1
Lakiehdotuksen perustelut
22 §.Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet. Pykälän luettelo keinoista, joilla kunta voi edistää asukkaidensa ja palveluiden käyttäjiensä osallistumista ja vaikuttamista on esimerkinluontoinen. Luettelolla on ollut tosiasiallisesti kuntien toimintaa ohjaavaa vaikutusta. Monipaikkaisuus ilmiönä on yleistynyt. Kunnan palveluja voivat käyttää henkilöt, joilla on sidoksia kahteen tai useampaan paikkakuntaan. Kunnan palveluja voivat käyttää esimerkiksi opiskelijat, kausityöntekijät ja etätyöntekijät sekä mökkiläiset ja kakkosasunnon omistajat. Henkilö voi jakaa aikaansa eri kuntien välillä myös lähiomaisen tai muun läheisen asumisen takia. Lapsi voi olla vuoroasumisen takia kahdella eri paikkakunnalla. Digitaaliset menetelmät ovat tarkoituksenmukaisia keinoja myös tällaisten henkilöiden osallistumisen ja vaikutusmahdollisuuksien toteuttamiseksi. Pykälän esimerkkiluetteloa ehdotetaan muutettavaksi huomioimaan monipaikkaisuus.
Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtuuston on pidettävä huolta monipuolisten ja vaikuttavien osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollisuuksien lisäksi monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen ja vaikuttamisen menetelmistä. Tällä tarkoitetaan erityisesti digitaalisia menetelmiä. Menetelmät olisivat kuitenkin valtuuston harkinnassa.
Pykälän 2 momentin esimerkkiluetteloon ehdotetaan lisättäväksi monipaikkaisuuden huomioiminen. Esimerkkiluetteloon ehdotetaan lisättäväksi paikkakunnalla säännönmukaisesti tai pitempiaikaisesti asuvien tai oleskelevien palvelujen käyttäjien eli niin kutsuttujen monipaikkaisten henkilöiden mielipiteiden kuuleminen ennen päätöksentekoa. Tällä tarkoitettaisiin kunnassa esimerkiksi työn, opiskelun, vapaa-ajan vieton, lähiomaisen tai muun läheisen asumisen tai muun vastaavan syyn vuoksi olevia henkilöitä.
112 §.Kirjanpito. Pykälässä ehdotetaan tarkennettavaksi kirjanpitolautakunnan kuntajaoston toimivaltaa. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto antaa kuntalain 112 §:n nojalla ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain (1336/1997) ja kuntalain 113—116 §:n soveltamisesta. Kuntalain 113—116 §:t sisältävät säännökset tilinpäätöksestä ja konsernitilinpäätöksestä. Koska kunnallisen liikelaitoksen tilinpäätöksestä on annettu säännökset kuntalain 120 §:ssä, kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeiden ja lausuntojen antovaltuutta on perusteltua tarkentaa koskemaan myös kunnallisen liikelaitoksen kirjanpitoa ja tilinpäätöstä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi viittaus tältä osin kuntalain 120 §:ään.
113 §.Tilinpäätös. Pykälään ehdotetaan kirjanpitolakia vastaavia teknisiä muutoksia. Voimassa olevan kuntalain 113 §:n 3 momentin mukaan tilinpäätöksen tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot kunnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta sekä toiminnasta. Tätä varten tarpeelliset lisätiedot on ilmoitettava liitetiedoissa. Säännös perustuu kirjanpitolaissa aiemmin olleeseen vastaavan sisältöiseen säännökseen.
Kirjanpitolain sanamuotoa on muutettu vuoden 2016 alusta. Voimassaolevan kirjanpitolain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan tilinpäätöksen tulee antaa oikea ja riittävä kuva toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta olennaisuusperiaatteen mukaisesti ottaen huomioon kirjanpitopitovelvollisen harjoittaman toiminnan laatu ja laajuus.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi kirjanpitolain muutosta vastaava muutos terminologian osalta. ”Oikeat ja riittävät tiedot” sekä ”oikea ja riittävä kuva” ovat asiallisesti saman sisältöisiä, joten muutos on yksinomaan tekninen eikä muutoksella ole vaikutuksia tilinpäätöksen sisältöön. Kirjanpitolain viittaus kirjanpitovelvollisen harjoittaman toiminnan laatuun ja laajuuteen viittaa toimialakohtaisten erojen huomioon ottamiseen tilinpäätöksen sisällön osalta. Kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätöksissä ei ole kuitenkaan tarvetta säätää toimialakohtaisten erojen huomioon ottamisesta, koska kunnat toimivat samalla toimialalla ja koska kuntayhtymien toimialaerot otetaan tarvittavassa määrin huomioon kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeissa. Kuntalaissa on tarpeen kuitenkin korostaa aikaisemman sääntelyn mukaisesti sitä, että tilinpäätöksessä on kuvattava myös kunnan toiminnan rahoitusta ja kunnan toimintaa laajasti ymmärrettynä.
