1.1  Tausta

Varhaiskasvatuksen hallinnolliset tehtävät on siirretty sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön vuoden 2013 alusta lähtien. Nykyinen varhaiskasvatuslaki (540/2018) tuli voimaan vuonna 2018. Lain hallituksen esityksen (40/2018 vp, s. 86) mukaan ”myöhemmin on tarkoitus valmistella varhaiskasvatukseen erillinen laki palveluseteleistä”. 

Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmassa todetaan varhaiskasvatuksen palvelusetelistä ja yksityisen hoidon tuesta seuraavaa: ”Hallitus uudistaa varhaiskasvatuksen palveluseteleitä koskevan lainsäädännön. Varhaiskasvatuksen palveluseteleitä koskeva lainsäädäntö siirretään opetus- ja kulttuuriministeriöön, kuten varhaiskasvatuslakia uudistettaessa oli tavoitteena. Hallitus arvioi lasten hoidon tukien kokonaisuuden huomioiden perheiden valinnanvapauden. Tavoitteena on, että yhä useampi perhe voisi valita erilaisten varhaiskasvatuksen muotojen välillä tasapuolisemmin.” 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Valmistelun aikana ministeriö on tavannut yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuottajien edustajia, pääkaupunkiseudun kuntia, Suomen Kuntaliittoa sekä varhaiskasvatusalan ammattijärjestöjen edustajia. 

Hallituksen esityksen luonnoksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä sidosryhmiltä. 

Esitysluonnos oli lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 4.3.–4.4.2025, jossa kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa luonnoksesta. 

Hallituksen esitys on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 6.5.2025. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä osoitteessa https://okm.fi/kaikki-okm-hankkeet tunnuksella OKM062:00/2023.  

2.1  Varhaiskasvatuksen lainsäädäntö

2.2  Palveluseteli varhaiskasvatuksessa

Varhaiskasvatuksen palveluseteleihin sovelletaan nykyisin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteleistä annettua lakia (569/2009, jäljempänä palvelusetelilaki). Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa (niin sanottu sote-uudistus) myös palvelusetelilakia muutettiin teknisesti (laki 601/2022) ja muutokset ovat tulleet voimaan 1.1.2023. Laissa säädetään muun muassa palvelujen tuottajien hyväksymisen edellytyksistä sekä palvelusetelin arvon määräytymisestä. 

Varhaiskasvatuksen näkökulmasta on ongelmallista, että muutetun palvelusetelilain soveltamisala kattaa hyvinvointialueen järjestämät sosiaali- ja terveyspalvelut eikä säännöksissä ole mainintaa siitä, että lakia sovellettaisiin myös varhaiskasvatuksessa. Hyvinvointialue ei voi myöntää varhaiskasvatuksen palveluseteleitä, koska varhaiskasvatuksen järjestämisvastuu on varhaiskasvatuslain mukaan kunnilla. 

Kunnat päättävät itsenäisesti, ottavatko ne käyttöön varhaiskasvatuksen palvelusetelin. Palvelusetelillä järjestettävän varhaiskasvatuksen on vastattava laadullisesti kunnan omana tuotantona järjestettyä varhaiskasvatusta. Kunnilla on erilaisia käytäntöjä palveluntuottajien hyväksymiseksi. Kunnissa ei pääsääntöisesti tehdä hallintopäätöstä siitä, onko toimija hyväksytty palvelusetelillä toimivaksi varhaiskasvatuksen palveluntuottajaksi. Laissa säädettyjen edellytysten täyttymättä jäämisen lisäksi hyväksymisen esteenä voivat olla esimerkiksi suppeat aukioloajat tai huoltajien maksaman omavastuuosuuden suuruus. 

Kunta voi hyväksyä kaikki hyväksymismenettelyssä asetetut ehdot täyttävät palveluntuottajat tai valita niistä kilpailuttamalla vain osan. Kilpailutuksen perusteella kunta voi valita esimerkiksi tietyn määrän laadullisesti parhaita toimijoita hyväksymikseen palveluntuottajiksi, taikka sellaisia toimijoita, joiden tuottamissa palveluissa asiakkaan omavastuuosuus jää mahdollisimman alhaiseksi. Kunnan itsenäinen harkintavalta mahdollistaa paikallisten olosuhteiden huomioimisen palvelujen järjestämisessä ja palveluntuottajien valinnassa. 

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 2016:23 katsonut, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelituottajaksi hyväksymistä koskeva ”päätös ei ole vain tosiasiallista hallintotoimintaa. Päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun riippumatta siitä, tarkastellaanko sitä hallintolainkäyttölain vai kuntalain säännösten perusteella. Päätös vaikuttaa X:n oikeuteen toimia kunnan palveluseteliyrittäjänä ja sillä on merkitystä hänen elinkeinotoiminnassaan. Päätös vaikuttaa siten välittömästi X:n oikeuteen ja etuun, ja hänellä on oikeudellinen intressi muutoksen hakemiseen. Päätös on valituskelpoinen. --- Koska lailla ei ole erikseen toisin säädetty, sovelletaan muutoksenhakuun nyt esillä olevassa asiassa kuntalain säännöksiä sellaisina kuin ne olivat voimassa viranhaltijan tehdessä päätöksensä. Edellä mainituilla perusteilla X on voinut hakea oikaisua lautakunnalta ja lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen hän on voinut hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia X:n valitus kunnallisvalituksena.” Kunnallisvalitus eroaa hallintovalituksesta siinä, että valitusoikeus on asianosaisen lisäksi jokaisella kunnan jäsenellä. Kunnallisvalituksen alaiseen asiaan voi liittyä kunnan jäsenten tarve valvoa kunnan toimielinten ja viranhaltijoiden toiminnan lainmukaisuutta. 

Palveluohjauksen ja perheen yhteisessä keskustelussa selvitetään lapsen varhaiskasvatuksen palveluntarvetta. Keskustelussa pyritään löytämään perheen arkeen ja lapsen kehitykseen sopiva varhaiskasvatuksen vaihtoehto. Varhaiskasvatuksen palveluseteliin liittyvät perheiden hakumenettelyt perustuvat kunnan laatimiin hakuprosesseihin, joissa esiintyy kuntakohtaista vaihtelua. Osassa kuntia palveluseteliä haetaan samalla hakemuksella kuin kunnallista varhaiskasvatuspaikkaa. Sähköisissä hakupalveluissa voivat näkyä erikseen kunnan omat toimipaikat, ostopalveluna toimivat toimipaikat sekä palvelusetelillä toimivat toimipaikat. Osa kunnista edellyttää sopimuksen tekemistä palveluntuottajan kanssa ennen kuin palveluseteli voidaan myöntää. Palveluntuottajat voivat myös vaikuttaa toimipaikan määräytymiseen oman paikkatilanteensa mukaan. Joissakin kunnissa hakemusprosessin kuvauksessa kerrotaan puolestaan, ettei sopimusta palveluntuottajan kanssa voida tehdä ennen kuin kunta on antanut palvelusetelin. Palvelusetelijärjestelmässä sopimusosapuolina ovat siis perhe ja palveluntuottaja. Tätä sopimussuhdetta säätelee kuluttajansuojalaki (1978/38) sekä sopimusoikeuden säännökset ja periaatteet. Kunnilla voi kuitenkin olla käytössä tarkoitukseen sopivia sopimusmalleja. 

Kunnalla on velvollisuus järjestää varhaiskasvatusta kunnassa esiintyvää tarvetta vastaavasti. Lapsella on oikeus kunnan järjestämään varhaiskasvatuspaikkaan, jonka asiakasmaksut määräytyvät varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain säännösten mukaisesti. Palvelusetelin avulla järjestetyn varhaiskasvatuksen valitseminen on siis perheille vapaaehtoista, jolloin palvelusetelistä kieltäytymisestä ei myöskään seuraa uutta varhaiskasvatuslain 17 §:n mukaista neljän kuukauden hakuaikaa. 

Kuntaliiton vuoden 2024 kyselyn perusteella palvelusetelin vaikutusta varhaiskasvatuksen käyttöä koskevaan kysymykseen vastanneista kunnista (N=93) 68 prosenttia arvioi, että palvelusetelitoiminnalla on ollut vaikutusta palvelun kysyntään. Näistä kunnista suurin osa arvioi, että palveluseteli on helpottanut varhaiskasvatuksen paikkatilannetta. Kuntien näkemyksen mukaan palvelusetelitoiminnalla on voitu vähentää investointitarvetta kunnan omaan päiväkotirakentamiseen. Palveluseteli nähtiin myös mahdollisuutena lisätä perheen mahdollisuuksia saada lapselleen varhaiskasvatusta oman kunnan ulkopuolelta ja vähentäneen varhaiskasvatuksen järjestämispainetta kunnan omassa toiminnassa. 

Palvelusetelit voivat olla joko tasasuuria tai tulosidonnaisia. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilain perusteluissa (HE 20/2009 vp, s. 29) on arvioitu, että palvelusetelin arvon sitominen palvelunkäyttäjän maksukykyyn on perusteltua etenkin sellaisissa palveluissa, joiden käyttö kestää pitkään. Tasasuuruiset palvelusetelit puolestaan sopisivat esimerkiksi satunnaisesti ja lyhytaikaisesti käytettyihin palveluihin. 

Tasasuuruinen palveluseteli on kaikille saajille samansuuruinen eivätkä esimerkiksi perheen tulot vaikuta setelin arvoon. Tulosidonnaisen palvelusetelin arvo on riippuvainen huoltajien tuloista. Tulosidonnaisen palvelusetelin arvon määrittelyssä kunnat yleensä pyrkivät siihen, että huoltajien maksettavaksi jäävä omavastuuosuus vastaisi sitä asiakasmaksua, jonka perhe joutuisi maksamaan vastaavasta kunnan omana tuotantona järjestetystä varhaiskasvatuksesta. Suurimmillaan palvelusetelin arvo voi siis olla yhtä suuri kuin palveluntuottajan asettama hinta. Tulosidonnaisen palvelusetelin arvon määrittely perustuu kunnissa yleisesti varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain mukaiseen maksun määräytymisen periaatteisiin ja lain mukaisiin tulorajoihin. Tulosidonnaisuuden tarkoituksena on mahdollistaa palvelusetelillä järjestetty varhaiskasvatus yhtenä vaihtoehtona yhdenvertaisesti kaikille perheille tulotasosta riippumatta. 

Palvelusetelilain 7 §:n 1 momentin mukaan hyvinvointialueen tulee määrätä palvelusetelin arvo niin, että se on asiakkaan kannalta kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon kustannukset, jotka aiheutuvat hyvinvointialueelle vastaavan palvelun tuottamisesta hyvinvointialueen omana tuotantona tai hankkimisesta ostopalveluna sekä asiakkaan maksettavaksi jäävä arvioitu omavastuuosuus. Edelleen lain 8 §:n 1 momentin mukaan palvelusetelin arvoa on korotettava 7 §:n 1 momentissa säädettyä korkeammaksi, jos asiakkaan tai hänen perheensä toimeentulo tai asiakkaan lakisääteinen elatusvelvollisuus muutoin vaarantuu, taikka se on tarpeen muut huollolliset näkökohdat huomioon ottaen. Lain perusteluiden (HE 20/2009 vp, s. 28) mukaan ”kohtuullisuusvaatimus huomioiden palvelusetelin arvo tulisi määritellä niin, että palvelusetelistä muodostuu asiakkaalle todellinen vaihtoehto palvelun käyttämiseen.” 

