2.2.1  Yleistä

Laki edunvalvontavaltuutuksesta tuli voimaan 1.11.2007. Laki on ollut voimassa 17 vuotta. 

Edunvalvontavaltuutuksesta annetulla lailla luotiin uusi oikeudellinen instrumentti, jolla henkilö voi etukäteen järjestää omien asioidensa hoidon siltä varalta, että hän myöhemmin tulee sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn takia kykenemättömäksi huolehtimaan asioistaan. Edunvalvontavaltakirjassa valtuuttaja nimeää hänen asioitaan hoitavan valtuutetun ja määrittelee tämän toimivallan. Valtuutuksen antaminen perustuu keskeisesti valtuuttajan ja valtuutetun väliseen luottamussuhteeseen. Edunvalvontavaltuutus tulee voimaan, kun holhousviranomainen on lain 24 §:ssä säädetyllä tavalla vahvistanut valtuutuksen. 

Vaikka edunvalvontavaltuutus perustuu yksityisoikeudelliseen tahdonilmaisuun, siihen liittyy myös valtuuttajan edun turvaavia julkisen vallan valvontaelementtejä. Valtuutuksen voimaan tultua valtuuttaja ei voi yleensä enää itse valvoa valtuutetun toimintaa. Tästä syystä on katsottu välttämättömäksi järjestää myös valtuutetun toimintaan kohdistuvaa valvontaa. Jos edunvalvontavaltuutus koskee valtuuttajan edustamista tämän taloudellisissa asioissa, valtuutetun tulee antaa tehtävänsä alussa holhousviranomaiselle luettelo valtuuttajan varoista ja veloista ja pitää kirjaa tilikauden tapahtumista. Lain lähtökohtana kuitenkin on, ettei valtuutettuun kohdisteta säännönmukaista viranomaisvalvontaa kuten tili- tai lupavalvontaa, ellei valtuuttaja anna asiasta nimenomaista määräystä edunvalvontavaltakirjassa.  

Vain muutama prosentti voimassa olevista valtuutuksista sisältää määräyksiä valtuutetun velvollisuudesta raportoida toiminnastaan säännöllisesti holhousviranomaiselle tai hakea holhousviranomaisen lupaa valtuuttajan puolesta tehtäviin oikeustoimiin. Digi- ja väestötietoviraston asiankäsittelyjärjestelmästä (19.1.2024) saatujen tietojen perusteella holhousviranomaisessa on tilivelvollisuuden osalta seurannassa runsaat 400 aktiivista edunvalvontavaltuutusta eli noin 2 % kaikista aktiivisista edunvalvontavaltuutuksista. Näin ollen valtuutetun hallinnollinen taakka on säännönmukaisesti kevyempi kuin holhoustoimesta annetun lain nojalla määrätyn edunvalvojan. 

Vuonna 2022 vireille tulleiden edunvalvontavaltuutusten vahvistamisasioiden määrä kasvoi 19,5 prosenttia verrattuna edellisvuoteen. Alkaneista täysi-ikäisten henkilöiden edunvalvonta- ja edunvalvontavaltuutuksia koskevista asiakkuuksista lähes 59 prosenttia perustui edunvalvontavaltuutukseen. Digi- ja väestötietoviraston tilinpäätös 2023, s. 26. 

Vuonna 2023 tuli vireille noin 11 000 edunvalvontavaltuutuksen vahvistamista koskevaa hakemusta. Digi- ja väestötietovirastossa on havaittu, että yhä useampi hakemus ei lopulta johda edunvalvontavaltuutuksen vahvistamiseen. Syitä tähän on monia. Osa tilanteista voi liittyä väärinkäsityksiin siitä, että edunvalvontavaltuutusta voitaisiin käyttää jo ennen kuin valtuuttaja on tullut sairauden tai muun syyn vuoksi kykenemättömäksi huolehtimaan valtuutuksessa tarkoitetuista asioista. Osa tilanteista liittyy siihen, että edunvalvontavaltuutus tehdään liian myöhään. Valtuutusta ei voida vahvistaa, jos on ilmeistä, että valtuuttaja ei ole valtakirjaa tehdessään kyennyt ymmärtämään valtakirjan merkitystä. On myös tilanteita, joissa valtakirjan todistaneet henkilöt ovat olleet esteellisiä. 

Tietoa edunvalvontavaltuutusta koskevan lainsäädännön toimivuudesta on verrattain vähän. Tietoa on saatavissa lähinnä holhousviranomaisen soveltamiskäytännössä ja asianajotoiminnassa havaituista tilanteista. Oikeuskäytäntöä edunvalvontavaltuutuksista on kertynyt vähän ja se on hajanaista. Edunvalvontavaltuutuksiin liittyvät väärinkäytöstilanteet voivat näkyä yleisissä tuomioistuimissa muun asian yhteydessä, esimerkiksi edunvalvojan määräämistä koskevina asioina tai rikosasioina. Holhousviranomaisen päätöksiä koskevat valitukset ohjautuvat hallintotuomioistuimiin. 

Valtuutetuista saadaan tietoa myös Digi- ja väestötietovirastolle tehdyistä kanteluista. Esitystä varten on tarkasteltu Digi- ja väestötietovirastolle vuonna 2022 valtuutetun toiminnasta tehtyjä kanteluita. Kantelijana oli yleensä omainen, joskus myös pankki tai hoivakoti. Kanteluista kävi ilmi, että ongelmiin päästään puuttumaan yleensä myöhemmin kuin edunvalvonnoissa, kun säännönmukaista tilivelvollisuutta ei ole. Joskus väärinkäytökset tulevat esiin vasta valtuuttajan kuoltua, jolloin asioiden selvittäminen jää kuolinpesän tehtäväksi. 

Kokemuksia edunvalvontavaltuutuksen vaikutuksista yleiseen edunvalvontaan on kartoitettu osana edellä mainittua valtioneuvoston selvitystä yleisen edunvalvonnan palveluista. Selvityksen mukaan suurin osa yleisistä edunvalvojista, edunvalvontasihteereistä ja edunvalvonnan sidosryhmätahoista piti edunvalvontavaltuutusta toimivana ja tehokkaana vaihtoehtona järjestää valtuuttajan asioiden hoito. Moni arvioi, että edunvalvontavaltuutukset hidastavat jonkin verran yleisen edunvalvonnan asiakasmäärien kasvua ja vähentävät etenkin yksinkertaisia asiakkuuksia. Edunvalvontavaltuutuksen arvioitiin soveltuvan huonommin monimutkaisiin tilanteisiin tai henkilöille, joilla ei ole sellaisia luotettuja henkilöitä, joita voisi nimetä valtuutukseen. Edunvalvojat toivat selvityksessä esille myös tilanteita, joissa huonosti tehdyt edunvalvontavaltuutukset tai niiden väärinkäyttö kuormittavat edunvalvontaa. Valvonnan puutteen nähtiin mahdollistavan väärinkäytöksen. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2024:41, s. 66. 

Edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain esitöiden (HE 52/2006 vp) mukaan uudistuksella pyrittiin lisäämään henkilön itsemääräämisoikeutta ja vähentämään tilanteita, joissa edunvalvojan määrääminen käy välttämättömäksi. Valtiontaloudellisena tavoitteena oli myös pyrkimys hillitä holhoustoimesta annetun lain mukaisen edunvalvonnan järjestämiseen ja edunvalvojan toiminnan valvontaan tarvittavien voimavarojen kasvua. 

Edunvalvontavaltuutusjärjestelmän voidaan todeta vähentäneen holhousviranomaisen valvonnan tarvetta. Tilivalvontaa edellyttävien edunvalvontojen määrä ei tilastojen valossa ole merkittävästi noussut vuoteen 2010 verrattuna, vaikka väestö on ikääntynyt. Edunvalvontavaltuutusten arvioidaan vähentäneen tarvetta määrätä edunvalvonnan tarpeessa olevalle henkilölle edunvalvoja. Muutos on kohdistunut erityisesti yksityisen edunvalvojan määräämiseen. Lain arvioidaan vähentäneen myös jonkin verran paineita yleisen edunvalvonnan palveluiden kasvuun. Edunvalvontavaltuutuksella suojan tarpeessa olevan henkilön eduista voidaan huolehtia edunvalvontaa lievemmin keinoin. Lain keskeisten tavoitteiden voidaan näiltä osin todeta toteutuneen. 

Käytännössä havaitut kokemukset korostavat valtuuttajan ja valtuutetun välisen luottamussuhteen merkitystä. On tärkeää nimetä valtuutetuksi sellainen henkilö, johon valtuuttaja voi luottaa. Riskiä väärinkäytöksistä voidaan pienentää myös sisällyttämällä valtakirjaan määräyksiä valvonnasta tai läheisten tiedonsaantioikeuksista. Nykysääntely mahdollistaa tämän eikä lainsäädäntöä ole tältä osin tarpeen muuttaa. 

Kaiken kaikkiaan edunvalvontavaltuutus on osoittautunut suosituksi ja useimmiten toimivaksi keinoksi järjestää omien asioiden hoito tulevaisuuden varalle. On kuitenkin havaittavissa, että ymmärrys edunvalvontavaltuutuksen ja holhoustoimesta annetun lain mukaisen edunvalvonnan välisistä eroista on usein epäselvä. Myös suhde varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain (228/1929) mukaiseen valtuutukseen voi aiheuttaa sekaannusta. Tilannetta voidaan selkeyttää tiedottamisen ja kouluttamisen keinoin. 

Seuraavassa on arvioitu soveltamiskäytännössä esiin tulleita ongelmia, jotka edellyttävät lainsäädäntömuutoksia. 

2.2.2  Lahjoitukset ja valtuutetun esteellisyys

Valtuutettu ei pääsääntöisesti saa lahjoittaa valtuuttajan omaisuutta. Valtuutetulla ei siten ole suoraan lain nojalla kelpoisuutta antaa minkäänlaisia, edes tavanomaisia tai vähäisiä lahjoja. Lahjoituskiellosta voidaan poiketa valtakirjaan otettavalla erityisellä määräyksellä. Valtuutettu on edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain 18 §:n 2 momentin mukaan oikeutettu antamaan valtuuttajan puolesta sellaisen lahjan, jonka antamisen perusteet on yksilöity valtakirjassa. 

Edunvalvontavaltakirjoissa annetaankin usein ohje siitä, että valtuutetulla on oikeus antaa esimerkiksi syntymäpäivälahjoja valtuuttajan lapsille tai muille läheisille. Ongelmia aiheutuu silloin, kun valtuutettu on valtuuttajan lähipiiristä, eikä valtakirjassa ole nimetty esteetöntä varavaltuutettua. Edunvalvontavaltuutuksesta annetussa laissa säädetyt jääviyssäännökset estävät lahjoituksen toteuttamisen. 

Vuonna 2022 vahvistettuihin edunvalvontavaltakirjoihin pohjautuneesta 300 valtakirjan satunnaisotannasta selvisi, että 69,5 %:ssa tapauksista valtuutettuna toimii valtuuttajan lapsi. Seuraavaksi tavanomaisemmin valtuutettuna toimii valtuuttajan puoliso (17,2 %). Lahjan antamista koskevia määräyksiä oli 19,3 % otannan valtakirjassa eli lähes joka viidennessä valtakirjassa. Yhdessäkään valtakirjassa lahjan saajaksi ei ollut mainittu perheen ulkopuolista henkilöä. Aatu Iivanainen, pro gradu -tutkielma Räätälöityä edunvalvontaa valtuutuksella -empiirinen tutkimus edunvalvontavaltuutukseen liittyvän potentiaalin hyödyntämisestä, 2024, Helsingin yliopisto (s. 42 ja 58). 

Lahjan antamiseen liittyvissä tilanteissa esteellisyys ei ole edunvalvojan määräämiselläkään korjattavissa, sillä holhoustoimesta annetun lain nojalla määrättyä edunvalvojaa sitoo holhoustoimesta annetun lain 32 §:n 1 momentissa säädetty ehdoton lahjoituskielto. Jos valtuuttaja ei kykene itse huolehtimaan lahjan antamisesta, valtakirjaan kirjattua valtuuttajan tahtoa ei voida toteuttaa. Vaikka valtakirjassa olisi nimetty esteetön varavaltuutettu, valtuutuksen vahvistaminen varavaltuutettuun nähden esimerkiksi syntymäpäivälahjan antamista varten on epätarkoituksenmukaisen monimutkaista. On myös arvioitu, että tällaisia lahjoituksia tosiasiallisesti tehdään esteellisyyssääntelystä huolimatta. Koska valtuutettuihin ei juuri kohdistu valvontaa, nämä eivät kuitenkaan tule viranomaisten tietoon. 

Edunvalvontavaltuutuksen vahvistaminen ei rajoita valtuuttajan toimintakelpoisuutta. Valtuuttajalla on siten oikeus saada omaan hallintaansa ja käyttöönsä se omaisuus, jonka hän tahtoo itselleen. Valtuuttaja voi edunvalvontavaltakirjan vahvistamisen jälkeenkin huolehtia lahjojen antamisesta itse. Valtuuttaja ei kuitenkaan kykene aina tekemään lahjoitusta itse. 

Edellä mainituista syistä lahjan antamiseen liittyvää sääntelyä on tarpeen tarkistaa. 

Valtuutetun esteellisyys voi tulla esille muissakin oikeustoimissa. Kohtalaisen usein esteellisyys liittyy perinnönjakoa koskevaan tilanteeseen, jossa vanhempansa valtuutettuna toimiva lapsi joutuisi edustamaan valtuuttajaa lähisukulaiseensa nähden. Näissäkin tilanteissa joudutaan hakemaan edunvalvojan määräämistä valtuutetun tehtäviin, jos esteetöntä varavaltuutettua ei ole. 

Valtuutettuun ei useimmiten kohdistu viranomaisvalvontaa, eikä valtuuttaja usein kykene itse valvomaan valtuutettua. Sen vuoksi valtuutetun esteellisyyteen liittyvien säännösten voidaan katsoa olevan erityisen merkittäviä valtuuttajan suojelemiseksi väärinkäytöksiltä. Esteellisyyssäännökset voivat myös hälventää sukulaisten huolia valtuutetun mahdolliseen epäasialliseen toimintaan liittyen. 

Valtuutetun ja edunvalvojan esteellisyyssäännökset ovat nykyisin pääasiallisesti samat. Sukulaisuudesta johtuva esteellisyys määrittyy siten samalla tavoin siitä riippumatta, toimiiko henkilö holhoustoimesta annetun lain mukaisena edunvalvojana vai edunvalvontavaltakirjassa nimettynä valtuutettuna. Esteellisyyden muodostava henkilöpiiri on kuitenkin melko laaja. Sen on katsottu vaikeuttavan tarpeettomasti erityisesti sellaisia suhteellisen yleisiä ositus- ja perinnönjakotilanteita, joissa edunvalvojan tai valtuutetun vastapuolena on edunvalvojan tai valtuutetun vanhemman sisarus ja joissa riski intressiristiriidan muodostumiseen sukulaisuuden kaukaisuuden takia on vähäinen. Esteellisyyden muodostavaa henkilöpiiriä on tarpeellista tarkistaa. 

2.2.3  Kiinteistöjä koskevat oikeustoimet

Maakaaressa (540/1995) on säädetty erityiset muoto- ja yksilöintivaatimukset sellaiselle valtakirjalle, jolla valtuutettu oikeutetaan edustamaan valtuuttajaa kiinteistöä koskevissa oikeustoimissa. Edunvalvontavaltuutusta koskevaa lakia säädettäessä näiden muotovaatimusten arveltiin aiheuttavan käytännön ongelmia silloin, kun kiinteistön omistajan asioita hoitaa valtuutettu. Tämän vuoksi edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain 20 §:ään otettiin tätä koskeva erityissäännös. Sen mukaan maakaaressa erikseen säädettyjä valtakirjan muoto- ja yksilöintivaatimuksia ei sovelleta, jos valtakirjassa on nimenomaisesti määrätty, että valtuutettu saa valtuutuksen nojalla myydä tai muuten luovuttaa kiinteistön, hakea kiinnitystä taikka perustaa panttioikeuden kiinteistöön. 

Edunvalvontavaltuutuksesta annettua lakia sovellettaessa on havaittu, että nimenomainen maininta valtuutetun kelpoisuudesta kiinteistöjä koskeviin oikeustoimiin puuttuu monesta edunvalvontavaltuutuksesta. Digi- ja väestötietovirastolle tulleiden yhteydenottojen perusteella suuri osa tapauksista on ollut sellaisia, että valtakirjan laatija ei ole ollut tietoinen näiden tilanteiden edellyttävän erillistä määräystä. On myös tapauksia, joissa erillistä määräystä ei ole katsottu tarpeelliseksi sen vuoksi, että valtuuttaja ei ole omistanut kiinteää omaisuutta silloin kun valtakirja on laadittu. Tilanne on saattanut kuitenkin muuttua myöhemmin esimerkiksi sen vuoksi, että valtuuttaja on perinyt kiinteistön tai on osakkaana kuolinpesässä, johon kuuluu kiinteistö. 

Jos edunvalvontavaltakirjassa ei ole lain 20 §:ssä tarkoitettua määräystä, kiinteistöä myytäessä valtuuttajalle tulee ensin määrätä holhoustoimesta annetun lain mukaisesti edunvalvoja edustamaan häntä kyseisessä kaupassa. Edunvalvojan määrää tuomioistuin tai holhoustoimesta annetun lain 12 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa holhousviranomainen. Useimmiten holhousviranomaisella ei ole valtuuttajan terveydentilan vuoksi toimivaltaa määrätä edunvalvojaa. Edunvalvojaksi kiinteistön kauppaa varten määrätään yleensä valtuutettu. Sen jälkeen edunvalvojaksi määrätyn tulee hakea holhousviranomaiselta holhoustoimesta annetun lain mukainen lupa kiinteistön myymiseen. Menettelyt vievät aikaa ja aiheuttavat valtuuttajalle kuluja. 

Edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain 20 §:n tavoitteena on ollut välttää tarve määrätä edunvalvoja yksittäistä oikeustointa varten sen vuoksi, että edunvalvontavaltuutus ei täytä maakaaressa valtakirjalle säädettyjä kiinteistön yksilöinti- ja muotovaatimuksia. Käytännön kokemukset osoittavat, että säännös on pikemminkin aiheuttanut edunvalvojan määräämisen tarvetta. Tämän vuoksi säännöstä on perusteltua muuttaa. 

