1.1 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely

Kuntalain (410/2015) 118 §:n mukaan kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännössä edellytetyt palvelut sekä ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi, jos laissa määritellyt erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytykset täyttyvät. 

Arviointimenettely voidaan käynnistää, jos kunta ei ole kattanut kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää laissa säädetyssä määräajassa. Arviointimenettely voidaan lisäksi käynnistää, jos asukasta kohden laskettu kertynyt alijäämä on kuntakonsernin viimeisessä tilinpäätöksessä vähintään 1 000 euroa ja sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä vähintään 500 euroa, tai kunnan rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat kunnan ja kuntakonsernin talouden tunnusluvut ovat kahtena vuonna peräkkäin täyttäneet seuraavat raja-arvot: 

1) kuntakonsernin vuosikate on ilman kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 30 §:n mukaan myönnettyä harkinnanvaraisen valtionosuuden korotusta negatiivinen; 

2) kunnan tuloveroprosentti on vähintään 1,0 prosenttiyksikköä korkeampi kuin kaikkien kuntien painotettu keskimääräinen tuloveroprosentti; 

3) asukasta kohden laskettu kuntakonsernin lainamäärä ylittää kaikkien kuntakonsernien keskimääräisen lainamäärän vähintään 50 prosentilla; 

4) kuntakonsernin suhteellinen velkaantuminen on vähintään 50 prosenttia. 

Tunnuslukujen raja-arvot lasketaan vuosittain Tilastokeskuksen ylläpitämistä konsernitilinpäätösten tiedoista. Tunnuslukujen laskentaperusteina käytetään Tilastokeskuksen käyttämiä laskentaperusteita ja kunnan vahvistamaa tuloveroprosenttia. 

Kunnan taloudellista tilannetta koskevan selvityksen tekee arviointiryhmä, jonka jäsenistä yhden nimeää valtiovarainministeriö ja yhden kunta. Valtiovarainministeriö nimeää kuntaa kuultuaan ryhmän puheenjohtajaksi kunnasta ja ministeriöstä riippumattoman henkilön. Ryhmä tekee ehdotuksen kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä, valtuusto käsittelee ryhmän toimenpide-ehdotukset ja saattaa niitä koskevan päätöksen valtiovarainministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Valtiovarainministeriö tekee ryhmän toimenpide-ehdotusten ja valtuuston päätösten perusteella ratkaisun kuntarakennelaissa tarkoitetun erityisen selvityksen tarpeellisuudesta kuntajaon muuttamiseksi. 

Vuosien 2016 ja 2017 tilinpäätösten perusteella arviointimenettelyn käynnistämisen edellytykseksi säädetyt kriteerit täyttäviä kuntia oli kolme, ja niissä kaikissa täyttyi asukaskohtaista alijäämää kuvaava kriteeri. Yhdessäkään kunnassa kuntakonsernin vuosikate ilman harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta ei ole ollut kahtena vuotena negatiivinen. Siten rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavien tunnuslukujen perusteella ei käynnistetty arviointimenettelyjä. Alla olevassa taulukossa on esitetty kuntalain 118 §:n 3 momentin mukaiset kriteerit ja niiden täyttyminen vuosien 2016 ja 2017 tilinpäätösten perusteella. 

Taulukko 1: Arviointimenettelyn kriteerien täyttyminen. 

Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn tarkoituksena on tukea kuntien taloutta sekä turvata lainsäädännön edellyttämät palvelut myös erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien asukkaille. 

Usean erityisen vaikean taloudellisen aseman määrittelyssä käytettävän kriteerin tarkoituksena on kuvata kuntakonsernin taloutta eri näkökulmista. Asukaskohtainen alijäämä kuvaa tulorahoituksen riittävyyttä menojen kattamiseen pitkällä aikavälillä ja negatiivinen vuosikate yksittäisellä tilikaudella. Veroprosentin vertailu keskimääräiseen veroprosenttiin kuvaa, miten kunnalla on käytännössä mahdollista sopeuttaa talouttaan veroprosenttia korottamalla. Lainamäärä kuvaa velkaantumista, ja suhteellinen velkaantuneisuus tulojen ja lainojen suhdetta. 

Arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksenä olevia kriteereitä kohtaan on esitetty huomioita siitä, että perusteina käytettävät tunnusluvut eivät kuvaa kuntien taloutta esimerkiksi rahoituksen riittävyyden näkökulmasta. Rahoituksen riittävyyttä olisi mahdollista kuvata esimerkiksi tunnusluvulla lainahoitokate tai rahoituslaskelman välituloksella toiminnan ja investointien rahavirta. Konsernin suhteellista velkaantuneisuutta kuvaava tunnusluku ei ota huomioon nettotuloja eli lainanhoitoon tosiasiassa käytettävissä olevaa tulorahoitusta. Lisäksi tunnusluvun raja-arvo 50 prosenttia on asetettu tasolle, jolla yli puolet kunnista täyttää kriteerin vuosien 2016 ja 2017 tilinpäätösten perusteella. 

Velkaantuneisuutta kuvaavien tunnuslukujen vertailukelpoisuutta ja luotettavuutta vaikeuttaa lisäksi, että kuntien palveluissa käytettäviä tiloja, irtainta omaisuutta sekä aineettomia hyödykkeitä rahoitetaan vieraan pääoman sijasta erilaisilla vuokrausmalleilla kuten yksityisrahoitus- eli PPP (public private partnership) -malleilla tai kumppanuussopimuksilla. Vuokrasitoumuksia ei esitetä taseessa velkana, jolloin taseen vieras pääoma ei kuvaa kaikkia tuotannontekijöiden käyttöön liittyviä sitoumuksia. Lainamäärän käyttö erityisen vaikeaa taloudellista asemaa kuvaavana tunnuslukuna voi johtaa siihen, että vuokrausmallin käytön perusteena on yksinomaan lainamäärään vaikuttaminen. 

Kertyneen alijäämän määrä ei ole aina kuntien kesken vertailukelpoinen. Nykyiseen kirjanpitojärjestelmään siirryttäessä osa kunnista jätti aikaisemmilta vuosilta kertyneitä ylijäämäeriä, vaikka ohjeiden mukaan aikaisemman kirjanpitojärjestelmän aikana kertyneet yli- ja alijäämät oli tarkoitus siirtää muihin oman pääoman eriin. Lisäksi nykyisen kirjanpitojärjestelmään siirtymisen jälkeen osa kunnista kattoi alijäämiä peruspääomaa vastaan. Kirjanpito-ohjeita on tarkennettu niin, että tämä on nykyisin mahdollista vain tarkasti rajatuin edellytyksin. Kertyneen yli- tai alijäämän määrään vaikuttavat lisäksi pitkävaikutteisten hyödykkeiden poistoajat, joista jokainen kunta voi itse päättää hyvän kirjanpitotavan puitteissa. 

1.2 Kuntalain osallisuutta ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamista koskeva säännös

Hallituksen Tulevaisuuden kunta -kärkihankkeessa tehtiin selvitys monipaikkaisuudesta (Millaista monipaikkaisuutta Suomeen – Selvitys kaksoiskuntalaisuudesta, Valtiovarainministeriön julkaisu 3/2017). Selvityksessä todetaan, että paikkasidonnainen yhteisöllisyys on muuttumassa muotoaan. Etenkin digitalisaation kehitys sekä erilaiset työn tekemisen uudet tavat vaikuttavat asumiseen ja oleskeluun eri paikkakunnilla. Ihmisten arjesta on muodostunut entistä enemmän monipaikkainen. Selvityksessä todetaan, että monipaikkaiseksi voidaan luonnehtia henkilö, joka eri syistä oleskelee useamman eri kunnan alueella pitempiä aikoja sekä haluaa vaikuttaa ja osallistua näiden kuntien toimintaan sekä käyttää paikallisten yritysten, järjestöjen ja kuntien palveluja. 

Edellä mainitun selvityksen mukaan kunnan toimintatapojen ja prosessien kehittäminen ihmislähtöiseen, osallistavaan ja joustavaan suuntaan on hyödyksi sekä vakituisille asukkaille että kunnassa tilapäisesti asuville. Osallisuuden vahvistaminen tukee myös kunnan elinvoimaa. Selvityksessä todetaan, että kunnat ottavat alueellaan asuvia ja oleskelevia henkilöitä mukaan kunnan toimintaan eri tavoin. Kuntia tulee kannustaa kehittämään toimintatapojaan monipaikkaisuuden edistämiseksi. Selvityksen mukaan suoran demokratian keinot ovat laajasti hyödynnettävissä monipaikkaisuuden tukemisessa. Selvityksessä todetaan, että monipaikkaisuus pitäisi tunnistaa nykyistä paremmin erityisesti päätettäessä kuntalain 22 §:n mukaisista osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista ja ehdotetaan kuntalain 22 §:ää muutettavaksi siten, että säännöksessä huomioidaan monipaikkaisuus sekä digitalisaation menetelmät. 

