1.1  Tausta

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaan kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavat lämpöpumput ja konesalit siirretään sähköveron alempaan veroluokkaan II. Kirjaus on yksi hallituksen ilmastotavoitetta palvelevista toimista, joilla nopeutetaan siirtymää pois fossiilisista polttoaineista. Hallitusohjelman mukaan sähkön ja lämmön tuotannon tulee olla Suomessa lähes päästötöntä 2030-luvun loppuun mennessä huolto- ja toimitusvarmuusnäkökulmat huomioiden. Polttoon perustumattomien uusien kaukolämmön tuotantotapojen ja varastoinnin käyttöönottoa ja pilotointia edistetään. Hallituksen 3.2.2020 Helsingin Vuosaaressa pitämässä ilmastokokouksessa edellä mainittuja linjauksia täsmennettiin energiaverotuksen osalta siten, että konesaleja ja lämpöpumppuja koskeva siirto sähköveroluokkaan II pyritään toteuttamaan vuoden 2021 alusta ja että toimenpide edellyttää EU-oikeudenmukaisuuden varmistamista. Yli viiden megawatin konesalit ovat jo nykyisin sähköveroluokassa II. Kirjaukset liittyvät laajemmin ylijäämälämpöjen hyödyntämiseen ja sitä kautta tavoitteeseen siirtyä lämmöntuotannossa muuhun kuin polttoon perustuvaan teknologiaan. Asiakokonaisuuteen liittyy myös lämpöpumppujen huomioiminen sähkön ja lämmön yhdistetyn tuotannon, jäljempänä yhteistuotanto, energiaverotuksessa. 

Siirtyminen kohti hiilineutraalia lämmön tuotantoa lisää lämpöpumppujen ja siten myös sähkön käyttöä lämmön tuotannossa. Esimerkiksi teollisuudesta, konesaleista tai jätevedestä saadaan lämpöpumppujen avulla otettua talteen ja hyödynnettyä ylijäämälämpöä, joka muutoin katoaisi käyttämättömänä ympäristöön. Ylijäämälämpö kannattaa yleensä ensisijaisesti hyödyntää mahdollisimman lähellä syntypaikkaansa esimerkiksi tuotantolaitoksen omissa prosesseissa tai kiinteistön lämmitys- tai jäähdytystarpeisiin. Jos tämä ei käy, voi olla mahdollista myydä lämpö saman alueen toiselle toimijalle tai paikkakunnan kaukolämpöverkkoon. Hallitusohjelman mukaista kirjausta lämpöpumppujen ja konesalien sähköveroluokan muutoksesta käsiteltiin energiaverotuksen uudistamista selvittäneessä työryhmässä. Työryhmän suosituksesta valtiovarainministeriö tilasi AFRY Management Consulting Oy:ltä selvityksen, joka valmistui toukokuussa 2021. Sen mukaan alempi sähköveroluokka olisi perusteltua myöntää kaukolämpöverkkoon liitetyille lämpöpumpuille ja tietyn tehorajan täyttyessä myös kaukolämpöverkon ulkopuolisille lämpöpumpuille. Jo nykyisin kilpailukykyiset pienemmän kokoluokan lämpöpumput jäisivät korkeamman sähköveroluokan piiriin. Lisäksi raportissa suositellaan kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavien sähkökattiloiden siirtämistä alempaan sähköveroluokkaan, mikä tukisi tarvetta varastoida vaihtelevaa, yhä suuremmissa määrin uusiutuvilla energialähteillä tuotettua sähköä myös lämmöksi. Sähkökattiloiden pienet investointikustannukset mahdollistaisivat niiden käytön kannattavuuden vähäisillä käyttötunneilla, jolloin lämmöntuotanto voidaan keskittää vain niihin hetkiin, kun sähköä on ylimäärin tarjolla. Lisäksi selvityksessä suositellaan yhteistuotannon verotuksen muuttamista siten, ettei lämpöpumppujen tuottama lämpö kiristäisi yhteistuotannon verotusta. Konesalien osalta suositellaan alemman sähköveroluokan soveltamisen edellytykseksi energiatehokkuusvaatimusta, jonka tarkempi määrittäminen ei ollut kuitenkaan selvityksen yhteydessä mahdollista. Konesalien energiatehokkuusvaatimuksen raja-arvoa ja energian hyötykäytön tehokkuusvaatimusta on selvitetty erikseen valtiovarainministeriön Granlund Oy:ltä tilaamassa selvityksessä, joka on valmistunut syyskuussa 2021. 

Hallitusohjelmassa on useita kirjauksia kiertotalouden edistämisestä myös taloudellisen ohjauksen avulla. Tähän liittyen yhtenä konkreettisena toimena hallitus on linjannut keväällä 2021 puoliväli- ja kehysriihessään, että kierrätysteollisuuden sähköverotus alennetaan sähköveroluokkaan II. 

Hallitusohjelman mukaan Suomelle laaditaan kansallinen biokaasuohjelma, jolla otetaan käyttöön biokaasun tuotantopotentiaali sekä kehitetään Suomen elinvoimaisuutta ja edistetään ilmastotavoitteisiin pääsyä. Hallitusohjelman mukaan kestävästi tuotettu biokaasu otetaan liikenteen biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen piiriin. 

Hallitusohjelman mukaista kansallista biokaasuohjelmaa valmistelemaan asetettiin työ- ja elinkeinoministeriön työryhmä. Työryhmän toimikausi päättyi tammikuussa 2020. Raportissa todetaan, että biokaasun sisällyttäminen biopolttoaineiden jakeluvelvoitteeseen vaatii verotuskäytäntöjen luomista biokaasulle, mutta yhteisvaikutus vaatii selvitystä. Työ- ja elinkeinoministeriön AFRY Management Consulting Oy:ltä tilaamassa selvityksessä liikenteen biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen laajentamisesta kaasuun suositeltiin biokaasun liittämistä jakeluvelvoitteeseen, koska se saattaisi liikennekaasun tasa-arvoiseen asemaan nestemäisten biopolttoaineiden kanssa ja antaisi laajemmat mahdollisuudet jakelijoille täyttää uusiutuvien polttoaineiden velvoite. Biometaanin lisäämisen jakeluvelvoitteen piiriin arvioitiin tuovan biometaanille lisäarvoa, ja siten kiihdyttävän investointeja sen tuotantoon ja käyttöön raskaassa kalustossa. 

Jakeluvelvoitetta koskeva hallituksen esitys (48/2021 vp) annettiin eduskunnalle keväällä 2021 ja lakimuutokset hyväksyttiin kesäkuussa 2021. Biokaasun jakeluvelvoitetta koskeva lainsäädäntö tulee voimaan vuoden 2022 alusta. Koska EU:n valtiontukea koskevien säännösten mukaan samanaikaiset edistämiskeinot eivät ole sallittuja, jakeluvelvoitteen voimaantulo edellyttää toisen tukimuodon, eli biokaasun nykyisen verottomuuden, poistamista. Toisaalta myös EU:n energiaverotusta koskevat säännökset edellyttävät biokaasun verottamista sekä liikenne- että lämmityskäytössä. Lisäksi biokaasun verottomuuteen liittyy kilpailuneutraliteettinäkökohtia, sillä vastaavista raaka-aineista valmistetut nestemäiset biopolttoaineet ovat energiaverotuksen piirissä. Maakaasumarkkinajärjestelmän uudistus ja maakaasun siirtoyhteyden avautuminen Baltiaan antavat lisäksi aihetta tarkastella nykyistä kaasujen verotusmallia uudelleen. 

Valtion vuoden 2022 talousarvioneuvotteluissa hallitus linjasi biokaasun edistämisen toimenpiteitä. Tässä yhteydessä hallitus päätti, että biokaasu säilyisi verottomana muussa kuin liikennekäytössä. 

Hallitus päätti valtion vuoden 2022 talousarvioneuvotteluissa, että kalankasvatuksessa käytettävä sähkö siirretään alempaan sähköveroluokkaan II. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esityksen valmistelua on tehty yhteistyössä Verohallinnon kanssa. Konesalien, lämpöpumppujen, sähkökattiloiden, geotermisen lämpölaitoksen kiertovesipumppujen sähköveroalennuksen ja yhteistuotannon veromuutoksen osalta esitys on valmisteltu yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön ja Verohallinnon kanssa. 

Esitys oli lausuntokierroksella 27.9.–5.10.2021. Lausuntoa pyydettiin esityksen kannalta keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaisilta, elinkeinoelämältä ja muilta sidosryhmiltä. Lausuntopyyntö julkaistiin myös valtiovarainministeriön julkisella verkkosivulla. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM024:00/2021. 

2.1  Energiaverotus Suomessa

Yleinen rakenne

Energiatuotteiden verotuksesta säädetään nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1472/1994), jäljempänä polttoaineverolaki, sekä sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1260/1996), jäljempänä sähköverolaki. Mainituissa laeissa määritellään ne polttoaineet ja muut energiatuotteet, jotka ovat verollisia lämmitys-, voimalaitos- tai työkonekäytössä, jäljempänä lämmityspolttoaineet. Sähköverolain mukaisia lämmityspolttoaineita ovat maakaasu, kivihiili, turve ja mäntyöljy. Polttoaineverolaissa määriteltyjä lämmityspolttoaineita ovat kevyt ja raskas polttoöljy, biopolttoöljy sekä neste- ja bionestekaasu. Polttoaineverolaissa säädetään myös moottoribensiinin, dieselöljyn sekä niitä korvaavien biopolttoaineiden verotuksesta, jäljempänä liikennepolttoaineet. 

Energiatuotteiden valmistevero muodostuu energiasisältöverosta ja hiilidioksidiverosta, jotka vuonna 2011 toteutetun energiaverouudistuksen myötä perustuvat energiatuotteisiin sovellettaviin yhdenmukaisiin veroperusteisiin turvetta ja mäntyöljyä lukuun ottamatta. Energiasisältövero perustuu polttoaineen energiasisältöön ja hiilidioksidivero polttoaineen elinkaarenaikaisiin päästöihin. 

Sekä fossiilisten että bioperäisten polttoaineiden hiilidioksidivero on energiasisältöveron tavoin suhteutettu polttoaineen lämpöarvoon, jolloin energiasisältöveron lisäksi myös bioperäisten polttoaineiden litrakohtainen hiilidioksidivero on usein fossiilisia alempi. Kestävyyskriteerit täyttävien biopolttoaineiden, kuten maatalousperäisen etanolin ja biodieselin, hiilidioksidivero on puolitettu ja jätteistä, tähteistä, lignoselluloosasta ja syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta valmistetut biopolttoaineet, jäljempänä T-luokka, on vapautettu kokonaan hiilidioksidiverosta, koska niiden voidaan katsoa olevan lähes kasvihuonekaasuneutraaleja polttoaineita koko polttoaineketjun yli tarkasteltuna ja koska niiden raaka-aineet ovat ruuantuotantoon soveltumattomia. 

Kaasumaiset ja kiinteät biomassaperäiset polttoaineet, kuten puupolttoaineet ja biokaasu, ovat lämmitys- ja liikennepolttoaineena verottomia ja huoltovarmuusmaksuttomia. Sähköntuotannossa käytettyjen polttoaineiden lisäksi myös useissa erilaisissa teollisuusprosesseissa käytetyt fossiiliset ja uusiutuvat polttoaineet ovat verottomia. 

Polttoaineverolaissa ja sähköverolaissa veron rakenne ja sen määräytymisen perusteet ovat yhdenmukaiset muutoin, mutta liikennepolttoaineiden, kuten moottoribensiinin, dieselöljyn ja niitä korvaavien biopolttoaineiden energiasisältö- ja hiilidioksidiveron tasot ovat lämmityspolttoaineita korkeammat. Verolakien liitteiden verotaulukoissa verojen määrä on selvyyden vuoksi muunnettu verotettavaan yksikköön polttoainekohtaisesti. 

Sähköstä sekä lämmitys- ja liikennepolttoaineista kannetaan energiaverotuksen yhteydessä huoltovarmuusmaksua turvetta ja mäntyöljyä lukuun ottamatta. Huoltovarmuusmaksu perustuu huoltovarmuuden turvaamisesta annettuun lakiin (1390/1992) eikä noudata energiaverotuksen rakennetta, joka perustuu tuotteen ominaisuuksiin. Tältä osin huoltovarmuusmaksun määräytymisperuste on ongelmallinen EU:n valmisteverotuslainsäädännön kannalta. Huoltovarmuusmaksun tulot eivät kerry valtion budjettiin, vaan ne tuloutetaan suoraan talousarvion ulkopuoliseen huoltovarmuusrahastoon. 

Sähkön verotus

Vaikka sähkön tuotannon polttoaineet ovat verottomia, sähköstä kannetaan veroa sen tuotantotapaan katsomatta. Sähkön valmistevero on porrastettu kahteen veroluokkaan. Veroluokan I veroa kannetaan yleisesti elinkeinotoiminnassa, kuten palvelutoiminnoissa, metsätaloudessa ja rakentamisessa sekä julkisella sektorilla ja kotitalouksissa käytettävästä sähköstä. Sähköveroluokan I vero on 2,24 senttiä kilowattitunnilta. Alemman veroluokan II vero on vuoden 2021 alusta ollut 0,05 senttiä kilowattitunnilta. Sen piiriin kuuluvat teollisuudessa, kaivostoiminnassa, kokonaisteholtaan yli viiden megawatin konesaleissa sekä kasvihuoneissa käytettävä sähkö. Lisäksi muu maatalous kuuluu käytännössä veroluokan II piiriin, sillä maatalouden energiaveronpalautuksella toimijoille palautetaan sähköveroluokkien erotus. 

Sähköverolaissa energiaverotukien toteuttamista varten teollisuus on määritelty Tilastokeskuksen vuoden 2008 toimialaluokituksen, jäljempänä TOL 2008, avulla. Sen mukaan teollisuudella tarkoitetaan pääluokkaan C, teollisuus, ja pääluokkaan B, kaivostoiminta ja louhinta, kuuluvaa toimintaa. Teollisuuteen rinnastetaan tukien toteuttamista varten myös ammattimainen kasvihuoneviljely ja yrityksen omaan teolliseen tuotantotoimintaan liittyvä vähäinen teollisuuteen kuulumattoman tukitoiminnon harjoittaminen yrityksen tuotantopaikalla. Tuen saamiseksi yrityksen päätoimialan ei tarvitse kuitenkaan kuulua kyseiseen toimialaluokkaan, vaan riittää, että osa yrityksen toiminnasta on teollisuutta. Yritys on oikeutettu veroluokan II sähköön vain tämän teollisuudeksi katsottavan toiminnan osalta. 

Teollinen kierrätysmateriaalien valmistus ja jalostaminen luokitellaan TOL 2008 mukaan jätteen käsittelyksi. Uusioraaka-aineiden teollinen valmistaminen luokitellaan toimialaluokkaan E, vesihuolto, viemäri- ja jätevesihuolto, jätehuolto ja muu ympäristön puhtaanapito, ja sen alaluokkaan 38320, lajiteltujen materiaalien kierrätys. Koska sähköverolain teollisuuden määritelmä on pääosin sidottu Tilastokeskuksen toimialaluokitukseen, luonteeltaan teollisen kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostamisen ei katsota olevan sähköverolaissa tarkoitettua teollisuutta. Tämän vuoksi se ei ole oikeutettu alempaan sähköveroluokkaan II eikä energiaintensiivisten yritysten veronpalautukseen. Lopputuotteiden valmistamisen osalta kyse on kuitenkin sähköverolaissa tarkoitetusta teollisuudesta, koska uusien lopputuotteiden valmistaminen uusioraaka-aineista katsotaan TOL 2008 mukaan teollisuudeksi. 

Sähköverolaissa konesalilla tarkoitetaan kokonaisteholtaan yli viiden megawatin laitetilaa, jossa yritys harjoittaa tietopalvelutoimintaa, tietojenkäsittelyä, palvelintilan vuokrausta ja siihen liittyviä palveluja pääasiallisena elinkeinotoimintanaan. Muissa palvelintiloissa käytetty sähkö verotetaan sähköveroluokan I mukaisesti. Alempaan veroluokkaan ei esimerkiksi kuulu toiminta, joka on yrityksen pääasialliseen liiketoimintaan nähden vain tukitoiminto, vaikka kyseisen yrityksen konesalin laitetilan kokonaisteho ylittäisikin viisi megawattia. 

Sähköveroluokka lämmön tuotannossa määräytyy käyttökohteen veroluokan mukaisesti. Jos lämpöä tuotetaan ja hyödynnetään sähköverolaissa energiaverotukien toteuttamista varten määritellyssä teollisuudessa (teollisuus, kaivostoiminta ja kasvihuoneviljely), joka kuuluu alempaan sähköveroluokkaan, myös lämpöpumpun kuluttaman sähkön vero on alemman sähköveroluokan mukainen. Kaukolämpöyhtiöiden lämmön tuotannossa käyttämää sähköä verotetaan pääasiassa sähköveroluokan I mukaisesti. Tämä koskee esimerkiksi erillisiä lämpöpumppu- ja sähkökattilaratkaisuja, joilla tuotetaan lämpöä kaukolämpöverkkoon. Myös geotermisen lämmön eli maan sisällä radioaktiivisen hajoamisen tuloksena syntyvää lämpöä hyödyntävän tuotantolaitteiston kiertovesipumppujen kuluttama sähkö kuuluu korkeamman veroluokan I soveltamisalaan. 

Voimalaitoksen sähköntuotannon tai yhteistuotannon omakäyttölaitteissa käytetty sähkö on verotonta. Yleisesti voimalaitoksen omakäyttölaitteisiin kuuluvat ne laitteet ja koneistot, jotka laitoksessa tarvitaan sähkön tai sähkön ja lämmön tuottamiseen ja tuotantovalmiuden ylläpitämiseen tai jotka tarvitaan laitoksen aiheuttamien ympäristöhaittojen poistamiseen tai pienentämiseen. Tarkemmin omakäyttölaitteista säädetään voimalaitosten omakäyttölaitteista annetussa kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksessa (309/2003). Jos voimalaitoksella on samassa toiminnallisessa kokonaisuudessa mukana lämpöpumppuja, katsotaan ne osaksi voimalaitosta ja niissä tuotettu lämpö osaksi koko voimalaitoksen tuottamaa lämpöä. Tällöin lämpöpumpun avulla tuotettu lämpö lisää yhteistuotannon hyötylämmön määrää, jonka perusteella lämmön tuotantoon käytetyistä lämmityspolttoaineista suoritetaan vero. Kyseisten lämpöpumppujen kuluttama sähkö kuitenkin katsotaan voimalaitoksen verottomaksi omakäyttösähköksi. Tilanteessa, jossa lämpöpumput eivät kuulu voimalaitoskonaisuuteen, niiden tuottamaa lämpöä ei huomioida yhteistuotannon polttoaineverotuksessa. Tällöin lämpöpumppujen kuluttamasta sähköstä suoritetaan veroluokan I mukainen vero. Kokonaisuudessaan Suomessa on yli 1,1 miljoonaa lämpöpumppua, joista suurin osa hyvin pieniä, teholtaan alle 10 kilowatin kokoisia yksittäisten kiinteistöjen lämpöpumppuja. Kaukolämmön tuotannossa käytettävät lämpöpumput ovat tyypillisesti suurempaa kokoluokkaa. 

Alempaan sähköveroluokkaan kuuluvan teollisuuden yhteydessä sähkökattilan kuluttama sähkö on sähköveroluokan II piirissä. Muissa tapauksissa sähkökattilat ovat sähköveroluokan I piirissä. 

Alennetun sähköveroluokan II piiriin kuuluu noin 10 000 yritystä ja noin puolet sähkön kulutuksesta. Sähkön alempaan veroluokkaan II oikeutetut toimijat ovat valtiontuen saajia, joita koskevat EU:n valtiontukisäännöt. Valtiontuen saajien on esimerkiksi rekisteröidyttävä valmisteverotuksen tuensaajarekisteriin. Lisäksi oikeus tukeen päättyy, jos yritys katsotaan EU:n valtiontukisääntöjen mukaisesti taloudellisissa vaikeuksissa olevaksi yritykseksi. 

Ammattimaisen kasvihuoneviljelyn lisäksi myös muu maatalous kuuluu käytännössä sähköveroluokan II piiriin, mutta tämä toteutetaan palauttamalla maataloudelle veroluokkien I ja II välinen erotus maataloudessa käytettyjen eräiden energiatuotteiden valmisteveron palautuksesta annetun lain (603/2006), jäljempänä maatalouden veronpalautuslaki, nojalla. Sähkön lisäksi ammattimainen maatalouden harjoittaja saa veronpalautusta maataloudessa käyttämästään kevyestä ja raskaasta polttoöljystä sekä biopolttoöljystä. Vuodelta 2020 veronpalautusta sai hieman yli 33 000 maatalouden harjoittajaa. 