2.2.4  Valtuutetun tehtäviin määrätty edunvalvoja

Edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain 21 §:ssä säädetään edunvalvojan määräämisestä valtuutetun tehtäviin. Säännös koskee tilannetta, jossa valtuutettu on esimerkiksi sairauden tai esteellisyyden vuoksi tilapäisesti estynyt hoitamasta tehtäväänsä, eikä valtakirjassa ole nimetty varavaltuutettua. Säännös soveltuu myös tilanteeseen, jossa on nimetty varavaltuutettu, mutta hän on esteellinen tai ei voi muusta syystä ryhtyä hoitamaan valtuuttajan asioita silloin, kun valtuutetulla on tilapäinen este. Käräjäoikeus tai valtuutetun pyynnöstä holhousviranomainen voi tällöin määrätä edunvalvojan valtuutetun tehtäviin soveltaen, mitä holhoustoimesta annetussa laissa säädetään sijaisen määräämisestä edunvalvojalle. 

Säännöksen sanamuodon perusteella jää epäselväksi, miltä osin valtuutetun tehtäviin määrättyyn edunvalvojaan sovelletaan edunvalvontavaltuutuksesta annettua lakia ja miltä osin holhoustoimesta annettua lakia. Käytännössä vakiintuneen tulkinnan mukaan tilapäisesti valtuutetun tehtäviin määrättyyn edunvalvojaan sovelletaan holhoustoimesta annetun lain säännöksiä eli myös säännöksiä oikeustoimien luvanvaraisuudesta ja lahjoituskiellosta. Tämä johtaa siihen, että valtuuttajan valtakirjassa ilmaisemaa tahtoa ei voida aina toteuttaa. Lisäksi tästä aiheutuu valtuutetulle hallinnollista taakkaa ja valtuuttajalle kuluja. Sääntelyä on tämän vuoksi syytä tarkentaa. 

2.2.5  Sähköinen asiointi valtuuttajan puolesta

Asiointipalveluiden digitalisoitumisen vuoksi valtuutetuilla on yhä useammin tarve asioida valtuuttajan puolesta sähköisesti. Suomi.fi -valtuuksien kautta toteutetuissa sähköisissä asiointipalveluissa valtuutetun edustusoikeuteen perustuva asiointi on nykyisin mahdollista vain taloudellisissa asioissa, esimerkiksi OmaVerossa. Tarvetta sähköiseen asiointiin on kuitenkin myös valtuuttajan henkilöä koskevissa asioissa, esimerkiksi hoidettaessa valtuuttajan terveydenhoitoon liittyviä asioita. Sähköisissä palveluissa valtuutettu ei voi suoraan edustusoikeutensa perusteella varata valtuuttajalle lääkäriaikoja, nähdä tätä koskevia terveydenhuollon kirjauksia tai pyytää reseptin uusimista, vaikka hänen tehtäviinsä sisältyisi valtuuttajan henkilöä koskevien asioiden hoitaminen. Sama ongelma koskee yksityisiä edunvalvojia, jos heidän tehtäviinsä kuuluu päämiehen henkilöä koskevat asiat. Ratkaisuksi on ehdotettu muun muassa sitä, että henkilöä koskeviin asioihin annetut edunvalvontavaltuutukset ja edunvalvojan määräykset rekisteröitäisiin Valtuudet-palvelun taustarekisterinä toimivaan holhousasioiden rekisteriin. 

2.3.1  Yleistä

Holhoustoimesta annettu laki tuli voimaan 1.12.1999. Lain tarkoituksena on valvoa niiden henkilöiden etua ja oikeutta, jotka eivät voi itse pitää huolta asioistaan vajaavaltaisuuden, sairauden tai muun syyn vuoksi. Lain 46 §:n mukaan edunvalvojan toimintaa valvoo holhousviranomainen. Holhousviranomaisena toimii Digi- ja väestötietovirasto ja Ahvenanmaalla Ahvenanmaan valtionvirasto. Edunvalvojan toimintaa valvotaan sekä ennakollisesti (lupavalvonta) että jälkikäteen tarkastamalla edunvalvojan laatimat vuosi- ja päätöstilit (tilivalvonta). 

Seuraavassa arvioidaan edunvalvojan tilivalvontaan vuonna 2011 voimaan tulleiden uudistusten toimivuutta (L 122/2011, HE 203/2010 vp). Lisäksi arvioidaan lupavalvontaa koskevaa sääntelyä. 

2.3.2  Tilivalvonta

Tilivelvollisuudesta vapauttaminen ja tilikauden pidentäminen

Edunvalvojan tilivelvollisuutta koskevat säännökset ovat holhoustoimesta annetun lain 50–56 a §:ssä. Edunvalvoja, jonka tehtäviin kuuluu omaisuuden hoitamista, on niiden mukaan velvollinen pitämään kirjaa päämiehen varoista, veloista ja tilikauden tapahtumista sekä antamaan vuosittain holhousviranomaiselle tilin. Edunvalvoja, jonka tehtävä lakkaa tai jonka tehtäviä rajoitetaan, on velvollinen antamaan tilin omaisuuden hoidosta siltä ajalta, jolta ei ole aikaisemmin annettu tiliä.  

Holhousviranomainen voi myöntää määräajaksi tai toistaiseksi vapautuksen tilivelvollisuudesta tai määrätä tilikauden vuotta pitemmäksi. Lain 53 §:ään tehdyllä muutoksella laajennettiin mahdollisuuksia myöntää tilivelvollisuudesta helpotuksia. Vapautus tai pidennys voidaan myöntää paitsi silloin, kun hoidettavan omaisuuden määrä on vähäinen, myös silloin, kun omaisuus on laadultaan sellaista, ettei päämiehen etu vaadi tilin tekemistä vuosittain. Lisäksi vapautus tai tilikauden pidennys voidaan myöntää, jos omaisuuden säilyminen on turvattu sijoittamalla omaisuutta niin sanotulle estotilille eli kohteeseen, josta sitä ei sijoitukseen otetun ehdon mukaan voida nostaa ilman holhousviranomaisen suostumusta. 

Digi- ja väestötietoviraston arvion mukaan tilikauteen liittyvät uudistukset ovat helpottaneet vain vähän holhousviranomaisen työtä. Tilikauden pidentämiseen on havaittu liittyvän käytännön ongelmia. Yleiset edunvalvojat eivät ole kokeneet tarpeelliseksi siirtyä pidennettyihin tilikausiin, koska tilit koostetaan joka tapauksessa yleisen edunvalvonnan sähköisessä asianhallintajärjestelmässä ajantasaisesti. Myös pidennettyjen tilikausien vuositilien tarkastaminen on koettu holhousviranomaisessa työläämpänä kuin normaalien vuositilien tarkastaminen. 

Vapauttamismahdollisuuden hyödynnettävyyttä on Digi- ja väestötietoviraston kokemusten mukaan puolestaan heikentänyt se, ettei päätöstilivelvollisuudesta voida vapauttaa. Päätöstili tulee antaa myös siltä ajanjaksolta, jolta edunvalvoja on saanut vapautuksen vuositilien tekemisestä. Vapauttamismahdollisuutta on käytetty eniten tilanteissa, joissa päämiehen omaisuus on koostunut pelkästään tai valtaosin kiinteistöstä tai muusta vastaavasta omaisuudesta, jonka luovuttamiseen tarvitaan holhousviranomaisen lupa. Säännöstä on sovellettu myös yhteistaloustilanteissa, esimerkiksi silloin kun varattoman täysi-ikäisen päämiehen tulot menevät elämiseen. Vapauttamismahdollisuutta on hyödynnetty myös tilanteissa, joissa alaikäisen edunvalvojana on yleinen edunvalvoja, tai alaikäisen edunvalvonta on päättymässä lähiaikoina taikka estotilimenettelyn yhteydessä. 

Lain esitöissä arvioitiin, että estotilin käytöllä voitaisiin parhaimmillaan samanaikaisesti turvata päämiehen varallisuuden säilyminen, vapauttaa edunvalvoja tilivelvollisuudesta ja vähentää holhousviranomaisen työtä. Käytännössä estotilimenettelyä on käytetty kuitenkin erittäin harvoin. Digi- ja väestötietovirasto on arvioinut, että sellaisia päämiehiä, joiden varoja on talletettu estotileille, olisi yhteensä vain muutamia kymmeniä. Tämän on arvioitu selittyvän ainakin osittain sillä, etteivät pankit käytännössä tarjoa tällaisia tilijärjestelyitä. Estotilin käyttö ei myöskään sovellu kaikkiin tilanteisiin. Se ei ole yleensä perusteltua silloin, kun tililtä joudutaan usein nostamaan varoja. Lisäksi vaikka yksittäisissä tapauksissa estotiliä olisikin käytetty, edunvalvoja on silti saattanut toimittaa tilin vuosittain. Näistä käytännön syistä estotilimenettely ei ole tuonut tavoiteltua helpotusta tilivalvontaan, vaikka sen perusajatusta voidaan edelleen pitää kannatettavana. 

Tilin yleispiirteinen tarkastus

Vuodesta 2011 alkaen on ollut voimassa holhoustoimesta annetun lain 56 §:ssä säädetty mahdollisuus tarkastaa vuositili yleispiirteistä tarkastustapaa noudattaen. Holhousviranomainen voi tarkastaa tilin yleispiirteisemmin tapauksissa, joissa omaisuuden määrän tai laadun taikka muiden seikkojen vuoksi voidaan otaksua, ettei päämiehen etu tästä vaarannu. Muutoin tilit on tarkastettava hyvän tilintarkastustavan osoittamassa laajuudessa. 

Vuonna 2023 kaikista vuositileistä noin 48 % tarkastettiin hyvän tarkastustavan mukaisesti ja 52 % yleispiirteistä tarkastustapaa noudattaen. Yleispiirteistä tarkastustapaa on käytetty pääsääntöisesti yleisten edunvalvojien tarkastustoiminnassa ja jonkin verran myös yksityisten edunvalvojien yksinkertaisten tilien tarkastamisessa. 

Digi- ja väestötietoviraston asianhallintajärjestelmän mukaan edunvalvontatoimistojen yleisten edunvalvojien vuositileistä noin 90 % ja yksityisten palveluntuottajien vuositileistä noin 40 % tarkastettiin vuonna 2023 yleispiirteistä tarkastustapaa noudattaen. Vielä vuonna 2019 edunvalvontatoimistojen yleisten edunvalvojien vuositileistä 60 % ja yksityisten palveluntuottajien vuositileistä 26 % tarkastettiin yleispiirteisen tarkastustavan mukaan. Tämä kehitys selittyy sillä, että valtion edunvalvontatoimistoissa käytössä oleva yhtenäinen asianhallintaohjelma on mahdollistanut tilien laatimisen ajantasaisesti. Tämä on helpottanut tilien antamista ja kohentanut niiden tasoa. Tilit voidaan myös siirtää teknisen rajapinnan avulla holhousviranomaisen tarkastettavaksi. Näillä muutoksilla on saatu merkittävää työajan säästöä holhousviranomaisessa. 

Yleispiirteinen tarkastus nähdään toimivana järjestelynä. Toisaalta tilintarkastuksessa ei tule aina ilmi kaikkia päämiehen edun kannalta merkityksellisiä asioita, olipa se tehty yleispiirteisesti tai hyvän tilintarkastustavan osoittamassa laajuudessa. Sen vuoksi on tärkeää, että tilien tarkastusta täydennetään muulla tavoin, esimerkiksi otantaan perustuvilla tarkastuksilla. 

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteröinti

Alaikäisen edunvalvonta on holhoustoimesta annetun lain 65 §:n mukaan merkittävä holhousasioiden rekisteriin, kun alaikäisen edunvalvojaksi määrätään muu henkilö kuin hänen vanhempansa. Alaikäisen edunvalvonta on merkittävä holhousasioiden rekisteriin myös, kun holhousviranomainen saa tiedon siitä, että alaikäinen on osakkaana kuolinpesässä ja hänen osuutensa pesän varoista vainajan tai pesän velkoja niistä vähentämättä ylittää 20 000 euroa. Alaikäisen edunvalvonta merkitään holhousasioiden rekisteriin myös, kun alaikäisellä on edunvalvojan hoidettavana olevaa omaisuutta, jonka määrä alaikäisen velkoja siitä vähentämättä ylittää 20 000 euroa. Alaikäisen edunvalvonta on merkittävä rekisteriin edellä mainitun varallisuuden ollessa vähäisempikin, jos siihen on erityistä syytä. Viimeksi mainittu säännös on jäänyt holhousviranomaisessa varsin vähäiselle soveltamiselle, mutta se mahdollistaa tiettyjen riskitilanteiden ottamisen huomioon. 

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteröintiä koskeva varallisuusraja nostettiin 15 000 eurosta 20 000 euroon vuonna 2011. Samassa yhteydessä holhoustoimesta annettuun lakiin lisättiin säännös, jonka mukaan alaikäisen edunvalvonta voidaan poistaa rekisteristä, jos alaikäisen pesäosuuden tai omaisuuden arvo on pysyväisluonteisesti vähentynyt 15 000 euroon tai sitä pienemmäksi. Edunvalvontaa ei kuitenkaan voida poistaa rekisteristä, jos omaisuuden vähentyminen on aiheutunut edunvalvojan toimenpiteistä, jotka eivät ole alaikäisen edun mukaisia, tai jos edunvalvonnan säilyttämiseen rekisterissä on muutoin erityistä syytä. Holhousasioiden rekisteriin merkittyjen alaikäisten edunvalvontojen määrä oli ennen vuotta 2011 noussut varsin jyrkästi. Uudistuksen jälkeen rekisterissä olevien määrä kääntyi vähitellen hienoiseen laskuun. Rekisteriin merkittyjen alaikäisten edunvalvontojen määrä väheni vuoteen 2021 mennessä noin 2 600 kappaleella ja vähensi holhousviranomaisen tarkastettavaksi tulleita vuositilejä. Tarkkaa arviota holhousviranomaiselle koituneista resurssisäästöistä on vaikea arvioida. 

Edunvalvonnan rekisteristä poistamista koskevan säännöksen nojalla päätöksiä rekisteristä poistamisesta on tehty varsin vähän, Digi- ja väestötietoviraston arvion mukaan enimmillään muutamia kymmeniä vuodessa. Rekisteristä poistamisen mahdollistamista koskevaa säännöstä on kuitenkin pidetty onnistuneena uudistuksena erityisesti kansalaisten oikeusturvan ja yhdenvertaisuuden kannalta.  

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteröinnistä seuraa edunvalvojana toimivalle vanhemmalle velvollisuus antaa vuosittain holhousviranomaiselle tili. Tämä saatetaan kokea raskaaksi etenkin leskiperheissä, joissa lapsi on vanhempansa kuolinpesän osakkaana. Lapsen omaisuus saattaa koostua myös lahjana annetuista varoista tai vakuutuskorvauksesta. Holhousviranomaisen valvontatoiminta merkitsee aina puuttumista perhe-elämän suojaan. Sääntelyn tavoitteena on kuitenkin lapsen ja hänen omaisuutensa suojeleminen. Vaikka suurin osa vanhemmista huolehtii lapsen varallisuudesta asianmukaisesti, sääntely on osoittautunut edelleen tarpeelliseksi keinoksi puuttua tilanteisiin, joissa vanhempi käyttää lapsen varoja muuhun kuin lapsen tarpeisiin. Tilivalvonnalla on käytännössä myös vanhempien toimintaa tukeva ja ohjaava vaikutus. Voidaan myös todeta, että pohjoismaittain vertaillen viranomaisvalvonta on muita pohjoismaita kevyempää ottaen huomioon, että kynnysarvon ylittäviä tilivaroja ei oteta samalla tavalla viranomaisen hallintaan kuin esimerkiksi Ruotsissa, Tanskassa ja Norjassa. 

Säännöksissä mainitut varallisuusrajat ovat olleet voimassa yli kymmenen vuotta. Tänä aikana rahamäärien reaaliarvo on alentunut. Varallisuusrajoja on tarpeen tämän vuoksi korottaa. 

2.3.3  Lupavalvonta

Holhoustoimesta annetun lain 34 § sisältää säännökset oikeustoimista, joihin edunvalvoja tarvitsee holhousviranomaisen luvan. Tällaisia oikeustoimia ovat esimerkiksi lainan ottaminen, perinnönjakoa koskevan sopimuksen tekeminen ja kiinteistön hankkiminen tai siitä luopuminen. Lain esitöiden (HE 146/1998 vp) mukaan lupamenettelyllä pyritään ennakolta vähentämään vaaraa siitä, että päämiehen eduille aiheutetaan oikeustoimella vahinkoa. Lupaa edellyttävien oikeustoimien luetteloon on sen vuoksi pyritty sisällyttämään sellaiset oikeustoimityypit, jotka yleisen kokemuksen mukaan ovat keskimääräisesti merkittäviä tai riskialttiita. 

Holhousviranomaisen lupaa edellyttävien oikeustoimien luettelo on sisällöltään pääosin vuodelta 1995 (HE 52/2006 vp) tai sitä aiemmalta ajalta. Sääntelyn ei ole katsottu olevan kaikilta osin ajan tasalla tai vastaavan yhteiskunnassa tapahtuneita muutoksia. 

Huomiota on kiinnitetty muun muassa lain 34 §:n 1 momentin 13 kohtaan, jossa säädetään päämiehen omaisuuden sijoittamisesta. Säännös on monien poikkeusten ja sisäisten viittausten vuoksi koettu vaikeaselkoiseksi ja tulkinnanvaraiseksi. On esitetty arvostelua myös siitä, ettei sallittujen ja luvanvaraisten sijoituskohteiden jaottelu vastaa sijoituksen riskialttiutta. Toisaalta sijoittamiseen voidaan todeta kuuluvan aina tietty riski. Yksittäisen sijoitustoiminnan riskitaso voi lisäksi vaihdella eri aikoina. Riskiä voidaan kuitenkin vähentää huolehtimalla riittävästä päämiehen varojen hajauttamisesta. Ongelmalliseksi on koettu myös se, että lupaa voi hakea vain yhtä yksittäistä sijoitusta varten tai samalla kertaa montaa yksilöllisesti eriteltyä sijoitusta varten. Sääntely ei siten mahdollista pitkäjänteistä, kuukausittain tehtävää sijoittamista. 

