1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi hyvinvointialueesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta (HE 189/2025 vp, alkuperäinen esitys). Hallitus antoi 11.12.2025 hallituksen esityksen, jonka mukaan alijäämän kattamista koskevaa sääntelyä muutettaisiin väliaikaisesti siten, että valtiovarainministeriö voisi tietyin edellytyksin hakemuksesta myöntää mahdollisuuden kattaa kertyneet alijäämät vuoden 2027 tai vuoden 2028 loppuun mennessä niille hyvinvointialueille, joille se on välttämätöntä, mutta mahdollista lainsäädännön noudattamiseksi.
Helmikuussa 2026 päivitetyissä hyvinvointialueiden rahoituksen painelaskelmissa ennakoidaan vuodelle 2027 joulukuun 2025 painelaskelmaa huomattavasti pienempää valtion rahoituksen tasoa. Tämä johtuu ennen kaikkea hyvinvointialueiden ennusteita paremmasta talouden toteumasta vuonna 2025. Hyvinvointialueiden vuoden 2025 tilinpäätösarvioissa ennakoidaan, että hyvinvointialueiden yhteenlaskettu ylijäämä olisi noin 650 miljoonaa euroa, kun aikaisemman laskelman pohjana olleiden hyvinvointialueiden tilinpäätösennusteiden mukaan se oli noin 230 miljoonaa euroa. Muutos johtaisi rahoituksen jälkikäteistarkistuksen pienenemiseen loppuvuonna 2025 ennakoitua enemmän. Lopullinen jälkikäteistarkistus perustuu hyvinvointialueiden lopullisiin tilinpäätöksiin ja vuoden 2025 yhteenlaskettu ylijäämä voi näin ollen edelleen muuttua.
Rahoituksen tason lasku erityisesti vuonna 2027 tiukentaa osalla hyvinvointialueista sopeutustarvetta entisestään, mikä vaikeuttaa huomattavasti mahdollisuuksia kattaa kertyneet alijäämät vuoden 2028 loppuun mennessä. Toisaalta suurella osalla alueista kertyneen alijäämän määrä on pienentynyt suhteessa aikaisempaan ennusteeseen vuoden 2025 parantuneen tuloksen takia. Alijäämien pienentymisen vaikutus ei kuitenkaan kompensoi laskenutta rahoituksen tasoa kuin vain muutamalla alueella. Tämä johtuu siitä, että merkittävä osa hyvinvointialueiden tulosparannuksesta syntyi alueilla, joilla ei ole kertynyttä alijäämää, tai jotka pystyvät suurella todennäköisyydellä kattamaan sen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti vuoden 2026 loppuun mennessä. Tulosparannusta vastaava jälkikäteistarkistuksen vähentyminen puolestaan vaikeuttaa muiden alueiden sopeuttamistavoitetta.
Tiukentunutta sopeutustarvetta on kuvattu Taulukossa 1, jossa on simuloitu alueelle vaadittu nettokustannusten muutos vuosina 2026, 2027 ja 2028, jotta kertynyt yli-/alijäämä on nolla vuoden 2028 lopussa kahdessa eri skenaariossa:
Syyskuun 2025 mukainen tilanne (alueiden 2025 puolivuotisraportoinnin tilinpäätösennuste ja tätä vastaava rahoituksen painelaskelma).
Helmikuun 2026 mukainen tilanne (alueiden 2025 tilinpäätösarvio ja tätä vastaava rahoituksen painelaskelma) sekä näiden kahden välinen ero.
Taulukko on järjestetty helmikuun 2026 tilanteen (3. sarake) mukaan nousevaan järjestykseen.