Pienimmät sähköntuottajat on vapautettu itse tuottamansa ja käyttämänsä sähkön verosta. Tällaisia ovat enintään 100 kilovolttiampeerin nimellistehoisilla mikrovoimalaitoksilla tai yli 100 kilovolttiampeerin nimellistehoisilla voimalaitoksilla mutta enintään 800 000 kilowattituntia sähköä vuodessa tuottavat sähkön pientuottajat. 

Maakaasun verotus

Maakaasusta kannetaan energiatuotteiden valmisteveroa ja huoltovarmuusmaksua sähköverolain perusteella. Vuoden 2021 alusta maakaasun energiasisältövero on 10,33 euroa megawattitunnilta, hiilidioksidivero 12,94 euroa megawattitunnilta ja huoltovarmuusmaksu 0,084 euroa megawattitunnilta. Sekä kaasumainen että nesteytetty maakaasu ovat valmisteveron alaisia energiatuotteita. 

Maakaasun verotuksessa noudatetaan valmisteverotuksen periaatteita ja menettelyitä, joista säädetään valmisteverotuslaissa (182/2010). Valmisteverotuksen yleisestä verotusmenettelystä säädetään valmisteverotuslain lisäksi oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa (768/2016), joiden lisäksi verolajikohtaisissa laeissa säädetään yksityiskohtaisemmin veroperusteista ja tietyistä menettelyistä. Valmisteverotuksen toimittamisesta vastaa Verohallinto. 

Valmisteverotus on tuoteverotusta, joka perustuu kulutukseen fyysisesti luovutetun tuotteen määrään ja sen ominaisuuksiin. Vero tulee suorittaa, kun tuote luovutetaan kulutukseen. EU:n yhdenmukaistetussa valmisteverotuksessa maakaasun verotusmenettelyihin on säädetty eräitä lievennyksiä, eikä maakaasuun sovelleta valvonta- ja siirtojärjestelmää koskevia säännöksiä. Tästä huolimatta kansallisesti kaasun verotuksen on täytettävä yhdenmukaistetun valmisteverotuksen eräät perusvaatimukset. Kaasu tulee voida muun muassa siirtää verottomasti toisesta jäsenvaltiosta Suomeen ja verotus toimitetaan, kun kaasu luovutetaan kulutukseen. Valmisteverotuksen olennainen osa on väliaikaisen verottomuuden järjestelmä, jolla mahdollistetaan veronalaisten tuotteiden toimiva liikkuminen Euroopan unionin alueella ennen niiden luovutusta kulutukseen. 

Suomessa kaasunjakelu toteutuu maakaasun siirtoverkon, jakeluverkkojen ja nesteytetyn kaasun varastosäiliöiden eli terminaalien kautta. Näistä maakaasun siirtoverkko katsotaan valmisteverotuksessa verottomaksi varastoksi. Myös nesteytetyn maakaasun varastoille on Suomessa olemassa muutamia valtuutetun varastonpitäjän ja verottoman varaston lupia. Maakaasua koskevaan valmisteverotuksen väliaikaisen verottomuuden järjestelmään kuuluvat edellä kuvatusti siirtoputkisto sekä muut verottomat varastot. Maakaasun siirtäminen verottomasta varastosäiliöstä maakaasun siirtoverkkoon tai pelkästään verottomaan käyttötarkoitukseen on verotonta. Maakaasun loppukäytön verottamisen helpottamiseksi maakaasua voidaan luovuttaa siirtoverkosta verotta myös rekisteröityneelle käyttäjälle. Maakaasun voi myydä rekisteröidylle käyttäjälle muu kuin maakaasuverkonhaltija tai valtuutettu varastonpitäjä, mutta siirto rekisteröidylle käyttäjälle tulee tehdä suoraan maakaasunsiirtoverkosta tai verottomasta varastosta. Maakaasun myynnillä ei ole vaikutusta sen valmisteverotukseen. Jos rekisteröity käyttäjä käyttää kaasua verolliseen tarkoitukseen, sen tulee suorittaa siitä käyttötarkoituksen mukainen vero. 

Valmisteverotuksessa verovelvollisia ovat ne, jotka luovuttavat tuotteet kulutukseen väliaikaisen verottomuuden järjestelmästä. Maakaasun valmisteverotuksessa verovelvollisia ovat siirtoverkonhaltija eli Gasgrid Finland Oy, valtuutetut varastonpitäjät, kuten nesteytettyä maakaasua varastoivan terminaalin toiminnanharjoittajat, sekä mahdolliset muut valmisteverotus- ja sähköverolain mukaiset verovelvolliset. 

Maakaasun käyttäjille maakaasua toimitetaan myös siirtoverkkoon yhteydessä olevien paikallisten jakeluverkkojen kautta. Maakaasun luovutus käyttäjille tai jakeluverkkoon tapahtuu paineenvähennys- ja mittausasemien kautta, joissa kaasun paine pudotetaan vastaanottajalle sopivaksi ja kaasun määrä yleensä mitataan. Jakeluverkot eivät ole verottomia varastoja eivätkä jakeluverkonhaltijat verovelvollisia. Siksi maakaasun siirtyessä jakeluverkkoon verokynnys ylittyy ja tuote katsotaan luovutetuksi kulutukseen. Jakeluverkossa olevat käyttäjät ostavat siten maakaasun aina verollisena. 

Veron ilmoittamiseen ja maksamiseen sovelletaan oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annettua lakia. Verovelvollisen tulee antaa veroilmoitus kultakin verokaudelta sitä seuraavan toisen kalenterikuukauden 12. päivään mennessä. Maakaasun valmistevero maksetaan verokautta seuraavan toisen kuukauden 12. päivään mennessä. Käyttäjät, jotka ostavat maakaasun verollisena, voivat hakea sähköverolain mukaista palautusta verottomaksi säädettyyn tarkoitukseen käytetystä maakaasusta joko puolivuosittain tai koko vuodelta. Palautuksen edellytyksenä on, että palautuksen hakija esittää luotettavan selvityksen maakaasun käytöstä verottomaan tarkoitukseen. Hakemus on jätettävä kolmen vuoden kuluessa hakujakson päättymisestä. Palautusta ei makseta, jos palautettava määrä on alle 330 euroa. 

Kuviossa 1 on esitetty maakaasun verotasoja Suomessa ja muissa EU-maissa Taxes in Europe -tietokannan mukaan. Esitettyjen verotasoihin on syytä suhtautua varauksella, sillä verotasoissa ei ole kaikilta osin huomioitu mahdollisia palautuksia, eikä muita maakaasuun liittyviä maksuja. Maakaasun verotasot eroavat useassa maassa sen mukaan käytetäänkö maakaasu liikenteessä, teollisuuden lämmöntuotannossa, kaukolämmön tuotannossa tai suoraan rakennusten erillislämmityksessä. Lisäksi joissakin maissa maakaasun verotaso eroaa myös käytön määrän mukaan tai sen mukaan kuuluuko polttoaineen kulutus päästökauppaan vai ei. Tätä vaihtelua on kuvattu kuviossa verotasojen ala- ja ylärajalla. 

Kuten kuviosta nähdään, maakaasun verotasot Suomessa ovat Euroopan korkeimpia. Korkeampia verotasoja on lähinnä Tanskassa, Alankomaissa ja Ruotsissa. Tanskassa ja Alankomaissa siirtoverkkoon syötettyä biokaasua kohdellaan verotuksessa maakaasuna. 

Kuvio 1. Maakaasun verotasot EU:n jäsenmaissa, euroa / gigajoule 

Biokaasun verotus

Biokaasu ei kuulu sähköverolain soveltamisalaan, joten se on valmisteveroton polttoaine liikenne- ja lämmityskäytössä. Biokaasuun ei sovelleta muutakaan valmisteverotuksen sääntelyä. Biokaasua voidaan kuitenkin luovuttaa kulutukseen maakaasun siirtoverkon kautta, jolloin maakaasuverkonhaltijan on pidettävä kirjanpitoa siirtoverkkoon syötetyn verottoman biokaasun määrästä sen erittelemiseksi verollisesta maakaasusta, joka on käytännössä kemiallisesti samaa metaania kuin biokaasu. Biokaasun luovutuksista siirtoverkosta kulutukseen ei tehdä veroilmoituksia, eikä luovutettua biokaasua sisällytetä maakaasun veroilmoituksiin. Veroa suoritetaan vain fossiilisesta maakaasusta. 

Vaikka valmisteverotuslaissa tai sähköverolaissa ei ole säännöksiä biokaasun verotusmenettelystä, Verohallinto on mahdollistanut Gasgrid Finland Oy:n myöntämien biokaasusertifikaattien hyödyntämisen maakaasun valmisteverotuksessa osoituksena käytetyn biokaasun osuudesta. Verotuksella ei ole roolia siinä, miten ja millä edellytyksillä biokaasusertifikaatteja luodaan. Järjestelmän perusteella siirtoverkkoon syötetystä biokaasusta luodaan verkkoon syötön yhteydessä biokaasusertifikaatti, joka on todisteena kaasun alkuperästä. Tämä tarkoittaa sitä, että toimijat voivat biokaasusertifikaateilla virtuaalisesti luoda maakaasusta biokaasua ja kohdentaa sertifikaattiin perustuvaa biokaasua tietylle asiakkaalle. Vastaavaa menettelyä ei sovelleta muussa valmisteverotuksessa Suomessa. 

Liikennepolttoaineiden verotuksen erityispiirteet

Lähtökohtaisesti kaikilla fossiilisilla ja bioperäisillä liikennepolttoaineilla tulisi olla energiayksikköä kohti sama, bensiinin verotasoon sidottu energiasisältövero sekä polttoaineen elinkaarenaikaisiin päästöihin perustuva hiilidioksidivero. 

Fossiilisen ja bioperäisen dieselöljyn energiasisältöveron taso ei kuitenkaan ole yhtä korkea kuin moottoribensiinin ja sitä korvaavien bioperäisten polttoaineiden. Dieselöljyn lievemmällä verotuksella on haluttu alentaa muun muassa kuorma-autoliikenteen ja sitä kautta vientiteollisuuden sekä linja-autoliikenteen kustannuksia. Tämä on toteutettu siten, että dieselöljyn ja sitä korvaavien polttoaineiden energiasisällölle annettua veroa alennetaan kiinteällä määrällä noin 0,0072 euroa megajoulelta, joka tarkoittaa perinteiselle fossiiliselle dieselöljylitralle 25,95 sentin suuruista veronalennusta veroperusteen edellyttämään tasoon. Verotaulukossa ilmoitettu fossiilisen dieselöljyn energiasisältövero on siten 60,52 sentin sijasta 34,57 senttiä litralta. 

Koska dieselöljyn energiasisältövero on matalampi kuin veron ympäristöperusteet edellyttäisivät eikä dieselhenkilöautojen suosimiselle ole ympäristö- eikä muitakaan perusteita, dieselkäyttöisistä henkilöautoista kannetaan ajoneuvoveron käyttövoimaveroa. Sillä täydennetään polttoaineverotusta ja yhtenäistetään bensiinin ja dieselöljyn erilaisesta verokohtelusta keskimääräisellä vuotuisella ajosuoritteella aiheutuvia kustannuseroja autoilijoille sekä varmistetaan valtiontukisääntelyn edellyttämä vaatimus eri polttoaineiden neutraalista verotuksesta. 

Biokaasun verottomuuden lisäksi maakaasua verotetaan liikenteessä lämmityspolttoaineiden veroperustein, jotka ovat alhaisemmat kuin liikenteen polttoaineiden veroperusteet. Liikennepolttoaineiden veromallin mukainen maakaasun energiasisältöveron taso maakaasulle olisi 60,52 euroa megawattitunnilta ja hiilidioksidiveron taso 18,80 euroa megawattitunnilta. Maakaasun alemmista veroperusteista syntyvää verotukea kompensoidaan henkilöautojen käyttövoimaverolla. 

Kaasuautojen käyttövoimavero otettiin käyttöön vuoden 2011 energiaverouudistuksen yhteydessä, jolloin kaasukäyttöisiä autoja oli liikenteessä hyvin vähän eikä liikenteessä käytetylle kaasulle katsottu siksi tarpeelliseksi määrittää omia verotasoja. Koska kaasun tankkausverkosto oli tuolloin nykyistä harvempi, sitä pidettiin kaasun käyttöä rajoittavana tekijänä ja kaasulla ajettujen kilometrien arvioitiin jäävän henkilöautoilla keskimäärin 10 000 kilometriin vuodessa. Viimeisen vuosikymmenen aikana kaasun tankkausverkosto on kuitenkin parantunut huomattavasti, minkä vuoksi kaasuautoilla voidaan olettaa ajettavan lähinnä kaasulla sen ollessa huomattavasti bensiiniä edullisempaa ja bensiinitankkien ollessa pieniä. Näistä syistä valtiovarainministeriön asettama liikenteen verotuksen uudistamista selvittänyt työryhmä arvioi, ettei kaasukäyttöisten henkilöautojen verotus ole enää tekniikkaneutraalia. 

Koska kaasukäyttöisille paketti-, kuorma- ja linja-autoille ei ole asetettu käyttövoimaveroa kompensoimaan maa- ja biokaasun dieseliä alhaisempaa verotusta, työryhmä katsoi, ettei kaasukäyttöisten paketti-, kuorma-ja linja-autojen verotus ole tekniikkaneutraalia verrattuna vastaaviin dieselautoihin. Siten kaasukäyttöisille hyötyliikenteen ajoneuvoille syntyy perusteetonta hyötyä maakaasun lämmityspolttoaineiden verotasosta ja biokaasun verottomuudesta. Työryhmä suositti päivittämään liikenteessä käytettävän kaasun verotus vastamaan liikenteen energiaveromallia ja katsoi neutraaleimmaksi tavaksi toteuttaa tämä määrittämällä kaasun liikennekäytölle dieseliä vastaavat verotasot ja määrittämällä kaasukäyttöisille henkilöautoille käyttövoimavero samoin perustein kuin dieselkäyttöisille henkilöautoille. Kaasun verottaminen tätä kevyemmin saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa liikenteen energiaverorakenteeseen tulkittaisiin sisältyvän valtiontueksi katsottavaa verotukea kaasulle ja olevan siten jakeluvelvoitteen kanssa päällekkäinen edistämistoimi. 

Maa- ja biokaasun kulutus

Vuonna 2019 Tilastokeskuksen mukaan maakaasua käytettiin yhteensä noin 25 terawattituntia ja biokaasua yhteensä noin 2,1 terawattituntia. Biokaasua syötettiin siirto- ja jakeluverkkoihin vuonna 2019 noin 0,1 terawattituntia, joka on noin viisi prosenttia biokaasun kokonaiskulutuksesta. Maakaasun verollinen kulutus vuonna 2019 oli noin 8 terawattituntia, josta yhdistetyn tuotannon osuus oli noin kolme viidesosaa. 

Tieliikenteessä kulutettiin maa- ja biokaasua yhteensä noin 0,15 terawattituntia vuonna 2019 ja 0,19 terawattituntia vuonna 2020. Verkon ulkopuolella biokaasua kulutettiin tieliikenteessä 0,02 terawattituntia vuonna 2019 ja 0,05 terawattituntia vuonna 2020. Siirto- ja jakeluverkon kautta myytiin biokaasua tieliikenteeseen 0,06 terawattituntia vuosina 2019 ja 2020. Tieliikenteeseen myydyn maakaasun määrä oli 0,07 terawattituntia vuonna 2019 ja 0,08 terawattituntia vuonna 2020. Energian kokonaiskulutus tieliikenteessä vuonna 2019 oli noin 45 terawattituntia ja vuonna 2020 noin 42,4 terawattituntia. 

Kaasukäyttöisten autojen määrä on kasvanut 2010-luvulla, ja määrän on arvioitu jatkavan kasvua lähivuosina. Teknologian tutkimuskeskus VTT:n laatiman liikenteen perusennusteen mukaan tieliikenteen kaasun kulutuksen arvioidaan olevan vuonna 2022 noin 1,5-kertainen ja vuonna 2025 noin 2,3 kertainen vuoden 2020 tasoon nähden. 

Vuonna 2019 energiantuotannon alalla sähkön ja lämmön tuotannossa biokaasua käytettiin 1 terawattitunti ja teollisuudessa 0,9 terawattituntia, josta paperiteollisuuden osuus oli noin 95 prosenttia. Energiantuotannossa biokaasun kulutuksesta erilliseen kaukolämmöntuotantoon kului 0,08 terawattituntia ja yhteistuotantoon 0,46 terawattituntia, josta lämmön osuus oli noin puolet. Teollisuudessa biokaasua kulutettiin erillisessä teollisuushöyryn tuotannossa arviolta noin 0,4 terawattituntia ja yhteistuotannossa noin 0,5 terawattituntia, josta lämmön osuus oli noin neljä viidesosaa. Teollisuuden erillisessä teollisuushöyryn tuotannossa merkittävä osa saatetaan kuitenkin käyttää erilaisissa verottomaksi säädetyissä teollisuuden prosesseissa. Muilla sektoreilla biokaasua käytettiin 0,19 terawattituntia, josta maa- ja metsätalouden osuus oli noin kuusi prosenttia. 

Kuviossa 2 on esitetty biokaasun kulutus EU:ssa käyttökohteittain Eurostatin julkaisemien energiatasetilastojen mukaan. Biokaasua käytettiin EU:ssa mukaan lukien Iso-Britannia yhteensä 196 terawattituntia. Biokaasua käytetään EU:ssa erityisesti erillisessä sähköntuotannossa sekä sähkön ja lämmön yhteistuotannossa (CHP). Viime vuosina erityisesti verkkoon syötetyn biokaasun määrä on kasvanut ja vuonna 2019 verkkoon syötetyn biokaasun määrä oli noin 11 terawattituntia. 

Kuvio 2. Biokaasun kulutus EU:ssa 

Maakaasumarkkinamallin muutos vuonna 2020

Vuoden 2019 loppuun maakaasun siirtoverkko oli liitetty yhteen ainoastaan Venäjän maakaasuverkon kanssa, minkä lisäksi maakaasua voitiin tuoda Suomeen nesteytettynä. Vuoden 2020 alusta Suomen maakaasumarkkinat avattiin kuitenkin kilpailulle ja Suomen siirtoverkosta avautui yhteys Viron siirtoverkkoon, kun niin sanottu Balticconnector-kaasuputki otettiin käyttöön. Liettuan ja Puolan välinen siirtoyhteys on tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2022 aikana, jolloin Suomesta olisi yhteys myös Keski-Euroopan kaasuverkkoon. 

Maakaasumarkkina kaasun siirron näkökulmasta toimii uudessa markkinamallissa vastaavalla tavalla kuin nykyisin. Sen sijaan kaasun myynnin kannalta aiempi markkina muuttui siten, että kaasun tukkumyynnistä vastaavat lähtökohtaisesti siirtoverkonhaltijan ylläpitämään markkinaosapuolirekisteriin rekisteröityneet shipperit. Siirtoverkonhaltija kuitenkin toteuttaa varsinaisen siirron. Jakeluverkoissa kaasun myynnistä vastaavat vähittäismyyjät, jotka hankkivat kaasun shippereiltä. Jakeluverkonhaltija toteuttaa varsinaisen kaasun jakelun jakeluverkossa. 

Nykyinen kaasun verotusjärjestelmä on mukautettu yhteen ennen vuotta 2020 käytössä olleen markkinamallin kanssa. Maakaasumarkkinamallin muutoksella ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta verotusmenettelyyn, sillä valmisteverotuksessa aiemmin säädettyä ja sovellettua verotusmenettelyä on voitu soveltaa myös uudessa maakaasumarkkinamallissa. 

Sen sijaan biokaasun verotuksen tilanne ja arviointi muuttuivat olennaisesti vuonna 2020, kun uuden maakaasumarkkinamallin kiinteä putkiyhteys Baltiaan avautui. Baltiaan yhteydessä olevan siirtoverkon kautta Suomeen on mahdollista tuoda maakaasun lisäksi biokaasua. Käytännössä Suomeen putken kautta tulee seoskaasua, joka koostumukseltaan on lähes sataprosenttisesti fossiilista maakaasua. 

