan joustoa koskevan ehdotuksen perusteluja opiskelijan yhdenvertaisen kohtelun osalta.