Varhaiskasvatuksessa palvelusetelin arvon suuruus vaihtelee myös varhaiskasvatuksen toimintamuodon, lapsen varhaiskasvatusajan, lasten iän sekä tarpeiden mukaan. Selvitys kotihoidontuen ja yksityisen hoidon tuen kuntalisistä ja niiden maksatusperusteista sekä palvelusetelistä 2024 https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2024/2279-selvitys-kotihoidontuen-ja-yksityisen-hoidon-tuen-kuntalisista-ja-niiden Kunnat saattavat käyttää tässä laskennassa apunaan erilaisia kertoimia. Eduskunnan oikeusasiamiehen (EOAK/5684/2020) mukaan palvelusetelin arvon pysyminen riittävänä ja kohtuullisena edellyttää arvon säännöllistä seuraamista ja tarkistamista tarvittaessa. Asiaan liittyvässä sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa on todettu, että kunta ei voi olettaa, että palvelun kustannukset olisivat pienemmät, jos asiakas hankkii palvelun palvelusetelillä. Koska kunnallisesta varhaiskasvatuksesta voidaan periä maksu, myöskään palveluseteli ei välttämättä kata koko palvelun hintaa ja perheen maksettavaksi jäävää osuutta kutsutaan omavastuuosuudeksi (vrt. palvelusetelilain 7 §:n 2 momentti).  

Tiettävästi palveluntuottajat saattavat periä omavastuuosuuden lisäksi niin sanottuja lisämaksuja, joilla katetaan esimerkiksi varhaiskasvatuksen materiaalikustannuksia. Tämä on kuitenkin vastoin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilain 3 §:ä, jonka mukaan omavastuuosuudella tarkoitetaan sitä osuutta yksityisen palvelujen tuottajan palvelun hinnasta, jota hyvinvointialueen myöntämän palvelusetelin arvo ei kata ja joka jää asiakkaan maksettavaksi. 

Arvonlisäverolain (1501/1993) 38 a §:n mukaan veroa ei suoriteta varhaiskasvatuspalvelun myynnistä. Veroa ei myöskään suoriteta, kun varhaiskasvatuksen harjoittaja luovuttaa varhaiskasvatuspalvelun saajalle varhaiskasvatuksen yhteydessä siihen tavanomaisesti liittyviä palveluja ja tavaroita. Edelleen lain 38 b §:n mukaan varhaiskasvatuspalvelulla tarkoitetaan kunnan harjoittamaa ja varhaiskasvatusviranomaisen valvomaa muun varhaiskasvatuksen palvelun tuottajan harjoittamaa päiväkotitoimintaa, perhepäivähoitoa tai muuta varhaiskasvatustoimintaa. Palveluntuottaja voi myydä palvelun arvonlisäverottomana vain, jos Sosiaalihuoltopalvelujen arvonlisäverotus -ohjeessa https://www.vero.fi/syventavat-vero-ohjeet/ohje-hakusivu/48131/sosiaalihuoltopalvelujen-arvonlisaverotus3/ esitetyt arvonlisäverottomuuden edellytykset täyttyvät.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilaki ei sisällä erityissäännöksiä kunnan vastuusta palvelusetelitoiminnassa. Vahingonkorvauslaki (412/1974) tulee yleislakina sovellettavaksi kunnan vahingonkorvausvastuuseen. Julkisyhteisö on vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin nojalla velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. Kunta voi joutua kyseisen säännöksen nojalla korvausvastuuseen sekä palveluntuottajalle että asiakkaalle. 

Kunnan vastuu palveluntuottajalle voi syntyä esimerkiksi silloin, kun kunta on laiminlyönyt hyväksymänsä palveluntuottajan tietojen esilletuomisen ehdotetussa 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla ja siitä on aiheutunut palveluntuottajalle vahinkoa asiakkaiden menetyksenä. Kunnan vastuu asiakkaalle voi puolestaan perustua esimerkiksi siihen, että kunta on palveluntuottajan hyväksyessään laiminlyönyt varmistua palveluntuottajan vastuuvakuutuksen olemassaolosta tai siitä, että palveluntuottajan palvelut vastaavat laissa edellytettyä tasoa, ja kyseisestä laiminlyönnistä on aiheutunut asiakkaalle vahinkoa. Kunnalla on kuitenkin vahingonkorvausvastuu vain silloin, kun toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Ehdotetaan säädettäväksi uusi laki varhaiskasvatuksen palvelusetelistä. Uusi laki vastaisi pääperiaatteiltaan varhaiskasvatukseen aiemmin sovellettua sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annettua lakia, sisältäen tarvittavat varhaiskasvatuksen toimialan täsmennykset. 

Palvelusetelin arvon määrittämisessä huomioon otettavat lapseen liittyvät tekijät olisivat nykyisin sovellettavaan lakiin nähden uusia, mutta kunnat tiettävästi käyttävät niitä jo nykyisin. Kohtuullisuutta arvioitaessa olisi edelleen otettava huomioon kustannukset, jotka aiheutuvat kunnalle vastaavan toiminnan tuottamisesta kunnan omana tuotantona tai hankkimisesta ostopalveluna sekä palvelunkäyttäjän maksettavaksi jäävä arvioitu omavastuuosuus. Tämä mahdollistaa sen, että kunta voi määrittää palvelusetelin arvon kuntakohtaisten kustannustekijöiden pohjalta. Palvelusetelin arvon kohtuullisuuden tarkistamisesta säädettäisiin myös nykyistä selkeämmin lain tasolla. Kunta päättäisi itse tarkemman tarkasteluvälin ja -tavan. 

Varhaiskasvatuslain 5 §:än ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 14 §:än tehtäisiin uudesta varhaiskasvatuksen palvelusetelilaista johtuvat tekniset muutokset. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Varhaiskasvatuksessa sovelletaan nykyisin lakia sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä. Esityksen vaikutusarviot on laadittu suhteessa tähän nykytilaan. Pääsääntöisesti ehdotus laiksi varhaiskasvatuksen palvelusetelistä säilyttää nykytilan. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

7.1  Laki varhaiskasvatuksen palvelusetelistä

1 §.Lain tarkoitus. Pykälän mukaan lain tarkoituksena olisi varhaiskasvatuksen palvelusetelin avulla lisätä perheen valinnan mahdollisuuksia lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseksi, parantaa varhaiskasvatuspalvelujen saatavuutta sekä edistää kunnan ja yksityisten palveluntuottajien yhteistyötä.  

2 §.   Soveltamisala. Pykälän mukaan lakia sovellettaisiin palvelusetelin käyttämiseen varhaiskasvatuslain mukaisessa varhaiskasvatuksessa. Varhaiskasvatuslain 1 §:n 2 momentin mukaan varhaiskasvatuksen toimintamuotoja ovat päiväkotitoiminta, perhepäivähoito ja avoin varhaiskasvatustoiminta. Näin ollen palveluseteliä ei ehdotetun lain nojalla voitaisi myöntää varhaiskasvatuslain ulkopuoliseen lastenhoitopalveluun, kuten esimerkiksi kauppakeskuksessa tai liikuntapalvelun ohessa toteutettuun lastenhoitoon. Lakia ei sovellettaisi myöskään yksityisen palveluntuottajan mahdolliseen muuhun palvelutarjontaan kuin varhaiskasvatukseen, esimerkiksi varhaiskasvatuksen jälkeen järjestettävään harrastekerhoon tai vastaavaan toimintaan. Koska varhaiskasvatuksen tulisi olla varhaiskasvatuslain mukaista, sovellettaisiin varhaiskasvatuslaista tulevia vaatimuksia, kuten lapsen edun huomioimista, kielellisiä oikeuksia, varhaiskasvatuksessa annettavan tuen sääntelyä, Varhaiskasvatussuunnitelman perusteita, henkilöstön kelpoisuusvaatimuksia ja mitoituksia sekä turvallista varhaiskasvatusympäristöä, myös palvelusetelillä järjestettyyn toimintaan. Mitä tässä laissa säädettäisiin kunnasta, koskisi myös kuntayhtymää, sillä varhaiskasvatuslain 5 §:n nojalla sovellettavan kuntalain 8 §:n mukaan kunta voi sopia järjestämisvastuun siirtämisestä kuntayhtymälle.  

3 §.  M ääritelmät. Pykälä sisältäisi laissa käytettyjen käsitteiden määritelmiä. Palvelunkäyttäjällä tarkoitettaisiin varhaiskasvatuksessa olevaa lasta sekä lapsen ohella hänen vanhempia, muita huoltajia tai muita laillisia edustajia. Määritelmä vastaisi pääosin varhaiskasvatuksen asiakasmaksulaissa olevaa vastaavaa määritelmää. Muu laillinen edustaja on esimerkiksi lapselle määrätty edunvalvoja tai sijaishuollossa olevan lapsen sijoituksesta vastuussa oleva viranomainen (sijoittajahyvinvointialue). Vaikka palvelunkäyttäjä-ilmaisu sisältää toimijana myös lapsen, on lainvalmistelussa tunnistettu, että käytännössä ilmaisun sisältämillä aikuisilla on erilaisissa hallinnollisissa tilanteissa lasta suurempi rooli.  

Palvelusetelillä tarkoitettaisiin varhaiskasvatuksesta järjestämisvastuussa olevan kunnan lapsen vanhemmalle, muulle huoltajalle tai muulle lailliselle edustajalle myöntämää sitoumusta korvata palveluntuottajan antaman varhaiskasvatuksen kustannukset kunnan ennalta määräämään arvoon asti joko tasasuuruisena tai tulosidonnaisena. Palvelusetelillä konkreettisena maksuvälineenä ei tarkoitettaisi pelkästään painettua palveluseteliä, vaan palvelusetelinä voisi toimia esimerkiksi sähköinen kortti tai viranomaispäätös, kuten varhaiskasvatuslain 18 §:n mukainen päätös. Palveluseteli ei olisi kuitenkaan pelkästään maksusitoumus vaan kunnan tulisi palvelun järjestäjänä ehdotetun lain 5 §:n mukaisesti varmistua myös palvelujen laadusta. Palvelusetelissä tulisi olla määriteltynä palvelunkäyttäjä ja käyttötarkoitus sen varmistamiseksi, että palveluseteli ei olisi vaihdettavissa toiselle käyttäjälle tai palveluun, vaan sitä voi käyttää vain palvelunkäyttäjä, jolle se on myönnetty. Palvelusetelin saamiseen liittyvät käytännöt päätettäisiin paikallisesti, sillä laissa ei edellyttäisi palvelunkäyttäjältä erillistä hakemusta. Palvelusetelin saaminen voisi käynnistyä kunnan varhaiskasvatuspaikan hakemisella. Varhaiskasvatuslain 17 § koskee kuitenkin nimenomaisesti kunnan järjestämän varhaiskasvatuspaikan hakemista, joten näin ollen itse palvelusetelin myöntämiseen ei lähtökohtaisesti sovellettaisi neljän kuukauden hakuaikaa. Kunnan on huomioitava, että sen on kohdeltava palvelunkäyttäjiä tasapuolisesti ja yhdenvertaisesti palveluseteleitä myönnettäessä.  

