Viimeksi julkaistu 3.11.2021 13.57

Hallituksen esitys HE 293/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kaivoslain 32 ja 34 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslakia siten, että Natura 2000 -arviointi ja ympäristövaikutusten arviointiselostus voitaisiin malminetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdontalupaa haettaessa toimittaa etuoikeutta menettämättä vasta lupahakemuksen jättämisen jälkeen.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan päivänä kuuta 20 .

YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila ja ehdotetut muutokset

Kaivoslain kokonaisuudistuksen ja vuonna 2011 voimaan tulleen kaivoslain (621/2011) tavoitteena oli uudistaa kaivoslainsäädäntö siten, että edellytykset kaivostoiminnalle turvataan yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ja samalla turvataan yleiset ja yksityiset edut ottamalla huomioon perusoikeusjärjestelmä. Keskeistä on yleisen edun turvaaminen ja lupaharkintaan sisältyvä ennakollinen valvonta.

Hallituksen esitys (10/2017) eduskunnalle kaivoslain muuttamiseksi sisälsi muutosesitykset lain etuoikeusjärjestystä koskevaan 32 §:ään, lupahakemusta koskevaan 34 §:ään, varausilmoitusta koskevaan 44 §:ään, malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteitä koskevaan 46 §:ään, malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeamista koskevaan 67 §:ään, kaivosluvan raukeamista koskevaan 68 §:ään, luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevan asian käsittelyä koskevaan 72 §:ään, kaivostoimituksen rekisteröintiä koskevaan 93 §:ään, kaivoskarttaa koskevaan 119 §:ään, kaivosturvallisuuslupaa koskevaan 121 §:ään, kaivosturvallisuuslupahakemusta koskevia menettelyjä koskevaan 123 §:ään ja valitusoikeutta koskevaan 165 §:ään. Eduskunta jätti muuttamatta hallituksen esityksen 32 ja 34 §:iin esitetyt muutokset.

Voimassa olevan kaivoslain 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi (jäljempänä Natura 2000 -arviointi), ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (252/2017) mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus (jäljempänä YVA-selostus) ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ovat osa täydellistä hakemusta, jonka perusteella hakija saa muihin toimijoihin nähden etuoikeuden hakemusalueeseen. Hallituksen esityksessä laiksi kaivoslain muuttamiseksi (10/2017) nämä asiakirjat esitettiin poistettaviksi etuoikeuden edellyttämän täydellisen hakemuksen vaatimuksesta. Mahdollisuus toimittaa dokumentit täydennyksenä mahdollistaisi myöhäisenkin vaiheen tutkimustulosten sisällyttämisen aineistoon ja parantaisi selvitysten laatua. Dokumentit tulisi edelleenkin toimittaa ennen hakemuksen kuuluttamista, joten kokonaisaineisto olisi jatkossakin lausujien ja mielipiteenantajien käytettävissä.

Hallituksen esityksessä (10/2017) esitetty muutos oli laadittu perustuen sillä hetkellä voimassa olevaan lakiin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994). Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn muuttamista koskeva lainsäädäntö oli tuolloin eduskunnassa käsittelyssä ja oli odotettavissa, että talousvaliokunnan käsittelyssä olevan kaivoslain tai kaivoslaissa viitatut ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain säännökset muuttuvat edellä mainitussa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevassa lainsäädännössä. Lainsäädännön johdonmukaisuuden vuoksi talousvaliokunnalle esitettiin kaivoslain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä hylättäväksi lain 32 ja 34 pykäliä koskevat muutokset.

Talousvaliokunta kuitenkin huomautti, että kaivoslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen mukainen 32 ja 34 §:n muutos on tärkeä, ja esitti, että eduskunta edellyttäisi, että valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti valmistelemaan esitystä, johon sisällytetään teknisistä syistä hylättäväksi esitetty kaivoslain muutos.