2.1 Arviointimenettelyn käynnistämisen edellytykset

Erityisen vaikean taloudellisen aseman määrittelyssä käytettyjen tunnuslukujen tulisi olla sellaisia, että selvästi muita kuntia heikommassa asemassa olevat kunnat voidaan tunnistaa niitä käyttämällä. Tavoitteena on, että ne heijastavat kunnan erityisen vaikeaa taloudellista asemaa jo ennen kuin kunnan kyky tuottaa palveluja on merkittävästi vaarantunut. 

Kuntalain 118 §:n mukaisesti tunnuslukuna käytetty konsernin negatiivinen vuosikate on käytännössä täyttynyt vain harvoin, ja se kuvaa poikkeuksellisen heikkoa tulojen ja menojen suhdetta. Vuosikatteelle ei ole mahdollista asettaa euromääräistä asukaskohtaista tavoitearvoa. Tulojen ja menojen suhdetta olisi mahdollista kuvata myös vertaamalla vuosikatetta tuloslaskelman mukaisiin poistoihin ja arvonalentumisiin. Tunnusluku vuosikate prosenttia poistoista sisältyy kuntien tilinpäätöksiin toimintakertomuksesta annetun kirjanpito-ohjeen mukaisesti. Kuntalakiin ehdotetaan muutosta, jossa tunnusluku konsernin vuosikate ilman harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta vaihdettaisiin konsernituloslaskelman vuosikatteeksi prosenttia poistoista. Uudelle tunnusluvulle olisi mahdollista asettaa raja-arvo, joka ennakoisi nykyistä paremmin kunnan erityisen vaikeaa taloudellista asemaa. Raja-arvoksi ehdotetaan 80 prosenttia. Kyseisen raja-arvon alittavia kuntia olisi vuosien 2016 ja 2017 tilinpäätösten perusteella kahdeksan. 

Yksi voimassa olevan kuntalain mukainen tunnusluku on kunnan tuloveroprosentti suhteessa kaikkien kuntien painotettuun keskimääräiseen tuloveroprosenttiin. Vuosina 2016 ja 2017 tuloveroprosentti on ollut yhden prosenttiyksikön keskimääräistä suurempi 141 kunnassa. Jotta tunnusluku erottaisi paremmin korkeimmat tuloveroprosentit, kuntalakiin ehdotetaan muutosta, jossa tunnusluvun raja-arvo nostettaisiin 2,0 prosenttiyksikköön. Tällöin tunnusluvun raja-arvon täyttäviä kuntia olisi 24 vuosien 2016 ja 2017 tuloveroprosenteilla. 

Voimassa oleva asukasta kohti laskettua konsernin lainamäärää kuvaava konsernin tunnusluku ei ota huomioon erilaisia rahoitusmalleja. Tunnusluvussa olisi perusteltua huomioida lainojen lisäksi myös vuokravastuut, joiden määrä ilmoitetaan kunnan tilinpäätöksen liitetietona. Tunnusluvun raja-arvoon ei ehdoteta muutoksia. 

Suhteellisen velkaantuneisuuden nykyinen raja-arvo 50 prosenttia on johtanut siihen, että yli puolet kunnista täyttävät kyseisen edellytyksen. Tunnusluvun vaikutusta on kuitenkin vähentänyt se, että suhteellinen velkaantuneisuus on vain yksi neljästä kriteeristä, joiden kaikkien tulisi täyttyä samanaikaisesti kahtena perättäisenä vuonna. Tunnusluvun raja-arvon korottaminen ei poistaisi tunnuslukuun liittyviä ongelmia eli sitä, että se ei kuvaa rahoituksen riittävyyttä eikä ota huomioon erilaisia palvelutoiminnassa käytettävän omaisuuden rahoitusmalleja. Vaihtoehto suhteellisen velkaisuuden korvaavaksi kriteeriksi voisi olla siirtyä käyttämään tunnuslukua velat ja vastuut prosenttia käyttötuloista, jolloin erilaiset rahoitusmallit tulisivat paremmin huomioon otetuiksi. Ongelmaksi jäisi kuitenkin se, että tunnusluku ei kuvaa rahoituksen riittävyyttä siitä näkökulmasta, miten nettotulot eli tulot vähennettynä menoilla riittävät toiminnan rahoittamiseen. 