Tasasuuruista palveluseteliä ei määriteltäisi laissa erikseen, sillä sen merkityksen katsotaan olevan selvä: palveluseteli, jonka arvo olisi saman kunnan sisällä kaikille perheille sama, riippumatta esimerkiksi perheen tuloista.  

Tulosidonnaisella palvelusetelillä tarkoitettaisiin palveluseteliä, jonka arvo määräytyisi joko kunnan määrittelemien perusteiden mukaisesti taikka lapsen ja hänen kanssaan yhteistaloudessa elävän vanhemman tai muun huoltajan sekä vanhemman tai muun huoltajan kanssa yhteistaloudessa avioliitossa tai avioliitonomaisissa olosuhteissa elävän henkilön tulojen mukaan noudattaen mitä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 11 §:ssä säädetään. Tulojen huomioinnissa noudatettaisiin siis vastaavaa niin sanottua jääkaappiperiaatetta, kuin varhaiskasvatuksen asiakasmaksulaissa. Määritelmään ei ole sisällytetty muuta laillista edustajaa, kuten sijoittajahyvinvointialuetta, sillä muut lailliset edustajat eivät käytännössä useimmitenkaan asu lapsen kanssa samassa taloudessa eikä näiden tahojen tuloja ole syytä huomioida palvelusetelin arvoon. Myös lapsen mahdolliset omat tulot tulisi huomioida arvoa määrättäessä. Mikäli kunta käyttäisi itse määrittelemiään perusteita palvelusetelin arvoa määrättäessä, tulisi ottaa huomioon, että kaikilla kuntalaisilla tuloista riippumatta olisi mahdollisuus käyttää palvelusetelillä tuettuja varhaiskasvatuspalveluja. Lähtökohtana kunnissa tulee olla asukkaiden oikeudenmukainen ja tasapuolinen kohtelu sekä yhdenvertaisuus. Palvelusetelin arvon sitominen palvelunkäyttäjän maksukykyyn on perusteltua varhaiskasvatuksessa, koska se on lähtökohtaisesti jatkuvaluonteinen palvelu. Tulosidonnaisuuden tarkoituksena on mahdollistaa palvelusetelillä järjestetty varhaiskasvatus yhtenä vaihtoehtona yhdenvertaisesti kaikille perheille tulotasosta riippumatta.  

Sekä tasasuuruisessa että tulosidonnaisessa palvelusetelissä olisi huomioitava, mitä säädettäisiin palvelusetelin arvosta lain 7 ja 8 §:ssä. 

Omavastuuosuudella tarkoitettaisiin sitä osuutta yksityisen palveluntuottajan varhaiskasvatuspalvelun hinnasta, jota kunnan myöntämän palvelusetelin arvo ei kata ja joka jää palvelunkäyttäjän maksettavaksi. Omavastuuosuuden ohella perheeltä ei tulisi periä muita varhaiskasvatusmaksuja, mikä olisi uusi täsmennys nykyisin sovellettavaan lakiin nähden, mutta vastaisi pitkälti sen soveltamiskäytäntöä ja lain tarkoitusta. Omavastuuosuuden tulisi siis olla riittävä kattamaan ne varhaiskasvatuksen perustoiminnasta aiheutuneet kustannukset, joita palveluseteli ei kata. Varhaiskasvatuksen perustoiminta tarkoittaa varhaiskasvatuslain ja Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden mukaista toimintaa. Määritelmä ei siis estäisi esimerkiksi erillisten kohtuullisten ja todellisiin kuluihin perustuvien laskutuslisien tai niitä vastaavien kulujen perimistä omavastuun lisäksi. Riittävän korkealla palvelusetelin arvolla voidaan siis vaikuttaa siihen, etteivät perheiltä perittävät omavastuuosuudet kasva suuriksi. Täsmennys selkeyttäisi sitä, että palveluntuottaja ei voisi periä varhaiskasvatuksen perustoiminnasta muita maksuja, mutta se voisi edelleen periä palvelunkäyttäjältä erilaisia muita kuin varhaiskasvatuksen perustoimintaa koskevia maksuja, kuten harrastetoiminnasta perittävää lisämaksua. Näitä maksuja ei tulisi sekoittaa keskenään. Määritelmä ei rajaisi omavastuuosuuden tai muista kuin varhaiskasvatuspalveluista perittävien maksujen määrää lain tasolla. Kunta voisi kuitenkin edelleen sääntökirjassa määritellä omavastuuosuutta koskevia ehtoja, kuten niin sanotun hintakaton.  

4 §. Palveluntuottajat. Ehdotetun 1 momentin mukaan kunta päättäisi ne varhaiskasvatuslain 1 §:n mukaiset varhaiskasvatuspalvelut, joiden järjestämisessä se käyttäisi palveluseteliä varhaiskasvatuslain 5 §:n 3 momentin mukaisesti. Varhaiskasvatuslain 1 §:n 2 momentin mukaan varhaiskasvatuksen toimintamuotoja ovat päiväkotitoiminta, perhepäivähoito sekä avoin varhaiskasvatustoiminta. Kunnalla olisi ehdotetun lainsäädännön perusteella oikeus päättää, mitä varhaiskasvatuksen toimintamuotoja se järjestäisi palvelusetelin avulla. Kunta voisi päättää myöntää palveluseteleitä kaikkiin varhaiskasvatuksen toimintamuotoihin tai esimerkiksi vain päiväkotitoimintaan. Soveltamisalarajausta vastaavasti palveluntuottajaksi voisi hyväksyä vain tuottajan, joka tuottaa varhaiskasvatuslain 1 §:n mukaista varhaiskasvatusta, ei esimerkiksi jotakin muuta lastenhoitopalvelua.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan kunnan tulisi erikseen hyväksyä ne yksityiset palveluntuottajat ja niiden toimipaikat, joiden varhaiskasvatuspalvelujen maksamiseen palvelunkäyttäjä voi käyttää kunnan myöntämää palveluseteliä. Kunta voi hyväksyä myös toisen kunnan alueella olevan yksityisen palveluntuottajan esimerkiksi yhteisen työssäkäyntialueen vuoksi. Kunnan on kuitenkin huomioitava, että sen on kohdeltava kaikkia palveluntuottajia ja perheitä tasapuolisesti. Palveluntuottajaksi ei voisi hyväksyä toisen kunnan tai kuntayhtymän omana tuotantona tuottamia palveluita. Toisen kunnan alueella sijaitsevan palveluntuottajan hyväksyminen palvelusetelituottajaksi edellyttää kuntien viranomaisten välistä yhteistyötä. Varsinainen varhaiskasvatuksen valvontavastuu säilyisi kuitenkin palveluntuottajan sijaintikunnan alueella, sillä varhaiskasvatuslain 52 §:n mukaisesti kunta valvoo alueellaan toimivia yksityisiä varhaiskasvatuksen palveluntuottajia. Nimenomainen säännös palveluntuottajien hyväksymisestä ohjaisi kuntia aktiivisesti seuraamaan palveluntuottajien toimintaa. Koska palvelujen järjestäminen palvelusetelillä on osa kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamista, ei voida pitää riittävänä sitä, että palveluntuottaja olisi saanut varhaiskasvatuslain mukaisen luvan varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Kunta voisi hyväksyä kaikki hyväksymismenettelyssä asetetut ehdot täyttävät palveluntuottajat tai valita niistä kilpailuttamalla vain osan. Hyväksyä voidaan myös vain osa saman palveluntuottajan toimipaikoista. Palveluntuottajien mahdollisesti käyttämiä alihankkijoita ei tarvitsisi hyväksyä. Myös valtakunnallisten ketjuyritysten osalta jokainen kunta hyväksyisi itse palveluntuottajat. Hyväksymisen edellytyksistä säädettäisiin tarkemmin 5 §:ssä. Tiedot hyväksytyistä palveluntuottajista, toimipaikoista ja niiden hinnoista tulisi olla julkisesti saatavilla yleisessä tietoverkossa verkkosivustolla ja tarvittaessa muulla soveltuvalla tavalla. Sanavalinta vastaisi lakia julkisen hallinnon tiedonhallinnasta. Käytännössä kuntien palvelujentuottajalistat voisivat sisältää esimerkiksi linkit palveluntuottajien sivuille, joissa tarkemmat tiedot olisivat kuntalaisten saatavilla. Ajantasaisten palvelu-, maksu- ja yhteystietojen ylläpitovastuu kuuluu kuluttajansuojasäännösten perusteella elinkeinotoimintaa harjoittavalle palveluntuottajalle. Tiedot olisi tarvittaessa annettava muulla soveltuvalla tavalla, kuten kunnan ilmoitustaululla tai paperisena suoraan perheelle varhaiskasvatuspalveluiden neuvonnan yhteydessä. Kunnan olisi harkinnassaan huomioitava kuntalaisten ohjaus-, neuvonta- ja palvelutarpeet huomioiden esimerkiksi perheiden eri kieli- ja kulttuuritaustat.  

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan tulisi peruuttaa palveluntuottajan tai sen toimipaikan hyväksyminen, jos hyväksymiselle asetetut edellytykset eivät enää täyty tai palveluntuottaja pyytää hyväksymisen peruuttamista. Hyväksymisen peruuttaminen olisi perusteltua esimerkiksi tilanteissa, joissa palveluntuottajan tuottama varhaiskasvatus ei vastaisi enää laissa edellytettyä tai kunnan hyväksymismenettelyssä edellyttämää tasoa tai palvelujen tuottaja olisi laiminlyönyt 5 §:ssä edellytettävän vastuuvakuutuksen voimassapidon. Varhaiskasvatuslain 52 §:n mukaisesti kunta valvoo alueellaan toimivia yksityisiä varhaiskasvatuksen palveluntuottajia niiden koko toiminnan aikana, myös palveluseteleillä tapahtuvaa tuotantoa.  

Palveluntuottajan hyväksymistä tai hyväksymisen peruuttamista koskevaan päätökseen saisi vaatia oikaisua ehdotetun 10 §:n mukaisesti. Kuntalain mukaan oikaisuvaatimus kunnallisen toimielimen tai sen alaisen viranhaltijan päätöksestä tehdään tälle toimielimelle. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haettaisiin edelleen muutosta kuntalain mukaisesti kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. 