Eduskunta hyväksyi kaivoslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen muutettuna 24.5. 2017 (307/2017) ja antoi seuraavan lausuman:

Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti valmistelemaan kaivoslainsäädäntöön muutoksia, joilla siirretään voimassa olevan kaivoslain 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset lupahakemuksen liitteet 32 §:n sääntelyn piiristä siten, että etuoikeus malminetsintälupaan, kullanhuuhdontalupaan tai kaivoslupaan syntyisi ilmankin, että lupahakemus sisältäisi edellä mainittuja liitteitä.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi kaivoslain etusijajärjestystä koskevaan 32 ja 34 §:iin tehtävät muutokset. Voimassa olevan lain 32 §:n etusijajärjestystä koskevan säännöksen mukaan etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan on sillä, joka on ensimmäisenä hakenut lupaa kaivoslain 34 §:n mukaisesti. Kaivoslain mukaan lupahakemukseen on tarvittaessa liitettävä selvitys luonnonsuojelualain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista (Natura 2000-arviointi) ja ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaisesta ympäristövaikutusten arviointiselostus (YVA-selostus) ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä. Käytännössä näiden asiakirjojen olisi oltava valmiita jo lupaa haettaessa. Säännös on ristiriidassa ympäristövaikutusten arvioitimenettelystä annetun lain (252/2017) 15 §:n kanssa, jonka mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. Arvioinnin on kuitenkin oltava käytettävissä 25 §:n mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa. Kyseinen lainkohta ei siis edellytä, että ympäristövaikutusten arviointi olisi olla tehtynä hakemusta jätettäessä.

Kaivoslakiin ehdotetuilla muutoksilla on tarkoitus siirtää 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset lupahakemuksen liitteet 32 §:n piiristä siten, että etuoikeus malminetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdontalupaan voisi syntyä vaikka lupahakemus ei sisältäisi edellä mainittuja liitteitä. Lain 34 § lupaa koskevaa asiaa ei kuitenkaan voisi ratkaista ennen kuin kaikki laissa mainitut lupamenettelyn vaiheet on toteutettu.

Muutoksen tarkoituksena on Natura 2000-arvioinnilla ja YVA-menettelyllä tavoiteltujen suojelu- ja muiden intressien yhteensovittamisnäkökohtien huomioiminen entistä paremmin ja laadukkaammin. Muutos loisi nykyistä paremmat edellytykset kyseisten liitteiden laatimiselle ja niiden taustalla olevien tavoitteiden täyttymiselle. Muutoksella ei olisi vaikutusta kaivoslain mukaiseen lupamenettelyyn tai lupaharkintaan. Hakemuksesta tiedottaminen ja asianosaisten kuuleminen toteutuisi edelleen voimassa olevan kaivoslain mukaisesti

3 Esityksen vaikutukset

Esitetyillä lainmuutoksilla ei olisi vaikutusta viranomaisen lupaharkintaan. Muutosesityksillä on tarkoitus sujuvoittaa viranomaismenettelyä ja keventää lausunnon antajien ja lupaprosessisista vastaavien viranomaisten hallinnollista taakkaa. Esitetyt muutokset keventäisivät myös toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa.

3.1 Taloudelliset vaikutukset

Lupaviranomaisen osalta sujuvoittamisella voidaan myös nopeuttaa lupaprosesseja, ja sitä kautta tehostaa viranomaistoimintaa ja parantaa palvelua ilman lisäresursseja.

3.2 Ympäristövaikutukset

Esitetyillä muutoksilla ei olisi negatiivista vaikutusta malminetsinnän, kaivostoiminnan tai kullanhuuhdonnan ympäristövaikutuksiin.

Ympäristöön liittyvien selvitysten ajankohdan muuttaminen selkeyttäisi toiminnanharjoittajien etuoikeusasetelmaa ja parantaisi vaadittavien selvitysten sisältöä, mutta ei kuitenkaan muuttaisi selvitysvaatimuksia. Ehdotettu muutos, joka antaisi luvanhakijalle mahdollisuuden viimeistellä Natura 2000-arvioinnin ja YVA-selostuksen nykyistä joustavammalla aikataululla, mahdollistaisi niiden toteuttamisen entistä laadukkaammin. Tämä merkitsisi myös ympäristön- ja luonnonsuojelun kannalta parannusta nykytilanteeseen nähden.

4 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Tätä esitystä ei ole lähetetty lausunnolle, sillä hallituksen esitys (10/2017) vp sisältää sisällöllisesti saman sisältöiset muutosehdotukset 32 ja 34 §:iin kuin tämä esitys. Tästä esityksestä annetuissa lausunnoissa oli herännyt huoli siitä, miten kaivoslain 32 §:ään ehdotettu muutos sopisi yhteen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä tuolloin valmistelussa olevan uuden lain kanssa.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

32 §. Etuoikeusjärjestys. Voimassa olevan lain 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan lupahakemukseen on liitettävä tarvittaessa selvitys luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä. Tämä merkitsee luvanhakijan kannalta sitä, että näiden asiakirjojen viimeistely on aloitettava vuosia ennen kaivoslupahakemuksen jättämistä, mistä saattaa olla seurauksena esimerkiksi, ettei malminetsintäkauden loppuvaiheessa tehtyjä tarkennuksia malmiarvioihin tai uusia löydöksiä enää ehditä sisällyttää arviointeihin.