Taulukko 1. Vaadittu nettokustannusten muutos vuosina 2026, 2027 ja 2028, jotta yli-/alijäämä alueella nolla, kahdessa eri tilanteessa ja näiden välinen ero
Hyvinvointialue | 1) Syyskuun 2025 tilanne: Vaadittu vuosittainen muutos 2026-2028, jotta kertynyt yli-/alijäämä 2028 = 0 | 2) Helmikuun 2026 tilanne: Vaadittu vuosittainen muutos 2026-2028, jotta kertynyt yli-/alijäämä 2028 = 0 | Ero (%-yksikköä) |
Keski-Suomi | -4,1 % | -4,5 % | -0,4 % |
Etelä-Karjala | -1,5 % | -2,4 % | -0,9 % |
Itä-Uusimaa | -1,4 % | -2,1 % | -0,7 % |
Kymenlaakso | -1,2 % | -1,8 % | -0,7 % |
Lappi | 0,0 % | -0,5 % | -0,5 % |
Keski-Uusimaa | -1,2 % | 0,3 % | 1,4 % |
Etelä-Pohjanmaa | 0,2 % | 0,3 % | 0,1 % |
Etelä-Savo | 1,3 % | 1,0 % | -0,3 % |
Pohjois-Savo | 1,7 % | 1,1 % | -0,6 % |
Päijät-Häme | 1,9 % | 1,7 % | -0,2 % |
Kainuu | 2,0 % | 1,7 % | -0,3 % |
Satakunta | 2,7 % | 1,9 % | -0,8 % |
Pohjanmaa | 2,4 % | 1,9 % | -0,5 % |
Kanta-Häme | 3,2 % | 2,6 % | -0,6 % |
Keski-Pohjanmaa | 3,5 % | 2,8 % | -0,7 % |
Pohjois-Karjala | 3,6 % | 3,6 % | 0,0 % |
Pohjois-Pohjanmaa | 4,3 % | 3,9 % | -0,4 % |
Pirkanmaa | 5,3 % | 4,8 % | -0,5 % |
Varsinais-Suomi | 5,7 % | 5,5 % | -0,2 % |
Länsi-Uusimaa | 7,7 % | 7,3 % | -0,3 % |
Vantaa ja Kerava | 8,1 % | 8,8 % | 0,7 % |
Helsinki | 8,2 % | 8,9 % | 0,7 % |
Taulukosta havaitaan, että sopeutusura on tiukentunut kaikilla paitsi neljällä hyvinvointialueella. Helsingin kaupungin katsotaan olevan ehdotettavan sääntelyn soveltamisalan ulkopuolella, koska sillä ei ole kertynyttä alijäämää vuosilta 2023 ja 2024.
Taulukosta havaitaan, että päivittyneen tilanteen myötä vaadittu nettokustannusten kasvu-ura, jotta alijäämät saadaan katettua viimeistään vuonna 2028, muodostuu hyvin tiukaksi (kasvuprosentti yli 0 ja alle 1,5 prosenttia) neljälle alueelle ja käytännössä epärealistiseksi (alle 0 prosenttia) viidelle alueelle, joista kolme on parhaillaan hyvinvointialueen arviointimenettelyssä.
Valtioneuvoston oikeuskansleri on ratkaisussaan 23.4.2025 todennut, että lainsäädännön muutokset ovat perustuslain näkökulmasta tarpeen silloin, kun olosuhteiden kehityksen ja muiden seikkojen johdosta lainsäädäntö ei enää kykene riittävällä tavalla luomaan perustaa asianmukaiselle hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevien palveluiden järjestämiselle ja perusoikeuksien toteuttamiseen liittyvän rahoitusperiaatteen toteuttamiselle (s. 21). Rahoitusperiaatteen toteutuminen edellyttää oikeuskanslerin mukaan sitä, että ministeriöt seuraavat riittävän ajantasaisesti hyvinvointialueiden tilannetta ja ryhtyvät tarvittaviin lainsäädännöllisiin ja muihin toimenpiteisiin (s. 22). Hyvinvointialueiden rahoitusperiaatteen toteutumisen ja rahoituksen riittävyyden lainsäädännön edellyttämiin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin liittyvissä systeemisissä eli useita tai useimpia hyvinvointialueita laajasti koskevissa ongelmissa lainsäädännön muuttaminen on tarpeellinen ja välttämätönkin keino rahoituksen ja lakisääteisten velvoitteiden tasapainon saavuttamiseksi (s. 22). Ottaen huomioon helmikuussa 2026 päivitettyjen hyvinvointialueiden rahoituksen painelaskelmien muutokset ja vaikutukset hyvinvointialueiden rahoitukseen alkuperäisen hallituksen esityksen täydentämistä voidaan pitää myös valtiosääntöoikeudellisesti perusteltuna.
1.2
Valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä virkatyönä.
Esitysluonnoksesta järjestettiin kuulemistilaisuus 12.3.2026. Kuulemistilaisuuteen kutsuttiin hyvinvointialueet, Helsingin kaupunki, HUS-yhtymä, sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö ja Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy. Kuulemistilaisuuden yhteydessä oli mahdollisuus toimittaa asiasta kirjallinen lausunto. Valtiovarainministeriö sai yhteensä 17 lausuntoa.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat, kuten lausunnot, ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM026:00/2026https://vm.fi/hanke?tunnus=VM026:00/2026.
2
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
Alkuperäisessä hallituksen esityksessä ehdotettua säännöstä alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkamisesta hyvinvointialueen hakemuksesta valtiovarainministeriön päätöksellä ehdotetaan täydennettäväksi enimmäiskattamismääräajan osalta.