5 §.Palveluntuottajan ja toimipaikan hyväksymisen edellytykset. Pykälän 1 momentin mukaan kunta voisi hyväksyä vain sellaisen palveluntuottajan, joka täyttää varhaiskasvatuslain 9 luvun mukaiset vaatimukset. Edelleen pykälän mukaan vain sellaisen palveluntuottajan voisi hyväksyä, jonka tuottama varhaiskasvatus vastaisi sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta. Vastaavan kaltainen vaatimus on nykyisin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilaissa sekä varhaiskasvatuslain 5 §:n 2 momentissa, joka koskee varhaiskasvatuspalvelun hankintaa (ostopalvelua). Lisäksi kunnilla on velvollisuus valita vain sellaisia palveluntuottajia, jotka toteuttavat varhaiskasvatuslain tavoitteita kokonaisuudessaan. Myös yhdenvertaisuuslain syrjintäkielto ja velvollisuus kohtuullisiin mukautuksiin koskee yksityisiä palveluntarjoajia. Näitä säädöksiä ei voi kiertää sopimusehdolla, jonka mukaan esimerkiksi erityisen tuen tarve olisi peruste irtisanoa palvelusopimus. Pykälän mukaan hyväksymisen edellytyksenä olisi myös palveluntuottajan ottama vastuuvakuutus. Kunnan olisi arvioitava vakuutusta suhteessa muun muassa palveluntuottajan toiminnan laajuuteen. Vastuuvakuutusta edellyttämällä turvattaisiin tuottajan asemaa mahdollisissa vahinkotilanteissa, mutta vastuuvakuutus toimisi myös kunnan turvana, koska kunnalla on lakisääteinen tehtävä järjestää varhaiskasvatusta. Kunta voisi momentin 4 kohdan mukaan asettaa myös muita täydentäviä vaatimuksia palveluntuottajille, joilla se voisi edistää paikallisia tarpeitaan. Käytännössä kunnat ovat asettaneet näitä ehtoja niin sanotuissa palvelusetelisääntökirjoissaan.  

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin kohdissa 1, 2 ja 4 asetettujen edellytysten olisi täytyttävä myös kaikissa hyväksytyissä palveluntuottajan toimipaikoissa. Edelleen 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetut vaatimukset eivät saisi olla syrjiviä taikka puolueellisia. Kriteerit eivät saisi olla esimerkiksi sellaisia, että niillä syrjittäisiin suoraan tai epäsuorasti muusta kuin kyseisestä kunnasta olevia palveluntuottajia.  

6 §.Palvelunkäyttäjän asema. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan olisi selvitettävä palvelunkäyttäjälle tämän asema palveluseteliä käytettäessä, palvelusetelin arvo, palveluntuottajien hinnat, palveluntuottajan perimän omavastuuosuuden arvioitu suuruus ja sen määräytymisen perusteet sekä kunnallisesta varhaiskasvatuksesta varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain mukaan määräytyvä asiakasmaksu. Palvelunkäyttäjän aseman selvittämisellä tarkoitetaan käytännössä oikeuksien ja velvollisuuksien erittelyä. Kunnan tulisi kertoa palvelunkäyttäjälle ensinnäkin niistä oikeuksista ja velvollisuuksista, joita hänellä 3 momentissa tarkoitettujen kuluttajaoikeuden ja sopimusoikeuden säädösten ja yleisten periaatteiden nojalla on. Lisäksi palvelunkäyttäjälle olisi kerrottava, että hänen valittuaan palvelusetelin, hänelle tulisi myös vastuu yksityisten palveluntuottajien palvelujen pariin hakeutumisesta ja kunnan hyväksymän sopivan palveluntuottajan valitsemisesta. Kunnan tulee myös ohjata ja neuvoa palvelunkäyttäjää kunnassa olevista varhaiskasvatuksen palveluista, niiden saatavuudesta ja ohjata tutustumaan tarkemmin palvelusetelillä toimivan palveluntuottajan tarjoamaan varhaiskasvatukseen ennen kuin palvelunkäyttäjä tekee päätöksen. Säännös täydentäisi osaltaan varhaiskasvatuslain 16 §:stä ilmenevää kunnan velvollisuutta ohjauksen ja neuvonnan järjestämisestä.  

Pykälän 2 momentin mukaan palvelunkäyttäjällä olisi oikeus kieltäytyä hänelle tarjotusta palvelusetelistä. Palvelunkäyttäjä voisi kieltäytyä palvelusetelistä esimerkiksi tilanteessa, jossa hän kokisi palvelusetelillä tuotettavan varhaiskasvatuksen omavastuuosuuden jäävän liian korkeaksi tai olisi muutoin haluton toimimaan kuluttajan tavoin. Tällöin kunnan olisi järjestettävä palvelunkäyttäjälle varhaiskasvatuspaikka kunnallisessa toiminnassa. Varhaiskasvatuslain 5 §:n 2 momentin mukaan kunta voi järjestää varhaiskasvatusta siten kuin kuntalain 8 ja 9 §:ssä säädetään. Mikäli kunnassa on tarjolla muuta yksityistä varhaiskasvatusta ja palvelunkäyttäjä toivoo yksityistä varhaiskasvatuspaikkaa, ohjattava palvelunkäyttäjä halutessaan hakemaan lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa tarkoitettua yksityisen hoidon tukea. Kieltäytymisoikeuden vuoksi kunnalla ei olisi mahdollisuutta järjestää varhaiskasvatusta pelkästään palvelusetelillä. Palvelunkäyttäjällä ei toisaalta olisi myöskään oikeutta vaatia palveluseteliä, vaan palvelunkäyttäjän oikeus palvelusetelin saamiseen olisi sidottu kunnan valintaan käyttää palveluseteliä varhaiskasvatuspalvelujen järjestämiseen. Palvelusetelistä kieltäytymisestä ei seuraa uutta varhaiskasvatuslain 17 §:n mukaista neljän kuukauden hakuaikaa.  

Pykälän 3 momentin mukaan palvelusetelin saanut ja hyväksynyt palvelunkäyttäjä tekisi palveluntuottajan kanssa sopimuksen varhaiskasvatuksen antamisesta. Informaation vuoksi pykälässä kerrottaisiin, että tätä sopimussuhdetta koskisivat sopimuksen sisällön mukaan määräytyvät kuluttajaoikeuden ja sopimusoikeuden säännökset ja oikeusperiaatteet. Pykälä sisältäisi myös informatiivisen viittauksen siitä, että palvelunkäyttäjän ja palveluntuottajan välistä sopimusta koskevan erimielisyyden saattamisesta kuluttajariitalautakunnan käsiteltäväksi säädetään kuluttajariitalautakunnasta annetussa laissa. Myös yksityisen hoidon tuella järjestetyssä varhaiskasvatuksessa syntyy sopimus palvelunkäyttäjän ja palveluntuottajan välille. Sen sijaan ostopalveluna järjestetty varhaiskasvatus on kunnallista toimintaa eikä erillistä sopimusta tuottajan ja perheen välillä tarvita.  

7 §.Palvelusetelin arvon määräytyminen ja tiedonsaantioikeudet. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan tulisi määrittää palvelusetelin arvo niin, että se on palvelunkäyttäjän kannalta kohtuullinen. Vastaavasti kuin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelissä, kohtuullisuusarvio tehtäisiin nimenomaan palvelunkäyttäjän näkökulmasta. Palvelusetelin arvon määrittelyn tekijöiksi nostettaisiin nykyiseen palvelusetelilakiin nähden uutena lapsen ikä, varhaiskasvatusaika ja lapsen tuen tarve. Kunnat käyttävät näitä jo nykyisin sääntökirjojen mukaan arvon määrittelyssä. Lapsen ikä vaikuttaa varhaiskasvatuksen henkilöstömitoitukseen, eli palveluntuottajalle syntyviin kustannuksiin. Lapsen tuen tarve, esimerkiksi vammaisuus, edellyttää niin ikään enemmän resursointia eli aiheuttaa palveluntuottajalle kustannuksia. Kohtuullisuutta arvioitaessa olisi otettava huomioon myös kustannukset, jotka aiheutuvat kunnalle vastaavan toiminnan tuottamisesta kunnan omana tuotantona tai hankkimisesta ostopalveluna sekä palvelunkäyttäjän maksettavaksi jäävä arvioitu omavastuuosuus. Tämä mahdollistaa sen, että kunta voi määrittää palvelusetelin arvon kuntakohtaisten kustannustekijöiden pohjalta. Laissa ei tarkemmin säädettäisi, miten laissa mainitut tekijät on otettava huomioon, vaan se päätettäisiin edelleen paikallisesti. Kunnan olisi tarkoituksenmukaista taata palveluntuottajille mahdollisimman ennustettava palveluseteleiden arvon kehitys vakaan palveluntuottajaverkoston ylläpitämiseksi. Palvelusetelin arvon kohtuullisuus olisi olennaista myös 1 §:n mukaisen lain tarkoituksen vuoksi. Perheet eivät valitse palveluseteliä, ellei sen arvo ole kohtuullinen, eivätkä palveluntuottajat ryhdy tuottamaan palveluita palvelusetelillä, ellei sen arvo ole kohtuullinen. Kohtuullisuusvaatimuksen vuoksi palveluseteleiden arvoa olisi tarkasteltava säännöllisesti, suhteessa esimerkiksi palvelunkäyttäjän maksukyvyn muutoksiin, varhaiskasvatuslaissa tapahtuviin järjestämistä koskeviin muutoksiin, työehtosopimuksissa tapahtuviin muutoksiin tai kunnan oman tuotannon kustannusten muutoksiin. Kunta päättäisi tarkemman tarkasteluvälin ja -tavan. Vaikka arvon kohtuullisuuden tarkistaminen olisi pykälätasolla uutta, sen katsotaan sisältyvän jo nykyiseen palvelusetelilain kohtuullisuusvaatimukseen. Edelleen pykälän mukaan, jos palvelusetelin arvo olisi tulosidonnainen, palvelusetelin arvosta on annettava päätös palvelunkäyttäjälle. Näin turvattaisiin muutoksenhaku mahdollisiin virhetilanteisiin. Muutoksenhausta säädettäisiin 10 §:ssä.  