Uuden maakaasumarkkinamallin myötä vuoden 2020 alussa maakaasumarkkinoilla siirryttiin myös mittaamaan ja laskuttamaan käytetty maakaasu ylemmässä lämpöarvossa aiemmin käytetyn alemman lämpöarvon sijaan. Sähköverolain liitteen verotaulukossa maakaasun energiasisältö- ja hiilidioksidivero sekä huoltovarmuusmaksu ovat kuitenkin edelleen määritellyt muiden energiatuotteiden lailla alemman lämpöarvon mukaisesti. Verotuksessa ylemmän lämpöarvon mukainen maakaasun määrä on tähän saakka muutettu alemman lämpöarvon mukaiseksi Verohallinnon ohjeistuksen perusteella. 

Jakeluvelvoite

Polttoaineiden verotuksen tarkoituksena ei ole edistää biopolttoaineiden käyttöä, vaan verottaa kaikkia polttoaineita mahdollisimman objektiivisesti ja neutraalisti niiden energiasisällön, elinkaarenaikaisen hiilidioksidipäästön ja lähipäästöjen perusteella. Polttoaineiden verotuksen tarkoituksena on myös siten osaltaan varmistaa verojärjestelmän ja jakeluvelvoitteen EU-oikeudellinen yhteensopivuus. 

Suomessa liikenteen biopolttoaineiden käytön edistäminen perustuu sen sijaan polttoaineen jakelijoita koskevaan sitovaan velvoitteeseen toimittaa vuosittain liikennepolttoaineeksi laissa säädetty osuus biopolttoaineita. Toisin sanoen öljy-yhtiöiden on myytävä biopolttoaineita tietty asteittain kasvava prosenttiosuus liikennepolttoaineista. Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteesta säädetään biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa (446/2007). Lain mukaan biopolttoaineiden osuuden tulee olla 18 prosenttia vuonna 2021, josta se nousee puolentoista prosenttiyksikön portain 30 prosenttiin vuonna 2029. Lisäksi biopolttoöljyn jakeluvelvoitteesta säädetään biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetussa laissa (418/2019). Sen mukaan biopolttoöljyn energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittaman kevyen polttoöljyn ja biopolttoöljyn energiasisällön kokonaismäärästä tulee olla vähintään kolme prosenttia vuonna 2021 ja nousta vuosittain tasaisesti kymmeneen prosenttiin vuoteen 2028 mennessä. 

Hallitus antoi keväällä 2021 eduskunnalle esityksen laeiksi biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta (HE 48/2021 vp). Tässä jakeluvelvoitelainsäädäntöä koskevassa esityksessä ehdotetaan muun muassa liikenteen jakeluvelvoitteen soveltamisalan laajentamista biokaasuun. Lait on vahvistettu kesäkuussa 2021, ja tulevat biokaasun jakeluvelvoitteen osalta voimaan 1.1.2022. 

Nestemäisten liikennepolttoaineiden osalta pakollinen jakeluvelvoite soveltuu vain toimijoihin, jotka luovuttavat kulutukseen yli miljoona litraa nestemäisiä polttoaineita kalenterivuodessa. Lakimuutoksen myötä vastaavanlainen jakeluvelvoitteen soveltamisraja asetetaan kaasumaisten polttoaineiden jakelijoille. Kaasumaisten polttoaineiden osalta vastaava raja on yhdeksän gigawattituntia. Se vastaa energiamääränä miljoonan litran rajaa nestemäisissä polttoaineissa. Lisäksi jakelijat voivat vapaaehtoisesti hakeutua jakeluvelvoitteen piiriin, jos niiden kalenterivuonna toimittamien polttoaineiden määrä jää alle pakollisen jakeluvelvoitteen soveltamisrajan. Nestemäisten liikennepolttoaineiden jakelijat voivat hakeutua jakeluvelvoitteen piiriin vapaaehtoisesti, jos ne jakelevat vähintään 100 000 mutta korkeintaan miljoona litraa nestemäisiä polttoaineita. Kaasumaisten polttoaineiden jakelijoiden osalta rajat ovat vähintään yksi mutta enintään yhdeksän gigawattituntia. 

Jakeluvelvoitteen ulottaminen liikenteessä käytettyyn biokaasuun edellyttää sen verottamista EU:n valtiontukisääntelyn vaatimusten täyttämiseksi. Valtiontukisääntelyn mukaan jakeluvelvoitetta ja veronalennusta ei voi käyttää samanaikaisesti. 

2.2  EU:n lainsäädäntö

Valmisteverotusdirektiivi

Neuvosto antoi 19.12.2019 direktiivin (EU) 2020/262 valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä (uudelleenlaadittu), jäljempänä valmisteverotusdirektiivi, jolla korvataan neuvoston direktiivi 2008/118/EY valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta. Direktiivissä vahvistetaan yhdenmukaistettuja valmisteveroja koskeva yleinen järjestelmä, ja siinä käsitellään erityisesti valmisteveron alaisten tuotteiden tuotantoa, varastointia ja siirtämistä jäsenvaltioiden välillä. Direktiivin päätavoite on mahdollistaa tuotteiden vapaa liikkuminen EU:n alueella ja samalla varmistaa valmisteverosaatavan oikea kantaminen jäsenvaltioissa. Valmisteverotusdirektiivi tuli voimaan keväällä 2020, ja sitä sovelletaan 13.2.2023 alkaen. Täytäntöönpanoa koskevat lait on kuitenkin hyväksyttävä eduskunnassa direktiivin edellyttämällä tavalla vuoden 2021 loppuun mennessä. 

EU:n valmisteverotuksen lähtökohtana on luvanvarainen järjestelmä, jossa valmisteveron alaisten tuotteiden valmistaminen, varastointi ja siirrot tapahtuvat verottomina väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä. Väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä voidaan tuotteita siirtää valtuutettujen toimijoiden kesken jäsenvaltioiden välillä tai tuonnin jälkeen vastaanottajalle tai vietäväksi yhteisön ulkopuolelle. 

Valmisteverotusdirektiiviä sovelletaan nestemäisiin polttoaineisiin ja eräisiin muihin energiatuotteisiin, sähköön, alkoholiin ja alkoholijuomiin sekä tupakkatuotteisiin, joista on annettu erilliset tuotekohtaiset direktiivit. Näissä direktiiveissä säädetään muun muassa tuotteiden vähimmäisverotasoista ja verotuksen rakenteesta. 

Valmisteverotuksessa on lähtökohtana alueperiaate, jonka mukaan jokainen EU:n jäsenvaltio verottaa sen alueella tapahtuvaa valmisteveron alaisten tuotteiden kulutusta. Valmisteverot kannetaan, kun tuotteet luovutetaan kulutukseen verottomasta varastosta tai vastaanotetaan toisesta jäsenvaltiosta tai yhteisön ulkopuolelta. Verovelvollisuus syntyy siinä jäsenvaltiossa, jossa tuotteet luovutetaan kulutukseen. 

Energiaverodirektiivi

Polttoaineiden ja sähkön verotus on yhdenmukaistettu energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetulla neuvoston direktiivillä 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi. Energiaverodirektiivissä veronalaisiksi tarkoitettuja energiatuotteita ovat muun muassa moottoribensiini, dieselöljy, kevyt ja raskas polttoöljy, maakaasu, nestekaasu, kivihiili ja sähkö. Komissio on heinäkuussa 2021 antanut ehdotuksen neuvoston direktiiviksi energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan unionin kehyksen uudistamisesta (uudelleenlaadittu) KOM (2021) 563 lopullinen. Ehdotusta sekä sen sisältöä käsitellään asiaa koskevassa valtioneuvoston kirjelmässä eduskunnalle (U 56/2021 vp). 

Voimassa olevan energiaverodirektiivin mukaan myös erilaiset bioperäiset polttoaineet, kuten alkoholit ja rasvat, on verotettava samojen perusteiden mukaan kuin esimerkiksi fossiilinen moottoribensiini, dieselöljy tai kevyt polttoöljy. Tämän lisäksi direktiivin korvaavuusperiaatteen mukaisesti kaikki moottoripolttoaineena käytettävät tuotteet on verotettava vastaavan moottoripolttoaineen verotasolla ja kaikista hiilivedyistä on suoritettava vastaavan lämmityspolttoaineen vero käytettäessä niitä lämmityspolttoaineena. Tämän mukaan muun muassa biokaasun tulisi hiilivetynä olla veronalainen tuote Suomessa sekä moottori- että lämmityspolttoaineena. Biokaasu on kuitenkin tällä hetkellä verotonta, eikä Suomi ole hakenut komissiolta hyväksyntää verottomuudelle. 

Energiaverodirektiivin, kuten muunkin valmisteverotuksen, lähtökohtana on veronalaisen tuotteen verottaminen tuotteen määrän ja ominaisuuksien perusteella siinä jäsenvaltiossa, jossa tuote kulutetaan. Tämän mahdollistamiseksi tuotteita saa siirtää verovalvonnassa valmisteverottomina jäsenvaltiosta toiseen. Energiaverodirektiivin mukaan energiatuotteista on kannettava vähimmäisvero, jonka jäsenvaltio voi halutessaan ylittää. Energiaverodirektiivissä säädetään myös verotuksen rakenteesta ja veronalennuksista esimerkiksi polttoaineille, jotka ovat ympäristöominaisuuksiltaan parempia kuin markkinoilla olevat muut tuotteet. Direktiivi mahdollistaa yritystoiminnan ja myös sitä suppeampien toimialojen, kuten teollisuuden ja kaivostoiminnan, ja käyttökohteiden, kuten maatalouden, lievemmän energiaverotuksen. Alennuksen myöntämisen edellytyksenä on, että alennukseen oikeutetun tuotteen laatua tai käyttöä valvotaan niin, että veroviranomainen voi varmistua veronalennuksen edellytysten täyttymisestä. 

Direktiivin mukaan tietyin edellytyksin on mahdollista myöntää verottomuus tai veronalennus bioperäisille polttoaineille. Veronalennus voi koskea vain sitä osaa polttoaineesta tai polttoaineseoksesta, joka on kokonaan bioperäistä. Jos kysymyksessä on polttoaineseos, joka muodostuu biokomponentista ja fossiilisesta polttoaineesta, fossiilisen polttoaineen osuudesta on suoritettava normaali bensiinin, dieselöljyn tai maakaasun vero. Veronalennus voidaan myöntää vain määräaikaisena, ja ylikompensaation välttämiseksi biopolttoaineen verotuen määrä tulee mukauttaa esimerkiksi raakaöljyn ja biopolttoaineen hinnanvaihtelujen mukaan. Lisäksi komissiolle on vuosittain raportoitava sovellettavista veronalennusohjelmista. Energiaverodirektiivissä biopolttoaineiden käytön edistämiseksi tarkoitetun tukiohjelman kansallinen käyttöönotto edellyttää aina EU:n valtiontukimenettelyä ja siten myös komission etukäteishyväksyntää tukitoimenpiteelle. Suomessa tätä menettelyä on sovellettu eräissä kokeiluhankkeissa käytetyille biopolttoaineille. Suomen nykyiseen nestemäisten biopolttoaineiden verotukseen, joka perustuu fossiilisten polttoaineiden verotuksen tavoin tuotteiden ominaisuuksiin, erillistä lupaa ei sen sijaan ole tarvinnut hakea, koska siihen ei katsota sisältyvän valtiontukea. 

EU:n energia- ja valmisteverotuslainsäädännössä ei tunneta valmisteveron alaisen tuotteen valmistajan verotonta omaa kulutusta, vaan kaikki kulutus on veronalaista. Energiaverodirektiivi mahdollistaa kuitenkin sen, että satunnainen ja määrältään vähäinen energiatuotteiden valmistus voidaan jättää verotuksen ulkopuolelle. Tarkoituksena on säästää hallinnollista taakkaa vähäisten tuotantomäärien osalta, joilla ei myöskään ole kovin suurta vaikutusta valtiontalouteen tai jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä niitä siten pidettäisi valtiontukena. Toisaalta verojärjestelmää arvioitaessa on pidettävä mielessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT, verosyrjintää koskevat määräykset. 

Tiettyjen toimialojen lievemmän energiaverotuksen lisäksi energiaverodirektiivi nimenomaisesti myös sallii alennettujen verotasojen soveltamisalan rajoittamisen. Tällöin huomioon tulee kuitenkin ottaa myös verosyrjintäkielto ja valtiontukimääräykset. Direktiivi siis mahdollistaa esimerkiksi kaivostoiminnan rajaamisen energiaverotukien soveltamisalan ulkopuolelle. Vaikka energiaverodirektiivi mahdollistaa erilaisten tuotteiden ja käyttökohteiden lievemmän verotuksen, se ei sisällä säännöksiä esimerkiksi lämpöpumppujen, sähkökattiloiden tai geotermisen lämmöntuotantolaitteistojen lievemmästä sähköverotuksesta. Siten energiaverodirektiivissä mainitsemattoman veronalennustoimen käyttöönotto ei ole mahdollista pelkässä valtiontukiprosessissa. Toimenpide edellyttää lisäksi komission ehdotusta ja neuvoston yksimielistä päätöstä antaa jäsenvaltioille lupa ottaa käyttöön muita kuin direktiivissä mainittuja alennuksia erityisistä politiikkaan liittyvistä syistä. Käytännössä jäsenvaltion, joka haluaa ottaa käyttöön tällaisen toimenpiteen, on tehtävä asiasta hakemus komissiolle ja toimitettava sille kaikki merkitykselliset ja tarpeelliset tiedot. Komissio arvioi pyyntöä ottaen huomioon muun muassa sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan, tarpeen varmistaa tasapuolinen kilpailu sekä yhteisön terveys-, ympäristönsuojelu-, energia- ja liikennepolitiikan. Kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun komissio on saanut kaikki merkitykselliset ja tarpeelliset tiedot, komissio joko ehdottaa, että neuvosto antaisi luvan toteuttaa kyseisen toimenpiteen, tai vaihtoehtoisesti perustelee neuvostolle, miksi se ei ole ehdottanut kyseistä toimenpidettä koskevaa lupaa. Lupa myönnetään enintään kuuden vuoden määräajaksi, jonka jälkeen hakemus voidaan saattaa uudelleen komission ja neuvoston arvioitavaksi. 

Verosyrjintäkielto ja valtiontukimääräykset

Verotuksessa on otettava huomioon SEUT:n verosyrjintää sekä valtiontukea koskevat määräykset, jotka asettavat rajoituksia ja menettelyllisiä vaatimuksia veronalennusten muodossa myönnettävien tukien käytölle. Vaikka energiaverodirektiivi mahdollistaa erilaisia veronalennuksia, ne tulevat arvioitaviksi EU:n valtiontukea ja verosyrjintää koskevien määräysten perusteella. 

SEUT:ssa määrätään jäsenvaltioita velvoittavasta verojen ja maksujen syrjintäkiellosta, jonka tavoitteena on taata tavaroiden vapaa liikkuvuus jäsenvaltioiden välillä normaaleissa kilpailuolosuhteissa. Syrjintäkiellon takia jäsenvaltiot eivät saa soveltaa sellaisia sisäisiä veroja tai verotusmenettelyitä, jotka voivat syrjiä muista jäsenvaltioista peräisin olevia tuotteita. Jäsenvaltiot eivät siis saa määrätä muiden jäsenvaltioiden tuotteille minkäänlaisia korkeampia välittömiä tai välillisiä maksuja kuin ne välittömästi tai välillisesti määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille. Jäsenvaltiot eivät saa myöskään määrätä muiden jäsenvaltioiden tuotteille sellaisia sisäisiä maksuja, joilla välillisesti suojellaan muuta tuotantoa. Vero tai maksu on syrjintäkiellon vastainen, jos toisesta jäsenvaltiosta tuodulle tuotteelle määrätään vero, joka lasketaan eri tavalla tai erilaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti kuin samanlaiseen kotimaiseen tuotteeseen kohdistettu vero. Verosyrjintänä pidetään myös tuontituotteisiin kohdistuvia verotusmenettelyjä, jotka poikkeavat kotimaisiin tuotteisiin sovellettavista menettelyistä. Siten tuontipolttoaineiden verotuksessa ei voida esimerkiksi vaatia monimutkaisempia tai laajempia selvityksiä kuin kotimaisten polttoaineiden osalta. Verosyrjintäkielto ei kuitenkaan estä verovalvonnan suorittamista. 

EU:n valtiontukisääntely on osa unionin kilpailuoikeutta, jonka tarkoituksena on taata tasavertaiset kilpailuolosuhteet koko unionin alueella. Sääntely on tärkeä osa Euroopan laajuisten sisämarkkinoiden toimintaa. Sen tarkoituksena on varmistaa, etteivät jäsenvaltioiden viranomaiset myönnä sellaisia tukia, jotka vääristävät kilpailua eivätkä siten sovi sisämarkkinoille. Tavoitteena on myös vähentää jäsenvaltioiden välistä tukikilpailua. 

SEUT:n määräykset rajoittavat valtiontukien käyttöä talouspolitiikan välineenä. Jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannon alaa, ei sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Esimerkiksi suora tuki, veron porrastaminen tai verovapauden myöntäminen jollekin tuotteelle täyttää yleensä valtiontuen tunnusmerkistön ja edellyttää siten komission ennakkohyväksyntää. 

Eräissä tilanteissa vaihtoehtona on tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014, jäljempänä ryhmäpoikkeusasetus, mukainen yksinkertaistettu menettely. Ryhmäpoikkeusasetuksen mukaan ympäristöverojen alennusten muodossa toteutettavat tukiohjelmat soveltuvat yhteismarkkinoilla, jos ne täyttävät energiaverodirektiivin edellytykset. Tukiohjelmasta ei tarvitse tehdä ennakkoilmoitusta, jos veronalennuksen saajat valitaan läpinäkyvien ja objektiivisten kriteerien perusteella ja jos tukea saavat maksavat veroa vähintään energiaverodirektiivissä vahvistetun vähimmäistason. Vaikka ryhmäpoikkeusasetuksen perusteella myönnetystä valtiontuesta ei tarvitse tehdä ennakkoilmoitusta, komissiolle on toimitettava yhteenveto tukitoimenpiteen voimaantulosta. Lisäksi tuesta on raportoitava komissiolle jälkikäteen vuosittain. Tuki on myös komission jälkivalvonnan piirissä. Suomessa ryhmäpoikkeusasetusta sovelletaan energiaintensiivisten yritysten veronpalautukseen, teollisuuden ja konesalien alennettuun sähköveroon, yhteistuotannon alennettuun energiasisältöveroon sekä maatalouden energiaveron palautukseen. Koska energiaverodirektiivi ei tunnista esimerkiksi lämpöpumpuissa kulutetun sähkön alennettua verokantaa tai biokaasun verottomuutta, ryhmäpoikkeusasetuksen mukaista yksinkertaistettua menettelyä ei voida soveltaa niihin. Toisaalta vaikka energiaverodirektiivi tunnistaa maatalouden ohella vesiviljelyn ja niitä kohdellaan direktiivissä yhdenmukaisesti ja niiden kummankin osalta ympäristönsuojelun suuntaviivojen ympäristöverotuille säädetyt edellytykset täyttyvät, yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen yksinkertaistettua menettelyä ei kuitenkaan sovelleta vesiviljelyyn. Siihen sovelletaan tiettyjen kalastus- ja vesiviljelytuotteiden tuottamisen, jalostamisen ja kaupan pitämisen alalla toimiville yrityksille myönnettävien tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 1388/2014, jäljempänä kalastuksen ja vesiviljelyn ryhmäpoikkeusasetus, mukaista yksinkertaistettua menettelyä. 

Veron porrastamista ei kuitenkaan pidetä EU:n valtiontukisääntelyn perusteella valtiontukena, jos se on verojärjestelmän luonteen ja rakenteen mukainen ja sitä sovelletaan johdonmukaisesti. Esimerkkinä tällaisesta toimenpiteestä voidaan pitää veron porrastamista tuotteen haitallisen ominaisuuden perusteella. Muita vähemmän haittaa aiheuttava tuote voidaan verottaa muita lievemmin ilman, että asia tulisi arvioitavaksi valtiontukena. Veron perusteen tulee kuitenkin olla objektiivinen ja sitä tulee soveltaa yhdenmukaisesti kaikkiin kilpaileviin tuotteisiin. Suomessa käytössä oleva polttoaineen energiasisältöön sekä elinkaarenaikaisiin hiilidioksidipäästöihin rakentuva energiaverojärjestelmä perustuu edellä mainittuun periaatteeseen, eikä siihen siten katsota sisältyvän valtiontukea. Liikennepolttoaineiden osalta energiaverojärjestelmää täydentää käyttövoimavero, joka osaltaan varmistaa verojärjestelmän EU-lainsäädännön mukaisuuden. 