Luvanvaraisten oikeustoimien luettelon ajanmukaisuus on tarpeen tarkistaa kokonaisuudessaan. Eri lupavaatimuksia arvioidaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä holhoustoimesta annetun lain 34 ja 34 a §:ien säännöskohtaisissa perusteluissa. 

2.3.4  Johtopäätökset

Vuoden 2011 lainmuutosten lisäksi holhousviranomaisessa ja yleisessä edunvalvonnassa tehdyt toimintatapamuutokset ja sähköisten järjestelmien hyödyntäminen ovat sujuvoittaneet niin edunvalvojien kuin holhousviranomaisen tehtävien hoitamista. Esimerkiksi Digi- ja väestötietoviraston edunvalvonnan asiointipalvelu ja edunvalvojan määräämisen digitaalinen palvelu ovat tulleet hiljattain uusina sähköisinä palveluina käyttöön. Yksityisten edunvalvojien ja valtuutettujen toimintaa on myös helpotettu mahdollistamalla vuodesta 2024 alkaen edustusoikeuteen perustuva sähköinen puolesta asiointi päämiehen taloudellisia asioita hoidettaessa. 

Edunvalvojan toiminnan valvonta on keskeinen osa edunvalvontalainsäädäntöä, jonka tavoitteena on haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden suojaaminen. Edunvalvojan toiminnan valvontaa voidaan pyrkiä edelleen keventämään edunvalvojan ja holhousviranomaisen hallinnollisen taakan helpottamiseksi. Lainmuutoksissa on kuitenkin huolehdittava tarkoin päämiehen edun turvaamisesta. 

4.1.1  Laki edunvalvontavaltuutuksesta

Tavanomaiset lahjat

Esityksessä ehdotetaan, että valtuutettu voisi antaa edunvalvontavaltakirjassa yksilöidyn, tavanomaisen ja taloudelliselta merkitykseltään vähäisen lahjan esteellisyyssäännösten estämättä muille kuin itselleen. Ehdotus merkitsisi sitä, että valtuutettu voisi huolehtia tällaisten lahjojen antamisesta ja siten valtuuttajan tahdon toteutumisesta silloin, kun valtuuttaja ei kykene tähän itse. 

Kiinteistöä koskevat oikeustoimet

Edunvalvontavaltuutuksesta annetussa laissa on erityinen säännös edunvalvontavaltakirjan suhteesta maakaaressa valtakirjoille säädettyihin muoto- ja yksilöintivaatimuksiin. Laissa edellytetään, että valtuutetun kelpoisuudesta kiinteistöä koskevien oikeustoimien tekemiseen on nimenomainen määräys edunvalvontavaltakirjassa. Sääntely on käytännössä osoittautunut epäselväksi. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi säännöstä niin, että valtuutettu olisi kelpoinen määräämään kiinteistöstä suoraan edunvalvontavaltuutuksen nojalla ilman tätä koskevaa erillistä määräystä. Uusi sääntely ei kuitenkaan estäisi valtuuttajaa antamasta valtakirjassa erityisiä määräyksiä, joilla rajoitetaan valtuutetun oikeutta ryhtyä kiinteistöä koskeviin oikeustoimiin. Tällainen rajoitus voisi olla tarpeen esimerkiksi koskien sellaista kiinteistöä, jonka varalta valtuuttajalla on erityisiä suunnitelmia tai josta hän on tehnyt testamentin. Ehdotettua säännöstä sovellettaisiin vain lain voimaantulon jälkeen tehtyihin eli lain voimaantulon jälkeen allekirjoitettuihin edunvalvontavaltakirjoihin, vaikka valtakirja olisi vahvistettu vasta lain voimaantulon jälkeen. 

Valtuutetun tehtäviin määrätty edunvalvoja

Esityksessä ehdotetaan selkeytettäväksi sääntelyä tilanteessa, jossa valtuutetun tehtäviin on määrätty valtuutetun esteellisyyden tai muun syyn vuoksi tilapäisesti edunvalvoja. Esityksen mukaan valtuutetun tehtäviin määrätyn edunvalvojan kelpoisuuteen, velvollisuuksiin, esteellisyyteen, omaisuuden lahjoittamismahdollisuuteen ja oikeustoimien luvanvaraisuuteen liittyvät asiat määräytyvät edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain nojalla. Muutoin sovelletaan holhoustoimesta annettua lakia. Tavoitteena on, että edunvalvoja voisi tässä tehtävässään toimia kuten valtuutettu ja noudattaa valtakirjan määräyksiä valtuuttajan tahdon mukaisesti. 

Esteellisyysperusteiden tarkistaminen

Valtuutetun esteellisyyssäännöksiä esitetään muutettavaksi. Se, että vastapuolena on valtuutetun vanhemman sisarus ei olisi jatkossa esteellisyysperuste. Tähän sukulaisuussuhteeseen perustuva esteellisyys ehdotetaan poistettavaksi, sillä sen katsotaan ulottuvan valtuuttajan suojan kannalta tarpeettoman etäiseen sukulaisuussuhteeseen ja vaikeuttavan valtuuttajan asioiden hoitamista. Vastaava muutos ehdotetaan tehtäväksi holhoustoimesta annettuun lakiin, jossa säädetään edunvalvojan esteellisyydestä. 

4.1.2  Laki holhoustoimesta

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteröinti

Säännöstä, jonka mukaan alaikäisen edunvalvonta merkitään holhousasioiden rekisteriin alaikäisen omaisuuden määrän vuoksi, ehdotetaan muutettavaksi siten, että rekisteröintivelvollisuuden varallisuusraja nostetaan nykyisestä 20 000 eurosta 30 000 euroon. Rekisteristä poistamista koskeva varallisuusraja ehdotetaan nostettavaksi nykyisestä 15 000 eurosta 20 000 euroon. Esitetyissä korotuksissa on otettu huomioon yhtäältä nykyisen sääntelyn antamisen jälkeen tapahtunut rahanarvon muutos ja hallinnollisen taakan keventämisen tarve ja toisaalta rekisteröinnin tavoitteena oleva lapsen suojaamisen tarve. Alaikäisen edunvalvonta on edelleen mahdollista rekisteröidä erityisestä syystä, vaikka varallisuuden määrä olisi vähäisempikin. 

Lupasäännösten ajantasaistaminen

Holhousviranomaisen luvan edellyttäminen tiettyihin päämiehen puolesta tehtäviin oikeustoimiin nähdään edelleen tarkoituksenmukaiseksi keinoksi ehkäistä merkittävistä oikeustoimista päämiehelle aiheutuvia vahinkoja. Lupaa edellyttävien oikeustoimien luetteloa esitetään kuitenkin tarkistettavaksi. 

Holhousviranomaisen lupaa koskeva vaatimus esitetään poistettavaksi kolmessa tilanteessa. Lupaa ei tarvittaisi ensinnäkään siihen, että edunvalvoja ryhtyy harjoittamaan elinkeinoa täysi-ikäisen päämiehensä lukuun. Myöskään kuolinpesän yhteishallinnosta päämiehen puolesta tehtävä sopimus ei edellyttäisi jatkossa holhousviranomaisen lupaa. Lisäksi esitetään luovuttavaksi lupavaatimuksesta, joka koskee metsän myyntiä tai myytäväksi hakkauttamista ja maa-ainesten myytäväksi irrottamista ja luovuttamista. Lupavalvonnan merkitys edellä mainituissa tilanteissa on ollut vähäinen. Metsän myynnin lupavaatimuksella laissa on tarkoitettu puukauppoja. Metsäkiinteistön ja muun kiinteistön myyntiin edunvalvoja tarvitsee edelleen holhousviranomaisen luvan. 

Lainan ottamista koskevaa lupasäännöstä esitetään täsmennettäväksi siten, että lupa tarvittaisiin vain varsinaisen rahalainan ottamiseen päämiehen puolesta eli uuteen lainaan, jonka nojalla lainanottaja saa käyttöönsä rahavaroja. Samalla selkeytettäisiin sitä, milloin on kyse uuden rahalainan ottamisesta ja milloin sellaisesta lupapäätöksen jälkeisestä sopimusehdon muutoksesta, johon edunvalvoja ei tarvitsisi uutta lupaa. 

Sijoitustoimintaa koskevaa lupasääntelyä esitetään ajantasaistettavaksi niin, että siinä otetaan huomioon sijoitustoiminnan kehittyminen. Rahoitusvälineet, joiden hankkimiseen edunvalvoja ei tarvitse holhousviranomaisen lupaa, säilyisivät ennallaan. Muihin rahoitusvälineisiin sijoittaminen olisi luvanvaraista. Luvanvaraisuus koskisi sekä suoraa että sijoitusvakuutusten kautta tapahtuvaa sijoittamista. Holhousviranomaisen lupa voitaisiin jatkossa antaa joko yksittäisiin sijoitustoimiin tai se voisi olla puiteluvanomainen. Puiteluvalla voidaan tukea nykyistä paremmin jatkuvaa ja suunnitelmallista sijoittamista. 

Lisäksi sääntelyn ajanmukaistamiseksi esitetään tarkistuksia eräisiin muihin lupasääntelyn yksityiskohtiin. 

Esteellisyysperusteiden tarkistaminen

Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi samanlainen muutos edunvalvojan esteellisyyssäännöksiin kuin valtuutetun esteellisyyssäännöksiin. Se, että vastapuolena olisi edunvalvojan vanhemman sisarus, ei olisi jatkossa esteellisyysperuste. 

4.2.1  Vaikutukset valtion talouteen ja viranomaisten toimintaan

Johdanto 

Esityksen vaikutukset valtion talouteen kohdistuvat pääasiassa holhousviranomaiseen eli Digi- ja väestötietovirastoon ja Ahvenanmaan valtionvirastoon. Vähäisiä vaikutuksia kohdistuu myös tuomioistuimiin ja yleiseen edunvalvontaan. Vaikutukset liittyvät yhtäältä muutosehdotuksiin, joiden seurauksena olisi nykyistä harvemmin tarve edunvalvojan tai edunvalvojan sijaisen määräämiseen ja toisaalta muutosehdotuksiin, jotka vähentävät edunvalvojan tarvetta hakea päämiehen puolesta tehtävään oikeustoimeen holhousviranomaisen lupa.  

Kaiken kaikkiaan ehdotuksista voidaan arvioida aiheutuvan melko vähäisiä vaikutuksia valtion talouteen ja viranomaisten toimintaan. Sääntelyn laajamittaisempaa purkamista rajoittaa se, että edunvalvontalainsäädännössä tulee ottaa huomioon sen tavoite eli sellaisten henkilöiden suojaaminen, jotka eivät kykene itse hoitamaan asioitaan ilman apua. 

Vaikutukset holhousviranomaiseen

Edunvalvontavaltuutuksesta annettuun lakiin ehdotettu muutos siitä, että valtuutetulla olisi oikeus tehdä kiinteistöä koskevia oikeustoimia suoraan edunvalvontavaltakirjan nojalla, vähentäisi tarvetta määrätä valtuuttajalle holhoustoimesta annetun lain mukainen edunvalvoja edustamaan häntä kiinteistöä koskevassa oikeustoimessa. Nykytilaan verrattuna muutos vähentäisi edunvalvojan määräämismenettelyyn liittyvää työtä sekä holhousviranomaisessa että tuomioistuimessa. Useimmiten holhousviranomaisella ei ole näissä tilanteissa päämiehen terveydentilan vuoksi toimivaltaa määrätä edunvalvojaa, joten hakemus on tehtävä tuomioistuimelle. Hakijana on yleensä holhousviranomainen. Muutos vähentäisi myös kiinteistön luovutusta koskevia lupahakemuksia holhousviranomaisessa. Nykyisin tällaisia asioita arvioidaan olleen runsaat 100 vuosittain. Työmäärän vähentymistä on vaikea arvioida, sillä vaikutukset riippuvat siitä, missä määrin valtuuttajat haluavat edunvalvontavaltakirjaa tehdessään hyödyntää tai rajoittaa valtuutetun mahdollisuutta tehdä kiinteistöä koskevia oikeustoimia suoraan edunvalvontavaltakirjan nojalla. Vaikutukset ilmenisivät viiveellä, sillä tätä sääntelyä sovellettaisiin ehdotuksen mukaan vasta lain voimaantulon jälkeen tehtyihin edunvalvontavaltakirjoihin. 

Valtuutetun tehtäviin määrätyn edunvalvojan rinnastaminen valtuutettuun vähentäisi jossain määrin tarvetta hakea holhousviranomaiselta oikeustoimiin liittyviä lupia. Tämän muutoksen arvioidaan vähentävän Digi- ja väestötietovirastossa lupa-asioita noin 450 kappaleella vuodessa ja resurssitarvetta vuosittain noin 0,7 henkilötyövuotta. Resurssitarpeen arvio perustuu lupakäsittelyn keskimääräiseen resurssitarpeeseen. Jos lupien vähennys painottuisi monimutkaisemmiksi koettuihin perinnönjakoa koskeviin asioihin, resurssisäästö muodostuisi jonkin verran suuremmaksi. Toisaalta muutos vähentäisi vastaavasti holhousviranomaisen saamia suoritemaksuja. Suoritemaksujen vähennykseksi arvioidaan Digi- ja väestötietovirastossa 450 x 250 euroa eli yhtensä 112 500 euroa vuodessa. 

Valtuutetun esteellisyyssäännöksen muutos vähentäisi tarvetta valtuutuksen vahvistamiseen varavaltuutetun osalta sekä tarvetta määrätä edunvalvoja valtuutetun tehtäviin. Vaikutus on sitä suurempi, mitä enemmän edunvalvontavaltuutuksia on voimassa. Vuonna 2023 Digi- ja väestötietovirastossa tuli vireille 82 valtuutuksen vahvistamista varavaltuutetun osalta ja 598 edunvalvojan määräämistä valtuutetun tehtäviin. Holhoustoimesta annetussa laissa olevaan edunvalvojan esteellisyyssäännökseen ehdotettu vastaava muutos vähentäisi niin ikään tarvetta edunvalvojan sijaisen määräämiseen. Digi- ja väestötietoviraston asianhallintajärjestelmästä tehdyn otantatutkimuksen perusteella voidaan arvioida, että muutokset vähentäisivät edellä mainittuja asioita vuositasolla joillain kymmenillä asioilla. Jos vähennyksen määräksi arvioidaan 65 asiaa, olisi resurssisäästö Digi- ja väestötietovirastossa noin 0,15 henkilötyövuotta. Maksukertymä vähenisi arviolta 8 000 euroa (vuoden 2024 hinnoilla). 

Holhousviranomaisen lupaa edellyttävien oikeustoimien luetteloon tehtävistä muutoksista merkittävin vaikutus olisi metsänmyyntiä koskevan lupavaatimuksen poistamisella. Näitä lupa-asioita on ollut Digi- ja väestötietovirastossa noin 250–270 vuodessa, metsäsuunnitelman vahvistamiset mukaan lukien. Muutoksesta arvioidaan johtuvan resurssisäästöä Digi- ja väestötietovirastolle noin 0,4 henkilötyövuotta vuodessa. Suoritemaksuja jäisi vuoden 2024 hinnoilla saamatta noin 53 000–57 000 euroa vuodessa. 

Lainanottoon ja sijoitustoimintaan liittyvän lupasääntelyn selkeyttämisen arvioidaan vähentävän jonkin verran lupa-asioita holhousviranomaisessa. Muutosten arvioidaan vähentävän myös neuvonnan tarvetta. 

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteriin merkitsemistä koskevan varallisuusrajan nostaminen 20 000 eurosta 30 000 euroon ja rekisteristä poistamista koskevan varallisuusrajan korottaminen 15 000 eurosta 20 000 euroon vähentäisi rekisteröintitehtäviä ja alaikäisten tilivalvontatehtäviä holhousviranomaisessa jonkin verran. Vuoden 2024 lopussa holhousasioiden rekisterissä oli 10 999 alaikäistä päämiestä. Tarkkaa tilastoa holhousasioiden rekisteriin merkittyjen alaikäisten omaisuuden määrästä ei ole saatavilla. Tästä syystä muutosten vaikutusten arviointi on vain suuntaa antavaa. Muiden tilastojen perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että holhousasioiden rekisteriin merkityistä alaikäisistä noin 25–35 prosentilla omaisuuden arvo sijoittuu 20 000 ja 30 000 euron välille. Hyvin karkean arvion mukaan holhousasioiden rekisteriin merkittävien edunvalvontojen määrä tulisi muutosten johdosta vähenemään vuosittain noin 250–400 kappaleella. Keskipitkällä aikavälillä holhousasioiden rekisteriin merkittyjen alaikäisten edunvalvontojen määrä saattaisi asettua 9 000–10 000 välille. Suurin holhousviranomaisen työmäärään liittyvä vaikutus olisi holhoustilien tarkastamiseen tarvittavan ajan vähenemisessä. Varovaisen arvion mukaan vuosittain tarkastettavaksi tulevien tilien arvioidaan vähenevän noin 2 000–3 000 kappaleella painottuen yksinkertaisimpiin tileihin, sillä varallisuusrajan nostaminen vähentäisi erityisesti rutiiniluontoisia valvontoja. Pitkällä aikavälillä tämä tarkoittaisi 1–1,5 henkilötyövuoden säästöä vuodessa. Alaikäisten rekisteröintiä koskevalla muutoksella ei ole vaikutusta holhousviranomaisen maksukertymään, sillä poistuvat tarkastussuoritteet olisivat käytännössä lähes kaikki maksuttomia suoritteita. 

Lupasääntelyyn ehdotetut muutokset aiheuttaisivat pieniä muutoksia Digi- ja väestötietoviraston tietojärjestelmiin. Ne olisivat kuitenkin niin vähäisiä, että ne hoituisivat normaalin ylläpidon puitteissa ilman kustannusvaikutuksia. 