Pykälän 2 momentin mukaan palvelunkäyttäjän olisi annettava kunnalle palvelusetelin arvon määrittämistä varten varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain 11 §:n mukaiset tulotiedot. Lisäksi kunnalla olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada maksutta palvelusetelin arvon määrittämiseksi välttämättömiä tietoja palvelunkäyttäjän taloudellisesta asemasta myös muilta organisaatioilta. Tiedot ja organisaatiot olisivat vastaavia kuin asiakasmaksulain 17 §:ssä jo nykyisin säädetään. Palvelusetelin, erityisesti tulosidonnaisen palvelusetelin, arvon määrittämiseksi ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksun määräämiseksi tarvitaan käytännössä samanlaiset tiedot. Palvelunkäyttäjän itsensä antamien tietojen ensisijaisuus noudattaisi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteleiden myöntämisessä vakiintunutta tapaa (HE 20/2009 vp, s. 29) sekä varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen määrittämistä. Perheen antamien tietojen ensisijaisuutta perustelee etenkin se, että kaikki kuntien tarvitsemat tiedot eivät ole saatavilla viranomaisten valmiista tietovarannoista. Esimerkiksi tulorekisteriin ilmoitetaan palkkatulot ja niiden kaltaiset ansiotulot sekä vuoden 2021 alusta lukien myös eläketulot ja muut etuustulot, mutta ei muita tulolajeja, kuten esimerkiksi vuokra- ja osinkotuloja tai yrittäjätoiminnan tuloja. Tämän vuoksi perheiltä itseltään tulee ensin varmistaa, ettei heillä ole muita tuloja tulorekisterissä olevien tulojen lisäksi. Mikäli perheen tulotietoja ei edellä kuvatuin tavoin saada tietoon, palveluseteli voidaan määritellä korkeimman omavastuuosuuden mukaisesti.  

Pykälän 3 momentin mukaan kunnalla olisi oikeus saada salassapitosäännösten estämättä palvelusetelin myöntämistä ja arvon määrittämistä varten välttämättömiä lapsen varhaiskasvatusta koskevia tietoja ja selvityksiä lapsen huoltajilta, opetustoimen viranomaisilta, sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisilta, muilta varhaiskasvatus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen tuottajilta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiltä. Tiedot ja organisaatiot olisivat vastaavia kuin varhaiskasvatuslain 41 §:n 1 momentissa jo nykyisin säädetään. Palvelusetelin myöntämiseen tai arvon määrittämiseen tarvittavia välttämättömiä tietoja olisivat esimerkiksi lapsen varhaiskasvatuksessa tai esiopetuksessa tarvitseman tuen tiedot sekä tieto, jos lapsen sisarus on varhaiskasvatuksessa yksityisen hoidon tuella. Palvelusetelin myöntämisessä ja arvon määrittämisessä käytettävät tiedot vaihtelevat hieman kunnittain.  

Pykälän 4 momentin mukaan edellä 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja tietoja saisi säilyttää yhden vuoden ajan palvelusetelin myöntämisestä alkaen. Säilyttäminen olisi perusteltua mahdollisen muutoksenhaun vuoksi ja virheiden korjaamisen vuoksi. Tietojen luonteen vuoksi säilytysaika ei kuitenkaan olisi yhtä vuotta pidempi. Vuoden jälkeen mahdolliset palvelusetelin arvon tarkistukset olisi muutoinkin syytä tehdä päivitettyjen tietojen perusteella.  

8 §.Palvelusetelin arvon korottaminen. Pykälän 1 momentin mukaan palvelusetelin arvoa olisi korotettava 7 §:n 1 momentissa säädettyä korkeammaksi, jos palvelunkäyttäjän toimeentulo tai lakisääteinen elatusvelvollisuus muutoin vaarantuu, taikka se on tarpeen tosiasiallisista perhesuhteista johtuvat muut vastaavat kustannukset sekä kiinteistön luovutuksen yhteydessä määräajaksi tai elinkaudeksi pidätetty rahana suoritettava etuus ( syytinki ) huomioon ottaen. Pykälän muotoilussa on hyödynnetty sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain 8 §:ää sekä varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain 11 §:n 4 momenttia, jossa säädetään tulojen vähennyksenä huomioon otettavista tuloista. Vastaavasti kuin edellisessä pykälässä, myös arvon korottaminen tehtäisiin nimenomaan palvelunkäyttäjän näkökulmasta yksittäistapauksittain. Tosiasiassa on kyse siitä, ettei palvelunkäyttäjälle jäävä omavastuuosuus kasvaisi kohtuuttoman suureksi. Pykälässä tarkoitetut tosiasiallisista perhesuhteista johtuvat muut kustannukset voisivat olla esimerkiksi kustannuksia, jotka syntyvät kahden kodin tarpeellisuudesta.  

Edelleen pykälän 2 momentin mukaan, jos palvelusetelin arvoa olisi korotettu, palvelusetelin arvosta olisi annettava päätös palvelunkäyttäjälle. Näin turvattaisiin muutoksenhaku mahdollisiin virhetilanteisiin. Muutoksenhausta säädettäisiin 10 §:ssä.  

9 §.Kunnan vastuun rajaus. Pykälän 1 momentin mukaan kunta olisi velvollinen suorittamaan palveluntuottajalle korvausta enintään palvelusetelin arvoon saakka. Vastaava säännös on nykyisin varhaiskasvatuslain 5 §:n 3 momentissa, josta se ehdotetaan siirrettäväksi loogisempaan sijaintiin, uuteen varhaiskasvatuksen palvelusetelilakiin.  

Pykälän 2 momentin mukaan, jos palvelunkäyttäjän ja palveluntuottajan sopima hinta palvelusta olisi pienempi kuin palvelusetelin arvo, kunta olisi velvollinen suorittamaan palveluntuottajalle enintään palvelunkäyttäjän ja palveluntuottajan sopiman hinnan.  

10 §.Muutoksenhaku. Pykälän 1 momentin mukaan edellä 4 §:ssä tarkoitettua palveluntuottajan ja toimipaikan hyväksymistä tai hyväksymisen peruuttamista koskevaan päätökseen saisi vaatia oikaisua kuntalain 16 luvun mukaisella oikaisuvaatimuksella. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saisi hakea muutosta hallinto-oikeudelta kuntalain 16 luvun mukaisella kunnallisvalituksella. Kunnallisvalitus eroaa hallintovalituksesta siinä, että valitusoikeus on asianosaisen lisäksi jokaisella kunnan jäsenellä. Kunnallisvalituksen on katsottu esityksessä soveltuvan valituslajiksi palveluntuottajan hyväksymistä tai hyväksymisen peruuttamista koskevassa asiassa, sillä siihen voi liittyä kunnan jäsenten tarve valvoa kunnan toimielinten ja viranhaltijoiden toiminnan lainmukaisuutta.  

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 7 §:ssä tarkoitettua tulosidonnaisen palvelusetelin arvoa tai 8 §:ssä tarkoitettua palvelusetelin arvon korottamista koskevaan päätökseen ei saisi hakea valittamalla muutosta, vaan siihen tulisi ensin vaatia oikaisua. Oikaisuvaatimuksesta säädettäisiin yleislakina hallintolaissa. Oikaisuvaatimus tulisi tehdä varhaiskasvatuslain 50 §:ssä tarkoitetulle kunnan monijäseniselle toimielimelle, kuten suurin osa varhaiskasvatuslain mukaisista muistakin lapsi- ja perhekohtaisista päätösasioista. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen noudattaen, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.  

7.2  Laki varhaiskasvatuslain 5 §:n muuttamisesta

5 §.Kunnan velvollisuus järjestää varhaiskasvatusta. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että siihen siirrettäisiin nykyisessä 3 momentissa oleva säännös siitä, että kunta tai kuntayhtymä on velvollinen suorittamaan yksityiselle palveluntuottajalle korvausta vain hankkimistaan järjestämisvastuunsa piiriin kuuluvista lasten varhaiskasvatuspalveluista, mikä samalla ilmaistaisiin nykyistä selkeämmin. Momentti myös täsmentyisi jatkossa selkeämmin koskemaan hankittuja varhaiskasvatuspalveluita eli ostopalveluita.  

Pykälän 3 momenttia muutettaisiin siten, että siitä poistettaisiin viittaus sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilakiin ja lisättäisiin informatiivinen viittaus uuteen varhaiskasvatuksen palvelusetelistä annettuun lakiin. Lisäksi 3 momentista siirrettäisiin kunnan vastuun rajausta koskevat säännökset: hankintoja koskeva rajaus pykälän 2 momenttiin ja palveluseteleitä koskeva rajaus uuden varhaiskasvatuksen palvelusetelilain 9 §:än.  

7.3  Laki varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 14 §:n muuttamisesta

14 §.Ostopalvelu ja palveluseteli. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että siitä poistettaisiin viittaus sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilakiin. Uutta viittaussäännöstä uuteen varhaiskasvatuksen palvelusetelilakiin ei ehdoteta, koska jatkossa olisi selvää, että varhaiskasvatuksen palveluseteleiden arvo määräytyy varhaiskasvatuksen oman palvelusetelilain mukaan.  

11.1  Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan säännöksessä tarkemmin eriteltyihin henkilöön liittyviin syihin perustuen. 

Perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuussäännöksen esitöissä on todettu pykälän ilmaisevan sekä vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta, että ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta (HE 309/1993 vp, s. 42). Tosiasiallisella yhdenvertaisuudella tarkoitetaan muun muassa yhdenvertaisuutta, joka toteutuu lopputulosten suhteen kaikille erilaisista lähtökohdista ja mahdollisuuksista riippumatta. Tosiallinen yhdenvertaisuus kiinnittää myös huomiota yhteiskunnassa esiintyvään eriarvoisuuteen sekä edistää myös eriarvoisuuden poistamista. Eriarvoisuuden taustalla voi olla esimerkiksi lainsäädäntö tai julkisen vallan toimet. Julkisella vallalla saattaa olla positiivisia toimimisvelvoitteita, jotta tosiasiallinen yhdenvertaisuus voisi toteutua (Ks. Ojanen— Scheinin 2010). 

Perustuslakivaliokunta on katsonut oikeuden varhaiskasvatukseen nimenomaisesti lapsen oikeudeksi. Näin ollen perustuslain 6 §:n 3 momentin lasten tasa-arvoa koskeva säännös on myös varhaiskasvatuksen osalta keskeinen (PeVL 12/2015 vp). Lapsia tulee säännöksen perusteella kohdella tasa-arvoisina aikuisväestöön nähden, mutta myös keskenään yhdenvertaisina yhtäläiset perusoikeudet omaavina ihmisinä. Lapset kuitenkin tarvitsevat erityistä suojelua ja huolenpitoa, mistä johtuen myös heihin kohdistuva positiivinen erityiskohtelu on sitä vaativissa tilanteissa perusteltua silloin, kun se turvaa lasten tasa-arvoisen aseman (HE 309/1993 vp, s. 45). 

Lakiesitys perustuu pitkälti sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annettuun lakiin. Lain esitöiden (HE 20/2009 vp) mukaan vaikka lakiesitys tehostaa kuntien mahdollisuuksia järjestää sosiaali- ja terveyspalveluja palvelusetelillä, ei kaikilla palveluiden käyttäjillä kuitenkaan välttämättä ole yhdenvertaisia mahdollisuuksia käyttää palvelusetelillä järjestettyjä palveluita. Palvelusetelin saaminen riippuu sekä kunnan päätöksestä käyttää palveluseteliä asiakkaan tarvitsemissa palveluissa että palvelusetelijärjestelmään hakeutuvien yksityisten palveluntuottajien määrästä, kuten myös esimerkiksi kunnan varaamista määrärahoista. Vastaavat yhdenvertaisuusnäkökulmat realisoituvat myös varhaiskasvatuksen palveluseteleitä koskevan lakiesityksen kohdalla. 