Eräs valtiontukisääntelyn ja sen soveltamisen lähtökohta on, ettei esimerkiksi pakolliseksi säädettyä toimenpidettä saa tukea veronalennuksilla tai muilla taloudellisilla tukitoimilla. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että biopolttoaineiden käytön edistäminen on kiellettyä verotuin, jos yrityksille on säädetty sitova velvoite toimittaa markkinoille tietty osuus biopolttoaineita. Se, ettei energiaverojärjestelmään sisälly valtiontukena pidettävää verotukea biopolttoaineille, mahdollistaa Suomessa biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen ja polttoaineiden energiasisällön ja hiilidioksidipäästön huomioivan verotuksen samanaikaisen käyttämisen. 

Jos valtiontukea maksetaan enemmän kuin unionin lainsäädäntö mahdollistaa tai sen vastaisesti, kyseessä on laiton tuki ja seurauksena voi olla tuen takaisinperiminen tuen saajalta kymmeneltä vuodelta korkoineen. Lisäksi valtiontukia koskee kasaantumissääntö, jonka mukaan tukiohjelmat tai yksittäiset tuet sekä ryhmäpoikkeukset kasaantuvat keskenään. Tuki-intensiteetissä eli tuen enimmäismäärässä suhteessa hyväksyttyihin kustannuksiin tulee ottaa huomioon kaikki yksittäiset tuet, jotka liittyvät kyseessä olevaan yksilöityyn hankkeeseen. Yksittäisellä yrityksellä voi siten olla useita hankkeita, joiden rahoitus kasaantuu erikseen. Säännöksen tarkoituksena on estää ylisuuren tuen maksaminen tietylle toimenpiteelle tai hankkeelle. 

Energiaverotukiin on sovellettava valtiontukien myöntämisen yleisiä edellytyksiä. Niiden mukaan tukea ei saa esimerkiksi myöntää taloudellisissa vaikeuksissa olevalle yritykselle. Valtiontukia koskeviin yleisiin edellytyksiin kuuluu myös tukitietojen julkaisuvelvoitteen noudattaminen. Näiden velvoitteiden täytäntöönpano edellyttää muun muassa rekisteröitymistä tuensaajaksi ja tuensaajien ilmoitusvelvollisuutta yrityksen taloudellisista vaikeuksista. 

Nykyisten valtiontukisääntöjen uudistaminen on meneillään ja uusien sääntöjen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2024 alusta. 

Alkuperätakuu

Alkuperätakuujärjestelmä on EU:n laajuinen järjestelmä ja siitä säädetään uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetussa direktiivissä (EU) 2018/2001, jäljempänä RED II. Nykyisin alkuperätakuujärjestelmä koskee vain sähköä, mutta RED II:n voimaantulon myötä järjestelmää koskeva kansallinen sääntely laajennettaisiin lisäksi kaasuun mukaan lukien vety sekä lämpöön ja jäähdytykseen. Hallitus on toukokuussa 2021 antanut eduskunnalle esityksen laiksi energian alkuperätakuista (HE 87/2021 vp). 

Alkuperätakuu on sähköinen asiakirja, joka toimii näyttönä energian loppukäyttäjälle siitä, että tietty energiaosuus tai -määrä on tuotettu uusiutuvista lähteistä. Alkuperätakuu osoittaa siis tuotteen uusiutuvuuden ja sen tarkoituksena on parantaa loppukäyttäjien mahdollisuuksia tehdä valintoja kuluttamansa energian tuotantotavasta. Alkuperätakuulla ei sen sijaan voida välittömästi osoittaa tuotteen kestävyyttä, vaan tämä täytyy todentaa muilla tavoin. Kaasun alkuperätakuulla ei lähtökohtaisesti voida todentaa kaasun uusiutuvuutta ja kestävyyttä päästökaupassa, verotuksessa tai jakeluvelvoitteessa. 

Alkuperätakuut ovat siirrettävissä EU:n laajuisesti. Tämän myötä esimerkiksi kaasun alkuperätakuun siirtäminen ei ole sidottu tuotteen tuotantopaikan ja käyttöpaikan fyysiseen yhteyteen. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Polttoon perustumattoman lämmön tuotannon edistäminen

Polttoon perustumattoman lämmön tuotannon ja ylijäämälämmön potentiaalisen hyödyntämisen edistämiseksi verotuksen avulla ehdotetaan, että kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavien lämpöpumppujen käyttämä sähkö siirrettäisiin sähköveroluokkaan II hallitusohjelmakirjauksen mukaisesti. Kytkentä kaukolämpöverkkoon on perusteltua, koska kaukolämpöverkon käyttäminen ylijäämälämpöjen jakamiseen edistäisi sellaistenkin ylijäämälämpöjen hyödyntämistä, jotka muuten eivät olisi esimerkiksi suuren kokonsa vuoksi hyödynnettävissä yhdessä käyttökohteessa. Toisaalta veroedun rajaaminen vain kaukolämpöverkkoon liitettyihin lämpöpumppuihin voisi johtaa epäoptimaalisiin ratkaisuihin, joissa lämpöä on kannattavampaa tuottaa matalammalla hyötysuhteella korkealämpöiseen kaukolämpöverkkoon kuin hyödyntää paikallisesti. Lisäksi kohteet, jotka ovat kaukana kaukolämpöverkosta, olisivat epätasa-arvoisessa asemassa. Tämän takia ehdotetaan, että alempi sähköveroluokka koskisi myös kaukolämpöverkon ulkopuolisia teollisen mittaluokan lämpöpumppuja. Teollisen mittaluokan lämpöpumpuiksi katsottaisiin nimellislämpöteholtaan vähintään 0,5 megawatin tehoiset pumput. Tätä pienempien, kiinteistökohtaisten lämpöpumppujen katsotaan olevan jo nykyisin kilpailukykyisiä, joten ne jäisivät korkeamman sähköveroluokan piiriin. Kaukolämpöverkkoon ja sen toimintaan rinnastettaisiin lisäksi kaukokylmäverkko ja siihen kuuluvat toiminta. 

Jottei sähkön ja lämmön yhteistuotannossa lämpöpumpun tuottama lämpö lisäisi verotuksen perusteena olevan lämmön määrää ja siten kiristäisi sen polttoaineiden verotusta, yhteistuotannon verotusta koskevia säännöksiä tarkennettaisiin tältä osin. 

Polttoon perustumattoman lämmön tuotannon edistämiseksi sähköveroluokan muutos olisi perusteltua toteuttaa myös eräiltä muilta osin hallitusohjelmakirjausta laajempana. Esityksessä ehdotetaan, että myös kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavien sähkökattiloiden käyttämä sähkö siirrettäisiin alempaan sähköveroluokkaan. Tämä tukisi tarvetta muuntaa vaihtelevaa, yhä suuremmissa määrin uusiutuvilla energialähteillä tuotettua sähköä myös lämmöksi. Sähkökattilan veroetu olisi perusteltua rajata kaukolämmön tuotantoon, jossa lämpöä voidaan myös varastoida ja samalla parantaa sähkö- ja lämpöjärjestelmän integraatiota. 

Milloin lämpöpumppua tai sähkökattilaa käytetään alennettuun sähköveroluokkaan II kuuluvan toiminnan yhteydessä, niissä käytetty sähkö on jo nykyisinkin alemman sähköveron piirissä. 

Polttoon perustumattomista teknologioista myös geotermisen lämmön tuotantolaitteistossa olevien kiertovesipumppujen kuluttama sähkö ehdotetaan siirrettäväksi alempaan sähköveroluokkaan. 

Hallitusohjelman kirjauksen mukaan kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavien konesalien sähkövero alennetaan sähköveroluokkaan II. Vaatimus kaukolämpöverkkoon kytkemisestä asettaisi kuitenkin kaukana verkosta olevat toimijat eriarvoiseen asemaan. Verkkoon kytkemisen sijasta ehdotetaan, että konesalille asetettaisiin yleisempi vaatimus sen tuottaman ylijäämälämmön hyödyntämisestä, jolloin veroetu voisi koskea muitakin kuin kaukolämpöverkkoon kytkettyjä konesaleja. Tässä energian uudelleen käytön tehokkuuden arvioinnissa käytettäisiin hyväksi sitä varten luotua tunnuslukua, eli niin sanottua ERE-lukua, ja sille säädettäviä raja-arvoja. Vaatimus ylijäämälämmön hyödyntämisestä porrastettaisiin konesalin palvelinlaitetehon perusteella. Niissä tapauksissa, joissa ERE-luku ei ole käytettävissä, konesalin omalle sähkön käytön energiatehokkuudelle asetettaisiin vähimmäisvaatimus, joka kuvaisi sitä, kuinka paljon konesalin kokonaisenergiankäyttö on suhteessa varsinaisten palvelinlaitteiden eli IT-laitteiden kuluttamaan energiaan. Tämä ilmoitetaan niin sanottuna PUE-lukuna. 

Veroetuun oikeutetun konesalin koko määriteltäisiin nykyisen laitetilan kokonaistehoa kuvaavan vähimmäisvaatimuksen sijasta konesalin varsinaisten palvelinlaitteiden kokonaistehon vähimmäistasolla. Tämä olisi luontevaa, koska ERE- ja PUE-tunnuslukujen laskenta joka tapauksessa edellyttää palvelinlaitteiden kokonaistehon mittausta. Samalla veroetuun oikeutetun konesalin tehovaatimusta alennettaisiin merkittävästi nykyisestä. Muilta osin konesalin määritelmään ei ehdoteta muutoksia. 

Ne konesalit, jotka sähköverolain nykyisen konesalimääritelmän mukaan kuuluvat alemman sähköveroluokan piiriin, saisivat jatkossakin hankkia sähköä alemmalla sähköveroluokalla ilman vaatimuksia energiatehokkuudesta tai energian uudelleenkäytöstä. 

Kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostuksen energiaverotus

Sähköverolain teollisuuden määritelmää muutettaisiin siten, että se kohtelisi neutraalisti teollista tavaran valmistusta ja jalostamista riippumatta siitä, mihin Tilastokeskuksen toimialaluokkaan toiminta kuuluisi. Tämän myötä teollinen kierrätysmateriaalien valmistus ja jalostaminen luettaisiin teollisuudeksi. Kyseinen toiminta olisi oikeutettu alempaan sähköveroluokkaan II sekä energiaintensiivisten yritysten veronpalautukseen sen voimassaoloajan loppuun saakka. 

Biokaasun verotus ja kaasun yleinen verotusmenettely

Esityksessä ehdotetaan, että biokaasulle säädetään liikennekäytössä valmistevero, joka koostuisi nykyisen ympäristöperusteisen energiaveromallin mukaisesti energiasisältöverosta ja hiilidioksidiverosta. Lisäksi biokaasusta kannettaisiin huoltovarmuusmaksu. Liikennepolttoaineiden veroperusteiden sijasta verotaso määriteltäisiin samoja lähtöarvoja käyttäen kuin lämmityspolttoaineille. Energiasisältöveron määrä olisi 10,33 euroa megawattitunnilta ja hiilidioksidiveron määrän laskentaperuste olisi hiilidioksiditonnin arvo 53 euroa. Jos kyseessä olisi kestävä biokaasu, hiilidioksidivero olisi puolitettu. Jätteistä, tähteistä, lignoselluloosasta ja syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta tuotettu biokaasu olisi hiilidioksidiverotonta. Jos biokaasun raaka-aine olisi ei-kestävää, siitä kannettaisiin täysi hiilidioksidivero. Valtaosa biokaasusta olisi hiilidioksidiverotonta. 

Veroa kannettaisiin liikennebiokaasusta, kun taas lämmitys- ja työkonekäytössä biokaasu olisi verotonta. Verottomuuden edellytyksenä on, että sille saadaan tarvittava EU-lainsäädännön mukainen valtiontukihyväksyntä. 

On huomattava, että ehdotettu biokaasun samoin kuin nykyinen maakaasun verotaso on kaasuautojen käyttövoimavero huomioidenkin muiden liikennepolttoaineiden verotasoja alempi. Tästä johtuen jakeluvelvoitteeseen kuuluvia liikennepolttoaineita ei verotettaisi yhdenmukaisesti, mikä ei välttämättä täytä kaikilta osin myöskään EU-lainsäädännön vaatimuksia. Tältä osin tilanne ei ole siis täysin ongelmaton. 

Biokaasu on EU:n yhdenmukaistetun valmisteverotuksen alainen tuote, joten siihen sovellettaisiin mahdollisimman paljon jo käytössä olevaa maakaasun valmisteverotussääntelyä mukaan lukien tietyt maakaasuun sovelletut kevennetyt lupa- ja valvontamenettelyt. Biokaasun verotus toteutettaisiin noudattaen väliaikaisen verottomuuden järjestelmän perusperiaatteita valmisteveronalaisten tuotteiden valmistuksesta, varastoinnista ja siirtämisestä. Vero tulisi suoritettavaksi, kun tuote siirtyy pois väliaikaisen verottomuuden järjestelmästä. 

Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi kaasun valmisteverottomuusjärjestelmää ja samalla valmisteverovelvollisten piiriä siten, että jakeluverkon haltija voisi halutessaan rekisteröityä verovelvolliseksi ja saada jakeluverkon verottomaksi verkoksi siirtoverkon tavoin. Tämä koskisi sekä maakaasua että biokaasua. Tällöin kaasua voisi siirtää verotta siirtoverkosta jakeluverkkoon ja edelleen jakeluverkkoon liittyneelle rekisteröidylle käyttäjälle. Jakeluverkosta verolliseen käyttöön siirretystä kaasusta veron suorittaisi jakeluverkonhaltija. Lisäksi biokaasua voitaisiin luovuttaa suoraan verottomasti lämmitys- ja työkonekäyttöön. 

Jos jakeluverkonhaltija ei olisi rekisteröitynyt verovelvolliseksi, siirtoverkonhaltija olisi verovelvollinen siirtoverkosta verolliseen jakeluverkkoon siirrettävästä kaasusta. Koska jakeluverkonhaltija ei tällöin olisi verovelvollinen eikä sillä olisi muutoinkaan roolia verotuksessa, verolliseen jakeluverkkoon syötetystä maa- ja biokaasusta veron suorittaisi se, joka on syöttänyt kaasun jakeluverkkoon. 

Jotta jakeluverkkojen erilaiset verotukselliset roolit voidaan erottaa toisistaan, otettaisiin verotuksessa käyttöön määritelmät rekisteröidylle jakeluverkonhaltijalle ja verottomalle jakeluverkolle sekä rekisteröimättömälle jakeluverkonhaltijalle ja verolliselle jakeluverkolle. 

Biokaasun määrä otettaisiin huomioon kaasuseoksesta suoritettavassa verossa. Edellytyksenä sille, että metaani voidaan verotuksessa käsitellä biokaasuna, olisi se, että voidaan luotettavasti osoittaa kyseisen biokaasun määrän syöttäminen siihen Suomessa sijaitsevaan verkkoon tai verottomaan varastoon, josta se luovutetaan kulutukseen. Biokaasun ja sen alemman verotason myötä syntyvän verohyödyn voisi kohdentaa kaasun käyttäjälle. Koska biokaasu ei fyysisesti voisi siirtyä esimerkiksi kahden toisistaan erillisen jakeluverkon välillä, kohdentaminen olisi toteutettava siinä verkossa, johon biokaasu on syötetty, tai niiden verkkojen välillä, joista kaasu voi fyysisesti siirtyä toiseen verkkoon. 

Biokaasun verottomuus koskisi vain kestävästi tuotettua biokaasua. On mahdollista, että EU:n valtiotukiprosessissa tulee vielä tarkempia rajoituksia verottoman lämmitys- ja työkonekäytössä olevan biokaasun raaka-ainepohjaan tai muihin tuen myöntämisen edellytyksiin. 

Siirto- ja jakeluverkkojen ulkopuolelle jäävä biokaasu käsiteltäisiin ja verotettaisiin biokaasuna. 

Biokaasun pientuottajan itse tuottama ja liikenne-, työkone- ja lämmityskäytössä käyttämä biokaasu olisi verotonta. Samoin verotonta olisi pientuottajan esimerkiksi naapurilleen luovuttama biokaasu. Sääntely olisi lähtökohdiltaan samantapainen kuin nykyinen sähkön pientuotannon verottomuus. Biokaasun pientuotantona pidettäisiin laitosta, jonka tuottama biokaasun määrä olisi enintään yhden gigawattitunnin vuodessa. Tämä määrä vastaisi noin 100 000 litraa nestemäistä polttoainetta ja suuruusluokkaisesti yhden tai kahden maatilakokoluokan biokaasutuotantoa. Jos kaasun tuotantomäärä ylittäisi mainitun rajan, toimijan olisi rekisteröidyttävä biokaasun tuottajaksi ja toiminta muuttuisi kokonaisuudessaan pääsääntöisen kaasun verojärjestelmän piiriin. Biokaasun pientuottajien tulisi rekisteröityä biokaasun pientuottajiksi sekä antaa vuosittainen veroilmoitus kaasun tuotantomääristä valvontaa varten. 

Vesiviljelyn siirtäminen alempaan sähköveroluokkaan II

Esityksessä ehdotetaan, että vesiviljely siirrettäisiin alemman sähköveroluokan II piiriin. Vesiviljely ei ole nykyisin maatalouden energiaverotuen piirissä. Vesiviljely sisältää kalankasvatuksen lisäksi muun muassa simpukoiden ja äyriäisten kasvatuksen. TOL 2008 perusteella vesiviljely on osa maatalouden, metsätalouden ja kalatalouden päätoimialaluokkaa A ja se sisältyy kalastus ja vesiviljely toimialaluokkaan 3. Vesiviljely on toimialana (032) määritelty siten, että sillä tarkoitetaan vesieliöiden hoitamista ja kasvatusta, jonka tavoitteena on luonnonympäristöä parempi tuotanto. 

Esityksessä ehdotettu siirto alemman sähköveroluokan II piiriin olisi toteutettava vastaavalla veronpalautusmenettelyllä kuin muut maatalouden energiaverotuet ja sisällytettävä maatalouden veronpalautuslain soveltamisalaan. Vesiviljely kuuluisi sähköverotuen lisäksi myös maataloudessa käytettyjen polttoöljyjen veronpalautuksen piiriin. 

Esityksessä määriteltäisiin tukikelpoisena toimialana ammattimainen vesiviljely ja tukeen oikeutettu ammattimainen vesiviljelijä. Ammattimaisella vesiviljelyllä tarkoitettaisiin vesiviljelijän omistuksessa olevien vesieliöiden, kuten kalojen, simpukoiden ja äyriäisten, kasvatusta tai viljelyä, jossa käytetyllä tekniikalla on tarkoitus lisätä kyseisten eliöiden tuotantoa ympäristön luonnollista kapasiteettia suuremmaksi. Ammattimaisella vesiviljelijällä tarkoitettaisiin luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden yhteenliittymää, joka harjoittaa vesiviljelyä ja jolle siitä syntyvä liikevaihto ylittää arvonlisäverolain (1501/1993) 3 §:n 1 momentissa säädetyn määrän. Tarkoituksena olisi, että pienimuotoinen vesiviljely rajattaisiin lain soveltamisalan ulkopuolelle. 

Ammattimaisessa vesiviljelyssä käytetyn sähkön ja polttoöljyn veronpalautukseen sovellettaisiin EU:n valtiontukisäännöksiä. Veronpalautus täyttäisi kalastuksen ja vesiviljelyn ryhmäpoikkeusasetuksen 45 artiklassa energiaverotuelle asetetut edellytykset, ja siten komissiolle voitaisiin tehdä asetuksen mukaisessa yksinkertaistetussa menettelyssä jälkikäteinen ilmoitus energiaverotuen käyttöönotosta. 

Muut ehdotukset

Sähköverolain liitteen verotaulukossa ilmaistaisiin kaasun verotaso alemman lämpöarvon lisäksi ylemmän lämpöarvon mukaisena, mikä vastaisi nykyisin kaasujen kaupallisissa toimituksissa käytettävää arvoa. 

Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annettuun lakiin tehtäisiin biokaasun pientuotannon verokautta koskeva muutos. 

Polttoaineverolain asetuksen antamista koskevia valtuussäännöksiä tarkistettaisiin perustuslaissa (731/1999) edellytetyllä tavalla nykyistä tarkkarajaisemmiksi. Lakiin lisättäisiin myös saman sisältöinen voimalaitoksen määritelmä kuin sähköverolaissa. 

Valmisteverotuslakiin ja sähköverolakiin lisättäisiin esityksessä ehdotetut uudet energiaverotuet EU:n valtiontukisääntelyyn sisältyvän avoimuusvelvoitteen sekä muiden tuensaajien ilmoitusvelvollisuuden toteuttamiseksi. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Vaikutukset julkiseen talouteen

Kaikki ehdotetut muutokset vähentäisivät valtion verotuloja vuositasolla yhteensä arviolta 20 miljoonalla eurolla sekä kasvattaisivat määrärahapuolella maatalouden energiaveronpalautusta 0,5 miljoonalla eurolla. Valmisteverojen tilitysten ja veronpalautusten ajoittumisesta johtuen valtion talousarvion mukainen kassaperusteinen verotuotto vähenisi muutosten seurauksena noin 16 miljoonalla euroa vuonna 2022. Muutokset vaikuttaisivat määrärahoihin pääasiassa vasta vuonna 2023. 