Holhoukseen liittyvä sääntely kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 6 kohdan mukaan valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Ahvenanmaalla holhousviranomaisena toimii Ahvenanmaan valtionvirasto. Edellä esitetyt muutokset vähentäisivät työmäärää ja maksukertymää Ahvenanmaan valtionvirastossa vastaavalla tavalla kuin Digi- ja väestötietovirastossa. Tapausmäärät ovat kuitenkin Ahvenanmaan valtionvirastossa merkittävästi Digi- ja väestötietoviraston tapausmääriä pienemmät, joten vaikutus olisi vastaavasti pienempi. 

Holhousviranomaisen osalta taloudelliset vaikutukset kohdistuvat valtiovarainministeriön hallinnonalalle. Kokonaistilanteeseen vaikuttaa edellä todetusti se, että holhousviranomaisen työmäärää vähentävillä muutosehdotuksilla on useimmiten myös valtion maksukertymää pienentävä vaikutus. Tarkkaa euromääräistä arviota esitettyjen muutosten vaikutuksista holhousviranomaisten asiamääriin ei ole mahdollista tehdä, mutta kaiken kaikkiaan ehdotusten yhteisvaikutusten voidaan kuitenkin arvioida vähentävän holhousviranomaiselle aiheutuvia kustannuksia. 

Vaikutukset yleiseen edunvalvontaan

Yleisen edunvalvonnan tehtävien arvioidaan vähenevän vähäisessä määrin. Tehtävien vähenemistä koskevia tilastotietoja ei ole saatavilla, joten tehtävien vähenemistä on arvioitu holhousviranomaisen tilastotietojen perusteella. Arviot ovat tästä syystä vain suuntaa antavia. Esteellisyyssäännösten muutosten vuoksi yleisen edunvalvojan tehtävät edunvalvojan sijaisena vähenisivät arvioilta noin 24 tapauksella. Lisäksi metsänhoitosuunnitelmien vahvistamista koskevien hakemusten arvioidaan vähenevän 96 hakemuksella ja lupahakemusten noin 200 hakemuksella. 

Muutosten arvioidaan vähentävän yleiseen edunvalvontaan tarvittavia resursseja 0,54 henkilötyövuotta, jolloin euromääräinen säästö olisi noin 37 800 euroa. Tulojen arvioidaan vähenevän yleisen edunvalvonnan keskimääräisten tulojen perusteella laskettuna noin 17 500 euroa. Nettosäästö olisi edellä mainitulla tavalla laskettuna 20 300 euroa. 

Yleisen edunvalvonnan palveluista vajaa 10 % hankitaan ostopalveluna. Edellä mainittu arvio sisältää vaikutukset yleisen edunvalvonnan palveluihin kokonaisuudessaan sisältäen myös ostopalveluna järjestetyn edunvalvonnan palvelut. Ostopalveluntuottajina on kuntia, kaupunkeja ja yksityisiä yrityksiä, esimerkiksi asianajotoimistoja. 

Vaikutukset tuomioistuimiin

Ehdotetut muutokset vähentäisivät jossain määrin edunvalvojan määräämistä koskevia asioita käräjäoikeuksissa. Käräjäoikeuksiin saapui vuonna 2023 yhteensä 2 521 edunvalvojan sijaisen määräämistä koskevaa asiaa ja 5 193 asiaa, jossa oli kysymys edunvalvojan määräämisestä heikentyneen terveydentilan perusteella. Tarkempaa jaottelua ei ole saatavilla siitä, miltä osin nämä asiat liittyvät esityksessä ehdotettujen muutosten mukaisiin tilanteisiin, esimerkiksi edunvalvojan tai valtuutetun esteellisyyteen taikka muuhun tarpeeseen määrätä edunvalvoja valtuutetun tilalle. Jos arvion pohjaksi otetaan 100 asian väheneminen vuodessa, vaikutus käräjäoikeuksien työmäärään holhousasioissa on vähäinen. 

Valitustuomioistuimiin tai hallintotuomioistuimiin muutosehdotuksilla ei ole merkittävää vaikutusta. 

4.2.2  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Vaikutukset kansalaisiin

Edunvalvontavaltuutusta koskevaan lakiin ehdotetuilla muutoksilla helpotetaan valtuuttajan asioiden hoitamista. Muutoksilla sujuvoitetaan valtuutetun toimintaa ja vähennetään valtuuttajalle viranomaismenettelyistä aiheutuvia kustannuksia, kun tarve edunvalvojan määräämiseen valtuutetun tilalle vähenee. Kiinteistöä koskeviin oikeustoimiin liittyvän muutoksen ei arvioida heikentävän valtuuttajan asemaa, sillä edunvalvontavaltuutukseen otettavilla määräyksillä valtuuttaja voi halutessaan rajoittaa valtuutetun edustusvaltaa kiinteistöä koskevissa asioissa. Muutos ei myöskään vaikuta valtuuttajan mahdollisuuteen määrätä valtakirjassa valtuutetun tekemien oikeustoimien luvanvaraisuudesta. 

Edunvalvontavaltakirjassa yksilöityjen tavanomaisten lahjojen antamista koskevalla ehdotuksella mahdollistetaan se, että valtuuttajan ilmaisema toive tavanomaisten merkkipäivälahjojen antamisesta valtuuttajan läheisille voidaan toteuttaa. Muutos vahvistaa valtuuttajan itsemääräämisoikeuden toteutumista ja helpottaa valtuutetun tehtävän hoitamista. Tällä edistetään valtuuttajan tahdon toteutumista silloin, kun valtuuttaja on antanut valtakirjassa erityisiä määräyksiä liittyen lahjojen antamiseen. 

Esteellissyyssäännösten keventämisellä on edunvalvonnassa olevan henkilön ja valtuuttajan asioiden hoitamista jossain määrin helpottava ja kustannuksia säästävä vaikutus. Muutosehdotuksissa on otettu huomioon esteellisyyssäännösten tavoitteena olevan päämiehen suojaamisen ja toisaalta valtuuttajan itsemääräämisoikeuden kunnioittamisen välinen tasapaino. 

Kotitalouksille muutoksista johtuvat vaikutukset kohdistuvat pääasiassa edunvalvonnassa oleville päämiehille ja yksityisille edunvalvojille. Lupasääntelyyn kohdistuvat kevennykset säästävät jonkin verran edunvalvojien työtä ja vähentävät päämiesten varoista maksettavia lupamaksuja. Yksittäisen päämiehen kohdalla vaikutukset riippuvat siitä, millaisia oikeustoimia edunvalvoja on tekemässä. Esimerkiksi ehdotettu mahdollisuus hakea sijoitustoimintaa koskevaa puiteluvanomaista lupaa useiden yksittäisten lupahakemusten sijaan, on omiaan vähentämään edunvalvojan hallinnollista taakkaa. 

Alaikäisten vanhempiin kohdistuva hallinnollinen taakka kevenisi, kun noin 2 000–3 000 alaikäisen edunvalvojat välttyisivät pitkällä aikavälillä vuositilin tekemiseltä ehdotetun rekisteröintivelvollisuuden varallisuusrajan noston takia. Varallisuusrajan nostaminen helpottaisi esimerkiksi joidenkin leskiperheiden hallinnollista taakkaa. Holhousviranomaiselle kertyneiden kokemusten mukaan erityisesti leskiperheissä tilien tekeminen on koettu henkisesti raskaana. 

Kaiken kaikkiaan esityksellä vähennetään jossain määrin kansalaisten hallinnollista taakkaa keventämällä ja selkeyttämällä voimassa olevaa lupasääntelyä sekä sujuvoittamalla menettelyjä. Voimassa olevia edunvalvontoja oli vuoden 2024 lopussa noin 64 000 ja vahvistettuja edunvalvontavaltuutuksia noin 23 000. Ehdotettujen muutosten vaikutukset päämiehiin ja heidän edustajiinsa ovat tapauskohtaisia. On myös huomioitava, että valtuutettuihin ei pääsääntöisesti kohdistu holhousviranomaisen lupa- tai tilivalvontaa, joten valtuutetun hallinnollinen taakka on jo nykyisellään holhoustoimesta annetun lain nojalla määrättyä edunvalvojaa kevyempää.  

Vaikutukset ihmisryhmiin ja sukupuolten tasa-arvoon

Suurin osa edunvalvonnan päämiehistä on aikuisia. Digi- ja väestötietoviraston ylläpitämien päämiesten ikäjakaumatilastojen mukaan päämiesten ja valtuuttajien suurin yksittäinen ikäryhmä on 80–99-vuotiaat. Tämä näkyy erityisesti uusissa alkaneissa edunvalvonnan ja vahvistettujen valtuutusten asiakkuuksissa. , päämiesten ikäjakaumat, viitattu 6.5.2025. https://dvv.fi/mare Myös vuonna 2022 vahvistettuihin edunvalvontavaltakirjoihin pohjautuneesta 300 valtakirjan satunnaisotannasta selviää, että edunvalvontavaltuutuksen vahvistamishetkellä valtuuttajat olivat keski-iältään 83,5-vuotiaita Aatu Iivanainen, pro gradu -tutkielma Räätälöityä edunvalvontaa valtuutuksella -empiirinen tutkimus edunvalvontavaltuutukseen liittyvän potentiaalin hyödyntämisestä, 2024, Helsingin yliopisto (s. 38–43). . Näin ollen esityksen vaikutukset kohdistuvat erityisesti toimintakyvyiltään heikentyneisiin iäkkäisiin henkilöihin, mutta myös heidän läheisiinsä läheisedunvalvojina ja valtuutettuina. Väestön ikääntymisen takia ikääntyneiden päämiesten ja valtuuttajien lukumäärän arvioidaan olevan merkittävä myös tulevina vuosina.  

Edunvalvonnan ja vahvistettujen edunvalvontavaltuutusten taustalla voi olla monenlaisia syitä. Näitä ovat paitsi ikääntymisestä, myös esimerkiksi kehitysvammasta tai sairaudesta johtuva toimintakyvyn heikentyminen, päihde- ja mielenterveysongelmat sekä erilaiset muista syistä johtuvat taloudenpidon ongelmat. Edunvalvontalainsäädäntö on tarkoitettu tällaisten haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden suojaksi. Ehdotetut lakimuutokset kohdistuvat kaikkiin näihin ihmisryhmiin pääasiassa samalla tavoin. Yleisen edunvalvonnan palveluihin ohjautuu kuitenkin yhä useammin sellaisia moniongelmaisia nuoria aikuisia, joiden ongelmissa korostuvat velkaongelmat ja mielenterveys- ja päihdeongelmat. Erityisesti päihde- ja mielenterveyspalveluiden asiakkaiden määrän on arvioitu kasvaneen muita yleisen edunvalvonnan asiakasryhmiä enemmän. , s. 46. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2024:41 Myös alaikäisten lasten edunvalvontaa säännellään holhoustoimesta annetussa laissa. Näistä syistä holhoustoimesta annettuun lakiin ehdotettujen muutosten vaikutusten voidaan todeta kohdistuvan laajemmin eri ihmisryhmiin, kun taas edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain mukainen valtuuttaja on todennäköisemmin iäkäs henkilö.  

Ehdotetut säännökset ovat sukupuolineutraaleja. Lakiesityksen vaikutusten voidaan kuitenkin arvioida ainakin välillisesti kohdentuvan enemmän naisiin kuin miehiin naisten eläessä keskimäärin pidempään kuin miehet. Mitä vanhemmasta ikäryhmästä on kysymys, sitä suurempi osa säännösten vaikutuspiiriin kuuluvista henkilöistä on naisia. Tätä tukee osaltaan myös edellä viitattu tutkimusaineisto, jonka mukaan lähes 60 % vahvistetuista edunvalvontavaltakirjoista oli naisten tekemiä. Samasta aineistosta kävi myös ilmi, että valtakirjoissa valtuutetuksi nimettiin jonkin verran useammin nainen kuin mies.  

Vaikutukset lapsiin

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteröintiä ja holhousviranomaisen valvontaa koskevien säännösten yleisenä tavoitteena on alaikäisten omaisuuden suojaaminen. Kun rekisteriin merkitsemistä koskevia varallisuusrajoja korotetaan, tämä suoja periaatteessa heikkenee niiden lasten osalta, joiden varallisuutta ei enää merkitä rekisteriin. Suurin osa holhousasioiden rekisteriin merkityistä alaikäisiä koskevista asioista liittyy tilanteeseen, jossa lapsi on kuolinpesän osakas tai saanut perintöä vanhempansa jälkeen. Lapsen omaisuuteen liittyy näissä tilanteissa yleensä osuus perheen asunnosta, jolloin rekisteröintirajan nostaminen nykyisestä 30 000 euroon ei useimmiten heikennä lapsen asemaa merkittävästi. Holhousviranomaisella on myös edelleen tietyin edellytyksin mahdollisuus merkitä alaikäisen edunvalvonta rekisteriin, vaikka varojen määrä on laissa säädettyä vähäisempi. Holhousviranomaisella on myös vastaavasti mahdollisuus olla poistamatta edunvalvontaa rekisteristä varallisuusrajasta huolimatta, jos siihen on erityistä syytä. Nämä näkökohdat huomioon ottaen varallisuusrajojen korotusten ei katsota tosiasiassa heikentävän merkittävästi lapsen omaisuuden suojaa. Varallisuusrajojen muutokset saattavat kuitenkin yksittäisissä tapauksissa heikentää lapsen asemaa. Tätä riskiä voidaan pienentää soveltamalla edellä mainittua mahdollisuutta harkinnanvaraiseen rekisteriin merkitsemiseen esimerkiksi tilanteessa, jossa lapsi on tullut kuolinpesän osakkaaksi hänen vanhempansa luovuttua perinnöstä oman ylivelkaisuutensa takia.  

Alaikäisen edunvalvonnan rekisteröintiä koskevien varallisuusrajojen korotuksilla olisi välillistä vaikutusta lapsiin myös siltä osin kuin vanhempien tilivelvollisuus poistuisi edellä mainitulla tavalla. Holhousviranomaisen valvonta merkitsee puuttumista yksityisyyden ja perhe-elämän suojaan. Siltä osin kun muutokset johtavat tilivelvollisuuden poistumiseen, vähennetään myös perheen perusoikeuteen eli perhe-elämän suojaan kajoamista. 

Täysi-ikäisten ja alaikäisten päämiesten edunvalvontaan sovelletaan lähtökohtaisesti samoja omaisuuden hallinnointia ja sen valvontaa koskevia säännöksiä. Tästä poikkeuksina ovat alaikäisen edunvalvonnan rekisteröintisäännökset ja elinkeinon harjoittamista päämiehen lukuun koskeva lupaedellytys, joka ehdotuksen mukaan koskisi jatkossa vain alaikäisiä päämiehiä. Tästä syystä kaikki muut esityksessä ehdotetut muutokset lupavalvontaan tulisivat koskemaan myös alaikäisten edunvalvontaa. Esimerkiksi sijoitustoiminnan lupasääntelyyn kohdistuvat tarkistukset eivät ole vailla merkitystä alaikäisten kohdalla, sillä noin viidennes (21,0 %) 0–15-vuotiaista omisti sijoitusrahastoja tai pörssiosakkeita vuonna 2023 Kotitalouksien varallisuus 2023 ( , viitattu 14.11.2024). https://stat.fi/julkaisu/cln2unbyw35we0bvz77jliziv . Sijoitustoiminnan luonteesta ja sijoituskohteista riippuu, tarvitaanko siihen holhousviranomaisen lupaa vai ei. Puitelupaa koskevalla ehdotuksella tuetaan myös alaikäisten päämiesten varojen sijoittamisen suunnitelmallisuutta ja jatkuvuutta.  

Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Edunvalvontalainsäädännössä on kyse sellaisten ihmisten perusoikeuksista, jotka eivät itse enää kykene huolehtimaan omista eduistaan. Edunvalvontalainsäädännöllä edistetään päämiehen oikeuksien toteutumista ja yhdenvertaisuutta niihin nähden, jotka kykenevät huolehtimaan itse asioistaan. Suomen perustuslain (731/1999) 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien toteutuminen. Perusoikeudet kuuluvat kaikille, myös edunvalvonnassa oleville. 

Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla on merkitystä erityisesti edunvalvontavaltuutuksen antaneiden tai edunvalvonnassa olevien henkilöiden itsemääräämisoikeuden ja omaisuuden suojan kannalta. 

Edunvalvontavaltuutuksesta annettuun lakiin ehdotetuilla muutoksilla, erityisesti tavanomaisen lahjan antamista ja valtuutetun tehtäviin määrätyn edunvalvojan tehtäviä koskevilla säännösehdotuksilla, vahvistetaan valtuuttajan itsemääräämisoikeutta, joka on edunvalvontavaltuutusta koskevan sääntelyn lähtökohta. Henkilön itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen on useiden perus- ja ihmisoikeussopimusten perustana. Periaate siitä sisältyy muun muassa vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen 3 artiklaan. Ehdotuksilla on merkitystä myös Suomen perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Ehdotus, jonka mukaan valtuutettu voisi antaa taloudelliselta merkitykseltään vähäisen lahjan esteellisyyssäännösten estämättä muille kuin itselleen, ei heikentäisi valtuuttajan omaisuuden suojaa, koska lahjan antaminen edellyttää sitä, että valtuuttaja on yksilöinyt lahjan antamisen perusteet valtakirjassa. Ehdotus kiinteistöön liittyvien oikeustoimien tekemisestä suoraan valtakirjan nojalla ei myöskään heikentäisi valtuuttajan asemaa, sillä hän voi halutessaan edunvalvontavaltakirjassa rajoittaa valtuutetun oikeutta tehdä kiinteistöä koskevia oikeustoimia. 

Holhoustoimesta annetun lain 34 §:n säännökset luvanvaraisista oikeustoimista ovat myös merkityksellisiä omaisuuden suojan kannalta, sillä säännöksillä rajoitetaan edunvalvonnassa olevan henkilön omaisuuden käyttöä. Rajoitukset tehdään kuitenkin henkilön omien taloudellisten etujen ja omaisuuden suojaamiseksi. Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi lupavaatimuksesta kolmen päämiehen puolesta tehtävän oikeustoimen osalta. Näitä ovat elinkeinon harjoittaminen täysi-ikäisen päämiehen lukuun, kuolinpesän yhteishallinnosta tehtävä sopimus sekä metsän ja maa-ainesten myynti. Lupamenettelystä kertyneiden kokemusten perusteella näiden etukäteisvalvontaan liittyvien säännösmuutosten ei katsota heikentävän edunvalvonnassa olevien henkilöiden suojaa. 