Perheen valinnanmahdollisuudet olisivat myös tässä esityksessä osaltaan riippuvaisia kunnan päätöksistä. Tämä johtuu palvelusetelisääntelyn luonteesta, sillä se pyrkii turvaamaan kuntien itsehallinnon ja laajat mahdollisuudet kunnille toteuttaa lakisääteisiä palveluitaan. Kunnilla on kuitenkin jo nykyisin erilaisia ja toisistaan poikkeavia tapoja järjestää lakisääteinen varhaiskasvatustehtävänsä. Esitykseen ei sisälly sellaista tekijää, joka vaarantaisi lasten yhdenvertaisuuden poiketen nykyisestä lainsäädännöstä. Esityksellä ei myöskään esitetä muutettavaksi kunnan omaa varhaiskasvatuksen järjestämisvelvoitetta. 

Perheiden ja lasten välistä yhdenvertaisuutta turvataan useassa kohtaa lakiesitystä. Lakiesityksen 7 §:n mukaan kunnan tulee määrätä palvelusetelin arvo niin, että se on nimenomaan palvelunkäyttäjän kannalta kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa olisi otettava huomioon muun muassa palvelunkäyttäjän maksettavaksi jäävä arvioitu omavastuuosuus. Omavastuuosuudella olisi keskeinen merkitys siinä, kenellä on varaa osallistua varhaiskasvatukseen palvelusetelillä. Edelleen lakiesityksen 8 §:n mukaan palvelusetelin arvoa olisi korotettava, jos palvelunkäyttäjän toimeentulo tai lakisääteinen elatusvelvollisuus muutoin vaarantuisi, taikka se olisi tarpeen tosiasiallisista perhesuhteista johtuvat muut vastaavat kustannukset sekä kiinteistön luovutuksen yhteydessä määräajaksi tai elinkaudeksi pidätetty rahana suoritettava etuus (syytinki) huomioon ottaen. Ilman arvon korottamista koskevaa säännöstä palvelusetelin käyttö voisi estyä joiltakin perheiltä, jolloin oikeus yhdenvertaisiin mahdollisuuksiin varhaiskasvatuspalveluiden osalta ei toteutuisi. 

Perheiden asemaa turvaa myös se, että esityksen 7 ja 8 §:n mukaan, mikäli palvelusetelin arvo on tulosidonnainen tai sitä korotetaan, palvelusetelin arvosta on annettava päätös palvelunkäyttäjälle. Näin päätöksestä avautuu mahdollisuus myös käyttää muutoksenhakua. Kuten kaikessa hallintotoiminnassa, myös palveluseteleiden myöntämisessä ja niiden arvon määrittämisessä, tulee lähtökohtana kunnan toiminnalle pitää sen asukkaiden ja perheiden oikeudenmukaista sekä tasapuolista kohtelua tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteutumiseksi. 

Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59—60/1991) 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Näin ollen palvelusetelin myöntämisessä, palvelusetelin arvossa ja etenkin sen arvon korottamisessa, lapsen etu on huomioitava. 

Myös lakiesityksen 5 §:n mukaisilla palveluntuottajien hyväksymisen edellytyksillä taataan, että perheillä on käytössään yhtä laadukkaat palvelut saman kunnan sisällä, olivat he sitten kunnan tuottamassa varhaiskasvatustoiminnassa tai palvelusetelillä tuotetussa toiminnassa. 

Palvelusetelijärjestelmän ylläpitäminen nopeuttaa ja monipuolistaa perheiden varhaiskasvatuspalveluiden saantia sekä helpottaa tosiasiallista yhdenvertaisuutta eri kuntien perheiden välillä, jos joillakin kunnilla on vaikeuksia tuottaa varhaiskasvatusta ilman yksityisten palveluntuottajien mukana oloa. Sääntelyn tarkoituksena on lisätä perheen valinnanmahdollisuuksia lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseksi, mikä vahvistaa myös lapsen oikeutta hänen etunsa ja tarpeidensa mukaiseen varhaiskasvatukseen, mikä on myös varhaiskasvatuslain tavoitteiden mukaista. Sääntelyllä pyritään siten vahvistamaan lasten tosiasiallista yhdenvertaisuutta etenkin varhaiskasvatuslain mukaisen oikeuden saada varhaiskasvatusta osalta. Turvaamalla riittävät varhaiskasvatuspalvelut kaikkialla maassa ja erilaisista taustoista riippumatta toteutetaan näin ollen myös tosiasiallista yhdenvertaisuutta. 

11.2  Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja

Perustuslain 10 § turvaa yksityiselämän suojan perusoikeutena jokaiselle. Pykälän 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. 

Esityksen suhdetta yleiseen tietosuoja-asetukseen on tarkemmin arvioitu aiemmin luvussa 4.2.5. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut lähtökohtaisesti olevan riittävää, että henkilötietojen suojaa ja käsittelyä koskeva sääntely on yhteensopivaa tietosuoja-asetuksen kanssa. Henkilötietojen suoja tulisi valiokunnan mukaan turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Erityislainsäädäntö tulisi rajata vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen antaman kansallisen liikkumavaran puitteissa. (PeVL 14/2018 vp). Kansallista liikkumavaraa käytettäessä on perustuslakivaliokunnan mukaan otettava huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (PeVL 14/2018 vp, PeVL 1/2018 vp, PeVL 25/2005 vp). Erityislainsäädännön tarpeellisuutta tulisi arvioida riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti: mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa yksityiskohtaisempi sääntely on. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta. (PeVL 14/2018 vp, s. 5). 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 5–6). 

Valiokunta on arvioinut erityisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydentilatiedot ovat valtiosääntöisesti arkaluonteisiksi arvioitavia henkilötietoja (ks. esim. PeVL 20/2020 vp, PeVL 15/2018 vp, s. 35–43, PeVL 1/2018 vp). Perustuslakivaliokunnan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään. Henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 20/2020 vp, s. 4, PeVL 65/2018 vp, s. 45, PeVL 15/2018 vp, s. 40). Perustuslakivaliokunta on painottanut erityisesti arkaluonteisten tietojen säilytysajan rajaamista siihen, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu (ks. esim. PeVL 13/2017 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on ESS-tietojärjestelmää arvioidessaan katsonut, että olennaisesti yhtä vuotta pidempää säilytysaikaa tulisi arvioida henkilötietojen suojan kannalta erikseen (PeVL 21/2013 vp, s. 4/II) ja että säilytysajan tuli olla olennaisesti lyhyempi kuin tuolloin ehdotettu viisi vuotta (PeVL 28/2016 vp, s. 7). 

Ehdotettu sääntely rajattaisiin koskemaan vain niitä henkilötietoja, jotka ovat välttämättömiä oikeanlaisen palvelusetelin saamiseksi. Ehdotuksen 7 §:n 2 momentin mukaan kunnalla olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada maksutta palvelusetelin arvon määrittämistä varten välttämättömiä palvelunkäyttäjän taloudellista asemaa koskevia tietoja ja selvityksiä noudattaen, mitä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 17 §:ssä säädetään. Tiedot ja organisaatiot olisivat siis samoja, kuin jo nykyisin varhaiskasvatuksen asiakasmaksulaissa säädetään. Palvelusetelin, erityisesti tulosidonnaisen palvelusetelin, arvon määrittämiseksi ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksun määräämiseksi tarvitaan käytännössä samanlaiset tiedot. 

Ehdotuksen 7 §:n 3 momentin mukaan kunnalla olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada maksutta palvelusetelin myöntämiseen ja arvon määrittämiseen välttämättömiä lapsen varhaiskasvatusta koskevia tietoja ja selvityksiä lapsen huoltajilta, opetustoimen viranomaisilta, sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisilta, muilta varhaiskasvatus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen tuottajilta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiltä. Kunnalla on jo nykyisin vastaava oikeus varhaiskasvatuksen järjestämiseksi varhaiskasvatuslain 41 §:n nojalla. 

Momentissa tarkoitettuja välttämättömiä tietoja olisivat esimerkiksi lapsen varhaiskasvatuksessa tai esiopetuksessa tarvitseman tuen tiedot sekä tieto, jos lapsen sisarus on varhaiskasvatuksessa yksityisen hoidon tuella. Osa momentin sisältämistä sosiaali- tai terveydenhuollosta saatavista tiedoista voidaan arvioida arkaluonteisiksi. Myös lapsen tuen tarvetta, tukitoimia ja niiden toteuttamista koskeviin tietoihin sekä lapsen henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskeviin tietoihin sekä lapsen varhaiskasvatussuunnitelman käsittelyyn voi perustuslakivaliokunnan arvion mukaan sisältyä sellaisia riskejä, että niitä on lähtökohtaisesti arvioitava arkaluonteisina tietoina (ks. PeVL 17/2018 vp, s. 6). Tietojen rajaaminen välttämättömään sekä mahdollisimman täsmällinen lainsäädäntö olisivat perusteltua myös arkaluonteisten tietojen näkökulmasta. 

Kunnan ollessa varhaiskasvatuksen järjestäjä sekä kunnan oman tuotannon, että palvelusetelillä tuotetun varhaiskasvatuksen osalta, ja määrätessään sekä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista että palvelusetelin arvosta, esityksellä ei käytännössä laajenneta kuntien käsittelemiä henkilötietoja. Tiedonsaantioikeuksia koskeva lainsäädäntö olisi kuitenkin nykyistä täsmällisempää, sillä lainsäädännössä nykyisin olevia oikeuksia ei ole kirjoitettu palveluseteleitä koskevaan käyttötarkoitukseen. 

Tietojen välttämättömyyden lisäksi tiedoille säädettäisiin säilytysaika, mitä voidaan pitää perusteltuna erityisesti arkaluonteisten tietojen osalta. Lisäksi voidaan todeta, että varhaiskasvatuksen järjestäjinä toimivien kuntien on jo nykyisin kiinnitettävä erityistä huomiota tietosuojalain (1050/2018) 6 §:n 2 momentin mukaisiin suojatoimiin, joilla on jälkeenpäin mahdollista varmistaa ja todentaa, kenen toimesta henkilötietoja on tallennettu, muutettu tai siirretty, sekä toimenpiteisiin, joilla parannetaan henkilötietoja käsittelevän henkilöstön osaamista, kuten myös tietosuojavastaavan nimittämiseen. Näiden toimenpiteiden tulisi jo nyt toteutua esimerkiksi varhaiskasvatuksessa annettavan tuen henkilötietojen käsittelyn osalta. Lisäksi kunnat ovat tiedonhallintalain (906/2019) mukaan tiedonhallintayksiköitä ja niitä koskevat tiedonhallintalain 4 luvun tietoturvallisuutta koskevat velvoitteet. 