Lämpöpumppuja ja sähkökattiloita sekä geotermisten lämpölaitosten kiertovesipumppuja, konesaleja ja teollista kierrätysmateriaalien valmistusta ja jalostusta koskevat veromuutokset alentaisivat valtion verotuloja vuositasolla noin 23 miljoonalla eurolla, josta konesalien veromuutoksen osuus olisi noin 7 miljoonaa euroa ja kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostuksen osuus noin 2 miljoona euroa. Arvioon sisältyy epävarmuutta, sillä kaikesta alemman sähköveroluokan piiriin siirrettävästä laitteistosta ei ole tällä hetkessä olemassa yksityiskohtaisia aineistoja. 

Vaikutukset energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautukseen arvioidaan vähäisiksi. 

Biokaasun verotukseen ehdotettavat muutokset lisäisivät verotuloja vuoden 2022 tasolla arviolta noin 3 miljoonalla eurolla. Ehdotettavaan biokaasun verotusmenettelyyn siirtoverkossa liittyy kuitenkin riskejä verotuottojen alenemisesta tulevina vuosina. Suomi liittyy Euroopan yhteisille kaasumarkkinoille, kun Puolan ja Liettuan välinen kaasuputki aukeaa todennäköisesti vuoden 2022 aikana. Siirtoverkkoon syötetyn biokaasun käsitteleminen verotuksessa biokaasuna voi johtaa siihen, että jatkossa Suomen siirtoverkkoon yhteydessä oleviin ulkomaisiin siirtoverkkoihin syötetty ja Suomeen myyty biokaasu korvaisi verotuksessa lämmöntuotannossa käytettyä maakaasua. Koska maakaasun verotasot ovat Suomessa Euroopan korkeimpia, on hyvin mahdollista, että ulkomaisiin verkkoihin syötettyä biokaasua ohjautuu merkittävissä määrin Suomeen. Jos kaikki verollinen lämmöntuotantoon käytetty maakaasu korvautuisi tulevina vuosina verotuksessa biokaasulla, verotuottomenetykset olisivat korkeimmillaan 160-180 miljoonaa euroa. 

Vesiviljelyn lisääminen maatalouden energiaveronpalautuksen piiriin kasvattaisi maatalouden energiaveropalautusta noin 0,5 miljoonalla eurolla vuodessa, josta sähkön osuus on 0,4 miljoonaa euroa ja polttoöljyjen osuus 0,1 miljoonaa euroa. 

Vaikutukset yrityksille

Lämpöpumppujen, sähkökattiloiden, geotermisten kiertovesipumppujen ja konesalien sähköveron alennus keventäisi alan toimijoiden verotusta. Esimerkiksi tilanteessa, jossa lämpöpumppujen osuus kaukolämmön tuotannosta olisi 10 prosenttia, laskisi verouudistus kaukolämmön kokonaistuotantokustannuksia noin 0,7 eurolla megawattitunnilta. Selvityksissä tarkastelluissa lämpöpumppuja hyödyntävissä käyttötapauksissa sähköveron laskeminen veroluokkaan II laskisi tuotetun lämmön hintaa noin 6,2–8,8 euroa megawattitunnilta. 

Muutokset toteutettaisiin suorana sähköveron alennuksena, mikä on toimijoiden ja Verohallinnon kannalta yksinkertaista. Koska alennuksen toteuttaminen edellyttäisi sähkön kulutuksen erillistä mittaamista, aiheutuisi siitä vähäisiä, kertaluonteisia laitekustannuksia. 

Uusien konesalien sähköveron alennus edellyttäisi säädettyjen, ylijäämälämmön hyötykäyttöön ja energiatehokkuuteen liittyvien todennettujen vuositason vaatimusten täyttymistä. Tämä perustuisi kuitenkin konesalitoimijan omaan ilmoitukseen ja Verohallinnon jälkikäteisiin tarkastuksiin, joten myös menettely olisi hallinnollisesti kevyt. Kun otetaan käyttöön uusia veronalennuksia, niiden soveltamiseen liittyy alkuvaiheessa tiettyä epävarmuutta. Samaan aikaan jälkikäteinen tarkastus voi tapahtua pisimmillään yli kolmen vuoden kuluttua veroedun käyttöönottamisesta. Tämä korostaa konesalitoimijan oman toimintansa luotettavaa arviointia, sillä vaatimusten täyttämättä jättäminen tarkoittaisi verotuen perimistä takaisin konesalitoimijalta. Ottaen huomioon konesalitoiminnan energiaintensiivisyyden ja suuren sähköverotuen, taloudellinen riski väärintoimimisesta on huomattava. Näiden tuen takaisinperintään liittyvien ongelmien välttämiseksi on mahdollista toimia niin, että veroedun saaja hankkii sähkön korkeammin verotetulla sähköveroluokalla ja hakee palautusta sähköverolain 6 a §:n mukaisesti. Tällöinkin sähkö on pitänyt mitata erikseen palautuksessa tarkoitetun toiminnan osalta. Näin menetellen tuensaajalle tulisi enemmän aikaa varmistua toimintansa vaatimustenmukaisuudesta ja välttyä virheellisestä tulkinnasta johtuvista taloudellisista seuraamuksista. Tämä menettely olisi tarkoituksenmukainen konesalien PUE- ja ERE-lukuihin perustuvan sähköveron alennuksen osalta, koska oikeus alennukseen perustuisi ja varmentuisi vasta kalenterivuoden aikana toteutuneisiin ja todennettuihin lukuihin. Toiminnan vakiinnuttua toimija voisi siirtyä hankkimaan sähköä suoraan alennetulla verokannalla. Vastaava menettely olisi mahdollinen lämpöpumppujen, sähkökattiloiden ja geotermisten lämpölaitosten kiertovesipumppujen sähköverotuksessa. 

Teollisen kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostamisen saattaminen energiaverotukien piiriin keventäisi toimialan yritysten verorasitusta. Myös vesiviljelyn sisällyttäminen maatalouden energiaverotukien piiriin keventäisi toimijoiden verotusta. 

Biokaasun liittäminen biopolttoaineiden jakeluvelvoitteeseen vuoden 2022 alusta muodostaa merkittävän kannustimen biokaasun myynnille liikennekäyttöön. Voidaan arvioida, että liikenteeseen myyty kaasu tulee olemaan lähes täysin biokaasua. Koska kotimaisen biokaasun tarjontaan liittyy kuitenkin rajoitteita, biokaasun kysynnän nousu liikenteessä vastaavasti voisi vähentää kotimaisen biokaasun myyntiä muille sektoreille. Liikennekäyttöön myydyn biokaasun verotaso huoltovarmuusmaksu mukaan lukien olisi 10,414 euroa megawattitunnilta. 

Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen ja ehdotettujen veromuutosten yhteisvaikutuksena kaasukäyttöisen perävaunuttoman kuorma-auton vuotuiset ajokustannukset nousisivat keskimäärin noin 1 740 euroa, jos kuorma-auton ajosuorite on 60 000 kilometriä vuodessa ja kaasun kulutus 10 megajoulea kilometriltä. Nesteytettyä maa- ja biokaasua käyttävän perävaunullisen kuorma-auton vuotuiset ajokustannukset nousisivat noin 8 700 euroa, jos kuorma-auton ajosuorite on 120 000 kilometriä vuodessa ja kaasun kulutus 22 megajoulea kilometriltä. Tästä huolimatta kaasukäyttöisen hyötyliikenteen verotus ei olisi vieläkään yhdenmukainen biopolttonesteiden kanssa, vaan merkittävästi kevyempää. 

Ehdotettu kaasun verotusmenettely mahdollistaisi sen, että verkkoon syötetty biokaasu voitaisiin kohdistaa ostojen perusteella tietylle käyttäjälle huolimatta siitä, missä biokaasu on todellisuudessa käytetty. Siirto- ja jakeluverkkoon biokaasua syöttävät biokaasun tuottajat saisivat siten myös jatkossa verotuksellista lisäarvoa verkkoon syöttämästään biokaasusta samoin kuin verkon ulkopuolella tuotettu ja kulutettu biokaasu eli niin sanottu offgrid-kaasu. Suomen siirtoverkkoon yhteydessä oleviin ulkomaisiin siirtoverkkoihin syötetty ja Suomeen myyty biokaasu voisi todennäköisesti jatkossa korvata verotuksessa maakaasua huolimatta siitä, missä biokaasu on fyysisesti käytetty. Ulkomainen biokaasun tarjonta voi tässä tapauksessa alentaa jossain määrin biokaasun hintaa Suomessa ja johtaa lämmöntuotannon kustannusten sekä kotimaisten biokaasun tuottajien kannustimien alentumiseen. 

Vaikka ehdotetut verotuet toteutettaisiin pääosin suorina veronalennuksina tai verottomuuksina, niiden toteuttaminen edellyttää EU:n edellyttämän valtiontukivalvonnan toteuttamiseksi tuensaajien rekisteröitymistä tuensaajaksi ja toimijoiden ilmoitusvelvollisuutta käytetyn biokaasun ja sähkön määrästä. Rekisteröityminen olisi kuitenkin kertaluonteinen. 

Vaikutukset viranomaisen toimintaan

Ehdotetut sähköveron alennukset toteutettaisiin suorina veronalennuksina sähköä toimijalle luovutettaessa, mikä on Verohallinnon kannalta yksinkertainen menettely. Uudet konesalien ja muut sähköveron alennukset edellyttäisivät lisäksi säädettyjen vaatimusten täyttymistä ja niiden valvomista. Koska ehdotetut verotuet ovat toiminnan harjoittajan kannalta merkittäviä ja koska kyseessä on verotuen laajentaminen lukuisille uusille toimijoille ja uusiin käyttökohteisiin, edellyttää tämä Verohallinnolta neuvonta- ja ohjaustyötä sekä veroetuun oikeutetun toiminnan aktiivista ja muutoksen voimaantulon jälkeen välittömästi tapahtuvaa valvontaa. Näin voitaisiin paremmin välttyä tilanteilta, jossa yritys on ehtinyt toimia virheellisesti vuosia ja jolloin myös veroseuraamukset voivat olla yrityksen kannalta huomattavia. 

Sähköverolain teollisuuden määritelmän muuttumisen ja teollisen kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostuksen lisäämisen energiaverotukien piiriin sekä myös vesiviljelyn sisällyttäminen maatalouden energiaverotukien piiriin arvioidaan aiheuttavan lisäksi jonkin verran neuvonta- ja ohjeistustyötä Verohallinnolle. 

Vesiviljelyn lisääminen maatalouden energiaveronpalautuksen piiriin arvioidaan kasvattavan palautushakemusten määrää 200 kappaleella nykyisen vajaan 34 000 hakemuksen lisäksi ja lisäävän kokonaisuutena maltillisesti Verohallinnon tehtävien määrää. 

Maa- ja biokaasun verotusmenettelyn muuttuminen sitoisi alkuvaiheessa Verohallinnon resursseja, jotka kohdistuvat henkilöstön kouluttamiseen, verovelvollisten ohjaukseen sekä tiedottamiseen. 

Verohallinnolle aiheutuisi lisätyötä myös uusien sähkön ja biokaasun verotuen saajien EU:n edellyttämästä valtiontukivalvonnasta. 

Ehdotettujen muutosten toteuttaminen edellyttää Verohallinnossa järjestelmämuutoksia, joiden kertaluotoinen kustannusvaikutus on enintään 290 000 euroa. Verohallinto on arvioinut, että muutokset lisäisivät työmäärää kuudella henkilötyövuodella. 

Ympäristövaikutukset

Ehdotetut muutokset verotukseen edistäisivät polttoon perustumattomien lämmöntuotantomuotojen yleistymistä, millä olisi ilmakehän kasvihuonekaasujen määrää pienentävä vaikutus ja luonnon monimuotoisuutta lisäävä vaikutus. Kansallisessa päästölaskennassa polttoon perustumattomilla lämmöntuotantomuodoilla saatava päästövähennys riippuu siitä, millaista lämmöntuotantoa niillä korvataan. Jos se korvaa fossiilista tuotantoa, päästövähenemää saavutetaan. Esimerkiksi lämpöpumpuilla arvioidaan kuitenkin korvattavan pääosin vanhaa tai uutta biomassan polttoon perustuvaa lämmöntuotantoa, joka kansallisessa päästölaskennassa lasketaan päästöttömäksi. Tällöin lämpöpumpuilla saavutettava laskennallinen päästövähenemä kokonaisuutena arvioiden jäisi vähäiseksi. Lisäksi sähköveron alentaminen lisäisi näiden ratkaisujen käyttöä ja siten lämmityksen riippuvuutta sähkön saatavuudesta. 

ERE-tunnusluvun käytöllä ensisijaisena kriteerinä konesalien verotuen määrittelyssä mahdollistettaisiin alan toimijoiden omaehtoinen energiatehokkuuden ja lämmön talteenoton painotusten välinen kokonaisoptimointi, kannustettaisiin energiatehokkuuteen ja luotaisiin alueellisesti yhdenvertaisia ratkaisuja. Lähtökohtaisesti pelkällä energiatehokkuuden parantamisella ei verotukea voitaisi saavuttaa, vaan vaaditaan merkittävää ylijäämälämmön talteenottoa. 

Teollisen kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostamisen lukeminen teollisuudeksi kannustaisi yrityksiä valmistamaan ja hyödyntämään uusioraaka-aineita teollisessa tavaran valmistuksessa. Tällä olisi positiivisia vaikutuksia etenkin luonnonvarojen kestävään käyttöön. 

Päästöoikeuden hinnan nousu ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen asteittainen poistuminen vuoteen 2025 mennessä on nostamassa päästökauppasektorille kuuluvien maakaasua käyttävien teollisuuslaitosten maksuhalukkuuden biokaasusta korkeammaksi kuin se liikenteessä on ilman biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen soveltamista biokaasulle. Tässä tapauksessa biokaasu ohjautuisi ensisijaisesti päästökauppasektorin teollisuuslaitoksille liikenteen sijasta. Ehdotettujen muutosten tarkoitus on osaltaan mahdollistaa biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen soveltaminen biokaasuun. Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen myötä biokaasun maksuhalukkuus olisi liikenteessä päästökauppasektoria selvästi korkeampi ja biokaasu ohjautuisi ensisijaisesti liikennekäyttöön ja siten taakanjakosektorille ennen päästökauppasektorin teollisuuslaitoksia. Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen laajentaminen biokaasuun voisi vähentää pidemmällä aikavälillä liikenteen laskennallisia kasvihuonekaasupäästöjä hieman, koska ilman jakeluvelvoitetta biokaasun osuus liikenteen kaasusta on tulevina vuosina todennäköisesti pienenemässä edellä mainituista syistä. Lisäksi jakeluvelvoitteen soveltamisen mahdollisuus biokaasuun parantaisi taakanjakosektorin päästövähennysten kustannustehokkuutta, sillä se vähentäisi tarvetta jakaa kehittyneitä nestemäisiä biopolttoaineita, joiden markkinahinta on selvästi korkeampi kuin biokaasun. 

Koska biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen laajentaminen biokaasuun muodostaa voimakkaan kannustimen maksimoida biokaasun osuus liikenteessä käytettävästä kaasusta ja biokaasun kokonaistuotannon arvioidaan ylittävän liikenteessä käytetyn kaasun määrän pitkään, liikennekäyttöön myytävä kaasu tulee todennäköisesti olemaan jatkossa kokonaan biokaasua. Ehdotetulla biokaasun verotasolla ei siten olisi vaikutusta biokaasun osuuteen liikenteen kaasun kokonaiskulutuksesta. 

Ehdotetut muutokset liikennekaasun verotukseen vähentäisivät kaasuautoiluun kohdistuvaa verotukea ja lisäisivät sen myötä kannusteita huomattavasti energiatehokkaampien sähköautojen hankintaan, mikä edistäisi liikenteen ja taakanjakosektorin päästövähennysten saavuttamista mahdollisimman kustannustehokkaasti. Ehdotetut muutokset alentaisivat kaasun kokonaiskysyntää liikenteessä ja mahdollistaisivat siten rajallisen biokaasun ohjaamista muille sektoreille. Liikenteessä käytettävän kaasun verotuki pysyisi kuitenkin edelleen hyvin suurena, mikä voisi johtaa kaasuautojen yleistymiseen erityisesti raskaassa liikenteessä. Jos sähköisten ja muiden vaihtoehtojen tarjonta raskaassa liikenteessä kasvaa lähivuosina, liikenteen kaasun alhaisella verotasolla olisi todennäköisesti taakanjakosektorin päästöjä lisäävä vaikutus sekä liikenteen energiatehokkuuden edistymistä heikentävä vaikutus. 

Ulkomaiseen siirtoverkkoon syötetyn biokaasun kohtelu kasvihuonekaasulaskennassa on tällä hetkellä epäselvää. On mahdollista, että ulkomailla verkkoon syötettyä ja Suomeen ostettua biokaasua ei voida huomioida Suomen kasvihuonekaasulaskennassa maakaasun kulutusta vähentävänä, koska fyysisesti biokaasu kulutettaisiin käytännössä Suomen ulkopuolella. Vaikka ulkomailta ostettu biokaasu voitaisiin huomioida Suomen kasvihuonekaasulaskennassa maakaasun kulutusta vähentävänä tekijänä, ei tämä välttämättä edistäisi Suomen taakanjakosektorin päästövähennyksiä. Liikenteessä käytetyn kaasun vähäisen määrän vuoksi liikenteeseen ohjautuva osuus biokaasusta jäisi todennäköisesti alhaiseksi. Koska liikenteen jälkeen suurimmat kannustimet biokaasun käytölle Suomessa olisi päästökauppasektorilla erillislämmöntuotannossa, ulkomainen biokaasu ohjautuisi todennäköisesti ensikädessä päästökauppasektorille, eikä siten edistäisi Suomen taakanjakosektorin päästöjen vähentämistä. 

Vaikutukset kotitalouksiin

Tarkastellut veromallit eivät vaikuta yksittäisten kotitalouksien omien lämpöpumppujen kustannuksiin, koska ne on pääosin rajattu alemmasta veroluokasta pois. Myöskään eri lämmitysmuotojen kilpailutilanteeseen ei uudella veromallilla ole juurikaan vaikutusta yksittäisten kotitalouksien osalta, sillä kaukolämmön kustannusten suora muutos jää vähäiseksi. Ehdotettavat muutokset sähkön verotukseen alentaisivat hieman kaukolämmön tuotantokustannuksia ja siten voisivat alentaa lyhyellä aikavälillä kaukolämmön hintaa alueilla, joissa lämmöntuotannossa hyödynnetään lämpöpumppuja ja sähkökattiloita, kuten Helsingissä ja Espoossa. Pitkällä aikavälillä muutokset voisivat alentaa kaukolämmön hintaa laajemmin ja voimakkaammin, jos polttoon perustumattomat lämmöntuotantomuodot yleistyvät. 

Ehdotettavat muutokset biokaasun verotukseen yhdessä biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen kanssa nostaisivat kaasukäyttöisen henkilöauton vuotuisia kustannuksia 17 000 kilometrin vuotuisella ajosuoritteella keskimäärin noin 152 euroa, jos kaasun kulutus olisi 2,5 megajoulea kilometriltä eli bensiininä noin 8,1 litraa sataa kilometriä kohden. Tästä huolimatta kaasukäyttöisten henkilöautojen polttoaineverotus ja käyttövoimaveron yhdistelmä ei vieläkään olisi yhdenmukainen biopolttonesteiden kanssa. 

Kaasukäyttöisten autojen jakautumisesta tulotason mukaan ei ole käytettävissä ajantasaista aineistoa. Kaasukäyttöiset henkilöautot ovat kuitenkin keskimääräistä ajoneuvokantaa huomattavasti uudempia, sillä kesäkuussa 2021 kaasukäyttöisen auton mediaani-ikä oli noin neljä vuotta, kun kaikkien liikennekäytössä olevien autojen mediaani-ikä oli noin 12 vuotta. Koska pienituloiset omistavat vähemmän autoja ja autot ovat keskimääräistä vanhempia, voidaan arvioida, että polttoainekustannusten nousu kohdistuisi lähinnä keskimmäisiin ja ylempiin tulokymmenyksiin eikä veromuutoksilla olisi vaikutuksia kaikkein heikoimmassa taloudellisessa asemassa oleviin kotitalouksiin. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Lämpöpumppujen tukeminen 

Sähköveron alentamisen sijaan lämpöpumppujen ja muiden sähköön perustuvien lämmön tuotantomuotojen kilpailukykyä polttamalla tuotettuun lämpöön verrattuna voitaisiin energiaverotuksessa edistää tehokkaasti myös karsimalla lämmityspolttoaineiden verotukia, kuten yhteistuotannon verotukea tai poistamalla biomassan verottomuus lämmöntuotannon polttoaineena. Muutokset verotuissa voisivat kuitenkin olla laaja-alaisia koko energiajärjestelmän toimivuuden ja mahdollisesti myös muiden sektoreiden kannalta ja edellyttäisivät laajempaa selvittämistä kuin sähköveron alentamisen toteuttamiselle annetussa aikataulussa on ollut mahdollista. 