Edunvalvojan ja valtuutetun esteellisyyttä koskevien säännösten tavoitteena on ehkäistä väärinkäytöksiä ja sellaista päämiehen edustamista, jonka motiivina on muu kuin päämiehen etu. Esityksessä ehdotetaan supistettavaksi esteellisyysperusteita poistamalla esteellisyysperusteen muodostavista sukulaisuussuhteista edunvalvojan ja valtuutetun vanhemman sisarus. Sääntelyssä on pyritty löytämään tasapaino yhtäältä päämiehen edun ja päämiehen suojaamisen sekä toisaalta tarpeetonta hallinnollista taakkaa aiheuttavan sääntelyn välillä. Muutoksen ei katsota heikentävän päämiehen tai valtuuttajan asemaa, sillä yksinomaan sukulaisuuteen perustuvan esteellisyysperusteen lisäksi esteellisyyteen voidaan vedota muissa tilanteissa, joissa katsotaan syntyvän eturistiriitaa päämiehen ja häntä edustavan valtuutetun tai edunvalvojan välillä. 

Edunvalvojan toiminnan valvonta on keskeinen osa edunvalvonnassa olevien henkilöiden suojaa. Edunvalvojan toiminnan valvontaa koskevia normeja ehdotetaan tämän vuoksi purettaviksi vain siltä osin kuin sen katsotaan olevan mahdollista edunvalvonnassa olevien henkilöiden edun turvaavalla tavalla. 

Esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi se lähtökohta, että yksityisiä ja yleisiä edunvalvojia valvotaan samalla tavalla. Tällä tuetaan päämiesten yhdenvertaisuutta, joka on turvattu Suomen perustuslain 6 §:ssä, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklassa ja vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen 3, 5 ja 12 artikloissa. 

5.1.1  Yleisten edunvalvojien valvonta

Esitystä valmisteltaessa on erityisesti valtion talouteen ja valtionhallinnon toiminnan tehostamiseen liittyvistä syistä tutkittu mahdollisuutta kehittää yleisten edunvalvojien valvontaa uudella tavalla. Yksi keino voisi olla se, että luovuttaisiin yksittäisten tilien jälkikäteisestä tarkastamisesta holhousviranomaisessa ja siirryttäisiin yleisten edunvalvojien omavalvontaan edunvalvontatoimistoissa. Tätä voitaisiin ajatella täydennettäväksi holhousviranomaisen otantoihin perustuvalla tarkastustoiminnalla. 

Omavalvonnan osalta voidaan todeta, että sisäisen valvonnan ja riskien ennaltaehkäisyn asianmukainen järjestäminen kuuluu virastojen lakisääteisiin tehtäviin. Valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) mukaan viraston ja laitoksen on huolehdittava siitä, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty sen omassa toiminnassa sekä toiminnassa, josta virasto tai laitos vastaa. Oikeusapu- ja edunvalvontapiirien johto vastaa siitä, että edunvalvontatoimistojen sisäinen valvonta on järjestetty tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti. Edunvalvontatoimistoissa on otettu vuonna 2024 käyttöön omavalvontasuunnitelma, jolla pyritään muun muassa ennaltaehkäisemään riskejä ja helpottamaan edunvalvojien valvontaa oikeusapu- ja edunvalvontapiireissä (1.1.2025 Oikeuspalveluvirastossa). Omavalvontasuunnitelman vaikutuksia on vielä tässä vaiheessa vaikea arvioida. Oikeuspalveluviraston aloitettua toimintansa vuonna 2025 edunvalvonnan riskienhallinnasta vastaa viraston keskushallinto. 

Oikeuspalveluviraston perustaminen on omiaan selkeyttämään ja tehostamaan edunvalvontatoimistojen sisäistä valvontaa. Yleisten edunvalvojien toiminnan omavalvonta jää kuitenkin väistämättä yleisemmälle tasolle, eikä se poista tarvetta ulkoiseen valvontaan. Edunvalvontatoimistojen asianhallintajärjestelmästä saatujen tietojen mukaan yleisten edunvalvojien hallinnoiman omaisuuden arvo oli vuoden 2023 lopussa noin 1,8 miljardia euroa. Varallisuusmassan huomattava arvo ja päämiesten omaisuuden suojan tarve huomioon ottaen edunvalvontatoimistojen sisäisen valvonnan lisäksi tarvitaan toimistojen ulkopuolista tilivalvontaa. Valvonta on keskeinen osa edunvalvontajärjestelmää, jonka ydin on haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden perusoikeuksien turvaaminen. Ulkopuolinen valvonta on tärkeää myös sen vuoksi, että edunvalvonnassa on kyse luonteeltaan erittäin herkästä, usein arvostelulle alttiista alasta. Valvonnan läpinäkyvyydellä on päämiehille ja heidän läheisilleen merkittävä arvo. Toimistojen ulkopuolisella yhtenäisellä valvonnalla on myös yleisten edunvalvojien työtä tukeva ja ohjaava merkitys. 

Edunvalvonnan toimintaympäristö on kehittynyt viime vuosina huomattavasti. Tilien toimittamiseen, asianhallintaan ja tilien tarkastamiseen kehitetyt sähköiset järjestelmät Digi- ja väestötietovirastossa samoin kuin edunvalvontatoimistoissa ovat helpottaneet tarkastustoimintaa holhousviranomaisessa merkittävästi. Tilastojen mukaan yleisten edunvalvojien tilien tarkastamiseen käytettiin Digi- ja väestötietovirastossa vuonna 2023 noin 8,9 henkilötyövuotta (brutto), kun vastaavan resurssin arvioitiin olleen vuonna 2019 noin 17,5 henkilötyövuotta. Sähköistämisestä saatu resurssisäästö tilien tarkastamisessa on huomattava, kun otetaan huomioon se, että yleisten edunvalvojien osalta tarkastettavien tilien määrässä ei tapahtunut vastaavana aikana suurta muutosta. (Yleisen edunvalvonnan päämiehiä Digi- ja väestötietoviraston tilastoissa oli vuonna 2019 yhteensä 35 155 ja vuonna 2023 yhteensä 34 320.) Tietoteknisten uudistusten lisäksi yleisten edunvalvojien tilien tarkastamista helpottaa jatkossa Oikeuspalveluviraston perustaminen, jonka yhtenä tavoitteena on käytäntöjen yhtenäistäminen. Jos ajateltaisiin, että Oikeuspalveluvirasto tai edunvalvontatoimisto huolehtisi yksittäisten tilien tarkastamisesta itse, valvonnan järjestäminen edellyttäisi lisäresursointia yleiseen edunvalvontaan. Tällöin valtiolle ei välttämättä syntyisi säästöä. 

Tällä hetkellä kaikkia edunvalvojia valvotaan lähtökohtaisesti samalla tavalla. Yleisiin edunvalvojiin liittyvän valvontatavan muuttaminen tarkoittaisi valvonnan eriyttämistä suhteessa yksityisiin edunvalvojiin. Tämä voisi olla perusteltua sen vuoksi, että holhousviranomaisen kokemusten mukaan valvonnassa esille tulevat ongelmat ja potentiaaliset riskit ovat näillä ryhmillä varsin erilaisia. Yleisten edunvalvojien kohdalla ongelmat painottuvat siihen, onko tehtävät hoidettu asianmukaisesti ja ajallaan, kun taas yksityisten kohdalla joudutaan yleisemmin pohtimaan esimerkiksi kirjanpidon heikkoa laatua tai edunvalvojan veloittamia kustannuksia. 

Digi- ja väestötietoviraston keräämien tietojen mukaan yleisten edunvalvojienkin tilien tarkastuksessa tehdään kuitenkin vuosittain merkittävä määrä tilihuomautuksia. Esimerkiksi vuonna 2023 tarkastettuja vuosi- ja päätöstilejä oli yhteensä noin 35 000. Niistä 2 223 asiaan liittyi huomautus, joista 764 vaati toimenpiteitä. Eduskunnan oikeusasiamiehen kesäkuussa 2024 julkaiseman vuosikertomuksen mukaan valtiokonttorin maksettavia korvausasioita tuli kertomusvuonna eniten vireille oikeusministeriön hallinnonalalta (797). Suuri vireille tulleiden korvausasioiden määrä johtui sen mukaan edellisten vuosien tapaan erityisesti valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiirien edunvalvontatoimistoja koskevista vahingonkorvausvaatimuksista. Korvaussummat vaihtelivat muutamien eurojen suuruisista laskujen ja verojen viivästysmaksuista useisiin tuhansiin euroihin. Korvausten perusteina olivat laskujen maksamatta jäämisen lisäksi erityisesti hakematta jääneet sosiaaliturvaetuudet sekä esimerkiksi lakkauttamatta tai siirtämättä jääneet vakuutukset ja puhelin- tai sähköliittymät. Vahingonkorvausvaatimuksen tekee näissä tapauksissa valtaosin edunvalvontatoimisto itse. 

Vuodesta 2011 alkaen on ollut voimassa holhoustoimesta annetun lain 56 §:ssä säädetty mahdollisuus tarkastaa vuositili yleispiirteistä tarkastustapaa noudattaen. Yleispiirteistä tarkastusta on käytetty lähinnä yleisten edunvalvojien tarkastustoiminnassa. Holhousviranomaisen asianhallintajärjestelmän mukaan edunvalvontatoimistojen yleisten edunvalvojien vuositileistä noin 90 % ja yksityisten palveluntuottajien vuositileistä noin 40 % tarkastettiin vuonna 2023 yleispiirteistä tarkastustapaa noudattaen. Yleisten edunvalvojien tilivalvonta on jo nykyisellään sujuvaa, koska se toteutetaan pääasiassa yleispiirteistä tarkastustapaa noudattaen. Toisaalta luvut osoittavat sen, että yleisten edunvalvojienkin toiminnassa on eroja, eikä yleispiirteistä tarkastusta ole holhousviranomaisessa katsottu voitavan soveltaa kaikkiin yleisten edunvalvojien tileihin. 

Edunvalvonnassa olevien henkilöiden edun ja suojan kannalta yleisten edunvalvojien tilivalvonta ei ole vailla merkitystä senkään vuoksi, että päämiehet eivät yleensä kykene itse valvomaan edunvalvojien toimintaa. Myös heidän läheistensä mahdollisuudet varmistua edunvalvojan asianmukaisesta toiminnasta ovat muun muassa salassapitosäännösten vuoksi rajalliset. Jos yksityinen edunvalvoja vapautetaan tehtävästään tämän sopimattoman toiminnan takia, tilalle määrätään usein yleinen edunvalvoja. Erityisesti näissä tilanteissa edunvalvojan ulkoinen valvonta ja toiminnan luotettavuus korostuu päämiehen ja läheisten näkökulmasta. 

Valtiontalouden kannalta on huomattava, että edunvalvonnassa olevat henkilöt osallistuvat tilivalvonnan kustannuksiin, sillä tilin tarkastuksesta peritään päämiehen bruttovarallisuuden mukaan määräytyvä tarkastusmaksu. Tilintarkastusmaksut muodostavat huomattavan osan holhoussuoritteista saatavista holhousviranomaisen tuloista. Yleisten edunvalvojien tilivalvonta toi valtiolle vuonna 2023 yli 3 miljoonaa euroa. Yleisten edunvalvojien tilivalvonnasta luopumisella olisi merkittävä taloudellinen vaikutus holhousviranomaisen tuloihin ja siten valtion talouteen. 

Valvonnan eriyttäminen sen mukaan, toimiiko edunvalvojana yksityinen vai yleinen edunvalvoja, asettaisi päämiehet erilaiseen asemaan siltä osin, tarkastetaanko heidän edunvalvojiensa toimittamat tilit vuosittain vai ei. Jaottelu vaikuttaisi todennäköisesti myös edunvalvonnasta päämiehelle koituviin tilintarkastusmaksuihin eri tavoin sen mukaan, hoitaako hänen asioitaan yleinen vai yksityinen edunvalvoja. Tältä osin valvonnan eriyttäminen olisi ongelmallinen suhteessa perustuslain 6 §:ssä turvattuun yhdenvertaisuusvaatimukseen. 

Siirtyminen yleisten edunvalvojien valvonnassa pelkästään holhousviranomaisen asianhallintajärjestelmästä otannalla poimittujen tilien tarkastamiseen edellyttäisi tilanteen ja tarvittavien lainsäädännöllisten suojatoimien arviointia myös yleisen tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 kannalta. Asetuksen 22 artiklassa rajoitetaan automaattiseen tietojenkäsittelyyn, kuten profilointiin perustuva päätöksentekoa, jos sillä on rekisteröityä henkilöä koskevia oikeusvaikutuksia tai jos se vaikuttaa häneen vastaavalla tavalla merkittävästi. Tähän liittyviä näkökohtia on selostettu esimerkiksi Tietosuojavaltuutetun ratkaisussa 6482/186/2020 ja EU-tuomioistuimen ratkaisussa C-634/21 (SCHUFA Holding and Others). 

Edellä mainitut seikat ja kehityskulku huomioon ottaen ei ole perusteltua eriyttää yleisten edunvalvojien tilivalvontaa yksityisten edunvalvojien tilivalvonnasta. Myös oikeustilan selkeyden ja johdonmukaisuuden kannalta eriyttämistä voidaan pitää ongelmallisena. Yleisiin edunvalvojiin kohdistuvaa tilivalvontaa voidaan kuitenkin keventää nykyisen lainsäädännön puitteissa esimerkiksi soveltamalla yleispiirteistä tarkastustapaa yleisten edunvalvojien tileihin tilanteen mukaan nykyistä useammin. 

5.1.2  Lupamenettelyn kehittäminen yleisten edunvalvojien osalta

Esitystä valmisteltaessa on tarkasteltu myös ehdotusta siitä, että päämiehen puolesta tehtäviin oikeustoimiin edellytetystä holhousviranomaisen luvasta voisi yleisten edunvalvojien osalta luopua kokonaan. Esillä on ollut myös vaihtoehto, jossa holhousviranomaisen lupamenettely korvattaisiin, ainakin tietyissä oikeustoimissa, oikeusapu- ja edunvalvontatoimistojen sisäisellä juristihyväksynnällä. 

Tältä osin on otettava huomioon, että tämän etukäteisvalvonnan tarkoituksena on ehkäistä merkittävistä oikeustoimista päämiehelle aiheutuvia vahinkoja. Edellä mainitut edunvalvontatoimistojen ulkopuolista tilivalvontaa puoltavat seikat eli päämiehen etu, valvonnan läpinäkyvyys sekä päämiesten ja heidän läheistensä luottamus toiminnan asianmukaisuuteen samoin kuin edunvalvonnassa olevien henkilöiden yhdenvertaisuus perustelevat myös sen, että päämiehen kannalta merkittäviä oikeustoimia arvioidaan myös niissä tilanteissa, joissa päämiestä edustaa yleinen edunvalvoja. Samoista syistä on perusteltua, että arvion tekee ulkopuolinen taho. 

Valtiontalouden kannalta lupamenettelyn siirtäminen holhousviranomaiselta edunvalvontatoimistoon eli valtion virastosta toiseen ei toisi säästöjä, sillä muutos edellyttäisi henkilöresurssin siirtoa virastosta toiseen. Se edellyttäisi myös oikeudellisen osaamisen vahvistamista edunvalvontatoimistoissa tai lupien käsittelyä varten erillisen yksikön perustamista Oikeuspalveluvirastoon. Suurin osa lupa-asioista koskee ositukseen ja perinnönjakoon liittyviä oikeustoimia, jotka koetaan yleensä monimutkaisiksi. On huomattava, että yleiset edunvalvojat eivät kelpoisuusehtojen mukaan ole välttämättä juristeja. Jos taas luvan myöntäminen jakautuisi kahdelle eri viranomaiselle, luvan myöntämisen kynnys saattaisi eriytyä, jolloin asiakkaat joutuisivat eriarvoiseen asemaan. Lupa-asioiden jakaminen kahteen eri viranomaiseen ei olisi näistä syistä toimiva ratkaisu. 

Holhousviranomaisen talouden näkökulmasta lupa-asioiden siirtäminen toisaalle vähentäisi vastaavassa määrin holhousviranomaiselle lupamaksuista kertyviä tuloja. 

Edellä mainituilla perusteilla ei ole tarkoituksenmukaista eriyttää yleisten edunvalvojien lupavalvontaa. Asianmukaiseksi kehityskohteeksi on katsottu lupaa edellyttäviä oikeustoimia koskevan sääntelyn ajantasaistaminen yhtäläisesti kaikkien edunvalvojien osalta. 

5.1.3  Edunvalvojan ja valtuutetun esteellisyysperusteiden tarkistaminen

Holhoustoimesta annetun lain 32 §:ssä käytettiin aiemmin esteellisyysperusteena ”edunvalvojalle läheisen henkilön” käsitettä, mikä koettiin epäselväksi ja tulkinnanvaraiseksi. Säännöstä selkeytettiin edunvalvontavaltuutusta koskevan lainsäädäntöesityksen yhteydessä (HE 52/2006 vp). Säännöksessä luetellaan nyt kaikki ne lähisukulaiset, joiden vastapuolena olo aiheuttaa edunvalvojan esteellisyyden. Edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain 17 §:ssä on pääasiallisesti samat esteellisyyssäännökset.  

Nykytilassa on kuvattu sitä, että esteellisyyden muodostavien sukulaisten piirin on koettu olevan liian laaja erityisesti valtuutettujen osalta. Ongelmallisia tilanteita esiintyy sen vuoksi, että valtuutettu on useimmiten valtuuttajan lähisukulainen kuten lapsi tai puoliso eikä edunvalvontavaltakirjassa ole nimetty esteetöntä varavaltuutettua.  