Edellä esitetyin perusteluin sääntelyn ei arvioida muodostavan korkeaa riskiä rekisteröidyn oikeuksille ja vapauksille. Ehdotetun sääntelyn katsotaan näin ollen olevan yhdenmukaista perustuslakivaliokunnan tiedonsaantioikeuksia koskevan lausuntokäytännön sekä perustuslain 10 §:n kanssa. 

11.3  Sivistykselliset oikeudet ja oikeus sosiaaliturvaan

Varhaiskasvatuksen hallinnolliset tehtävät on siirretty sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön vuoden 2013 alusta lähtien. Varhaiskasvatusta koskevien lainsäädäntöuudistusten myötä päivähoito-käsitteen sijasta aloitettiin käyttämään termiä varhaiskasvatus. Muutosten vuoksi perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisilla sivistyksellisillä oikeuksilla on alettu nähdä merkitystä myös varhaiskasvatuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa, minkä vuoksi varhaiskasvatusta tuleekin perustuslain näkökulmasta arvioida nykyisin sekä sosiaalisena että sivistyksellisenä oikeutena (PeVL 17/2018 vp, s. 2). 

Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Varhaiskasvatus määritellään ”lapsen suunnitelmalliseksi ja tavoitteelliseksi kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostamaksi kokonaisuudeksi, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka” (varhaiskasvatuslain 2 §). Lakiesityksen tarkoituksena on ehdotetun 1 §:n mukaisesti muun muassa parantaa varhaiskasvatuspalvelujen saatavuutta. Lakiesitys sisältää säännöksiä, joilla turvataan palvelunkäyttäjälle jäävän omavastuuosuuden kohtuullisuus. Lakiesitys sisältää myös palveluntuottajien hyväksymiselle laadullisia edellytyksiä, millä varmistetaan varhaiskasvatuspalveluiden laatu ja luotettavuus myös sivistyksellisten oikeuksien kannalta. 

Ehdotetulla lailla vahvistettaisiin varhaiskasvatuksen palveluseteleitä koskevaa lainsäädäntöperustaa ja siten myös lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen. Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää perusoikeusmyönteisenä ja lapsen oikeuksia tukevana. Ehdotettu sääntely tukee näin ollen perustuslain 16 §:n mukaista jokaisen lapsen yhtäläistä oikeutta saada varhaiskasvatusta kykyjensä ja tarpeidensa mukaisesti. 

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut varhaiskasvatuksen toteuttavan etenkin perustuslain 19 §:n 3 momentissa asetetun julkisen vallan velvollisuuden tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (PeVL 12/2015 vp, PeVL 17/2018 vp, PeVL 21/2016 vp, PeVL 41/2021 vp). Sosiaalipalvelun ominaisuudessa varhaiskasvatukseen kohdistuu myös riittävyysvaatimus (HE 309/1993 vp, s. 71, PeVL 11/1995 vp, PeVL 12/2015 vp, PeVL 17/2018 vp). Kun arvioidaan palvelujen riittävyyttä, tulisi esitöiden mukaan palveluiden luoda lähtökohtaisesti jokaiselle ihmiselle mahdollisuus toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, s. 71). 

Perustuslakivaliokunnan (PeVL 10/2009 vp s. 2) mukaan palveluseteli on yksi tapa toteuttaa julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa asetettua velvollisuutta turvata, sen mukaan kuin lailla säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Lakiesitys tukeekin osaltaan erityisesti sosiaalipalveluun liitettävää riittävyysvaatimusta, sillä se parantaa kunnan mahdollisuuksia järjestää varhaiskasvatuspalveluita yksityisen tuotannon avulla. Yksilön näkökulmasta tämän velvollisuuden kannalta on ensiarvoisen tärkeää, miten palvelusetelin arvo määräytyy. Lakiesityksen 7 § sisältää säännökset siitä, kuinka palvelusetelin arvo on määrättävä palvelunkäyttäjän kannalta kohtuulliseksi. Lakiesityksen 8 §:n mukaan palvelusetelin arvoa olisi korotettava lakiesityksen 7 §:ssä säädettyä korkeammaksi, jos palvelunkäyttäjän toimeentulo tai lakisääteinen elatusvelvollisuus muutoin vaarantuisi, taikka se olisi tarpeen tosiasiallisista perhesuhteista johtuvat muut vastaavat kustannukset sekä kiinteistön luovutuksen yhteydessä määräajaksi tai elinkaudeksi pidätetty rahana suoritettava etuus (syytinki) huomioon ottaen. Lakiesityksen 8 § velvoittaisi siten kuntaa palvelusetelin arvon korottamiseen pykälässä kuvatuissa tilanteissa, mitä perustuslakivaliokunta (PeVL 10/2009 vp s. 3) on pitänyt tarpeellisena keinona riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden koskevan velvoitteen turvaamiseksi. 

Ehdotettu sääntely edistää näin ollen perustuslain 19 §:n mukaista riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden saamista. 

11.4  Elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. 

Perustuslakivaliokunnan käytännössä myös yksityisiä sosiaalipalveluja on tarkasteltu perustuslain 18 §:n mukaisen elinkeinovapauden piiriin kuuluvana toimintana (ks. esim. PeVL 26/2017 vp). Mahdolliset rajoitukset yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntarjoajan järjestämään toimintaan tulee siten arvioida perustuslain 18 §:n 1 momentin elinkeinovapauden kautta. 

Lakiesityksen 4 §:n 1 momentin mukaan kunta päättäisi ne varhaiskasvatuslain 1 §:n mukaiset varhaiskasvatuspalvelut, joiden järjestämisessä se käyttää palveluseteliä varhaiskasvatuslain 5 §:n 3 momentin mukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan tulisi hyväksyä ne yksityiset palveluntuottajat, joiden palvelujen maksamiseen palvelunkäyttäjä voi käyttää kunnan myöntämää palveluseteliä. Lakiesityksen 5 §:n mukaan kunta voisi hyväksyä vain sellaisen palveluntuottajan, joka täyttää pykälässä asetetut edellytykset. Mainitussa 5 §:ssä asetetaan edellytykseksi muun muassa varhaiskasvatuslain 9. luvussa asetetut vaatimukset. Hyväksymisen edellytykset ovat perusteltuja etenkin laadukkaiden palveluiden varmistamiseksi sekä kuntakohtaisten tarpeiden huomioimiseksi. Tämä toteuttaa myös perustuslain 121 §:n mukaista kunnallisen itsehallinnon tavoitetta. 

Perustuslakivaliokunta on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilaista lausuessaan katsonut, että palveluntuottajien hyväksymisessä ei ole kyse elinkeinovapauden rajoittamisesta esimerkiksi rekisteröintimenettelyyn rinnastuvalla tavalla eikä esitys ole ollut merkityksellinen perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta (PeVL 10/2009 vp s. 2). Vastaavasti kuin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilaki, varhaiskasvatuksen palveluseteleitä koskeva lakiesitys ei puutu yksityisen varhaiskasvatuksen palveluiden tarjontaan sinänsä, vaan sen avulla annetaan mahdollisuus kunnalle valita markkinoilla toimivista palveluntuottajista ne, joiden tarjonta vastaa parhaiten kunnan tarpeita ja jotka täyttävät myös laissa säädettävät hyväksymisedellytykset. 

Lakiesityksen 5 §:n 1 momentin 4. kohdan mukaan kunta voi erikseen asettaa edellytyksiä hyväksymiselle, jotka liittyvät palvelunkäyttäjien tarpeisiin, palvelujen määrään tai laatuun tai kunnan olosuhteisiin liittyvät taikka muita vastaavia vaatimuksia. Mainittu 4. kohta toteutuu käytännössä useimmiten siten, että yksityiset palveluntuottajat sitoutuvat kunnan laatimien niin sanottujen palvelusetelin sääntökirjojen ehtoihin. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilain vastaavaan säännökseen (PeVL 10/2009 vp s. 2) siten, että ”kunnan erikseen asettamat vaatimukset” oli tarpeen kuvailla tarkemmin, jotta ne eivät jää epäasianmukaisen avoimiksi ja täten haitallisiksi elinkeinoharjoittajan näkökulmasta. Kunnan asettamien vaatimusten olisikin esityksen 5 §:n 2 momentin mukaan oltava syrjimättömiä ja perustuttava puolueettomasti arvioitaviin seikkoihin. 

Lakiesityksen vastatessa edellä kuvatuilta osiltaan pitkälti sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteleistä annettua lakia, voidaan katsoa, että lakiesitys on sopusoinnussa perustuslain 18 §:n 1 momentin kanssa. 

11.5  Oikeusturva

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oikeus hakea muutosta sisältyy myös perustuslain 21 §:n 2 momentissa mainittuihin oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeisiin. 

Lakiesityksen 7 ja 8 §:n mukaan palvelunkäyttäjää koskevat tulosidonnaista palveluseteliä tai palvelusetelin arvon korottamista koskevat asiat olisi päätettävä hallintopäätöksellä. Esityksen 11 §:n mukaan näihin päätöksiin ei saisi hakea valittamalla muutosta, vaan päätökseen saisi vaatia oikaisua varhaiskasvatuslain 50 §:ssä tarkoitetulta kunnan monijäseniseltä toimielimeltä. 

Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saisi edelleen hakea muutosta hallintovalituksella. Hallintovalituksen on katsottu olevan asianmukaisempi valituslaji, sillä mainitut päätökset koskevat vain asianosaisia eikä niillä ole kunnassa laajempaa vaikutusta. Perustuslakivaliokunta on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilain yhteydessä todennut, että kaikissa palvelusetelin arvoa koskevissa asioissa tulee perustuslain 21 §:n 1 momentin vuoksi olla mahdollisuus hakea paitsi laissa erikseen säänneltyä oikaisua myös valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta (PeVL 10/2009 vp, s. 4). 

Tarkoituksena yleisesti ottaen lainsäädännössä on, että oikaisuvaatimus olisi käytössä muutoksenhaun ensi vaiheena mahdollisimman laajasti. Oikaisuvaatimussääntelyn ulkopuolelle jätetään vain asiat, joihin oikaisuvaatimus ei sovellu. Hallintopäätöksen valituskelpoisuus liittyy oikeussuojan tarpeeseen ja siihen, sisältääkö päätös jonkun oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevan asiaratkaisun. Jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu olennaisesti viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista, kysymyksessä ei yleensä voi olla kiinteydeltään tai oikeussuojan tarpeeltaankaan niin vahva oikeus, että se kuuluisi perustuslain 21 §:n 1 momentin alaan (PeVL 17/2018 vp, s. 9, PeVL 32/2012 vp, s. 4, PeVL 63/2010 vp, s. 2, PeVL 16/2000 vp, s. 4, PeVL 12/1997 vp, s. 1). Palvelusetelin arvo ja sen korottaminen riippuvat olennaisesti viranomaisen harkinnasta ja käytettävissä olevista määrärahoista. Lapsen subjektiivinen oikeus kunnalliseen varhaiskasvatuspaikkaan on turvattu varhaiskasvatuslailla. Ehdotuksessa katsotaankin, että edellä mainituissa palveluseteliin liittyvissä päätösasioissa ei ole kyse sellaisesta perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta oikeudesta tai velvollisuudesta, joka vaatisi heti ensiasteena valitusoikeutta. 