115 a §.Alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkaminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi alkuperäisestä hallituksen esityksestä siten, että valtiovarainministeriö voisi hyvinvointialueen hakemuksesta päättää määräajan jatkamisesta vuoden 2027 tai vuoden 2028 lisäksi vuoden 2029 loppuun saakka riippuen hyvinvointialueen talouden tilanteesta. Määräajan jatkamisen pituus riippuisi edelleen siitä, missä ajassa hyvinvointialueen taloudellisen tilanteen sekä 2 momentissa tarkoitetun aluevaltuuston hyväksymän suunnitelman perusteella objektiivisesti arvioiden alijäämän kattaminen olisi mahdollista. Muilta osin viitataan alkuperäisen hallituksen esityksen säännöskohtaisiin perusteluihin.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen muutos siten, että säännöksessä todettaisiin ”aluehallituksen hyväksyttyä” sijaan ”aluehallituksen laadittua” tilinpäätöksen. Muotoilu vastaa hyvinvointialueesta annetun lain 117 §:ssä käytettyä terminologiaa.
Vaikutukset hyvinvointialueiden talouteen
Esityksen voidaan katsoa helpottavan ehdotetun sääntelyn piiriin tulevien hyvinvointialueiden talouden suunnittelua. Täydentävän hallituksen esityksen jälkeenkin verrattain tiukan kattamiskauden kohdentamisen tavoitteena on ylläpitää hyvinvointialueilla riittävät kannustimet jatkaa taloutensa tasapainottamista ja kustannusten kasvun hillintää.
Vaadittua vuosittaista nettokustannusten nimellismuutosta kahdella eri tavoitevuodella (2028 ja 2029) on kuvattu Taulukossa 2. Taulukko on järjestetty 3. sarakkeen (tavoite 2028) mukaan nousevaan järjestykseen.
Taulukko 2.Vaadittu vuosittainen kustannusmuutos kahdella eri tavoitevuodella helmikuun 2026 taloustiedoilla
Hyvinvointialue | Kustannusten vuosittainen muutos 2023–2025 keskimäärin | Vaadittu vuosittainen muutos 2026-2028, jotta kertynyt yli-/alijäämä 2028 = 0 | Vaadittu vuosittainen muutos 2026-2029, jotta kertynyt yli-/alijäämä 2029 = 0 |
Keski-Suomi | 2,8 % | -4,5 % | -2,2 % |
Etelä-Karjala | 2,9 % | -2,4 % | -1,1 % |
Itä-Uusimaa | 3,4 % | -2,1 % | -0,1 % |
Kymenlaakso | 4,1 % | -1,8 % | -0,8 % |
Lappi | 2,7 % | -0,5 % | 0,9 % |
Keski-Uusimaa | 1,3 % | 0,3 % | 1,4 % |
Etelä-Pohjanmaa | 3,2 % | 0,3 % | 1,2 % |
Etelä-Savo | 1,2 % | 1,0 % | 1,4 % |
Pohjois-Savo | 1,9 % | 1,1 % | 1,7 % |
Päijät-Häme | 3,1 % | 1,7 % | 2,4 % |
Kainuu | 1,9 % | 1,7 % | 1,9 % |
Satakunta | 0,5 % | 1,9 % | 2,0 % |
Pohjanmaa | 1,7 % | 1,9 % | 2,3 % |
Kanta-Häme | 0,3 % | 2,6 % | 2,9 % |
Keski-Pohjanmaa | 0,4 % | 2,8 % | 3,2 % |
Pohjois-Karjala | 3,3 % | 3,6 % | 3,8 % |
Pohjois-Pohjanmaa | 3,4 % | 3,9 % | 3,9 % |
Pirkanmaa | 1,8 % | 4,8 % | 4,7 % |
Varsinais-Suomi | 1,9 % | 5,5 % | 5,4 % |
Länsi-Uusimaa | 1,3 % | 7,3 % | 6,6 % |
Vantaa ja Kerava | 0,1 % | 8,8 % | 8,1 % |
Helsinki | 4,1 % | 8,9 % | 7,6 % |
Valtiovarainministeriön simulaatiossa olettamana on, että alijäämien kattamisen tavoitevuosi (2027, 2028 tai 2029) johtaisi yksittäisillä alueilla koko maan viimeisen kahden vuoden kustannusten kasvua selkeästi maltillisempaan kustannuskasvuun (keskimäärin 2,1 prosenttia vuosina 2023–2025), mikä vaatisi alueilta edelleen paikoin huomattavan tiukkaa talouden sopeuttamista. Toisaalta, koska hakemuksen tulee perustua hyvinvointialueen aluevaltuuston päättämään alijäämän kattamissuunnitelmaan, päätäntävalta yksittäisistä sopeutustoimista säilyy yksinomaan alueella toisin kuin hyvinvointialueen arviointimenettelyssä. Simulaatiot eivät sisällä parhaillaan valmisteltavia hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain muutoksia, joiden vaikutus yksittäisillä hyvinvointialueilla voi olla säästöpainetta kasvattava. Vaikutusten arvioidaan kuitenkin olevan keskimäärin maltillisia.