Valmistelun yhteydessä on arvioitu ehdotusta, jonka mukaan valtuutetun asemaan perustuvia esteellisyysperusteita supistettaisiin niin, että esteellisyyssäännökset olisivat erilaiset sen mukaan, onko valtuutettu valtuuttajan lähisukulainen vai muu henkilö. Arviossa on kuitenkin päädytty siihen, tämä tekisi sääntelystä hyvin vaikeaselkoisen. On myös katsottu, että valtuutetun sukulaisuuteen perustuvia esteellisyyssäännöksiä ei ole perusteltua muuttaa erilaisiksi kuin edunvalvojaa koskevia esteellisyyssäännöksiä. Tämä johtuu siitä, että läheinen voi edustaa päämiestään oikeustoimissa holhoustoimesta annetun lain mukaisena edunvalvojana tai edunvalvontavaltuutuksesta annetun lain mukaisena valtuutettuna. Jos sukulaisuuteen perustuva sääntely olisi erilainen, lähisukulaisen esteellisyys suhteessa vastapuoleen määrittyisi eri tavoin sen mukaan, edustaako hän päämiestään läheisedunvalvojana vai valtuutettuna. Yhdenvertaisuusnäkökulmasta ja päämiehen edusta käsin ajatellen tämä ei vaikuta perustellulta. Näiden lakien erilaiset esteellisyyssäännökset voisivat myös aiheuttaa hämmennystä, etenkin kun yleinen ymmärrys edunvalvonnan ja edunvalvontavaltuutuksen välisistä eroista on puutteellista. 

Valmistelun yhteydessä on myös harkittu sitä, että esteellisyyden aiheuttavaa sukulaispiiriä supistettaisiin molemmissa laeissa hyvin laajasti. Tätä ei ole kuitenkaan katsottu perustelluksi sen vuoksi, että tarvetta edunvalvojan esteellisyyssäännösten laajaan muuttamiseen ei ole tullut tietoon sen jälkeen, kun sääntelyä täsmennettiin 2007. On myös otettava huomioon, että holhoustoimesta ja edunvalvontavaltuutuksesta annettujen lakien esteellisyyssäännöksiä sovelletaan paitsi oikeustoimissa myös edustettaessa päämiestä oikeus- ja hallintoasioissa (esimerkiksi oikeudenkäymiskaaren 12 luvun 4 a § asianosaisen puhevallasta, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 28 §). Esteellisyyden muodostavan läheispiirin määrittely on holhoustoimesta annetun lain sääntelyä vastaava laajalti myös muussa lainsäädännössä.  

Valmistelun yhteydessä on ollut esillä myös sääntelymalli, jossa valtuuttaja voisi itse rajata edunvalvontavaltakirjassa esteellisten piiriä. Tämän esityksen yhteydessä ei ole kuitenkaan voitu arvioida laajemmin tällaiseen täysin uudenlaiseen sääntelymalliin liittyviä näkökohtia ja vaikutuksia.  

Esityksessä on päädytty ehdottamaan sekä edunvalvojan että valtuutetun osalta samansisältöistä muutosta, jonka mukaan esteellisyyspiirin muodostavasta sukulaisuuspiiristä poistetaan vanhemman sisarukset. Valtuutetun esteellisyydestä aiheutuvia ongelmia vähentävät myös esityksen muutosehdotukset siitä, että valtakirjassa yksilöityjen tavanomaisten lahjojen antaminen sallitaan esteellisyydestä huolimatta ja että valtuutetun tehtäviin määrätty edunvalvoja voi tehtävässään noudattaa valtakirjan määräyksiä. 

5.1.4  Edunvalvonnan ja edunvalvontavaltuutusten rekisteröinti henkilöä koskevissa asioissa

Valmistelussa on pohdittu ehdotusta rekisteröidä henkilöä koskeviin asioihin annetut edunvalvontamääräykset ja edunvalvontavaltuutukset holhousasioiden rekisteriin. Ehdotuksen taustalla on tavoite mahdollistaa edustusoikeuteen perustuva sähköinen puolesta asiointi edunvalvonnassa olevan päämiehen tai valtuuttajan puolesta myös hänen henkilöään koskevissa asioissa Suomi.fi -valtuuksilla. 

Suomi.fi-valtuuksien tuottamisesta ja palvelua koskevista vaatimuksista säädetään hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetussa laissa (571/2016). Valtuudet-palvelun avulla voidaan tarkistaa henkilön oikeus asioida toisen puolesta. Asiointi toisen puolesta voi perustua joko edunvalvojan tai valtuutetun asemaan perustuvaan edustusoikeuteen (lain 9 §:n 2 kohta) tai valtuutukseen tai muuhun tahdonilmaukseen (lain 10 §). Suomi.fi-valtuudet käyttää muun muassa holhousasioiden rekisteriä taustarekisterinä. Edunvalvontavaltakirjassa määrätyt valtuutetut ovat voineet edustusoikeuteen perustuen asioida sähköisesti taloudellisissa asioissa toukokuusta 2024 alkaen. Yksityisille edunvalvojille sama on ollut mahdollista loppuvuodesta 2024 alkaen. Tämän on osaltaan mahdollistanut se, että taloudellisia asioita koskevat edunvalvonnat ja edunvalvontavaltuutukset merkitään jo nyt holhousasioiden rekisteriin. 

Suomi.fi-valtuudet sisältää viranomaisten ja yritysten asiointipalveluita, joissa kansalaiset ja organisaatiot voivat asioida toisen puolesta. Näitä asiointipalveluita on tällä hetkellä yli 270 ja ne on puolestaan jaettu eri asiaryhmiin. Valtuudet-palvelussa tietty asia on määritelty pelkästään joko henkilöä tai taloutta koskevaksi asiaksi. 

Ongelmana on ollut erityisesti se, ettei edunvalvoja tai valtuutettu, jonka tehtäviin sisältyy henkilöä koskevissa asioissa edustaminen, pääse suoraan edustusoikeuteensa perustuen näkemään päämiestä koskevia lääkärin kirjauksia esimerkiksi Kelan Omakannassa, uusimaan reseptejä tai varaamaan terveydenhuollon aikoja sähköisesti. On oletettavaa, että tarve sähköiseen puolesta asiointiin tulee kasvamaan palveluiden yhä digitalisoituessa ja henkilökohtaisen asioinnin vähentyessä. 

Asiakokonaisuuteen liittyy kuitenkin monia näkökohtia. Lainsäädännön kannalta kyse on ennen kaikkea siitä, kuinka laaja tiedonsaantioikeus edunvalvojalla ja valtuutetulla on päämiehensä asioista. Henkilöä koskevissa asioissa edustajan edustusvalta on toissijaista eli edustajalla on oikeus edustaa päämiestä vain silloin, kun päämies ei itse ymmärrä asiaa. Edustajan tietojensaantioikeus on puolestaan kytketty edustajan tehtävään. Nämä säännökset vaatisivat uudelleentarkastelua. 

Asiointipalvelujen asiaryhmät ovat nykyisellään hyvin laajoja. Esimerkiksi Kanta-palveluissa tiedonsaantioikeutta ei voi rajoittaa, vaan tiedonsaantioikeus koskee asiallisesti ja ajallisesti kaikkia henkilöstä järjestelmään kirjattuja terveydenhoitoa koskevia asioita. Erityisesti terveys- ja sosiaalihuollon tiedot voivat pitää sisällään sellaisia hyvin arkaluonteisia aikaisempia kirjauksia, joita edunvalvoja tai valtuutettu ei tosiasiallisesti tarvitse tehtävänsä hoitamiseksi. Jos holhousasioiden rekisterin tietosisällön laajennus johtaisi siihen, että edunvalvojalla ja valtuutetulla olisi automaattisesti pääsy kaikkeen päämiehestä kirjattuun terveystietoon, lopputulos olisi ongelmallinen päämiehen yksityisyyden suojan kannalta. 

Jos taas noudatettaisiin edunvalvontalainsäädännön periaatteita, tiedonsaantioikeuden laajuus tulisi harkita kussakin tilanteessa erikseen ottaen huomioon edunvalvojan tehtävä ja tiedon tarve. Myös vain taloudellisiin asioihin määrätyllä edunvalvojalla voi olla holhoustoimesta annetun lain nojalla tiedonsaantioikeus tiettyihin päämiehen henkilöä koskeviin tietoihin. Harkintaan perustuva tiedonsaantioikeus ei kuitenkaan toimi sähköisissä asiointipalveluissa. 

Henkilöä koskevien määräysten ja edunvalvontavaltuutusten rekisteröinti edellyttäisi myös holhoustoimesta annetussa laissa säädetyn holhousasioiden rekisterin käyttötarkoituksen uudelleenarviointia. Tällä hetkellä rekisteriin tallennetaan tiedot edunvalvojan ja valtuutetun toiminnan valvomiseksi ja kolmansien oikeuksien turvaamiseksi. Lisäksi olisi pohdittava uudelleen muun muassa rekisterin tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä, sillä nyt holhousasioiden rekisterin tiedot ovat sen käyttötarkoituksen takia lähtökohtaisesti julkisia. Ratkaistavana olisi muun muassa se, miten tietojen saantiin oikeutetut tahot määritellään, kun toiminta on automaattista ja asiointipalvelut lisääntyvät järjestelmässä vähitellen. 

Asialla on vahva liityntä myös eurooppalaisesta terveystietoalueesta annettuun asetukseen (11 päivänä helmikuuta eurooppalaisesta terveystietoalueesta sekä direktiivin 2011/24/EU ja asetuksen (EU) 2024/2847 muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2025/327) eli ns. EHDS - asetukseen. Asetuksen kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä pohditaan sosiaali- ja terveysministeriön johdolla muutoksia muun muassa terveydenhuoltoon liittyvien asioiden ryhmittelyihin potilastietojärjestelmissä. Puolesta asiointiin liittyviä edunvalvontalainsäädännön muutoksia olisi tarkoituksenmukaista tehdä kyseisen valmistelun rinnalla. 

Lisäksi EU:ssa on vireillä niin sanottu aikuistensuojelua koskeva asetusehdotus, jossa ehdotetaan muun muassa aikuisille määrättyjen suojelutoimien rekisteröintivelvoitetta ja kansallisten rekisterien yhdistämistä EU:n laajuisesti (Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimivallasta, sovellettavasta laista, toimenpiteiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta sekä yhteistyöstä aikuisten suojeluun liittyvissä asioissa COM (2023) 280 final, hankkeen tunniste OM046:00/2023). Asetuksessa säädettäisiin tällaisten rekisterien tiedoille tietyt minimisisällöt. Ehdotuksen hyväksyminen edellyttäisi muutoksia myös nykyiseen holhousasioiden rekisteriin. 

Edunvalvojien ja valtuutettujen tarve sähköiseen puolesta asiointiin henkilöä koskevissa asioissa on ilmeinen. Edunvalvontaan liittyvien säännösten muutosehdotuksia ei ole voitu tehdä edellä mainituista syistä tämän hankkeen yhteydessä. Tätä varten on tarkoitus käynnistää erillinen hanke.  

5.2.1  Tiivistelmä

Vertailua on tehty Ruotsista, Norjasta, Tanskasta, Saksasta ja Virosta. Vertailun tiedot on kerätty maiden lainsäädäntöä ja lainvalmisteluasiakirjoja tarkastelemalla. Alla selostettuja maakohtaisia tietoja on kuvattu osin laajemmin esityksen taustalla olevassa työryhmän mietinnössä. Ulkomaiden lainsäädäntöä on hyödynnetty erityisesti arvioitaessa mahdollisuuksia keventää päämiesten suojaksi tarkoitettua holhousviranomaisen valvontaa. 

Lähtökohtana kaikissa vertailumaissa on se, että edunvalvojana toimii omainen tai muu yksityishenkilö. Ammatikseen työskenteleviä edunvalvojia esiintyy myös. Yksityisten edunvalvojien rekrytointi on koettu useassa vertailumaassa vaikeana, ja tarve ammatillisempaan edunvalvontaan on tunnistettu.  

Vaikka edunvalvonnan toiminnan ja valvonnan organisatorinen järjestäminen vaihtelee eri maiden välillä, edunvalvojan valvonnan perusratkaisut muistuttavat toisiaan kaikissa vertailumaissa.  

Tanskassa ja Norjassa päämiehen varojen hallintaa rajoitetaan ennakolta siirtämällä tietyn rajan ylittävät varat viranomaisen hallintaan. Ruotsissa edunvalvottavan tietyn rajan ylittävät perintönä tai testamentilla saadut summat talletetaan sulkutilille.  

Kaikissa vertailumaissa päämiehen varoja hallinnoivaa edunvalvojaa koskee jonkinlainen tilivelvollisuus. Se sisältää ainakin edunvalvonnan alussa laadittavan omaisuusluettelon sekä vuosittaisen tilin. Ruotsissa ja Norjassa edunvalvoja voidaan tietyin edellytyksin vapauttaa tilivelvollisuudesta. Päämiehen ollessa alaikäinen, tilivelvollisuus vaihtelee. Ruotsissa, Tanskassa ja Saksassa tilivelvollisuus määrittyy alaikäisen varojen arvon mukaan. Norjassa alaikäisen lakimääräisillä edunvalvojilla ei ole tilivelvollisuutta, mutta alaikäisen varoja hallinnoi viranomainen, jos varat ylittävät tietyn raja-arvon. Virossa alaikäisen lakimääräisellä edunvalvojalla ei ole tilivelvollisuutta, jollei lapsen varojen katsota olevan vaarassa. Tilivalvonta vaikuttaisi olevan kaiken kaikkiaan vertailumaissa tiukempaa kuin Suomessa.  

Erityisesti lupavalvontaa koskevat säännökset ovat vertailumaissa pääpiirteiltään hyvin yhteneväiset. Erityisen riskipitoiset oikeustoimet edellyttävät holhousviranomaisen lupaa kaikissa tarkastelluissa sääntelymalleissa. Keskeisiä esimerkkejä sellaisista oikeustoimista ovat kiinteistöön ja perintöön liittyvät oikeustoimet sekä lahjojen antaminen ja lainan ottaminen. Yksityisiä edunvalvojia ja ammatikseen toimivia edunvalvojia koskee pitkälti sama valvontasääntely, mutta edunvalvojana toimivien omaisten valvontaa on joissain tapauksissa kevennetty.  

Edunvalvontaa kevyempi edunvalvontavaltuutus on otettu käyttöön useassa vertailumaassa 2000-luvun aikana. Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa edunvalvontavaltuutus perustuu kokonaan erityissääntelyyn. Virossa ja Saksassa tulevaisuuden varalle annettu valtuutus rakentuu yleisen valtuutuksen varaan, joskin Saksassa edunvalvontavaltuutuksesta on myös erityissääntelyä.  

Ruotsin, Norjan ja Tanskan säännökset muistuttavat toisiaan. Valtuutetun on oltava luonnollinen henkilö. Valtuutus tulee voimaan silloin, kun valtuuttaja ei enää kykene huolehtimaan edustaan niillä osa-alueilla, joita valtuutus koskee. Ruotsissa ja Norjassa valtuutettu arvioi itse, milloin valtuutus on tullut voimaan. Valtuutus voidaan kuitenkin näissä maissa vahvistaa myös viranomaisen toimesta, jolloin se Norjassa myös rekisteröidään. Tanskassa edunvalvontavaltuutus on rekisteröitävä ja valtuutuksen voimaan saattaminen edellyttää viranomaisen vahvistusta. Valtuutettujen valvonta on kevyttä. Valtuutetun on holhousviranomaisen pyynnöstä annettava tietoja tehtävästään, mutta holhousviranomainen ei järjestelmällisesti valvo valtuutettua.  

5.2.2  Ruotsi

Holhoustoimi

Ruotsissa holhoustointa koskevat säännökset ovat vanhempainkaaren (föräldrabalk 1949:381) 9–19 luvuissa sekä holhousasetuksessa (förmynderskapsförordning 1995:379). Säädöksissä säädetään holhoojista (förmyndare), uskotuista miehistä (god man) ja asiainhoitajista (förvaltare), joita kutsutaan yhteisellä nimellä edunvalvojiksi (ställföreträdare). Edunvalvottavaa kutsutaan Ruotsin lakitekstissä yksilöksi (den enskilde). Sääntelyä on arvioitu toukokuussa 2021 julkaistussa komiteamietinnössä (Gode män och förvaltare – en översyn, SOU 2021:36), jäljempänä komiteamietintö.  

Edunvalvojia valvoo yliholhooja (överförmyndaren). Yliholhoojan valitsee kunnanvaltuusto. Kunta voi valita yliholhoojan sijaan holhouslautakunnan (överförmyndarnämnd). Yliholhoojan ja holhouslautakunnan toimintaa valvovat lääninhallitukset.  

Ruotsissa edunvalvojina toimivat vapaaehtoiset yksityishenkilöt. Komiteamietinnön mukaan kaikki edunvalvojat eivät saa tarvitsemaansa koulutusta ja koulutuksen taso vaihtelee. Mietinnössä ehdotetaan parempaa koulutusta edunvalvojille. Sopivan edunvalvojan löytäminen voi olla vaikeaa. Ala on osittain ammatillistunut siten, että yliholhooja rekrytoi edunvalvojia myös niistä tarjoavista yksityisistä yrityksistä sekä kunnan asiainhoitajayksiköistä. Komiteamietinnössä ehdotetaan uutta sääntelyä koskien palkattuja edunvalvojia (anställda ställföreträdare).  

Luvanvaraiset oikeustoimet

Oikeustoimien luvanvaraisuudesta säädetään vanhempainkaaren luvuissa 13 (lakimääräiset alaikäiset), 14 (määrätyt edunvalvojat) ja 15 (kuolinpesän oikeuden hoito ym.). Edunvalvonnan muodosta riippumatta määräykset ovat pääasiallisesti samansisältöiset.  

Yksilön varoja voidaan ilman yliholhoojan suostumusta sijoittaa tiettyihin velkakirjoihin ja sijoitusrahastoihin, edellyttäen että ne ovat Ruotsin lainsäädäntöä vastaavan julkisen sääntelyn alaisia. Yliholhoojan luvalla yksilön varoja voidaan sijoittaa osakkeisiin tai muutenkin tästä poikkeavasti. Kiinteän omaisuuden ja asunto-osakkeiden omistusta ja hallintoa koskeviin sopimuksiin, lukuun ottamatta asunnonvuokrasopimuksia, tarvitaan yliholhoojan lupa. Yliholhoojan lupa tarvitaan myös lainan ottamiseen tai yksilön sitomiseen vastuuseen velasta.  