Kirjanpitolain 3 luvun 2 §:n 2 momentissa säädetään lisäksi, että jollei muualla tässä laissa säädettyjen velvoitteiden noudattaminen aikaansaa 1 momentissa tarkoitettua oikeaa ja riittävää kuvaa, kirjanpitovelvollisen on ilmoitettava sitä varten tarpeelliset seikat liitetiedoissa ottaen huomioon, mitä 2 a §:ssä säädetään. Tietoja, jotka ovat kirjanpitolain taikka muun lain mukaan ilmoitettava toimintakertomuksessa, ei kuitenkaan tarvitse ilmoittaa. Kuntalain 113 § 3 momenttiin, jossa on esitetty tiivistetysti kirjanpitolain mukainen viittaus liitetietojen antamiseen, esitetään samalla tehtäväksi tekninen korjaus, jossa lisätiedot korvataan sanalla seikat. Koska kuntien on kuntalain 112 §:n nojalla noudatettava kuntalain lisäksi kirjanpitolakia, kuntalaissa ei ole tarpeen toistaa kirjanpitolain 3 luvun 2 a §:n mukaisen olennaisuusperiaatteen sisältöä.
118 §.Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksiä koskevia muutoksia. Arviointimenettely voitaisiin nykyiseen tapaan käynnistää, jos vähintään toinen pykälän 2 ja 3 momentissa säädetyistä arviointimenettelyn edellytyksistä täyttyy. Arviointimenettelyn käynnistäminen ja sen laajuudesta päättäminen olisivat nykyiseen tapaan valtiovarainministeriön harkinnassa.
Pykälän 3 momentin mukaisista arviointimenettelyn käynnistämisen tunnusluvuista ehdotetaan, että negatiivinen kuntakonsernin vuosikate korvataan kunnan konsernituloslaskelman vuosikatteen ja poistojen suhteella. Raja-arvoksi ehdotetaan 80 prosenttia, joka kuvaisi tilannetta, jossa konsernituloslaskelman vuosikate ei riitä poistojen kattamiseen ja jossa kunnalle todennäköisesti syntyy alijäämää. Tämä kuvaisi tulorahoituksen vajetta suhteessa poistoihin. Vuosikatteen määrä laskettaisiin nykyiseen tapaan ilman harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta.
Kunnan tuloveroprosenttia koskevaan tunnuslukuun ehdotetaan tehtäväksi raja-arvon muutos, jotta tunnusluku erottaisi selkeästi keskimääräistä tuloveroprosenttia korkeamman tuloveroprosentin kunnat, joilla talouden liikkumavara tuloveroprosenttia korottamalla on keskimääräistä rajoitetumpaa. Raja-arvoa ehdotetaan nostettavaksi yhdestä kahteen prosenttiyksikköön. Vertailu suoritettaisiin nykyiseen tapaan käyttäen kaikkien kuntien painotettua keskimääräistä tuloveroprosenttia, jonka laskentatavasta säädetään verontilityslain (532/1998) 3 a §:ssä.
Kuntakonsernin lainamäärää koskevaa tunnuslukua ehdotetaan muutettavaksi siten, että lainamäärään lisättäisiin vuokravastuiden määrä. Vuokravastuiden määrä otettaisiin tunnuslukua laskettaessa huomioon kunnan konsernitilinpäätöksen liitetiedoissa ilmoitetun mukaisena. Liitetietojen laadinnassa noudatetaan kirjanpitolautakunnan kuntajaoston antamia ohjeita, joiden mukaan vuokravastuut kuvaavat pitkäaikaisten vuokrasopimusten mukaisten vuokrien jäljellä olevia määriä. Vuokravastuisiin ei sisällytetä mahdollisia sopimusvastuita, jotka syntyvät vuokrattaviin hyödykkeisiin liittyvistä muista palveluista. Konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden määrää verrattaisiin jatkossakin keskimääräiseen lainojen ja vastuiden määrään. Raja-arvo säilytettäisiin ennallaan 50 prosenttina.