Voimassa olevan ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (252/2017) 15 §:n mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. YVA-lain 25 § 2 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän. YVA-laki ei edellytä YVA-selostuksen liittämistä lupahakemukseen, vaan riittävää on, että lupaviranomaisella on selostus käytössään ennen lupapäätöksen tekemistä. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaan tilanteessa, jossa hankkeeseen sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) 3 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä, Natura 2000 -arviointi tehdään tapauksen mukaan arviointimenettelyn yhteydessä. Luonnonsuojelulaki ei edellytä, että Natura -arviointi tulisi olla tehty aikaisemmassa vaiheessa.

Ehdotettujen muutosten tarkoituksena on poistaa 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset lupahakemuksen liitteet 32 §:n sääntelyn piiristä siten, että etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan tai kullanhuuhdontalupaan voisi syntyä, vaikka lupahakemus ei sisältäisi edellä mainittuja liitteitä. Liitteet olisi kuitenkin toimitettava ennen lupahakemuksen päätösprosessia. Kaivosviranomaisen tulee erityisesti huolehtia siitä, että hakemuksesta ei pyydetä lausuntoja eikä lupahakemuksesta tiedoteta, mikäli hakemus ei sisällä 34 §:n mukaisia selvityksiä ja liitteitä. Hakemusmenettelyssä on lisäksi tiedotettava hakijoitaympäristövaikutusten arvioinnista annetunlain 15§:n arviointimenettelyn ajankohtaa koskevasta säännöksestä, jonka mukaan hankkeenympäristövaikutukset on selvitettävä suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.

Ehdotettu muutos antaisi luvanhakijalle mahdollisuuden viimeistellä Natura 2000 -arviointi ja YVA-selostus myös malminetsintäluvan raukeamisen tai peruuttamisen jälkeen ja antaisi luvanhakijalle mahdollisuuden suorittaa suunnitellut malminetsintätoimet loppuun ennen Natura 2000 arvioinnin ja YVA-selostuksen toimittamista kaivosviranomaiselle. Natura 2000 -arvioinnissa ja YVA-selostuksessa voidaan tällöin ottaa nykyistä paremmin huomioon myös malminetsinnän loppuvaiheen tulokset ja mahdolliset tarkennukset aikaisempiin tutkimustuloksiin, jolloin mahdollisen kaivoshankkeen arvioidut kokonaisvaikutukset ympäristölle olisi mahdollista ennakoida nykyistä tarkemmin. Samalla olisi mahdollista rajata kaivostoimintaan kaivosluvalla katettava alue suppeammaksi kuin vähemmän täydellisen tiedon varassa tehdyissä hakemuksissa on mahdollista. Natura 2000 -arvioinnin ja YVA-selostuksen suorittaminen nykyistä joustavammalla aikataululla mahdollistaisi siten niiden toteuttamisen entistä laadukkaammin, mikä merkitsisi myös ympäristön- ja luonnonsuojelun kannalta parannusta nykytilanteeseen nähden. Muutos mahdollistaisi entistä paremmin Natura 2000 -arvioinnilla ja YVA-menettelyllä tavoiteltujen suojelu- ja muiden intressien yhteensovittamisnäkökohtien huomioimisen. On kuitenkin huomioitava, että arviointi ja selvitys on kuitenkin tehtävä niin varhaisessa vaiheessa, että vaihtoehdot ovat vielä avoinna.

34 §. Lupahakemus. Pykälän 2 momentin 6 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että kyseisen kohdan alakohta poistetaan. Samalla pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jonka mukaan hakemuksessa ei olisi tarpeen esittää niitä tietoja, jotka sisältyisivät jo muutoinkin pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen tai selvitykseen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista. Hakijan tulisi liittää hakemukseen selvitys niistä tiedoista, joita ei esitetä hakemuksessa hakemuksen jättöhetkellä ja jotka sisältyisivät myöhemmin hakemukseen liitettävään, pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen tai selvitykseen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista.