Edunvalvojat eivät saa lahjoittaa yksilön omaisuutta. Tämä ei koske henkilökohtaisia lahjoja, joiden arvo ei ole epäsuhdassa yksilön taloudellisen tilanteen kanssa. Yliholhoojan luvalla edunvalvoja voi käyttää yksilön tuloja tämän omaisten tai muiden läheisten avustamiseksi. Perinnönjakoon, kuolinpesäosuuden luovuttamiseen ja perinnöstä luopumiseen tarvitaan yliholhoojan lupa. Yliholhoojan lupa tarvitaan myös, jotta yksilö, tai edunvalvoja yksilön puolesta, voisi harjoittaa sellaista liiketoimintaa, josta seuraa kirjanpitovelvollisuus.  

Pankkiin tai luottolaitokseen sijoitettuja varoja saa nostaa ainoastaan yliholhoojan luvalla. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos nostetaan vuoden tai sitä edeltävän vuoden aikana ansaittua korkoa tai sellaisia varoja, joita tarvitaan yksilön elatukseen tai tämän omaisuuden hoitamiseen.  

Valvonta

Alaikäisen edunvalvojaa valvotaan vain silloin, kun omaisuuden arvo ylittää vuosittain valtakunnallisesti määritellyn raja-arvon tai kun lahjan, perinnön, testamentin tai vakuutuksen antaja on edellyttänyt tätä. Raja-arvo on kahdeksan kertaa sosiaalivakuutuskaaressa (socialförsäkringsbalk 2010:110) mainittu perussumma. Tämä summa oli vuonna 2024 yhteensä 458 400 Ruotsin kruunua (noin 41 000 euroa). Jos ilmenee erityisiä syitä, yliholhooja voi myös laajentaa alaikäisen edunvalvojan valvontaa.  

Edunvalvonnan alussa tai kun alaikäisen omaisuus ylittää valtakunnallisen raja-arvon, edunvalvojan on laadittava yliholhoojalle omaisuusluettelo yksilön varoista. Edunvalvoja on myös velvollinen antamaan yliholhoojalle vuosittaisen tilin varojen hoidosta sekä päätöstilin edunvalvonnan päättyessä. Yliholhooja voi erityisistä syistä vapauttaa edunvalvojan tilivelvollisuudesta tai myöntää tälle erivapauden yleispiirteisen tilin antamiseen. Edellytyksenä tälle on, että yksilön ja edunvalvojan välinen suhde, varallisuuden luonne tai suuruus tai olosuhteet yleensä sitä puoltavat.  

Sulkutiliä käytetään, kun alaikäinen tai edunvalvonnassa oleva päämies on saanut perintönä tai testamentilla summan, joka ylittää yhden perussumman arvon (57 300 Ruotsin kruunua vuonna 2024 eli noin 5 100 euroa), tai kun perinnön tai testamentin antaja on edellyttänyt sitä. Tällöin varat talletetaan pankkiin tai luottolaitokseen ehdoin, että varoja ei saa nostaa ilman yliholhoojan lupaa. Sama velvollisuus koskee muun muassa vakuutuskorvausten, yksilöllisten eläkevakuutusten ja joidenkin vahingonkorvausten maksamista.  

Edunvalvontavaltuutus

Toimintakyvyttömyyden varalta annettavasta valtuutuksesta säädetään edunvalvontavaltuutuksesta annetussa laissa (lag om framtidsfullmakter, 2017:310). Framtidsfullmakt on valtuutus valtuuttajan edustamiseen, jonka valtuuttaja antaa luonnolliselle henkilölle siltä varalta, että hän sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn vuoksi pysyvästi ja pääasiallisesti ei enää kykene hoitamaan niitä asioita, joita valtuutus koskee (1 §). Lain esitöissä on perusteltu miksi valtuutettu ei voi olla oikeushenkilö. Ensinnäkin edunvalvojan tehtävä perustuu siihen, että valtuuttajan ja valtuutetun välillä on erityinen luottamus. Toiseksi oikeushenkilön valtuuttaminen merkitsisi käytännössä sitä, että valtuuttaja menettäisi kontrollin siitä, kuka tosiasiallisesti tulee häntä edustamaan. (prop. 2016/17:30 s. 37)  

Edunvalvontavaltuutus voi koskea sekä taloudellisia että henkilökohtaisia asioita. Valtuutus ei voi koskea terveydenhuoltolaissa ja hammashoitolaissa säädettyjä toimenpiteitä. Se ei voi myöskään koskea asioita, jotka ovat luonteeltaan erityisen henkilökohtaisia, esimerkiksi avioliiton solminen, isyyden tunnustaminen ja testamentin peruuttaminen. Valtuutuksen voi peruuttaa.  

Edunvalvontavaltuutus tulee voimaan, kun valtuuttaja on lain 1 §:ssä tarkoitetussa tilanteessa. Lähtökohtaisesti valtuutettu arvioi milloin valtuutus on tullut voimaan. Edunvalvontavaltuutuksessa voi kuitenkin määrätä, että arvion valtuutuksen voimaantulosta tekee tuomioistuin, ja valtuutettu voi myös itse pyytää tuomioistuinta tekemään arvion. Edunvalvontavaltuutusta ei rekisteröidä.  

Valtuutetun oikeudesta antaa lahjoja pitäisi ensisijaisesti määrätä valtuutuksessa. Siltä osin kuin asiasta ei määrätä valtuutuksessa, valtuutettu saa antaa muille kuin itselleen henkilökohtaisia lahjoja, joiden arvo ei ole epäsuhteessa valtuuttajan taloudellisiin edellytyksiin. Henkilökohtaisilla lahjoilla tarkoitetaan ensisijaisesti merkkipäivinä annettavia lahjoja valtuuttajan lähisukulaisille ja ystäville. Suuntaa antavaa on, missä määrin valtuuttaja on aiemmin antanut henkilökohtaisia lahjoja.  

Valtuutetun esteellisyyttä koskevat säännökset vastaavat pääpiirteissään edunvalvojan esteellisyyttä koskevia säännöksiä. Valtuutetulla ei ole oikeutta edustaa valtuuttajaa asiassa, jossa vastapuolena on valtuutettu itse, valtuutetun avio- tai avopuoliso, valtuutetun lapsi tai joku, jota valtuutettu edustaa taikka jossa saattaa muusta syystä olla ristiriitaisia etuja.  

Valtuuttaja voi edunvalvontavaltuutuksessa määrätä jonkun tarkastelemaan valtuutetun toimintaa. Valtuutetun on tarkastajan vaatimuksesta annettava selvitys tehtävästään. Jos tarkastajaa ei ole nimetty, valtuutetun on valtuuttajan avo- tai aviopuolison taikka lähisukulaisten vaatimuksesta annettava enintään kerran vuodessa selvitys tehtävästään. Valtuutetun on yliholhoojan pyynnöstä annettava selvitys tehtävästään sekä tietoja valtuutussuhteesta ja tehdyistä toimenpiteistä.  

5.2.3  Norja

Holhoustoimi

Norjan holhoustointa koskevat säännökset ovat vuonna 2013 voimaantulleessa holhouslaissa (lov om vergemål 26.3.2010), sekä sitä koskevassa asetuksessa (forskrift till vergemålsloven 15.2.2013). Holhouslakia on tarkistettu suhteessa vammaisten henkilöiden oikeuksista tehtyyn yleissopimukseen 1.4.2023 voimaan tulleella uudistuksella. Holhouslaissa on säännökset täysi-ikäisten holhouksesta sekä alaikäisten holhouksesta siltä osin kuin asiasta ei ole säädetty lapsilaissa (barneloven). Holhouslaissa käytetään termejä holhous (vergemål) ja holhooja (verger). Holhoukseen asetettua kutsutaan lakitekstissä henkilöksi (person). 

Holhousviranomaisena toimivat maaherranvirastot (Statsforvalteren). Ne toimivat ensimmäisenä oikeusasteena holhouslain mukaisissa asioissa ja valvovat holhoojia alueellaan. Maaherranvirastot pitävät huolta siitä, että holhoojat saavat tehtäväänsä tarvittavan koulutuksen, sekä antavat heille ohjausta ja apua. Keskusmaaherranvirasto valvoo maaherranvirastoja ja käsittelee niitä koskevat valitukset.  

Alaikäiset ovat lain mukaan vajaavaltaisia ja heidän holhoojinaan toimivat heidän vanhempansa. Täysi-ikäinen henkilö voidaan maaherranviraston toimesta määrätä holhoukseen, jos hän ei mielisairauden, mukaan lukien dementian, kehitysvamman, päihteiden väärinkäytön, vakavan peliriippuvuuden tai vakavasti heikentyneen terveydentilan takia kykene valvomaan etuaan. Niin sanottu tavallinen 20 §:n mukainen holhous on vapaavalintainen suojaustoimi. Holhous voi käsittää sekä taloudelliset että henkilökohtaiset asiat.  

Kun päätös holhouksesta on tehty, maaherranvirasto nimittää henkilölle holhoojan. Holhoojan on oltava sopiva tehtävään ja suostuttava nimitykseen. Vapaaehtoiset holhoojat toimivat lain esitöiden mukaan järjestelmän pääratkaisuna. Maaherranvirasto voi kuitenkin myös palkata pysyvän holhoojan (faste verger).  

Päämiehen varat ja luvanvaraiset oikeustoimet

Maaherranvirasto hallinnoi lähtökohtaisesti henkilön varoja. Henkilön, jonka oikeustoimikelpoisuutta ei ole rajoitettu, on annettava suostumuksensa varojen hallintaan edellyttäen, että hän ymmärtää suostumuksen merkityksen. Holhooja hallinnoi henkilön varoja, jos ne alittavat kaksinkertaisen perussumman, eli 124 028 Norjan kruunua vuonna 2024 (noin 22 000 euroa). Jos siihen on erityistä syytä, maaherranvirasto voi pidättäytyä hallinnoimasta asetetun rajan ylittämiä varoja tai ottaa hallinnoitavakseen asetetun rajan alittamia varoja. Lahjanantaja on voinut 1.4.2023 alkaen määrätä, että hänen antamiaan varoja hallinnoi holhooja tai holhoojat yhdessä maaherranviraston sijasta. Holhooja hallinnoi henkilön varoja niiden määrästä riippumatta, jos hän on henkilön avio- tai avopuoliso.  

Henkilön kiinteän omaisuuden ja asunto-osakkeiden omistusta, hallintoa ja käyttöoikeuksia koskeviin sopimuksiin tarvitaan pääsääntöisesti maaherranviraston lupa. Lupa tarvitaan myös arvokkaan tai muuten tärkeän irtaimen omaisuuden luovuttamiseen. Lisäksi maaherranviraston lupa tarvitaan muun lainan kuin opintolainan ottamiseksi henkilölle tai henkilön sitomiseksi vastuuseen toisen velasta.  

Holhooja ei voi antaa muita kuin tavanomaisia lahjoja henkilön puolesta. Suurempien summien osalta tarvitaan maaherranviraston lupa, vaikka lahja olisikin tavanomainen. Lupa tarvitaan myös perinnönjakoon sekä lahjasta tai perinnöstä luopumiseen, ellei lahjan tai perinnön arvoa pidetä vähäisenä.  

Luvanvaraisia oikeustoimia koskevat säännökset eivät koske holhoojana toimivaa avio- tai avopuolisoa, lukuun ottamatta eräitä kiinteää omaisuutta ja asunto-osakkeita koskevia säännöksiä sekä lainaa koskevia säännöksiä.  

Valvonta

Maaherranvirasto valvoo holhoojaa. Holhoojan on laadittava vuosittainen selvitys yksilön varojen hoidosta. Rahoituslaitosten on puolestaan annettava holhousviranomaiselle tiedot kaikista maaherranviraston ja holhoojien hallinnoimien tilien tilitapahtumista.  

Jos holhoojana toimii holhoukseen asetetun avio- tai avopuoliso, tämä on vapautettava selvitys- ja kirjanpitovelvollisuudesta, ellei velvollisuudelle ole erityistä syytä. Tästä velvollisuudesta voidaan vapauttaa myös holhoojana toimiva vanhempi, jos holhoukseen asetettu asuu tämän luona. Vapauttaminen voi tulla kyseeseen myös, jos selvitys ei omaisuuden ja tulojen suuruuden kannalta ole välttämätöntä. 

Edunvalvontavaltuutus

Edunvalvontavaltuutuksesta (fremtidsfullmakt) säädetään holhouslain 10. luvussa. Edunvalvontavaltuutus on valtuutus yhdelle tai useammalle henkilölle edustaa valtuuttajaa sen jälkeen, kun valtuuttaja mielisairauden, mukaan lukien dementian, tai vakavasti heikentyneen terveydentilan takia ei enää kykene huolehtimaan edustaan niillä osa-alueilla, joita valtuutus koskee (78 §).  

Valtuutettu ei voi olla oikeushenkilö. Tätä on perusteltu hallituksen esityksessä (Ot.prp. nr 110 (2008–2009)) sillä, että edunvalvontavaltuutus perustuu henkilökohtaiseen luottamussuhteeseen valtuuttajan ja valtuutetun välillä. Luottamussuhteeseen kuuluu, että valtuutettu ei voi siirtää edunvalvontavaltuutusta toiselle, jollei valtuuttaja ole itse nimittänyt varavaltuutettua.  

Edunvalvontavaltuutus voi koskea sekä taloudellisia että henkilökohtaisia asioita, ja se voidaan rajoittaa koskemaan tiettyjä osa-alueita. Valtuutus ei lähtökohtaisesti voi koskea kelpoisuutta tehdä erityisen henkilökohtaisia oikeustoimia.  

Edunvalvontavaltuutus tulee voimaan, kun valtuuttaja on lain 78 §:ssä kuvatussa tilanteessa. Valtuutettu arvioi itse, milloin valtuutus on tullut voimaan.  

Valtuutettu voi myös pyytää maaherranvirastoa vahvistamaan edunvalvontavaltuutuksen voimaantulon. Maaherranvirasto vahvistaa valtuutuksen, jos se on muotovaatimusten mukainen ja jos valtuuttaja on lain 78 §:n kuvatussa tilanteessa. Kun valtuutus vahvistetaan, valtuutettu saa asiasta todistuksen ja vahvistus rekisteröidään.  

Valtuutettu voi antaa tavanomaisia lahjoja valtuuttajan puolesta. Tavanomaisuutta arvioidaan sen mukaan, minkälaisia lahjoja valtuuttaja antoi ennen valtuutuksen voimaantuloa. Muunlaisia lahjoja voi antaa vain, jos niistä on erikseen määrätty valtuutuksessa. Valtuutetun on pidettävä valtuuttajan varat erillään omista varoistaan ja hänen on säilytettävä riittävä dokumentointi valtuuttajan puolesta tehdyistä päätöksistä. Vaaditun dokumentoinnin laajuus riippuu valtuutussuhteesta.  

Valtuutetun esteellisyyttä koskevat säännökset ovat samat kuin holhouslaissa olevat holhoojan esteellisyyttä koskevat säännökset. Valtuuttaja voi kuitenkin antaa valtakirjassa erityisiä määräyksiä siitä, mitä oikeustoimia valtuutettu voi tehdä. Esitöiden (Ot.prp. nr 110 (2008–2009)) mukaan erityisellä kriteerillä tarkoitetaan sitä, että valtakirjasta ilmenee selvästi valtuuttajan tarkoittaneen sitä, että valtuutettu voi tehdä oikeustoimen esteellisyyssäännösten estämättä. Tämä voi koskea esimerkiksi sopimusten tekemistä sellaisten henkilöiden kanssa, jotka ovat läheisessä sukulaisuussuhteessa valtuuttajaan tai valtuutettuun. Tällöin valtakirjasta on käytävä ilmi, mistä sopimuksesta voi olla kyse ja kenen kanssa se voidaan tehdä.  

Valtuutuksessa voi määrätä, että valtuutetulla on tiedonanto- tai kirjanpitovelvollisuus suhteessa kolmanteen henkilöön. Valtuutetun on maaherranviraston pyynnöstä esitettävä tietoja valtuutussuhteesta.  

5.2.4  Tanska

Holhoustoimi

Tanskan holhoustointa koskevat säännökset ovat holhouslaissa (værgemålsloven nro 1122/2021) sekä sitä koskevassa asetuksessa (bekendtgørelse om værgemål nro 1444/2013). Holhousviranomaisena toimii perheoikeusvirasto (Familieretshuset). Laissa käytetään termejä holhous (værgemål) ja holhooja (værger).  

Alaikäiset ovat lain mukaan vajaavaltaisia ja heidän holhoojinaan toimivat heidän vanhempansa. Henkilö voidaan tarvittaessa määrätä holhoukseen, jos hän ei mielisairauden, mukaan lukien dementian, kehitysvamman tai muutoin vakavasti heikentyneen terveydentilan takia kykene hoitamaan asioitaan (holhouslaki 5 §).  

Täysi-ikäinen voidaan myös omasta pyynnöstään määrätä yhteisholhoukseen (samværgemål), jos hän kokemattomuuden, huonon terveydentilan tai muun vastaavan tilanteen takia tarvitsee apua varojensa tai muiden taloudellisten asioidensa hoitamisessa. Yhteisholhouksessa päämies ja holhooja toimivat yhdessä holhouksen piiriin kuuluvissa asioissa. Useimmat päämiehen omaisuuden ja tulojen käyttämistä ja hoitamista, perheoikeusviraston valvontaa ja omaisuuden hallinnointia koskevat säännökset eivät koske yhteisholhousta.  

Holhousta koskevan päätöksen yhteydessä henkilölle määrätään holhooja. Holhoojana toimii useimmiten perheenjäsen. Jos perheestä ei löydy holhoojaa, voi tehtävään palkata ammattiholhoojan, eli pysyvän holhoojan (faste værge).  

Päätöksen holhouksesta tekee lähtökohtaisesti perheoikeusvirasto. Päätöksen tekee kuitenkin tuomioistuin, jos katsotaan, että olisi epätarkoituksenmukaista antaa perheoikeusviraston tehdä päätös, esimerkiksi siksi, että yksilö vastustaa holhousta.  