Hyvinvointialueiden itsehallinnon ja päätösvallan vuoksi lopullisia taloudellisia vaikutuksia yksittäisen hyvinvointialueen talouteen on haastava ennakolta arvioida. Simuloidut aluekohtaiset kustannusurat osoittavat kuitenkin suuntaa antavasti, millaiseen kustannuskehitykseen alueen pitäisi pyrkiä, jotta se pääsisi talouden näkökulmasta tavoitteeseensa. Simulaatiosta voidaan havaita, että viidellä alueella alijäämien kattaminen vuoden 2028 loppuun vaatisi usean vuoden nimellistä kustannusten laskua. Voidaan arvioida, että nämä viisi aluetta eivät pystyisi kattamaan alijäämiään vuonna 2029. Näistä alueista kolme on parhaillaan arviointimenettelyssä, jossa toimenpiteet käytännössä ulottuvat esitettyä sääntelyä pidemmälle ajanjaksolle. Neljältä alueelta vaadittaisiin puolestaan huomattavan matalaa kasvua, mikä vaatii erittäin merkittäviä sopeutustoimia alueelta. Näiden neljän alueen tilanne kuitenkin paranisi, jos määräaikaa pidennettäisiin vuoteen 2029 (keskimäärin 0,8 prosenttiyksikön parannus), mutta kustannusura säilyisi edelleen varsin tiukkana (1,2 prosentin–1,7 prosentin vuotuinen kasvu neljä vuotta peräkkäin).
Sääntelyn täydentäminen voisi näin ollen lisätä näiden neljän alueen kannusteita omaehtoiseen sopeutukseen verrattuna arviointimenettelyyn ja toisaalta vähentää kannusteita hakea lisärahoitusta. Kattamislainsäädäntöä noudattamaan pystyville muille alueille annettaisiin edelleen realistinen, mutta riittävät kannusteet takaava määräaika (2027 tai 2028) alkuperäisessä hallituksen esityksessä (ks. erityisesti säännöskohtaiset perustelut s. 12–15) kuvatuin perustein.
Kunkin alueen tosiasialliseen sopeuttamiskykyyn vaikuttaa kuitenkin useat eri hyvinvointialueen toimintaa koskevat tekijät, joita ei ole arvioitu simulaatioissa, mutta tultaisiin tarvittaessa arvioimaan osana alueen hakemuksen kokonaisarviointia. Lisäksi simulaatioihin liittyy huomattavia epävarmuuksia muun muassa hyvinvointialueiden vuoden 2025 lopullisen kustannusten toteuman sekä erityisesti rahoituksen tulevan tason ja sen alueittaisen kohdentumisen osalta. Hyvinvointialueiden rahoituslaskelmat vuodelle 2027 päivitetään keväällä uusilla tarvekertoimia ja väestörakennetta koskevilla tiedoilla. Päivityksellä voi olla merkittäviä vaikutuksia aluekohtaisesti. Myös julkisen talouden suunnitelman valmistelun aikana arvio rahoituksen tasosta voi vielä päivittyä. Valtiovarainministeriön ehdotus valtiontalouden kehyspäätökseksi vuosille 2027–2030. Luettavissa: .https://vm.fi/documents/10623/307577/Valtiovarainministeri%C3%B6n%20ehdotus%20valtiontalouden%20kehysp%C3%A4%C3%A4t%C3%B6kseksi%20vuosille%202027-2030.pdf/0bde4730-10cc-6001-a93c-5951cb97d7ae?t=1772097692546 Päivitetyt rahoituksen aluekohtaiset painelaskelmat julkaistaan huhtikuun 2026 lopussa julkisen talouden suunnitelman yhteydessä ja alueiden tulee käyttää niitä hakemusta laatiessaan.