Kierrätysmateriaalien valmistuksen ja jalostuksen energiaverotus 

Esityksestä ehdotetusta poiketen teollinen kierrätysmateriaalien valmistus ja jalostaminen voitaisiin rajata energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen ulkopuolelle. Kyseinen toiminta voitaisiin siirtää vain alempaan sähköveroluokkaan kevään 2021 puoliväli- ja kehysriihessä linjatun mukaisesti. Teollista kierrätysmateriaalien valmistusta ja jalostusta kohdeltaisiin tällöin kuitenkin epäedullisemmin kuin muuta teollisuutta. Yhdenmukaisen verokohtelun vuoksi esityksessä ehdotetaan, että toiminta oikeuttaisi edellytysten täytyttyä myös energiaintensiivisten yritysten veronpalautukseen. Taloudelliset vaikutukset niin julkiselle taloudelle kuin verovelvollisille jäisivät kuitenkin vähäisiksi energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen poistuessa käytöstä portaittain aiemmin säädetyn mukaisesti. 

Kaasun verotusmenettely 

Maakaasun ja biokaasun verotusmenettelyn toteuttamisen keskeinen ongelma liittyy biokaasun määrän selvittämiseen siirto- ja jakeluverkossa. Luvussa 4.1 ehdotettavan verotusmallin lisäksi valmistelussa on selvitetty vaihtoehtoisten mallien toimivuutta. 

Eräänä vaihtoehtona verotuksen toteuttamiselle olisi soveltaa sekä siirto- että jakeluverkossa mallia, jossa ainoastaan sataprosenttinen biokaasu katsotaan verotuksessa biokaasuksi ja verotetaan biokaasun verolla. Käytännössä siis vain verkon ulkopuolella tuotettava ja myytävä kaasu, kuten verkon ulkopuolella myytävä offgrid-kaasu tai nesteytettynä tuotava sataprosenttinen biokaasu, katsottaisiin tällöin verotuksessa biokaasuksi. Siirto- ja jakeluverkoissa oleva seoskaasu käsiteltäisiin verotuksessa fossiilisena maakaasuna sen tosiasiallisesta koostumuksesta huolimatta. Esimerkiksi Tanska soveltaa kaasun verotuksessa tällaista menettelyä. 

Vaihtoehdon etuna olisivat verotusmenettelyn yksinkertaisuus, selkeys ja ennustettavuus. Erityisesti tämä malli ratkaisisi tuontibiokaasun verottamiseen liittyvät tekniset ja EU-oikeudelliset kysymykset. Malli ei täysin toteuttaisi Suomen nykyisen energiaveromallin lähtökohtia verottaa tuotetta sen ominaisuuksien mukaisesti. 

Lausuntokierroksella olleessa hallituksen esityksessä ehdotettiin edellä kuvattuun malliin pohjautuvaa verotusratkaisua, jossa siirtoverkossa oleva seoskaasu olisi katsottu verotuksessa maakaasuksi riippumatta kaasuseoksen koostumuksesta ja käyttökohteesta. Siirtoverkkoon alun perin syötetyn kaasun verotuksellinen asema maakaasuna säilyisi kaikissa jakeluketjun vaiheissa. Lisäksi verollisessa jakeluverkossa kaikki kaasu olisi verotettu maakaasun verotasolla. Sen sijaan verottomassa jakeluverkossa muualta kuin siirtoverkosta syötetyn biokaasun määrä otettaisiin huomioon kaasuseoksesta suoritettavassa verossa ja biokaasun sekä sen alemman verotason myötä syntyvän verohyödyn olisi voinut kohdentaa kaasun käyttäjälle kyseisen verottoman jakeluverkon sisällä. Ehdotuksen tarkoituksena oli ratkaista mahdolliseen tuontibiokaasuun liittyvät verotukselliset haasteet, koska siirtoverkossa sekä toisesta jäsenvaltiosta tuotua että kotimaassa tuotettua kaasua kohdeltaisiin yhtäläisesti. Lisäksi vaihtoehto säilyttäisi biokaasun tuottajien kannustimen syöttää biokaasua suoraan jakeluverkkoon, sillä jakeluverkkoon liitetyillä kaasun käyttäjillä olisi kannustin ostaa biokaasua verohyödyn saamiseksi. Malli olisi toiminut niin, että verotuki olisi kohdistunut tehokkaasti kotimaiseen biokaasuun. 

Eräänä vaihtoehtona arvioitiin niin sanottua seoskaasumallia. Tuolloin vero määräytyisi kokonaisuutena siirto- tai jakeluverkossa olevan kaasun tosiasiallisen koostumuksen mukaan. Biokaasulle ja fossiiliselle maakaasulle määritettäisiin verotaulukossa omat verotasot niiden ominaisuuksien perusteella, ja verkossa olevan kaasuseoksen vero määräytyisi sen mukaan, mikä osuus tarkasteluhetken kaasusta on fossiilista maakaasua ja mikä osuus biokaasua. Jos verotusajankohtana verkossa on ollut 90 prosenttia maakaasua ja 10 prosenttia biokaasua, veron määrä muodostuisi 90 prosenttisesti maakaasun verosta ja 10 prosenttisesti biokaasun verosta. Vaihtoehto edellyttäisi sitä, että verkonhaltijana toimiva verovelvollinen on tietoinen verkkoon syötetyn kaasun laadusta ja määrästä. Suomessa tuotetun biokaasun osalta seuranta perustuisi lähtökohtaisesti kaasutaseeseen, josta kävisi ilmi verkkoon syötetyn kaasun laatu ja määrä. Biokaasun alkuperä tulisi voida osoittaa esimerkiksi kestävyys- ja tuotantotodistuksin. 

Ulkomaista biokaasua koskisivat samat edellytykset, eli verovelvollisen tulisi voida luotettavasti selvittää biokaasun alkuperä, kestävyys ja syöttöketju Suomen verkkoon. Tuontikaasun osalta tarvittavia todisteita olisivat vastaavat kuin kotimaisen biokaasun osalta. Tuontikaasun osalta käytettävissä olevien selvityksien saatavuuteen liittyy huomattavia epävarmuuksia, sillä EU:ssa ei ole yhtenäistä järjestelmään tuontikaasun tosiasiallisen koostumuksen selvittämiseksi. Siirtoverkon alueella seoskaasun verotaso olisi sama, mutta siirtoverkon ja jakeluverkon sekä jakeluverkkojen välillä verotasot voisivat vaihdella riippuen siitä, syötetäänkö jakeluverkkoon biokaasua suoraan tuotantolaitokselta tai nesteytettynä. Näin paikalliset olosuhteet vaikuttaisivat kaasun verotasoon siten, että mitä enemmän jakeluverkkoon syötettäisiin biokaasua, sitä lievempi kaasun verotus olisi kaikille käyttäjille. 

Verotuksen lähtökohtana tässä vaihtoehdossa olisi, että niin maa- kuin biokaasu voidaan syöttää verottomana siirtoverkkoon ja verottomaan jakeluverkkoon. Kaasun vero määräytyisi siirtoverkon ja verottomasta jakeluverkosta kulutukseen luovutetun kaasun määrän ja laadun perusteella kuukausitasolla. Siirtoverkossa kaasun verotase muodostuisi Venäjältä tulevan maakaasun, Baltiasta tulevan kaasuseoksen ja Suomessa siirtoverkkoon syötetyn biokaasun määrän sekä mahdollisesti siihen syötetyn nesteytetyn kaasun koostumuksen mukaisesti. Siirtoverkonhaltija suorittaisi veron tästä seoksesta. Jos kaasua olisi siirtoverkosta luovutettu verottomasti rekisteröidylle käyttäjälle, Gasgrid Finland Oy ilmoittaisi sille kaasuseoksen verotason. Siirtoverkosta voisi siirtää kaasuseosta verotta verottomaan jakeluverkkoon. Jakeluverkossa olevan kaasuseoksen vero määräytyisi edellä kuvatulla tavalla määräytyneen siirtoverkon kaasuseoksen ja mahdollisesti verottomaan jakeluverkkoon syötetyn biokaasun määrän perusteella. Veron suorittaisi maakaasujakeluverkonhaltija kulutukseen luovutetun kaasumäärän perusteella. Kaasun verottomasta jakeluverkosta kaasua voitaisiin luovuttaa verotta kaasun rekisteröidylle käyttäjälle vastaavalla tavalla kuin siirtoverkosta. 

Seoskaasumalli vastaisi tarkimmin ja todenmukaisimmin verotettavan kaasun alkuperää ja tosiasiallista koostumusta. Siinä luovuttaisiin nykyisestä, tulkinnan perusteella muotoutuneesta soveltamiskäytännöstä, joka ei ole valmisteverotuksen lähtökohtien ja lainsäädännön mukainen ja jolla maakaasua muutetaan erilaisin todistuksin ja järjestelyin biokaasuksi. Mallin etuna olisi se, että se toimisi yhdenmukaisesti ja selkeästi jokaiselle toimijalle. Malli vastaisi myös valmisteverotuksen perusperiaatteita tuotteen verottamisesta sen määrän ja laadun perusteella eikä edellyttäisi sitä, että kaasun alkuperää ja koostumusta muokattaisiin virtuaalisesti asiakirjoilla. 

Seoskaasumallin selkeä ero nykytilanteeseen olisikin se, että hyöty siirto- tai jakeluverkossa olevan biokaasun ja tulevaisuudessa synteettisen metaanin alemmasta verotasosta jakautuisi kaikkien kaasun käyttäjien kanssa kaasun tosiasiallisen koostumuksen perusteella. Malli olisi suhteellisen yksinkertainen Verohallinnon kannalta, sillä verkonhaltijat vastaisivat kulutukseen luovutetun kaasuseoksen verotuksen oikeellisuudesta. Toisaalta verotasojen selvittäminen ja ilmoittaminen lisäisivät verovelvollisten hallinnollista taakkaa. 

Seoskaasumallissa nykyinen biokaasun virtuaalinen kohdentaminen verotuksessa ei olisi enää mahdollista, mutta samalla suurimalla osalla kaasun käyttäjistä verotus kevenisi hivenen. Seoskaasumallissa verotuotot eivät staattisesti arvioituna lisääntyisi nykyiseen käytäntöön nähden, koska siirto- ja jakeluverkkoon syötetty biokaasu huomioitaisiin keskimääräisessä verotasossa. Tämän seurauksena siirto- ja jakeluverkossa oleville käyttäjille ei muodostuisi kannusteita biopolttoaineiden jakeluvelvoitteeseen kuuluvia jakelijoita lukuun ottamatta ostaa verottomalta hinnaltaan kalliimpaa biokaasua siirto- tai jakeluverkon kautta, koska biokaasun alemmasta verotasosta syntyvä hyöty jakautuisi kaikille kyseisen veron käyttäjille. Tämän seurauksena verotuksesta muodostuva kannustin syöttää biokaasua siirto- ja jakeluverkkoon myös poistuisi. 

Seoskaasumallissa etenkin siirtoverkkoon syötettävän ulkomaisen biokaasun todentamiseen liittyisi huomattavia haasteita. Lisäksi verotasojen selvittämiseen siirto- ja jakeluverkkojen välillä voisi liittyä ajallisia viiveitä. 

Eräänä vaihtoehtona tarkasteltiin myös niin sanottua kirjanpitomallia, joka käytännössä vastaisi hyvin pitkälle nykyistä lakiin perustumatonta verotuskäytäntöä. Kirjanpitomalli olisi lähtökohdiltaan vastaava seoskaasumallin kanssa ja myös siinä verovelvollisten siirtoverkonhaltijan ja maakaasujakeluverkonhaltijan olisi tiedettävä kaasuseoksen koostumus kulutukseen luovutetun kaasun osalta. Edellä mainitun lisäksi kirjanpitomallissa otettaisiin huomioon biokaasun myynnit ja ostot. 

Verovelvollisten tulisi pitää kirjaa vastaanotettujen maa- ja biokaasujen määristä, sekä kulutukseen luovutettujen ja verottomuusjärjestelmässä eteenpäin luovutettujen kaasujen määristä. Tämä vaatisi täsmällistä ja verokausittaista tietojenvaihtoa verovelvollisten ja maakaasumarkkinaosapuolten välillä. Kirjanpidossa biokaasun määrä osoitettaisiin luotettavan selvityksen perusteella, kuten esittämällä kestävyystodistus, tuotantotodistus, biokaasun hankinta sekä todistus biokaasun syötöstä Suomen siirtoverkkoon. Tällöin toimijat voisivat jatkossakin virtuaalisesti luoda maakaasusta biokaasua. Biokaasun ja sen alemman verotason myötä syntyvän verohyödyn voisi kohdentaa tietylle kuluttaja-asiakkaalle. 

Suomeen tuotavalle biokaasulle tulisi olla vastaavat menettelyt ja vastaava verotaso kuin Suomessa tuotettavalle biokaasulle. Tämä tarkoittaisi sitä, että tuontibiokaasulle tulisi voida esittää vastaavat todistukset kuin kotimaassa tuotetulle biokaasulle. Myös tämä malli olisi hallinnollisesti verrattain raskas. 

Menettely ei jatkossakaan vastaisi valmisteverotuksen perusperiaatteita tai muussa valmisteverotuksessa noudatettavaa menettelyä. Menettely olisi myös suhteellisen monimutkainen. Vaihtoehdon etuna olisi yhdenmukaisuus nykyiseen verotuskäytäntöön. Lisäksi ulkomaisen biokaasun todentaminen olisi ongelmallista. Tähän verotusmenettelyyn sisältyisi siten riski siitä, että menettelyt eivät olisi yhdenmukaisia kotimaiselle ja ulkomaiselle biokaasulle. 

Kirjanpitomallissa verotuotot eivät staattisesti arvioituna lisääntyisi. Ulkomaiseen siirtoverkkoon syötettyä mutta Suomeen ostettua biokaasua pitäisi todennäköisesti verottaa vastaavasti kuten kotimaista biokaasua. Siten on mahdollista, että Suomeen ostettaisiin huomattava määrä ulkomailla siirtoverkkoon syötettyä biokaasua, minkä seurauksena merkittävä määrä maakaasua voisi muuttua verotuksessa biokaasuksi. Jos biokaasun olisi verotonta lämmityskäytössä, verotuotot voisivat korkeimmillaan laskea noin 180 miljoonaa euroa, jos kaikki Suomessa oleva verollinen maakaasu muuttuisi biokaasuksi. 

Liikenteessä käytetyn kaasun verotus

Liikenteessä käytetyn maa- ja biokaasun muita liikennepolttoaineita kevyempiin veroperusteisiin sisältyy riski siitä, että maa- ja biokaasun saama verotuki tulkitaan Suomen nykyisin soveltamassa energiaveromallissa valtiontueksi, jolloin biopolttoaineiden jakeluvelvoite ja verotus eivät olisi EU:n lainsäädännön mukaan yhteensopivia. Tämä riski pienenisi merkittävästi, jos maa- ja biokaasun verotasot asetettaisiin liikenteen verotuksen uudistamista selvittäneen työryhmän ehdotusten mukaisesti vastaamaan dieselin veroperusteita. Tämä tarkoittaisi maa- ja biokaasulle energiasisältöveroa 34,57 euroa megawattitunnilta ja maakaasulle megawattitunnilta hiilidioksidiveroa 18,80 euroa nykyisen 12,94 euron sijasta. EU-oikeuden mukaisuuden varmistamisen lisäksi kaasun verottaminen liikennepolttoaineiden verotasoilla edistäisi liikenteen sähköistymistä ja energiatehokkuuden paranemista ja siten edistäisi päästövähennysten saavuttamista kustannustehokkaasti. 

Vaihtoehtoisesti liikenteessä käytettävän kaasun verotuksen EU-oikeuden mukaisuutta voitaisiin turvata päivittämällä kaasukäyttöisten ajoneuvojen käyttövoimavero energiaveromallin mukaiseksi henkilöautoille ja hyötyliikenteelle siten, että henkilöautojen käyttövoimavero päivitettäisiin vastaamaan nykyistä eroa bensiinin ja kaasun verotasojen välillä sekä kaasukäyttöisen hyötyliikenteen käyttövoimaverotasot asetettaisiin vastaamaan eroa dieselin ja kaasun välillä. Käyttövoimaveroa ei ole päivitetty sen nykymuotoisen käyttöönoton eli vuoden 2011 jälkeen. 

Lämmityksessä käytettävän biokaasun verotus

Verottomuuden sijasta lämmityksessä käytettävä biokaasu voitaisiin sisällyttää lämmityspolttoaineiden energiaveromalliin. Sisällyttäminen voitaisiin toteuttaa niin, että lämmityspolttoaineiden energiaveromallin verokomponenttien painoarvot pidettäisiin nykyisellään, jolloin biokaasun energiasisältöveron tasoksi tulisi 10,33 euroa megawattitunnilta erillislämmöntuotannossa ja 2,7 euroa yhteistuotannossa. Vaihtoehtona olisi alentaa lämmityspolttoaineiden energiasisältöverokomponentin tasoa ja korottaa hiilidioksidiveroa tuottoneutraalisti. Tällöin kestävän biokaasun verotaso jäisi nykyistä energiaveromallin mukaista tasoa alhaisemmalle tasolle. Lämmityksessä käytettävän biokaasun sisällyttäminen lämmityspolttoaineiden energiaveromalliin heikentäisi jossain määrin biokaasun kilpailukykyä lämmöntuotannossa ilman kompensoivia toimia. Toisaalta sisällyttäminen veromalliin mahdollistaisi jatkossa myös voimakkaampien ohjauksen keinojen käytön lämmityksessä käytettävälle biokaasulle, kuten jakeluvelvoitteen. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Kaasun valmisteverotus ja biokaasun huomioiminen

Arvioitaessa toisissa jäsenmaissa käytössä olevia biokaasun verojärjestelmiä tulee muistaa, että järjestelmät on luotu kyseisen maan olemassa olevien verojärjestelmien pohjalta. Järjestelmät poikkeavat merkittävästi toisistaan, koska EU-tasolla ei ole säädetty yksityiskohtaisesti yhdenmukaistetuista kaasun verotusmenettelyistä. Tästä syystä eri jäsenvaltioissa käytössä olevien järjestelmien EU-oikeuden mukaisuudesta ei ole varmuutta. 

Tanska on luopunut biokaasun verottomuudesta ja verottaa siirtoverkossa tulevan maa- ja biokaasun seoksen maakaasuna ja ainoastaan sataprosenttinen verkon ulkopuolinen biokaasu verotetaan biokaasuna. Tanskan veromalli on vastaavanlainen kuin edellä luvussa 5.1 kuvattu Suomessakin valmistelun yhteydessä arvioitu veromalli. Siirto- ja jakeluverkoissa oleva maa- ja biokaasusta muodostuva seoskaasu verotetaan fossiilisena maakaasuna sen tosiasiallisesta koostumuksesta huolimatta ja lisäksi esimerkiksi offgrid-biokaasu on verollista. Syynä ratkaisulle ovat olleet seoskaasun verotuksen tekniseen toteutettavuuteen ja EU-oikeudellisiin kysymyksiin liittyneet ongelmat tuontituotteiden syrjimättömän kohtelun toteuttamiseksi. Tanskassa biokaasun edistämistoimeksi ja sen kotimaiseen tuotantoon kohdistamiseksi on otettu käyttöön muita tukimenettelyjä kuin biokaasun verotuet. 