Mikäli hakemuksessa ei uuden 5 momentin perusteella esitetä pykälän 2 momentin tarkoittamia selvityksiä, tulisi hakijan toimittaa lupaviranomaiselle perusteltu arvio 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen liitteiden antamisajankohdasta. Hakemukseen liitettävän selvityksen ja hakemuksen täydentämistä koskevan aikatauluarvion perusteella kaivosviranomainen voisi arvioida lupahakemuksen täydennystarvetta ja asettaa tarvittaessa hallintolain 33 §:n nojalla lupahakemuksen täydentämiselle asianmukaisen määräajan. Hallintolain 33 §:n mukaisesti hakijalle tulee ilmoittaa, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estäisi asian ratkaisemista. Muutoksen myötä hakijoilla ei siten olisi mahdollisuutta tarpeettomasti viivyttää lupa-asian käsittelyä. Tällöin lupaviranomainen voisi ottaa kantaa myös siihen, missä vaiheessa arviointi ja selvitys tulisi tehdä, jotta mahdolliset vaihtoehdot ovat avoinna.

Muutoksella pyritään varmistumaan siitä, että hakemuksissa, joihin ei liitetä hakemuksen jättämishetkellä pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointiselostusta tai selvitystä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista, ei esitettäisi tietoja, jotka voisivat poiketa merkittävästi niistä tiedoista, jotka sisältyisivät myöhemmin hakemukseen liitettävään, pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen tai selvitykseen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista.

Lupamenettelyn aikana kaivosviranomaisen tulisi varmistua siitä, että lupamenettelyssä siirrytään lain 37—40 §:n mukaisiin menettelyihin, vasta kun hakemus täyttää 34 §:ssä säädetyt vaatimukset.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevan voimaan päivänä kuuta 20 .

Lain voimaan tulolla ei aseteta ennen muutossäännöksen voimaan tuloa vireille tulleita hakemuksia epäedulliseen asemaan tämän lain voimaantulon jälkeen vireille tulleisiin hakemuksiin nähden. Esitetään, että ennen voimaantuloa vireille tulleisiin hakemuksiin sovelletaan tämän lain 32 §:ää.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki kaivoslain 32 ja 34 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan kaivoslain (621/2011) 32 §:n 1 momentti, 34 §:n 2 momentin 6 kohta, sekä

lisätään 32 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, ja 34 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 259/2017, uusi 5 momentti, jolloin nykyinen 5 ja 6 momentti siirtyvät 6 ja 7 momentiksi seuraavasti:

32 § Etuoikeusjärjestys

Etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan on sillä, joka on ensimmäisenä hakenut lupaa 34 §:ssä säädetyllä tavalla. Mainitun pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu selvitys ja ympäristövaikutusten arviointiselostus voidaan kuitenkin toimittaa kaivosviranomaiselle, etuoikeutta menettämättä, myös lupahakemuksen jättämisen jälkeen, mutta ennen päätöksentekoa.

Edellä 2 momentissa tarkoitettu etuoikeus kaivoslupaan säilyy malminetsintäluvan haltijalla myös siinä tapauksessa, että 34 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu selvitys ja ympäristövaikutusten arviointiselostus toimitetaan kaivosviranomaiselle vasta malminetsintäluvan raukeamisen tai peruuttamisen jälkeen.

34 § Lupahakemus

Lupahakemuksessa on esitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys:

6) toiminnan ympäristö- ja muista vaikutuksista ottaen huomioon suunniteltujen toimenpiteiden laatu ja laajuus;

Niiltä osin kuin 2 momentin 2 ja 5 ja 7 kohdissa vaaditut selvitykset sisältyvät 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun selvitykseen tai ympäristövaikutusten arviointiselostukseen, ei malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevassa hakemuksessa kuitenkaan ole tarpeen esittää 2 momentissa tarkoitettua selvitystä. Hakemuksessa tällöin mainita mitkä 2 momentissa vaadituista selvityksistä sisältyvät 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuihin asiakirjoihin sekä arvio asiakirjojen toimittamisajankohdasta.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Helsingissä 5 päivänä joulukuuta 2018

Pääministeri Juha Sipilä

Elinkeinoministeri Mika Lintilä

Evästeasetukset

HE 293/2018 vp // <![CDATA[ _spBodyOnLoadFunctionNames.push("setupPageDescriptionCallout"); // ]]>