Vaikutukset valtion talouteen
Sekä alkuperäisen että täydentävän esityksen vaikutukset valtion talouteen muodostuvat ja riippuvat lakimuutoksen aiheuttamista käyttäytymisvaikutuksista hyvinvointialueilla. Keskeistä on, miten lakimuutoksen mahdollistama kohdennettu alijäämien kattamismääräajan jatkaminen tulee vaikuttamaan hyvinvointialueiden talouden suunnitteluun ja toteumaan vuosina 2026–2029. Valtion talouden kannalta keskeinen vaikutusmekanismi on rahoituslain perusteella tehtävä rahoituksen jälkikäteistarkistus eli se, miten alueiden kustannukset todellisuudessa kehittyvät suhteessa alueille kohdennettuun rahoitukseen.
Edellä kuvatun arvion perusteella määräajan jatkaminen vuodesta 2028 vuoteen 2029 voisi kohdentua noin neljään alueeseen, joilla alijäämien kattamista vuonna 2028 ei lähtökohtaisesti voida enää pitää realistisena. Näiden alueiden alijäämien realistinen kattamiskausi ulottuisi pidemmälle kuin vuoden 2028 loppuun. Yhden vuoden pidempi kattamismääräaika voisi tarjota näille alueille alkuperäistä esitystä paremmat kannusteet jatkaa omatoimista talouden ja toiminnan sopeuttamista. Näin ollen toteutuessaan suunnitellusti lainmuutoksen ei katsota merkittävästi muuttavan hyvinvointialueiden taloudellista käyttäytymistä, vaan riittävät taloudelliset kannusteet säilyvät niillä alueilla, joilla alijäämien kattaminen on mahdollista voimassa olevan lainsäädännön tai väliaikaisen sääntelyn puitteissa. Kohdentuminen perustuu aina aluekohtaiseen arvioon. Näin ollen enimmäismääräajan jatkamisen vuoteen 2029 ei katsota aiheuttavan vaikutuksia valtion hyvinvointialueiden rahoitukseen suhteessa alkuperäiseen hallituksen esitykseen.
Vaikutukset hyvinvointialueiden itsehallintoon
Kohdennettu säännökseen perustuva määräajan jatkaminen on hyvinvointialueiden kannalta itsehallintoa vähemmän rajaava vaihtoehto kuin hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistäminen, johon aina liittyy hyvinvointialueesta annetun lain 124 §:ssä tarkoitettu toimivallan rajoitus. Esityksen voidaan arvioida osaltaan vähentävän aloitettavien arviointimenettelyjen määrää hyvinvointialueiden voidessa tasapainottaa talouttaan jatketun määräajan puitteissa.
Voidaan arvioida, että noin viisi hyvinvointialuetta ei pystyisi kattamaan alijäämiään edes vuonna 2029. Näistä alueista kolme on parhaillaan arviointimenettelyssä. Noin neljän alueen tilanne paranisi, jos enimmäismääräaikaa pidennettäisiin vuoteen 2029, mikä tukisi näiden alueiden itsehallinnon toteutumista.
4
Lausuntopalaute
Esitysluonnoksesta järjestetyssä kuulemistilaisuudessa sekä sen yhteydessä antamissaan kirjallisissa lausunnoissa hyvinvointialueet, Helsingin kaupunki, HUS-yhtymä, sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö ja Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy kannattivat hallituksen esityksen täydentämistä. Osa kuultavista kannatti vielä esitettyä pidempää enimmäiskattamismääräaikaa sekä sen myöntämistä alueille, jotka ovat kääntäneet kustannuskehityksensä alle kansallisen tason. Edellä jaksossa 3 Muut toteuttamisvaihtoehdot on tarkasteltu kattamiskauden jatkamista vuoden 2030 loppuun. Vielä tätä ajanjaksoa pidemmälle ulottuvaa kattamiskautta ei pidetä myöskään talouden ja toiminnan pitkäaikaisen eriytymisen näkökulmasta perusteltuna.
Vaikka täydentävässä hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia alkuperäisen esityksen mukaiseen hyvinvointialueen suunnitelmaa kertyneen alijäämän kattamisesta koskevaan sääntelyyn, lausuntopalautteessa ehdotettiin, että aluevaltuuston sijaan aluehallitus voisi käsitellä ja hyväksyä suunnitelman. Ottaen huomioon lainmukaisen kattamiskauden merkittävyyden ja väliaikaiseen sääntelyyn perustuvan hakemusmenettelyn poikkeuksellisuuden suunnitelman käsittelyä aluevaltuustossa pidetään kuitenkin perusteltuna. Valtiovarainministeriö tulee ohjaamaan lain toimeenpanoa sen sujuvuuden varmistamiseksi hyvinvointialueiden taloussuunnittelun näkökulmasta varsin tiukan aikataulun puitteissa.