Ruotsissa biokaasu on verotonta ja maakaasua verotetaan liikenteessä noin 22 euroa megawattitunnilta ja työkone- ja lämmityskäytössä noin 6–30 euroa megawattitunnilta käyttökohteesta riippuen siten, että verotaso on alhaisin päästökauppaan kuuluvilla laitoksilla. Biokaasun verottomuudelle on haettu valtiontukilupa, joka on tällä hetkellä uusittu vuoteen 2030 saakka. Biokaasun osuus myydystä kaasuerästä osoitetaan asiakirjanäytön perusteella. Biokaasun verovapauden edellytyksenä on, että verovelvollisella on esittää kestävyystodistus ja laitosilmoitus. Periaatteena on, että verovapaus ja kestävyysominaisuudet seuraavat biokaasua sopimuksen perusteella eikä fyysisellä koostumuksella ole merkitystä verotuksessa. Myös ulkomailta voidaan tuoda biokaasua Ruotsiin ja se on samoin ehdoin verotonta kuin kotimaassa tuotettu biokaasu. Tällöin tuodun kaasuerän kestävyys on osoitettava vastaavin todistuksin kuin kotimaassa tuotetulta biokaasulta vaaditaan. 

Virossa biokaasu on verotonta ja maakaasua verotetaan sekä liikenne- että lämmityskäytössä. Kaasun verotus on perustunut Virossa kaasun myyntiin vuodesta 2019 alkaen. Biokaasun verottomuuden osoituksena hyödynnetään sähköisiä sertifikaatteja, joita myönnetään tietyt ehdot täyttävälle ja Virossa tuotetulle biokaasulle. Biokaasun sertifikaatit on erotettu fyysisestä kaasusta, eli myös Virossa bio-ominaisuus on myytävissä ja ostettavissa markkinoilla erikseen ja siten myös siirrettävissä virtuaalisesti irrallaan fyysisestä kaasusta. Järjestelmä toimii vain Viron sisäisillä markkinoilla, eikä sertifikaatteja myönnetä ulkomailla tuotetulle biokaasulle. Tähän ratkaisuun voi liittyä verosyrjintään liittyviä EU-oikeudellisia kysymyksiä. 

7.1  Laki sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta

1 §. Pykälässä säädetään lain soveltamisalaan kuuluvista energiatuotteista ja niistä suoritettavista veroista. 

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin veronalaiseksi tuotteeksi biokaasu. 

Pykälän 2 momentissa säädetään energiatuotteista suoritettavasta huoltovarmuusmaksusta, joka kannetaan energiaverotuksen yhteydessä ja tuloutetaan huoltovarmuusrahastoon. Huoltovarmuusmaksu on perustuslailliselta luonteeltaan vero. Maksun alaisiin tuotteisiin lisättäisiin biokaasu muiden EU:ssa yhdenmukaistettuun energiaverotukseen kuuluvien energiatuotteiden tavoin. Tämä varmistaisi tuotteiden yhdenmukaisen kohtelun ja olisi perusteltua myös liikennepolttoaineiden jakeluvelvoitteeseen kuuluvien tuotteiden samoin kuin samoista raaka-aineista valmistettujen nestemäisten polttoaineiden yhdenmukaisen verokohtelun takia. Muiden energiatuotteiden tapaan biokaasusta suoritettava huoltovarmuusmaksu otettaisiin lukuun laskettaessa veroa, jonka tulee täyttää energiaverodirektiivissä edellytetty vähimmäisvero. Momentista poistettaisiin tarpeettomana viittaus eräisiin energiatuotteisiin. 

2 §. Pykälä sisältää valmisteveron ja huoltovarmuusmaksun alaisten tuotteiden määritelmät sekä eräiden muiden laissa tarkoitettujen käsitteiden määritelmät. 

Pykälään lisättäisiin tarvittavat määritelmät ehdotettujen, polttoon perustumattoman lämmön tuotannon sähköverotukien toteuttamiseksi. Pykälän 5 f kohdassa määriteltäisiin lämpöpumppu, jota käytetään kaukolämmön tai -kylmän tuotannossa. Lisäksi kohdassa määriteltäisiin useiden lämpöpumppujen muodostama toiminnallinen kokonaisuus, jota vastaavaa käsite on jo käytössä voimalaitosten osalta. Siten, jos samalla alueella sijaitsevat yksiköt ovat toiminnallisesti itsenäisiä ja toisistaan riippumattomia esimerkiksi lämmön loppukohteen osalta, yksiköitä olisi pidettävä erillisinä. Arvioitaessa toiminnallista kokonaisuutta voitaisiin huomioida muun muassa, käytetäänkö yksiköitä toisistaan riippumatta, eli ovatko ne toiminnallisesti itsenäisiä, sijaitsevatko lämpöpumput eri rakennuksissa, eli ovatko ne fyysisesti erillisiä, ja onko kullakin yksiköllä omat varajärjestelmänsä. 

Pykälän uudessa 5 g kohdassa määriteltäisiin kaukolämpöverkko sekä kaukokylmäverkko ja 5 h kohdassa sähkökattila. Geotermisen lämmön kiertovesipumpun veroedun toteuttamista varten niitä koskevat määritelmät sisältyisivät pykälän 5 i ja 5 j kohtiin. 

Sähköveroluokan II soveltamisesta ja sen tarkemmista edellytyksistä näihin käyttötarkoituksiin säädettäisiin 4 §:ssä. 

Pykälän 6 kohdassa määritellään, mitä teollisuudella tarkoitetaan. Määritelmää täsmennettäisiin niin, että sitä sovellettaisiin vain 4 §:ssä ja 8 a §:ssä tarkoitettujen energiaverotukien yhteydessä. Teollisuuden määritelmän soveltamisala on laajentunut oikeuskäytännössä ja määritelmän on katsottu koskevan verotukisäännösten lisäksi myös esimerkiksi sähköverolain 21 §:n 1 momentin 1 kohtaa, jossa säädetään maakaasun verottomuudesta tietyissä teolliseen tuotantoon liittyvissä käyttökohteissa. Tämän vuoksi teollisuuden määritelmää täsmennettäisiin siten, että se koskee vain alemman sähköveroluokan ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen säännöksiä. Näiden verotukien ulkopuolella teollisuuden määritelmää ei ole tarkoitettu sovellettavaksi. Siten esimerkiksi sähköverolain 21 §:n 1 momentin 1 kohtaa tulee soveltaa itsenäisesti sen alkuperäisen tarkoituksen ja soveltamisalan mukaisesti. 

Teollisuuden määritelmä sidottaisiin laissa edelleen Tilastokeskuksen toimialaluokitukseen. Teollisuudeksi katsottaisiin edelleen TOL 2008 toimialaluokituksen pääluokkaan C, teollisuus, ja pääluokkaan B, kaivostoiminta ja louhinta, kuuluva toiminta. Sähköverolain energiaverotukien soveltamiseen lisättäisiin säännös siitä, että teollisuuteen rinnastetaan myös pääluokan E, vesihuolto, viemäri- ja jätevesihuolto, jätehuolto ja muu ympäristön puhtaanapito, alaluokkaan 38320, lajiteltujen materiaalien kierrätys, kuuluva toiminta. Kyse voisi olla esimerkiksi sellaisen uusioraaka-aineen teollisesta valmistuksesta, jota käytetään tai toimitetaan käytettäväksi tavaran teollisessa valmistuksessa. Kaikki pääluokkaan E kuuluvat toiminnot, kuten jätteen keräily, kuljettaminen ja lajittelu, eivät olisi verotuen piirissä. 

Tarkoituksena olisi täsmentää määritelmää niin, että energiaverotukiin liittyen samankaltaista teollista toimintaa, kuten materiaalien ja tuotteiden muuntamista, valmistamista tai jalostamista uusiksi tuotteiksi ja materiaaleiksi, kohdeltaisiin energiaverotuksessa yhdenmukaisesti. Tavaran teollisessa valmistuksessa voisi olla kyse lopputuotteen lisäksi myös jatkojalostettavan välituotteen valmistuksesta. 

Pääsääntönä olisi edelleen se, että toiminnan tulisi erikseen tarkasteltuna täyttää teollisuuden määritelmä, jotta tietty yrityksen toiminta katsottaisiin teollisuudeksi. Siten esimerkiksi maataloudeksi katsottava toiminta ei olisi lain määritelmän mukaista teollisuutta, vaikka se olisi osa elintarvikkeiden valmistusprosessia. 

Jatkossakin teollisuuden vähäinen tukitoiminta rinnastettaisiin teollisuuteen ja teollisuudeksi luettaisiin ammattimainen kasvihuoneviljely. 

Pykälän 6 a kohdan määritelmää konesalista muutettaisiin. Konesalin nykyisen laitetilan viiden megawatin kokonaistehovaatimuksen sijasta säädettäisiin vähimmäistaso, yli 0,5 megawattia, konesalin varsinaisten palvelinlaitteiden eli IT-laitteiden teholle. Palvelinlaitteiden tehoon luettaisiin itse palvelinten lisäksi tallennuspalvelimet ja -laitteet, runko- ja lähiverkkolaitteet, konesalien näytöt ja käyttölaitteet, valvomon ja varmistusjärjestelmien IT-laitteet, telekommunikaatiolaitteet ja IT-laitteiden sisäiset puhaltimet. 

Nykyistä vastaavasti vaadittaisiin, että konesalitoiminnan tulee olla palveluntarjoajan pääasiallista elinkeinotoimintaa. Konesalissa käytettävän sähkön alemmalle sähköveroluokalle asetettaisiin kuitenkin lakiin lisättävässä uudessa 4 a §:ssä vaatimus toiminnassa syntyvän ylijäämäenergian hyötykäytölle, jota kuvattaisiin ERE-luvulla. Niissä tilanteissa, joissa ERE-luku ei olisi sovellettavissa, laitoksen tulisi täyttää energiatehokkuusvaatimus, jota kuvattaisiin PUE-luvulla. Se kuvaa sitä, kuinka paljon konesalin kokonaisenergian käyttö on suhteutettuna tietoteknisten laitteiden käyttämään energiaan. Kokonaisenergiankulutukseen luettaisiin palvelinlaitteiden sähkönkulutus ja konesalitoiminnan edellyttämien apujärjestelmien sähkönkulutus. Näitä olisivat muun muassa vedenjäähdyttimet, jäähdytys- ja lauhdutusvesipumput ja muut jäähdyttimet, vedenkäsittely- ja suodatuslaitteistot, paineilmakompressorit, tilajäähdyttimet, ilmanvaihto- ja ilmankäsittelykoneet, suorailmajäähdytyksen puhaltimet, lauhduttimet ja raakavesipumput. Kokonaisenergiankulutukseen luettaisiin myös sähkökeskuksissa, sähkön jakelujärjestelmissä, varavoimageneraattorien apujärjestelmissä, putkien ja laitteiden jäätymissuojauksessa, saattolämmityksessä, katkeamattoman virransyötön järjestelmissä, ryhmäkeskuksissa ja valmiusjärjestelyiden sähkölaitteissa sekä palvelinlaitetilojen valaistuksessa käytettävä sähkö. Näistä säädettäisiin tarkemmin valtiovarainministeriön asetuksella. 

ERE- ja PUE-lukuja koskevat määritelmät sisällytettäisiin 2 §:n uudeksi 6 b ja 6 c kohdaksi. 

Pykälän 12 kohdan määritelmää voimalaitoksesta tarkennettaisiin siten, että voimalaitoksen yhteydessä olevia lämpöpumppuja ei pidettäisi osana voimalaitosta eikä niiden lämmön tuotantoa enää laskettaisi osaksi voimalaitoksen hyötylämpöä eli niin sanottua verollista hyötykäyttöön luovutettua lämpöä. Lämpöpumput kuuluvat usein voimalaitoksen toiminnalliseen kokonaisuuteen ja niitä on siten käsitelty voimalaitoksen omakäyttölaitteina, joiden kuluttama sähkö on verotonta. Kyseisen lämpöpumpun tuotanto on kuitenkin täytynyt laskea mukaan siihen verotettavan hyötylämmön määrään, jonka perusteella voimalaitoksen käyttämät polttoaineet verotetaan. Lämpöpumpun hyödyntäminen on siten lisännyt lämmöntuotannon polttoaineiden veron määrää, vaikkei se ole käytännössä lisännyt verotettavien polttoaineiden käyttöä. 

Pykälän 14 kohtaa muutettaisiin biokaasun määritelmän osalta. Biokaasulla tarkoitettaisiin biomassasta tuotettuja kaasumaisia polttoaineita. Määritelmä vastaisi biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetun lain (393/2013) 4 §:n 8 kohdassa olevaa biokaasun määritelmää. Biomassa määriteltäisiin pykälään lisättävässä uudessa 14 a kohdassa. Määritelmä vastaisi edellä mainitun lain 4 §:n 4 kohtaan sisältyvää biomassan määritelmää ja olisi saman sisältöinen polttoaineverolain vastaavan määritelmän kanssa. 

Pykälän 14 b kohdassa määriteltäisiin lain liitteenä olevien verotaulukoiden tuotenimien yhteydessä käytettävät lyhenteet. Lyhenteellä R tarkoitettaisiin tuotetta, joka täyttää biopolttoaineille RED II:ssä säädetyt kestävyyskriteerit. Tämän vaatimuksen täyttävän tuotteen hiilidioksidivero olisi verotaulukossa puolitettu. Lyhenteellä T tarkoitettaisiin tuotetta, joka täyttää edellä tarkoitetut kestävyyskriteerit ja on lisäksi tuotettu jätteistä tai tähteistä taikka ruokatuotantoon soveltumattomasta selluloosasta tai lignoselluloosasta. Tällaisesta tuotteesta ei kannettaisi lainkaan hiilidioksidiveroa. Määritelmä olisi yhdenmukainen polttoaineverolain kanssa. 

Esityksessä ehdotetulla tavalla maakaasun siirtoverkon lisäksi kaasun jakeluverkon haltija voisi rekisteröityä kaasun osalta verovelvolliseksi. Pykälän 17 a ja 17 b kohdassa määriteltäisiin veroton jakeluverkko ja verollinen jakeluverkko, ja niitä vastaavasti 18 a ja 18 b kohdassa määriteltäisiin rekisteröitynyt ja rekisteröimätön jakeluverkonhaltija. Pykälän 18 c kohdassa määriteltäisiin biokaasun tuottaja ja pykälän 18 d kohdassa biokaasun pientuottaja. Biokaasun pientuottajan verotukseen valittu raja-arvo, yksi gigawattitunti, olisi yhteneväinen biokaasun jakeluvelvoitelainsäädännön kanssa. Pientuotannon verottomuudesta säädettäisiin 21 §:ssä. 

Rekisteröityä käyttäjää koskevaan tämän pykälän 19 kohdan määritelmään lisättäisiin biokaasu. Tällaiselle käyttäjälle voitaisiin luovuttaa maakaasun ohella biokaasua verotta ehdotetun 21 §:n nojalla. Rekisteröity käyttäjä olisi ehdotetun 20 b §:n nojalla verovelvollinen kaasusta, jos sitä ei käytettäisi verottomaksi säädettyyn tarkoitukseen. Tämä vastaisi muussa valmisteverotuksessa sovellettavaa lainsäädäntöä. Rekisteröity käyttäjä voisi hankkia kaasua verotta maakaasun siirtoverkosta, verottomasta jakeluverkosta, kaasun verottomasta varastosta, biokaasun tuottajalta tai biokaasun pientuottajalta. 

4 §, sen edellä oleva väliotsikko ja liite. Pykälän edelle lisättäisiin väliotsikko, joka kuvaa 4, 4 a ja 4 b §:n sisältöä ja selkeyttää siten lain rakennetta. 

Pykälässä ja lain liitteen verotaulukoissa säädetään valmisteveron ja huoltovarmuusmaksun määrästä. Liitteen verotaulukko 1 koskee kivihiiltä ja maakaasua. Taulukkoon lisättäisiin biokaasun verotasot ja huoltovarmuusmaksun määrä. Lisäksi taulukossa ilmaistaisiin veron määrä myös kaasun ylemmän lämpöarvon perusteella informatiivisuuden lisäämiseksi. Verotus perustuisi kuitenkin nykyiseen tapaan kaasun alempaan lämpöarvoon. Verotaulukkoa 2, jossa säädetään sähkön, mäntyöljyn ja turpeen verosta ja huoltovarmuusmaksusta, ei muutettaisi. Liitteen verotaulukkoon 3, jossa säädetään yhteistuotannon alennetusta verotasosta, lisättäisiin biokaasu. 

Pykälän 2 ja 3 momentissa säädettäisiin niistä käyttötarkoituksista ja laitteistoista, joissa käytetty sähkö verotetaan alemman sähköveroluokan II verotasolla. Niiden tarkemmat määrittelyt sisältyisivät 2 §:ään. Teollisuuden lisäksi alennettu sähköveroluokka koskisi kaukolämpöverkkoon tai kaukokylmäverkkoon liitetyissä lämpöpumpuissa ja sähkökattiloissa käytettävää sähköä. Lisäksi se koskisi geotermisen lämmön kiertovesipumpuissa ja vähintään 0,5 megawatin tehoisissa lämpöpumpuissa käytettävää sähköä siinäkin tapauksessa, että kiertovesipumppua tai lämpöpumppua ei ole kytketty kaukolämpöverkkoon tai kaukokylmäverkkoon. Lämpöpumpun teholla tarkoitettaisiin sen nimellislämpötehoa. Yksittäisen lämpöpumpun lisäksi alennettu sähkövero koskisi useammasta lämpöpumpusta koostuvaa toiminnallista kokonaisuutta, jos siihen kuuluvien lämpöpumppujen yhteenlaskettu nimellisteho olisi vähintään 0,5 megawattia. 

Alemman sähköveroluokan soveltamisen edellytyksenä olisi nykyiseen tapaan, että sähkö voidaan mainittuun käyttötarkoitukseen toimitettaessa erikseen mitata. 

Uudessa 5 momentissa säädettäisiin, että yhteistuotannossa kivihiilen ja maakaasun lisäksi myös biokaasuun sovelletaan verotaulukkoa 3. Säännös korvaisi nykyisen 3 momentin. 

Pykälästä poistettaisiin konesalissa käytetyn sähkön veroluokka. Sitä koskeva sääntely siirrettäisiin lakiin lisättävään uuteen 4 a §:ään. 

4 a §. Pykälässä säädettäisiin tarkemmin niistä lain 2 §:ssä määriteltyjen konesalien palvelinlaitetehoon, ERE-lukuun ja PUE-lukuun liittyvistä edellytyksistä, joiden täyttyessä konesalin käyttämä sähkö olisi oikeutettu alempaan sähköveroluokkaan. Ensisijaisena vaatimuksena käytettäisiin ERE-lukua, jolloin yhdellä tunnusluvulla voidaan arvioida sekä konesalin energiatehokkuutta että konesalin ylijäämäenergian hyödyntämistä. Energiatehokkuuden ohella vaadittaisiin merkittävää lämpöenergian talteenottoa ja hyödyntämistä. Siinä otettaisiin huomioon ylijäämälämmön hyödynnettävyys vuodenaikojen mukaan, eri jäähdytystapojen ja jäähdytyksen topologiaratkaisujen erityispiirteet sekä niiden rajoitukset suurimpaan lämmön talteenottosuhteeseen, joka voi vaihdella merkittävästi vuoden aikana. Tästä syystä ERE-luku samoin kuin PUE-luku määriteltäisiin vuoden keskiarvona. 

Konesalin tehon mukaan määräytyvä ylijäämäenergian talteenottovelvoite porrastettaisiin konesalin palvelinlaitteiden keskimääräisen tehon mukaan. Viiteen megawattiin asti vuotuinen ERE-luku saisi olla korkeitaan 0,90. Tehovälille 5–10 megawattia sovellettava ERE-luku saisi olla enintään 1,00. Ratkaisun etuna on, ettei viiden megawatin tehorajan ylittymisen jälkeen ERE-velvoitteen täyttämiseen tulisi äkillistä pudotusta, vaan velvoite säilyisi, mutta lievempänä, jolloin siirtyminen seuraavaan teholuokkaan olisi joustavampaa. ERE-lukuun liittyvää vaatimusta ei sovellettaisi siltä osin kuin konesalin palvelinlaiteteho ylittää 10 megawattia, joten 10 megawatin ylittävältä osalta talteenottovelvoitetta ei enää olisi. On todennäköistä, että ehdotettu, varsin merkittävä lämmön talteenottovelvoite sähköveroedun saavuttamiseksi loisi hyvät edellytykset lämmön talteenoton laajentamiselle myös säädetyn talteenottovelvoitteen rajan ylittävän palvelinlaitetehon sekä vaaditun ERE-luvun vähimmäisarvon osalta. Tehorajaan 10 megawattia asti konesalin tulisi kuitenkin täyttää ERE-lukuun perustuva vaatimus edellä mainitun porrastuksen mukaisesti. 