Päämiehen varat ja luvanvaraiset oikeustoimet

Hallinnointiosastot (forvaltningsafdelingerne) toimivat yksityisten rahalaitosten yhteydessä. Ne hallinnoivat holhouksen piiriin kuuluvia käteisrahoja, osakkeita, velkakirjoja, panttikirjoja ja muita arvopapereita. Hallinnointiosastoja valvoo siviilihallitus (Civilstyrelsen). Holhooja hallinnoi päämiehen kiinteää omaisuutta, irtainta omaisuutta sekä muuta omaisuutta, jota hallintoyksikkö ei hallinnoi. Holhooja hallinnoi myös päämiehen varoja, jotka alittavat 75 000 Tanskan kruunua (noin 10 000 euroa kesäkuussa 2024). Holhooja tarvitsee holhousviranomaisen luvan päämiehen omaisuuden käyttämiseen riippumatta siitä, miten varoja hallinnoidaan.  

Pääsääntö on, että holhousviranomaisen lupa tarvitaan kaikkiin epätavanomaisiin oikeustoimiin. Holhousviranomaisen lupa tarvitaan eräisiin kiinteistöä koskeviin oikeustoimiin. Lupa tarvitaan myös lainan ottamiseen, mikäli laina ylittää sen mitä tavanomaisesti tarvitaan päämiehen tarpeiden täyttämiseksi, sekä päämiehen sitomiseksi vastuuseen toisen velasta. Holhooja ei saa antaa yksilön puolesta lahjaa tai luopua tämän puolesta lahjasta, perinnöstä tai legaatista ilman holhousviranomaisen lupaa, jos ei ole kyse arvoltaan vähäisestä lahjasta, perinnöstä tai legaatista.  

Valvonta

Holhoojia valvoo hallinnointiosastojen lisäksi perheoikeusvirasto. Holhoojan tulee tehdä vuosittain tili vastaanottamistaan ja hoitamistaan päämiehen tuloista (indtægtsregnskap). Mikäli holhooja hallinnoi hallinnointiosaston sijaan päämiehen varoja, on hänen tehtävä niistä vuosittainen tili (formueregnskap).  

Omaisuutta koskevaa tiliä ei tarvitsee antaa, jos holhoojan hallinnoimien varojen määrä on alle 75 000 Tanskan kruunua (noin 10 000 euroa kesäkuussa 2024). Alaikäisen kohdalla tuloja koskevaa tiliä ei lähtökohtaisesti tarvitse antaa niiltä vuosilta, jolloin holhoojan hoitoon on tullut alle 60 000 kruunua (noin 8 000 euroa kesäkuussa 2024). Vapautus koskee myös täysi-ikäisten kotona asuvien lasten holhousta. Holhousviranomainen voi määrätä tilivelvollisuuden, vaikka edellytykset tilistä vapauttamiseksi täyttyisivät. 

Edunvalvontavaltuutus

Tanskan lainsäädännössä toimintakyvyttömyyden varalta annettavasta valtuutuksesta säädetään edunvalvontavaltuutuksesta annetussa laissa (lov om fremtidsfuldmagter nro 618/2017) sekä sitä koskevassa asetuksessa (bekendtgørelse om fremtidsfuldmagter nro 1018/2017).  

Lain mukaan täysi-ikäinen yksilö voi laatia edunvalvontavaltuutuksen, joka tulee voimaan, jos valtuuttaja myöhemmin sairauden, henkisen toiminnan tai terveydentilan heikentymisen taikka muun vastaavan tilanteen vuoksi ei kykene huolehtimaan valtuutuksen piiriin kuuluvista asioistaan (1 §). Valtuutus voidaan antaa yhdelle tai useammalle henkilölle taloudellisten ja henkilökohtaisten asioiden hoitamiseksi. Jos valtuutettuja on useampia, on heillä kaikilla valtuuttajan edustamista koskevat valtuudet, jollei valtuutuksessa muuta määrätä. Valtuutus voidaan rajata koskemaan yhtä tai useampaa asiaa. Jotta valtuutus olisi pätevä, se on allekirjoitettava ja rekisteröitävä sähköisesti edunvalvontavaltuutusrekisteriin, ja notaarin on vahvistettava se.  

Laissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, voidaanko oikeushenkilö nimetä valtuutetuksi. Lain esitöissä (lovforslag nr. L 135) kuitenkin todetaan, että valtuutetun oletetaan olevan luonnollinen henkilö. Perusteena viitataan lain 7 §:n 2 kohdan sanamuotoon. Kohdan mukaan edunvalvontavaltuutusta ei voida vahvistaa, jos valtuutettu ei ole vielä täyttänyt 18 vuotta, on itse holhouksen alaisena tai on itse tehnyt voimassa olevan edunvalvontavaltuutuksen.  

Jotta edunvalvontavaltuutus tulisi voimaan, on valtuuttajan tai valtuutettujen esitettävä pyyntö voimaantulon vahvistamisesta perheoikeusvirastolle. Perheoikeusvirasto vahvistaa valtuutuksen voimaantulon, jos lain 1 §:n edellytykset täyttyvät.  

Valtuuttaja voi peruuttaa edunvalvontavaltuutuksen. Valtuutus, joka ei ole tullut voimaan, perutetaan valtuutuksen laatimista koskevien sääntöjen mukaisesti. Voimassa oleva valtuutus voidaan peruttaa tai muuttaa, jos valtuuttaja kykenee ymmärtämään sen merkityksen. Perheoikeusvirasto tekee valtuuttajan pyynnöstä tätä koskevan päätöksen.  

Valtuutettu ei saa antaa valtuuttajan puolesta lahjoja, paitsi tavanomaisia lahjoja, joiden arvo ei ole kohtuuton valtuuttajan olosuhteisiin nähden, sekä valtuutuksessa määrättyjä lahjoja.  

Laissa on esteellisyydestä yleisluontoinen säännös, jonka mukaan valtuutettu ei saa tehdä oikeustoimia itsensä kanssa tai yleensäkään käyttää edunvalvontavaltuutusta tilanteessa, jossa voi olla vastakkaisia etuja.  

Valtuutuksessa voi määrätä, että kolmas henkilö valvoo miten valtuutettu hoitaa tehtävänsä. Perheoikeusvirasto valvoo myös valtuutettua, joskin valvonta on passiivista. Jos perheoikeusvirasto saa tiedustelun kautta tai muutoin tietoonsa seikkoja, joiden voidaan olettaa olevan valtuuttajan edun vastaisia, perheoikeusvirasto voi selvittää asiaa. 

5.2.5  Viro

Holhoustoimi

Edunvalvontaa koskevat säännökset ovat 1.7.2010 voimaantulleessa perhelaissa (Perekonnaseadus). Täysi-ikäisten edunvalvonnasta säädetään lain 13 luvussa ja alaikäisten edunvalvonnasta 12 luvussa. Lain 10 luvun säännöksiä sovelletaan lapsen omaisuuden hoitoon, kun vanhempi toimii lapsensa huoltajana.  

Jos täysi-ikäinen henkilö on mielisairauden, kehitysvamman tai muun mielenterveyden häiriön vuoksi pysyvästi kykenemätön ymmärtämään tai ohjaamaan toimintaansa, tuomioistuimen on määrättävä hänelle edunvalvoja (eestkostja). Edunvalvoja määrätään hoitamaan niitä asioita, joihin edunvalvontaa tarvitaan. Edunvalvontaa ei tarvita, jos henkilön etua voidaan suojella valtuutuksen, perheenjäsenten ja muiden avustajien kautta.  

Edunvalvojaksi määrätään lähtökohtaisesti luonnollinen henkilö, joka on sopiva suojelemaan edunvalvottavan etua. Edunvalvojaa määrättäessä, edunvalvojan ja edunvalvottavan suhde on otettava huomioon. Jos sopivaa luonnollista henkilöä ei löydy, voidaan edunvalvojaksi määrätä oikeushenkilö. Jos edunvalvojaksi määrätty oikeushenkilö saa tietää, että edunvalvottavalle voisi määrätä luonnollinen henkilö edunvalvojaksi, on oikeushenkilön heti ilmoitettava asiasta tuomioistuimelle ja kunnan- tai kaupunginhallitukselle. Oikeushenkilön on tarkistettava vähintään kerran vuodessa olisiko mahdollista määrätä luonnollinen henkilö edunvalvojaksi. Jos sopivaa oikeushenkilöä ei voida määrätä edunvalvojaksi, tehtävään määrätään kunnan- tai kaupunginhallitus.  

Luvanvaraiset oikeustoimet ja valvonta

Tuomioistuimen lupa tarvitaan erinäisiin kiinteistöä koskeviin oikeustoimiin. Lisäksi tuomioistuimen lupa tarvitaan erinäisiin muihin oikeustoimiin, muun muassa perinnöstä luopumiseen, pitkäaikaisten sopimusten solmimiseen, lainan ottamiseen, arvopapereiden hankkimiseen ja siirtämiseen sekä edunvalvottavan sitomiseen vastuuseen toisen lainasta.  

Tuomioistuimet valvovat edunvalvojien toimintaa. Tuomioistuin voi antaa edunvalvojalle määräyksiä tämän tehtäviensä hoitamisesta. Edunvalvojan on edunvalvonnan alussa toimitettava tuomioistuimelle omaisuusluettelo. Edunvalvojan on myös toimitettava tuomioistuimelle vuosittainen selvitys edunvalvottavan omaisuuden hallinnoinnista ja edunvalvojan muiden velvollisuuksien hoitamisesta.  

Vanhemman huoltajuus sisältää oikeuden hallinnoida alaikäisen varoja. Vanhempia koskee suurin osa säännöksistä luvanvaraisista oikeustoimista. Jos tuomioistuin katsoo alaikäisen varojen olevan vaarassa, se voi velvoittaa vanhemmat toimittamaan sille omaisuusluettelon ja selvityksen alaikäisen varojen hallinnoinnista. Tuomioistuin voi määrätä vanhemman sijoittamaan alaikäisen varat tietyllä tavalla tai asettaa varojen nostamisen ehdoksi tuomioistuimen luvan. Jos alaikäisen omaisuuteen kuuluu arvopapereita tai arvoesineitä, tuomioistuin voi määrätä vanhemmalle samat velvoitteet kuin edunvalvojalle.  

Edunvalvontavaltuutus

Virossa ei ole erityissääntelyä toimintakyvyttömyyden varalta annettavasta valtuutuksesta, vaan siihen sovelletaan yleisiä siviilioikeuden valtuutussäännöksiä. Siviililain yleisen osan (tsiviilseadustiku üldosa seadus) 8 luku koskee edustamista (esindamine).  

5.2.6  Saksa

Holhoustoimi

Saksan edunvalvontaa koskevat säännökset ovat Saksan siiviilioikeuslakikirjan (Bürgerliches Gesetznuch, jäljempänä BGB) neljännen kirjan kolmannessa osassa. Edunvalvonnan määräämistä koskevasta menettelystä säädetään perhemenettelylaissa (Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit). Edunvalvontaa koskevaa sääntelyä on uudistettu merkittävästi vuoden 2023 alussa voimaantulleella uudistuksella. Laissa säädetään edunvalvonnasta (Betreuung) ja edunvalvojista (Betreuter). Edunvalvontaan asetetusta käytetään vaihtelevasti nimikettä edunvalvottava (Betreuten) ja täysi-ikäinen (Volljähriger). Holhousviranomaisena toimii edunvalvontatuomioistuin. Edunvalvonta ei koske alaikäisiä. 

Jos täysi-ikäinen henkilö ei kykene kokonaan tai osittain hoitamaan asioitaan sairauden tai vamman takia, hänelle määrätään edunvalvoja. Edunvalvoja voidaan määrätä vain, jos se on välttämätöntä, ja edunvalvojaa ei voida määrätä vastoin täysi-ikäisen vapaata tahtoa. Edunvalvoja määrätään täysi-ikäisen pyynnöstä tai viran puolesta. Päätöksen edunvalvojasta tekee edunvalvontatuomioistuin.  

Edunvalvojaksi määrätään henkilö, joka on sopiva tehtävään ja joka pystyy pitämään henkilökohtaista yhteyttä edunvalvottavaan siinä määrin kuin on tarpeen. Jos täysi-ikäinen toivoo tiettyä henkilöä edunvalvojakseen, on toivomusta noudatettava, jollei kyseessä oleva henkilö ole epäsopiva edunvalvojaksi. Jos täysi-ikäinen ei ehdota ketään edunvalvojakseen, edunvalvojaksi määrätään lähtökohtaisesti lähiomainen. Toissijaisesti edunvalvojaksi määrätään vapaaehtoinen, edunvalvottavalle vieras henkilö ja viimesijaisesti ammattimainen edunvalvoja. 

Luvanvaraiset oikeustoimet

Edunvalvontatuomioistuimen lupa tarvitaan erinäisiin oikeustoimiin, esimerkiksi lahjan antamiseen, perinnöstä luopumiseen ja muiden perintöä koskevien sopimusten tekemiseen. Lupa tarvitaan myös muun muassa erinäisiin kiinteistöjä koskeviin oikeustoimiin sekä vuokrasopimusten tai muiden jatkuvien, yli neljä vuotta kestävien sopimusten solmimiseen. Lisäksi lupa tarvitaan vaarallisten lääketieteellisten toimenpiteiden sallimiseen.  

Valvonta

Edunvalvojia valvoo edunvalvontatuomioistuin. Edunvalvonnan alussa edunvalvojan on laadittava kertomus edunvalvottavan henkilökohtaisista olosuhteista (ensimmäinen kertomus, Anfangsbericht). Edunvalvojan on lisäksi laadittava vuosittain kertomus edunvalvottavan henkilökohtaisista olosuhteista (vuosikertomus, Jahresbericht). Ammattimaisen edunvalvonnan osalta vuosikertomuksessa on ilmoitettava, mikäli edunvalvonta voisi jatkossa toteutua vapaaehtoispohjalta. Edunvalvonnan päättyessä edunvalvojan on laadittava loppukertomus (Schlussbericht).  

Edunvalvojan on myös laadittava vuosittainen tili omaisuudenhoidosta. Tietyt ryhmät, esimerkiksi edunvalvottavan lähiomaiset, on vapautettu vuosittaisesta tilivelvollisuudesta, mutta heidän on kuitenkin toimitettava vuosittainen yleiskatsaus edunvalvottavan omaisuudesta.  

Alaikäisten edunvalvonnasta on erityissääntelyä. Jos lapsi perii varallisuutta, vanhempien on tehtävä siitä luettelo perhetuomioistuimelle (Familiengericht). Tätä ei sovelleta, jos varojen arvo on alle 15 000 euroa tai jos perinnönjättäjä on testamentissaan määrännyt, ettei luetteloa tarvitse laatia. Lapsen omaisuudesta kertyviä tuloja, joita ei käytetä omaisuuden hallinnointiin, on käytettävä lapsen elatukseen. Vanhemmat voivat tietyissä rajoissa käyttää lapsen omaisuudesta kertyviä tuloja, joita ei tarvita omaisuuden hallinnointiin tai lapsen elatukseen, omaan ja lapsen alaikäisten sisarusten elatukseen. 

Edunvalvontavaltuutus

Saksan lainsäädäntö mahdollistaa kolmen erilaisen oikeudellisen instrumentin käytön vanhenemisen tai sairastumisen varalle: huolenpitovaltuutus (vorsorgevollmacht, BGB 1820 §), edunvalvontaohje (betreuungsverfügung, BGB 1816.2 §) ja hoitotahto (patientenverfügung, BGB 1827 §).  

Edunvalvontavaltuutusta eniten muistuttava huolenpitovaltuutus rakentuu pääasiassa yleisen valtuutuksen varaan (BGB 164–181 §), mutta siitä on myös erityissääntelyä. Edunvalvojaa ei saa määrätä, jos edunvalvonnan voisi hoitaa edunvalvottavan valtuuttama henkilö. Valtuuttaja saa itse määrätä valtuutuksessaan, milloin se tulee voimaan.  

Edunvalvontatuomioistuin voi määrätä valtuuttajalle valvontaedunvalvojan (Kontrollbetreuer), jos valtuuttaja ei pysty sairauden tai kehitysvamman takia enää puolustamaan oikeuksiaan suhteessa valtuutettuun. Valvontaedunvalvoja voidaan myös määrätä, jos konkreettisten todisteiden perusteella voidaan olettaa, että valtuutettu ei hoida valtuuttajan asioita valtuutuksen taikka valtuuttajan ilmoitetun tai oletetun tahdon mukaisesti. Edunvalvontatuomioistuin voi myös suhteellisen tiukoin edellytyksin määrätä, ettei valtuutettu saa käyttää valtuutusta, tai peruuttaa valtuutuksen.  

Valtuutettuna voi toimia luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö. Ei ole kuitenkaan aivan selvää, miten oikeushenkilön hyväksi tehtyä valtakirjaa tulisi arvioida. On katsottu, että valtuutuksella voidaan välttää edunvalvojan määrääminen vain, jos valtuutettu voi yhtäläisesti (gleichermaßen, 1814 §) huolehtia haavoittuvassa asemassa olevan henkilön asioista kuin määrätty edunvalvoja. On esitetty huolta siitä, ettei oikeushenkilö lähtökohtaisesti pysty huolehtimaan valtuuttajan henkilökohtaisista asioista yhtäläisesti, koska henkilökohtaisissa asioissa korostuu valtuuttajan ja valtuutetun välinen luottamussuhde. 

Edunvalvontaohje tarkoittaa sitä, että henkilö voi ennen edunvalvonnan tarpeen syntymistä toivoa tiettyä henkilöä hänen edunvalvojakseen ja toivoa miten edunvalvontaa harjoitettaisiin. Jos täysi-ikäinen toivoo tiettyä henkilöä edunvalvojakseen, on toivomusta noudatettava, jollei kyseessä oleva henkilö ole epäsopiva edunvalvojaksi.  

Hoitotahto on henkilön ennen sairastumistaan laatima kirjallinen suostumus lääketieteellisiin tutkimuksiin ja toimenpiteisiin, tai kieltäytyminen niistä. Edunvalvojan on pidettävä huolta siitä, että henkilön toivomuksia noudatetaan.