Kuntien tilinpäätöksiin lasketaan kirjanpitolautakunnan kuntajaoston tilinpäätöstä ja toimintakertomusta koskevan yleisohjeen mukaan tunnusluku lainanhoitokate, joka kuvaa lainan hoitoon käytettävissä olleiden nettotulojen suhdetta pitkäaikaisten lainojen lyhennyksiin ja lainan korkomenoihin. Nettotulot lasketaan tunnuslukuun tuloslaskelman vuosikatteen ja korkokulujen summana. Lainanhoitokate olisi teoreettisesti parempi tunnusluku rahoituksen riittävyydelle kuin suhteellinen velkaantuneisuus, se kuvaa kunnan lainanhoitokykyä eli kykyä selviytyä lainanhoidosta tulorahoituksella. 

Tilinpäätöksen tunnuslukuihin sisällytettävän lainanhoitokatteen ongelmana kuitenkin on, että se ei ota huomioon lyhytaikaisia lainoja kuten kuntatodistuksia. Lainanhoitokatteen käyttökelpoisuutta tunnuslukuna lisäisi, että lainanlyhennykset laskettaisiin todellisten lainalyhennysten sijasta koko lainamäärän ja lainojen oletetun jäljellä olevan keskimääräisen takaisinmaksuajan perusteella. 

Erityisen vaikean taloudellisen aseman mittaamisessa käytettäviin tunnuslukuihin ehdotetaan muutosta, jossa konsernin suhteellinen velkaantuneisuus korvattaisiin tunnusluvulla konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate. Tunnusluku kuvaisi lainanhoitoon käytettävissä olevan tulorahoituksen ja laskennallisten lainanlyhennysten sekä korkojen suhdetta eli kykyä hoitaa lainoista aiheutuvia velvoitteita. Konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate laskettaisiin kaavalla, jossa konsernituloslaskelman vuosikatteeseen lisätään korkokulut ja jossa saatu summa jaetaan korkokulujen ja laskennallisten lainanlyhennysten summalla. Laskennalliset lainanlyhennykset saadaan jakamalla konsernitaseen lainat kahdeksalla. Laskennallisen lainanhoitokatteen raja-arvoksi asetettaisiin 0,8. Raja-arvon alitti vuosien 2016 ja 2017 tilinpäätösten perusteella 23 kuntaa. 

Kuntalaissa määriteltäisiin edelleen tunnuslukujen raja-arvot, jotka kuvaavat kunnan erityisen vaikeaa taloudellista asemaa. Kuntien olisi tarpeen esimerkiksi omassa talouden suunnittelussaan ja analysoinnissaan tunnistaa myös tilanteet, joissa tunnusluvun arvo on heikentynyt ilman että se täyttää raja-arvon. Alla olevassa taulukossa on kuvattu ehdotettujen tunnuslukujen raja-arvot niin, että ensin on kuvattu tunnusluvun heikkona pidettävä arvo, sen alapuolella erityisen vaikeaa taloudellista asemaa kuvaava arvo, ja sarakkeilla raja-arvon täyttävien kuntien lukumäärät vuosina 2015 ja 2016 sekä vuosina 2016 ja 2017. 

Taulukko 2: Tunnuslukujen raja-arvojen täyttyminen. 

*Asukaskohtaisen lainamäärän sijasta ehdotetaan, että tunnuslukuna käytetään asukaskohtaista lainojen ja vuokravastuiden yhteismäärää. Ehdotettua tunnuslukua ei kuitenkaan ole vielä tilastoitu. 

Lisäksi ehdotetaan teknisiä muutoksia erityisen vaikean taloudellisen aseman mittaamisessa käytettäviä tietoja, kirjanpitolautakunnan kuntajaoston toimivaltaa ja tilinpäätöksen sisältöä koskeviin säännöksiin. 

Kuntalain osallisuutta ja vaikutusmahdollisuuksia koskevaa pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä tunnistetaan niin kutsuttu monipaikkaisuus.