Ylijäämäenergia voitaisiin syöttää kauko- tai aluelämpöverkkoon taikka hyödyntää palvelu-, liike- tai teollisuuskiinteistöjen lämmitykseen tai teollisuusprosesseissa. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin PUE-luvun käyttämisestä. Jos ERE-lukuun liittyvää vaatimusta ei voitaisi soveltaa sen takia, että ylijäämäenergian hyötykäytölle ei ole soveltuvan lämpönielun puuttuessa teknistaloudellisia edellytyksiä, sovellettaisiin vaatimusta, jonka mukaan konesalin vuotuinen keskimääräinen PUE-luku saisi olla korkeintaan 1,15. Tämä vaatimus olisi tiukka, koska veroetuun oikeutetun konesalin ei tarvitsisi hyödyntää ylijäämälämpöä. 

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että tunnuslukujen tulisi perustua luotettaviin ja todennettuihin mittauksiin. 

Pykälän 4 momenttiin sisältyisi asetuksenantovaltuus. Tämä olisi tarpeen, koska kyse on runsaasti teknisiä yksityiskohtia sisältävistä määritelmistä, joista ei ole tarkoituksenmukaista säätää lain tasolla. 

4 b §. Ehdotetun kaasujen verotusmallin toteuttamiseksi lakiin lisättäisiin uusi 4 b §. Pykälässä säädettäisiin tarkemmin, miten metaani voidaan käsitellä verotuksessa biokaasuna, jonka verotasoista säädetään liitteen verotaulukoissa. 

Koska jakeluverkonhaltijat voisivat halutessaan rekisteröityä verovelvollisiksi, siirtoverkosta voitaisiin jatkossa luovuttaa kaasua jakeluverkkoihin joko verollisena tai verottomana. Jos jakeluverkko olisi haettu verottomaksi ja jakeluverkonhaltija olisi näin ollen rekisteröitynyt verovelvolliseksi, luovutettaisiin kaasu verottomana. Verokynnys ylittyisi siten silloin, kun kaasua luovutetaan verottomasta jakeluverkosta verolliseen käyttöön. Vastaavasti kaasua voitaisiin luovuttaa nykyisten säännösten mukaisesti verottomana rekisteröidyille käyttäjille sekä maakaasun siirtoverkosta että verottomasta jakeluverkosta. Verottomaan jakeluverkkoon biokaasua voitaisiin syöttää verottomana verottomasta varastosta tai biokaasun tuottajalta. Jos jakeluverkko ei hakeutuisi verottomaksi, se säilyisi nykyisen kaltaisesti verollisena. Tällöin verokynnys ylittyisi silloin, kun kaasua luovutetaan maakaasun siirtoverkosta verolliseen jakeluverkkoon. Myös muu kaasun syöttäminen verolliseen jakeluverkkoon ylittäisi verokynnyksen ja kaasun syöttäjän tulisi suorittaa kaasusta vero. 

Kulutukseen luovutetun kaasun verotaso määräytyisi joko maakaasun verotason mukaisesti taikka biokaasun verotason mukaisesti, jos edellytykset biokaasun osalta täyttyisivät. Liitteen verotaulukoiden mukaan biokaasun maakaasua alemman verotason edellytyksenä on, että sen voidaan luotettavasti osoittaa täyttävän laissa säädetyt kestävyyskriteerit. Muusta biokaasusta suoritettaisiin maakaasun verotasoa vastaava vero. 

Jotta metaani voidaan käsitellä verotuksessa biokaasuna, tulee voida luotettavasti osoittaa, että kyseistä kulutukseen luovutettava biokaasua vastaava määrä on syötetty siihen verkkoon tai verottomaan varastoon, josta se luovutetaan kulutukseen. Vaatimus koskisi myös tuontibiokaasua. Myös rekisteröidyn käyttäjän kuluttaman kaasun osalta meneteltäisiin vastaavasti. Valmisteverotuksen periaatteiden mukaisesti tarkoituksena on verottaa tuotetta mahdollisimman tarkasti sen todellisen koostumuksen mukaan. Toisin sanoen verkosta ei voitaisi verotuksen näkökulmasta myydä enempää biokaasua kuin mitä sinne on syötetty tai siirretty todellisuudessa. Koska biokaasu ei fyysisesti voisi siirtyä esimerkiksi kahden toisistaan erillisen jakeluverkon välillä, kohdentaminen olisi toteutettava siinä verkossa, johon biokaasu on syötetty, tai niiden verkkojen välillä, josta kaasu voi fyysisesti siirtyä toiseen verkkoon. Käytännössä siis kohdentamista voidaan tehdä siirtoverkossa, siirtoverkosta jakeluverkkoon ja yksittäisessä jakeluverkossa, muttei sen sijaan jakeluverkosta siirtoverkkoon. 

Pykälä koskisi kaikenlaisia kaasun luovutuksia, eli sekä verollisia luovutuksia että verottomia luovutuksia. Biokaasun verottomuusperusteista säädettäisiin 21 §:ssä. 

20 § ja sen edellä oleva väliotsikko. Pykälän edellä olevaan väliotsikkoon lisättäisiin biokaasu. 

Pykälässä säädetään valmisteverotuslakia täydentäen maakaasun verotukseen sovellettavista menettelyistä. Pykälän mukaan maakaasun siirtoverkkoa pidetään valmisteverotuksessa verottomana varastona, jolloin siihen tulevat sovellettaviksi valmisteverotuslain verotonta varastoa samoin kuin sen pitäjän verovelvollisuutta ja verotusmenettelyä koskevat säännökset. Pykälään lisättäisiin säännös, jonka mukaan rekisteröityneeseen jakeluverkonhaltijaan ja verottomaan jakeluverkkoon sovellettaisiin vastaavia säännöksiä. Maakaasuverkon tavoin verottomalle jakeluverkolle ei kuitenkaan tarvittaisi erillistä verottoman varaston lupaa. Sitä eivät siten koskisi varaston luvan myöntämistä koskevat valmisteverotuslaissa säädetyt edellytykset ja menettelyt. Kaasuverkkojen luvanvaraisuudesta säädetään maakaasumarkkinalaissa, mikä katsottaisiin riittäväksi luvaksi myös valmisteverotuksen kannalta. Rekisteröidyn jakeluverkonhaltijan tulisi kuitenkin rekisteröityä verovelvolliseksi valmisteverotuslaissa säädetyllä tavalla. Pykälään lisättäisiin myös säännös siitä, että biokaasun tuottajaan ja biokaasun pientuottajaan sovellettaisiin valtuutettua varastonpitäjää koskevia säännöksiä. Tuottajilla olisi velvollisuus rekisteröityä verovelvollisiksi. Rekisteröintimenettely on yksinkertaisempi kuin valmisteverotuksessa pääsääntöisesti sovellettava lupamenettely. 

20 a §. Pykälään sisältyy valmisteverotuslakia täydentävä säännös maakaasun vero- ja huoltovarmuusmaksuvelvollisista, joita tällä hetkellä ovat maakaasuverkonhaltija ja rekisteröity käyttäjä. Ehdotetun kaasujen veromallin toteuttamiseksi uusiksi verovelvollisiksi lisättäisiin rekisteröity jakeluverkonhaltija, biokaasun tuottaja ja biokaasun pientuottaja. Biokaasun tuottaja olisi vero- ja ilmoitusvelvollinen tuottamastaan ja kulutukseen luovuttamastaan tai itse käyttämästään biokaasusta. Tuottajalta maakaasun siirtoverkkoon tai verottomaan jakeluverkkoon tapahtuvat kaasun siirrot olisivat kuitenkin verottomia 21 §:n mukaisesti. Sen sijaan tuottajan tulisi suorittaa veroa biokaasusta, jonka tuottaja luovuttaa verolliseen kulutukseen tai siirtää verolliseen jakeluverkkoon. Sen sijaan luovutus käytettäväksi lämmityksessä, työkoneissa tai kiinteästi asennetuissa moottoreissa olisi 21 §:n mukaisesti verotonta. 

20 b §. Pykälässä säädetään kaasun rekisteröidyn käyttäjän veron suorittamisvelvollisuudesta niissä tilanteissa, joissa kaasua käytetään verolliseen tarkoitukseen. Pykälään lisättäisiin biokaasu. 

21 §. Pykälässä säädetään maakaasun verottomasta ja huoltovarmuusmaksuttomasta käytöstä. Pykälään lisättäisiin biokaasu, johon sovellettaisiin samoja verottomuus- ja maksuttomuusperusteita kuin maakaasuun. Siten esimerkiksi sähköntuotannossa ja erilaisissa teollisuuden prosesseissa tai kaupallisen alusliikenteen polttoaineena käytettävä biokaasu olisi verotonta maakaasun tavoin. 

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin 5 kohta, jossa säädettäisiin verottomaksi kestävä biokaasu, joka käytetään lämmityksessä, työkoneissa tai kiinteästi asennetuissa moottoreissa. 

Lisäksi 1 momentin 6 ja 7 kohdiksi lisättäisiin säännökset biokaasun pientuotannon verottomuudesta. Pientuottajan itse tuottama ja käyttämä biokaasu olisi verotonta. Pientuottaja voisi myös luovuttaa tuottamaansa biokaasua verotta suoraan toiselle käyttäjälle. Biokaasun pientuottajalle ei syntyisi verovelvollisuutta myöskään biokaasusta, jonka se siirtää maakaasun siirtoverkkoon, verottomaan jakeluverkkoon tai verottomaan varastoon. Edellä mainittuihin verkkoihin tai verottomaan varastoon siirretyn biokaasun verottomuus ei kuitenkaan siirtyisi kaasun mukana, vaan siitä tulisi suoritettavaksi vero siinä vaiheessa, kun verovelvollisena toimiva verkonhaltija tai varastonpitäjä luovuttaa kaasun kulutukseen. Biokaasun pientuottajan verottomuus perustuisi energiaverodirektiivin mahdollisuuteen siitä, ettei satunnaista ja vähäistä energiantuotantoa tarvitse pitää direktiivissä tarkoitettuna energiatuotantona. 

Pykälän 2 momentissa säädetään maakaasuverkonhaltijan tai kaasun valtuutetun varastonpitäjän oikeudesta luovuttaa kaasua verotta kaasun rekisteröidylle käyttäjälle. Esityksen mukaan myös verotonta jakeluverkkoa kohdeltaisiin maakaasun siirtoverkon tavoin verottomana varastona, jos sen haltija on rekisteröitynyt. Momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan myös tällaisesta jakeluverkosta voisi siirtää kaasua verotta kaasun rekisteröidylle käyttäjälle, joka vastaisi verosta siinä tapauksessa, että kaasua käytetään verolliseksi säädettyyn tarkoitukseen. Lisäksi momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan biokaasun tuottaja tai pientuottaja voisi siirtää kaasua verotta rekisteröidylle käyttäjälle. 

21 a §. Pykälän 1 momentissa säädetään maakaasuverkonhaltijan rekisteröitymisvelvollisuudesta. Momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan rekisteröintivelvollisuus koskisi myös biokaasun tuottajaa ja pientuottajaa. Momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan jakeluverkonhaltija voisi halutessaan rekisteröityä verovelvolliseksi, jolloin jakeluverkkoa kohdeltaisiin verottomana jakeluverkkona. Lisäksi kaasun rekisteröityä käyttäjää koskevat säännökset ulotettaisiin 2 momentissa koskemaan biokaasua. Jotta rekisteröity jakeluverkonhaltija tietäisi, kenelle käyttäjistä kaasua voidaan luovuttaa verotta, pykälän 4 momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan Verohallinto voisi salassapitosäännösten estämättä luovuttaa tälle rekisteröityjen käyttäjien nimet ja yhteystiedot. Muilta osin säännös vastaisi nykysääntelyä. Pykälän 3 momentin sisältöä ei muutettaisi. 

22 §. Pykälässä säädetään valmisteveron palautusmenettelystä. Pykälän 1 momenttiin täsmennettäisiin viittaus 4 §:n 5 momenttiin ja lisättäisiin maininta siitä, että palautusta voidaan myöntää myös biokaasusta suoritetusta verosta. 

26 a §. Pykälässä säädetään energiaverotukien osalta eräiden EU:n valtiontukisäännösten soveltamisesta. Pykälää täsmennettäisiin siten, että se kattaisi myös ehdotetut uudet energiaverotuet. EU:n valtiontukisääntely edellyttää, ettei valtiontueksi katsottavaa verotukea saa myöntää yritykselle, joka on sääntelyn tarkoittamalla tavalla taloudellisissa vaikeuksissa tai jota koskee säännöksissä tarkoitettu maksamaton perintämääräys. 

26 b §. Pykälässä säädetään sähköverkonhaltijan, sähkön tuottajan ja verottoman sähkövarastonpitäjän vuosittaisesta velvollisuudesta ilmoittaa Verohallinnolle tuensaajakohtaisesti sähköveroluokan II luovutuksista. Pykälän 1 momenttia täsmennettäisiin siten, että se kattaisi myös ehdotetut uudet sähköverotuet sekä ehdotetun biokaasun verottoman käytön. Säännös on tarpeen 26 a §:ssä säädettyjen valtiontukiedellytysten valvomiseksi. Verohallinto antaisi tarkempia määräyksiä annettavista tiedoista ja tietojen antamista koskevasta menettelystä. 

7.2  Laki nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta

2 §. Pykälä sisältää valmisteveron ja huoltovarmuusmaksun alaisten tuotteiden määritelmät sekä eräiden muiden laissa tarkoitettujen käsitteiden määritelmät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 29 kohta, jossa määritellään, mitä voimalaitoksella tarkoitetaan. Määritelmä vastaisi ehdotettua sähköverolain 2 §:n 12 kohdan mukaista määritelmää. Koska pykälään lisättäisiin uusi kohta viimeiseksi kohdaksi, tehtäisiin uuden kohdan edellä olevaa 28 kohtaa tekninen muutos niin, ettei kohtien väliin jää pistettä. 

7 §. Pykälässä säädetään polttoaineiden tunnistettavaksi tekemisestä. Pykälä vastaisi pitkälti nykysääntelyä. Eräät säännökset siirrettäisiin nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetusta asetuksesta (1547/1994) lain tasolle ja valtuutussäännöstä tarkistettaisiin. 

Pykälän 1 momentin mukaan kevyenä polttoöljynä käytettäväksi tarkoitettu polttoaine sekä valopetroli olisi tehtävä tunnistettavaksi. Kevyellä polttoöljyllä tarkoitetaan lämmityksessä, työkoneissa ja kiinteästi asennetuissa moottoreissa käytettävää dieselöljyä ja kaasuöljyä. Tunnistettavaksi tekemisen tarkoituksena on, että kevyt polttoöljy voidaan erottaa korkeammin verotetusta liikenteen dieselöljystä. Myös valopetroli, jota käytetään esimerkiksi öljylampuissa, olisi tehtävä tunnistettavaksi. Polttoaine tehdään tunnistettavaksi lisäämällä siihen punaista väriainetta ja täydentämällä sitä EU:n yhteisellä merkitsemisaineella. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että valmisteverotuslain 12, 13, 75 ja 79 §:ssä tarkoitetun verovelvollisen olisi tehtävä polttoaine tunnistettavaksi. Lisäksi säädettäisiin tunnistettavaksi tekemisen määräajasta. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että Verohallinto voi vapauttaa polttoaineen 1 momentissa säädetystä menettelystä, jos tunnistettavaksi tekeminen ei olisi teknisesti mahdollista. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä polttoaineiden tunnistettavaksi tekemisestä. 

14 §. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi vanhentuneena. Pykälän sisältämä asetuksenantovaltuus ei ole perustuslain mukainen. Valtuutussäännökset sisältyvät 7 ja 9 a §:ään. 

7.3  Laki maataloudessa käytettyjen eräiden energiatuotteiden valmisteveron palautuksesta

1 §. Lain soveltamisala. Pykälässä säädetään lain soveltamisalasta. Pykälän soveltamisalaa laajennettaisiin siten, että lakia sovellettaisiin jatkossa myös ammattimaiseen vesiviljelyyn. Ammattimaisella vesiviljelijällä olisi oikeus hakemuksesta saada vesiviljelyssä käyttämästään polttoöljystä ja sähköstä valmisteveron palautusta siten kuin tässä laissa säädetään vastaavasti kuin ammattimaisella maataloudenharjoittajalla. 

2 §. Määritelmät. Pykälä sisältää määritelmät. Pykälään lisättäisiin palautukseen oikeutetun ammattimaisen vesiviljelijän, tukikelpoisena toimintana ammattimaisen vesiviljelyn ja hakijan määritelmät uusina 12, 13 ja 14 kohtina. Ammattimaisella vesiviljelijällä tarkoitettaisiin luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden yhteenliittymää, joka harjoittaa vesiviljelyä ja jolle siitä syntyvä liikevaihto ylittää arvonlisäverolain 3 §:n 1 momentissa säädetyn määrän. Arvonlisäverolain 3 §:n 1 momentin mukaan toiminta on vähäistä, kun tilikauden liikevaihto on enintään 15 000 euroa. Vähäinen toiminta rajattaisiin siten veronpalautuksen piiristä. 

Ammattimaisella vesiviljelyllä tarkoitettaisiin hakijan omistuksessa olevien vesieliöiden, kuten kalojen, simpukoiden ja äyriäisten, kasvatusta tai viljelyä, jossa käytetyllä tekniikalla on tarkoitus lisätä kyseisten eliöiden tuotantoa ympäristön luonnollista kapasiteettia suuremmaksi. 

Koska pykälään lisättäisiin kaksi uutta kohtaa, tehtäisiin niiden edellä olevaan 11 kohtaan tekninen muutos niin, ettei 11 ja 12 kohtien väliin jää pistettä. 

4 §. Veronpalautuksen määrä. Pykälässä säädetään veronpalautuksen määrästä. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että hakijalle palautetaan valmisteveroa verovuoden aikana myös vesiviljelyssä käytetystä, Suomessa verotetusta kevyestä polttoöljystä, raskaasta polttoöljystä ja biopolttoöljystä sekä sähköstä. Muutoin momentti säilyisi nykyisellään. 

7.4  Laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä

11 §. Verokausi. Pykälässä säädetään oma-aloitteisten verojen verotusmenettelyssä sovellettavista verokausista eri toimijoille. 

Pykälän 6 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sähkön pientuottajan lisäksi myös biokaasun pientuottajaksi rekisteröityneen verokausi olisi kalenterivuosi. Biokaasun pientuottaja olisi lain 2 §:n 6 kohdan mukainen säännöllisesti verovelvollinen. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan biokaasun pientuottajan olisi annettava veroilmoitus viimeistään verokautta seuraavan toisen kalenterikuukauden yleisenä eräpäivänä. Biokaasun pientuottajaksi rekisteröityneen verovelvollisen olisi näin ollen annettava veroilmoitus Vero-hallinnolle kerran vuodessa. Biokaasun pientuottajan määritelmästä ja muusta verotuksesta säädettäisiin sähköverolaissa. 

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan väliaikaisesti muutettavaksi ja pykälään lisättäisiin väliaikaisesti 8 momentti. Lämmityksessä ja työkoneissa käytettävän biokaasun verottomuus edellyttää energiaverodirektiivin 16 artiklan mukaan valtiontukilupaa. Jotta luvan hakemisesta aiheutuva siirtymäaika voidaan ottaa huomioon, ehdotetaan, että lämmityksessä ja työkoneissa käytettävän biokaasun verotuksessa verokausi olisi vuonna 2022 poikkeuksellisesti kalenterivuosi. Tältä osin veroilmoitus annettaisiin siten yhden kerran koko kalenterivuoden mittaiselta verokaudelta. Siirtymäajan jälkeen verokausi palautuisi jälleen oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 11 §:ssä säädetyn pääsäännön mukaiseksi eli kalenterikuukaudeksi. 

7.5  Valmisteverotuslaki

98 a §.Tuensaajan ilmoittamisvelvollisuus. Pykälässä säädetään tuensaajan ilmoitusvelvollisuudesta, jolla pannaan täytäntöön EU:n valtiontukisääntelyn mukainen tukien avoimuusvelvoite. Pykälän 1 ja 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ilmoitusvelvollisuuden piiriin lisättäisiin tässä esityksessä säädettäväksi ehdotetut uudet energiaverotuet.  

98 b §.Tukitietojen ilmoittamismenettely. Pykälän 3 momenttia täsmennettäisiin 98 a §:n muutosta vastaavasti. 

10.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy eduskunnassa samaan aikaan käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen laeiksi sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain sekä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun 11 §:n muuttamisesta (HE 144/2021 vp), jossa ehdotetaan polttoturpeen osalta muutettavaksi samaa sähköverolain 1 §:ää sekä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 11 §:ää kuin käsillä olevassa esityksessä. Mainitun esityksen mukaiset lakiehdotukset tulee lakiesitysten eduskuntakäsittelyssä yhdistää käsillä olevan esityksen lakiehdotusten kanssa. 

10.2  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2022 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.