Tunnusluku kuntakonsernin suhteellinen velkaantuneisuus korvattaisiin tunnusluvulla kuntakonsernin laskennallinen lainanhoitokate. Raja-arvoksi ehdotetaan 0,8:aa. Tunnusluku kuvaisi tilannetta, jossa kunnan konsernitilinpäätöksen mukainen lainojen hoitoon käytettävissä oleva tulorahoitus riittäisi vain 80 prosenttisesti laskennallisiin lainojen lyhennyksiin ja korkokuluihin. Toimintakertomuksen laadintaa koskevan kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeen mukaan lainanhoitokatetta laskettaessa kertalyhenteisten lainojen jakamisessa voidaan käyttää oletuksena kahdeksan vuoden takaisinmaksuaikaa. Kyseistä lyhennysaikaa ehdotetaan käytettäväksi laskennallisten lainanlyhennysten määrän laskennassa.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisäksi tehtäväksi teknisiä muutoksia koskien erityisen vaikean taloudellisen aseman määrittämisessä käytettäviä konsernitilinpäätöksen tietoja. Olisi perusteltua, että kunnan tilinpäätöksessä tai sen perusteella laskettujen tunnuslukujen mahdolliset virheet eivät lykkäisi arviointimenettelyn käynnistymistä tarpeettomasti. Kirjanpito-ohjeiden mukaan edellisten tilikausien virhe korjataan seuraavan tilikauden tilinpäätöksessä edellisten tilikausien yli- tai alijäämään. Mikäli tilinpäätöksessä tai sen tunnusluvuissa on havaittu virhe, se korjataan tilinpäätöksessä takautuvasti. Momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen muutos, jossa viittaus ”sitä edeltäneeseen tilinpäätökseen” muutetaan muotoon ”sitä edeltävänä vuonna”.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että 3 momentissa tarkoitettujen tunnuslukujen raja-arvot lasketaan vuosittain Tilastokeskuksen ylläpitämiin konsernitilinpäätösten tietoihin ja kunnan vahvistamaan tuloveroprosenttiin perustuen. Tilinpäätöksen tunnusluvut perustuvat kirjanpitolautakunnan kuntajaoston antamiin ohjeisiin. Momentissa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi 3 momentin tunnuslukujen laskennassa tarvittavista määritelmistä. Vuosikatteen ja poistojen suhdetta kuvaava tunnusluku laskettaisiin nykyiseen tapaan ilman harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta. Konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate laskettaisiin kaavalla, jossa konsernituloslaskelman vuosikatteeseen lisätään korkokulut ja jossa saatu summa jaetaan korkokulujen ja laskennallisten lainanlyhennysten summalla. Laskennalliset lainanlyhennykset saadaan jakamalla konsernitaseen lainamäärä kahdeksalla.
3
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esityksen kannalta keskeinen perustuslain säännös on kunnallista itsehallintoa koskeva 121 §. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Kuntien hallinnon yleistä perusteista ja asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista säädetään kuntalaissa. Voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyy erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyä koskeva sääntely. Voimassa olevaa sääntelyä ei ehdoteta muutettavaksi arviointimenettelyn perusratkaisun osalta. Ehdotetut muutokset koskevat menettelyn käynnistämisen edellytysten muuttamista kuvaamaan tarkemmin muun muassa kunnan rahoituksen riittävyyttä. Ehdotuksen tarkoituksena on tarkentaa arviointimenettelyn kohdistumista erityisen vaikean taloudellisen tilanteen kuntiin ja siten tukea kunnan taloutta.
Kuntajaon perusteista säädetään perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan lailla. Ehdotuksella ei ole välittömiä vaikutuksia kuntajakoon. Ehdotetulla muutoksella on kuitenkin kytkentä kuntarakennelaissa (1698/2009) tarkoitettuun erityiseen selvitykseen kuntajaon muuttamiseksi. Kuntalain 118 §:n mukaan valtiovarainministeriö tekee arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten ja valtuuston päätösten perusteella ratkaisun kuntarakennelaissa tarkoitetun erityisen selvityksen tarpeellisuudesta kuntajaon muuttamiseksi. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt asiaa kuntarakennelakia koskevan lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 20/2013 vp. s. 5-6). Valtioneuvosto voi päättää kuntajakoselvittäjän esityksestä kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja kuntarakennelain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan tällaisessa tilanteessa on otettava erityisesti huomioon, että ns. kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta piti tärkeänä, että pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu sekä välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksiä koskevilla muutoksilla ei ole edellä mainittuja välttämättömyyskriteeriä muuttavia vaikutuksia.
Ehdotuksella ei siten ole kuntien tehtäviä lisääviä ja tehtävien toteuttamisen taloudellisiin edellytyksiin liittyviä tai kuntajakoa taikka kunnan hallintoa koskevia vaikutuksia. Myöskään muilla ehdotetuilla muutoksilla ei ole suoria vaikutuksia kunnan toimintaan. Täten ehdotuksella ei katsota olevan perustuslain 121 §:n kannalta arvioitavia vaikutuksia.
Edellä olevan perusteella hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.