Perustuslakivaliokunta on samassa lausunnossa (PeVL 10/2009 vp, s. 4) todennut, että on epäjohdonmukaista, jos palvelusetelin arvon määräytymisestä saa tehdä oikaisuvaatimuksen ja tämän jälkeen hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, mutta muissa palvelusetelin saamista koskevissa kysymyksissä muutoksenhaku on kokonaan kielletty. Siksi valiokunta on katsonut, että valitusoikeuden avaamista myös muissa palvelusetelin myöntämistä koskevissa asioissa on syytä harkita. Asiallisesti ottaen kysymys on esimerkiksi siitä, että valitusmahdollisuus on tarpeen viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (vrt. PeVL 13/2005 vp, s. 3–4 ja PeVL 46/2002 vp, s. 9/II). 

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 2. luvusta ja viime kädessä perustuslain 21 §:n 1 momentista seuraa, onko kulloisessakin päätöksessä kyse valituskelpoisesta ratkaisusta. Tosiasialliset hallintotoimet rajautuvat muutoksenhaun ulkopuolelle ilman nimenomaista lain säännöstäkin. (PeVL 17/2018 vp, s. 10) Todettakoon, että mikäli palvelusetelin myöntäminen päätetään varhaiskasvatuslain 18 §:n mukaisessa päätöksessä, seuraa tästä mahdollisuus hakea muutosta varhaiskasvatuslain mukaisesti. 

Edellä kerrottu huomioon ottaen myös lakiesityksen 10 §:n on nostettu esiin laissa ehdotetusta päätöksenteosta syntyvät muutoksenhakumahdollisuudet kunnallis- ja hallintovalitusmenettelyissä. Palveluntuottajan hyväksymistä ja hyväksymisen peruuttamista koskevaan päätökseen saisi vaatia oikaisua kuntalain mukaisesti ja oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saisi edelleen hakea muutosta kunnallisvalituksella. Kunnallisvalitus eroaa hallintovalituksesta siinä, että valitusoikeus on asianosaisen lisäksi jokaisella kunnan jäsenellä. Kunnallisvalituksen on katsottu esityksessä soveltuvan valituslajiksi palveluntuottajan hyväksymistä koskevassa asiassa, sillä siihen voi liittyä kunnan jäsenten tarve valvoa kunnan toimielinten ja viranhaltijoiden toiminnan lainmukaisuutta. Sen sijaan palvelunkäyttäjää koskeviin päätöksiin saisi ensin vaatia oikaisua ja sitten hakea muutosta hallintovalitusmenettelyssä. 

Edellä kuvatuilla perusteilla lakiesityksen katsotaan olevan sopusoinnussa perustuslain 21 §:n kanssa. 

11.6  Kuntien itsehallinto

Perustuslain 121 §:n 1–2 momenttien mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon ja kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. 

Kuntia koskevan lainsäädäntöön kuuluu lähtökohtaisesti se, että annettaessa kunnille jonkin tehtävän järjestämisvastuu, kunnille annetaan myös mahdollisimman laaja vapaus päättää itse siitä, miten tehtävä käytännössä järjestetään. Perustuslain turvaamaan kunnalliseen itsehallintoon kuuluu kiinteästi myös kunnan oikeus päättää itse taloudestaan. 

Esityksen mukaan varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttäminen olisi edelleen kunnille vapaaehtoista. Kunnat myös määrittelisivät tarkemmin palvelusetelin arvon määräytymisen. Esityksellä ei näin ollen olisi vaikutusta kuntien itsehallintoon, sillä se ei muuttaisi kuntien asemaa varhaiskasvatuksen järjestäjänä tai palvelusetelin myöntäjinä nykyiseen verrattuna. Lakiesitys sen sijaan tietyllä tapaa vahvistaisi kuntien asemaa, sillä tällä hetkellä varhaiskasvatuksen palveluseteleihin sovellettu sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteleistä annettu laki ei sanamuodoltaan tunnista kuntien asemaa varhaiskasvatuksen järjestäjinä. Esityksellä olisi siten kuntien asemaa vahvistava sekä epäjohdonmukaista lainsäädännöllistä tilannetta selkeyttävä vaikutus. 

Palvelusetelin arvon määräytymisen tarkempi sääntely voisi kuitenkin olla palveluiden jatkuvuutta edistävää ja lisäisi ennakoitavuutta yritysten vakavaraisuuden näkökulmasta. Sillä voisi siten olla merkitystä myös perustuslain 15 §:n mukaisesta omaisuuden suojasta johdettavan luottamuksen suojan näkökulmasta. Palveluseteleiden arvon vakaus tulisi lainsäädännön sijaan turvata sellaisen ennakoitavan paikallisen päätöksenteon kautta, josta kunta olisi itsehallintonsa nojalla vastuussa. 

Edellä kuvatuilla perusteilla lakiesityksen katsotaan olevan sopusoinnussa perustuslain 121 §:n kanssa. 

11.7  Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Säännöksen sanamuodolla viitataan siihen, että julkisen hallintotehtävän hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti. 

Yksityistä varhaiskasvatusta on olemassa niin osana kuntien ostopalvelua kuin palvelusetelillä että yksityisen hoidon tuella tuettuna. Palvelusetelillä tuettu varhaiskasvatus on siis vain osa yksityistä varhaiskasvatusta. Yksityistä varhaiskasvatusta on kuvattu tarkemmin luvussa 2.1.3. 

Julkisella hallintotehtävällä tarkoitetaan perustuslaissa melko laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu muun muassa sellaiseen päätöksentekoon liittyviä tehtäviä, jolla vaikutetaan yksityisten henkilöiden etuihin, velvollisuuksiin ja oikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179). Yksityisen palveluntuottajan toteuttama hoito ja opetus ovat julkisen hallintotehtävän hoitamista, kun sillä on lakisääteinen, viranomaisen tehtäviin liittyvä perusta. Olli Mäenpää, s. 218, teoksessa Yleinen hallinto-oikeus 2017. Varhaiskasvatuslain 15 e §:n mukaisen päätöksen tuesta ja tukipalveluista tekee varhaiskasvatuksessa vastuussa oleva kunta siitä huolimatta, että lapsen varhaiskasvatus järjestetään yksityisessä päiväkodissa. Julkisia hallintotehtäviä on siis näin ollen myös rajattu yksityisten palveluntuottajien osalta.  

Merkittävänä julkisen vallan käyttönä on pidetty muun muassa itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja, kurinpitorangaistuksen määräämistä tai oikeutta puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179, PeVL 28/2001 vp, s. 5–6, PeVL 18/2007 vp, s. 7). Perusopetuslaissa säädetään kurinpitotoimista ja turvaamistoimenpiteistä perusopetuksessa, jotka vaativat merkittävää julkisen vallan käyttöä viranhaltijan asemassa. Perustuslain 118 §:n mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Varhaiskasvatuslaissa ei ole säädetty vastaavista toimista. Varhaiskasvatuksen opettajan tehtävät eivät siis sisällä merkittävää julkisen vallan käyttöä, ellei hän opeta perusopetuslain mukaista esiopetusta. Yksityisille varhaiskasvatuksen palveluntuottajille ei näin ollen ole siirretty merkittävää julkista vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä, vaan tehtäviä, joissa on kyse julkista hallintotehtävistä tai niiden piirteitä omaavista tehtävistä.  

Perustuslain 124 §:n lähtökohtana on ensinnäkin se, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään lailla ja että tehtävien siirtoa koskevan sääntelyn on oltava riittävän täsmällistä. Kuntalain 9 §:n 2 momentissa todetaan lisäksi, että kunta voi antaa julkisen hallintotehtävän muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen lailla säädetään. Lailla säätämisen vaatimus täyttyy varhaiskasvatuslain 5 §:n sekä varhaiskasvatuksen palvelusetelistä annetun lain myötä, joita voidaan pitää täsmällisinä. 

Edelleen julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää sitä, että se on tarkoituksenmukaista, eli toiminta parantaa jollakin tavalla vallitsevia olosuhteita. Varhaiskasvatuksen palvelusetelistä annetun lain tarkoituksena on lisätä perheen valinnan mahdollisuuksia lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseksi, parantaa varhaiskasvatuspalvelujen saatavuutta ja edistää kunnan ja yksityisten palveluntuottajien yhteistyötä ja siten sen voidaan katsoa parantavan vallitsevia olosuhteita. Tarkoituksenmukaisuuskriteerin täyttymistä puoltavat arviot palvelujen saatavuuden paranemisesta. Vaikutusarvioinnissa on esitetty, että palvelusetelijärjestelmällä voi olla ainakin osassa maata perustason palveluja ja niiden saatavuutta vahvistavaa vaikutusta. Palveluntuottajien määrän lisääntyminen edistäisi palvelujen riittävyyttä. 

Ottamalla yksityinen palvelutuotanto hyvin suunniteltuina kokonaisuuksina mukaan palvelutuotantoon, voidaan parantaa sekä palvelujen saatavuutta että laatua siten, että väestön palvelutarpeeseen vastataan nykyistä paremmin. Yksityisten palveluntuottajien hyväksymisen edellytyksillä taataan, että perheillä on käytössään yhtä laadukkaat palvelut saman kunnan sisällä, riippumatta siitä, olivatko he kunnan tuottamassa varhaiskasvatustoiminnassa tai palvelusetelillä tuotetussa toiminnassa. 

Laissa säätämisen ja tarkoituksenmukaisuuden lisäksi edellytyksenä julkisen hallintotehtävän siirtämiselle on perustuslain 124 §:n mukaan se, että tehtävän siirto ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslakivaliokunta on (PeVL 8/2014 vp) kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että siirrettävän hallintotehtävän ohjaamiselle ja valvonnalle on luotu riittävä ohjaus- ja valvontamalli. 

Ehdotettuun sääntelyyn sisältyy useita sellaisia mekanismeja, joilla kunta sekä myös aluehallintovirastot ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ohjaisivat ja valvoisivat yksityisiä palveluntuottajia. Palveluntuottajien tuottamalle varhaiskasvatukselle asetettaisiin vaatimuksia niin varhaiskasvatuslaissa kuin ehdotettavassa palvelusetelilaissa. Varhaiskasvatuslain mukainen valvonta ja esimerkiksi omavalvontasuunnitelma koskisivat myös palvelusetelitoimintaa. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon varmistamiseksi yksityisten palveluntuottajien palvelusetelitoiminnassa sovellettaisiin hallinnon yleislakeja, kuten hallintolakia. 

Edellä kuvatuilla perusteilla lakiesityksen katsotaan olevan sopusoinnussa perustuslain 124 §:n kanssa. 

11.8  Säätämisjärjestys

Edellä esitetyn perusteella katsotaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.