4.1
Valmisteluvaiheet ja -aineisto
Vastuunrajojen muutoksen kansallinen valmistelu vuonna 2012
Vastuunrajojen korotuskysymystä on valmisteltu vuonna 2012 ennen IMO:n oikeudellisen komitean kokousta yhteistyössä ministeriöiden, virastojen ja sidosryhmien kesken Merenkulun neuvottelukunnan puitteissa ja siitä on informoitu eduskuntaa 30 päivänä maaliskuuta 2012.
Tällöin aluksista aiheutuvien ympäristövahinkojen torjunnasta vastaavat ympäristöministeriö ja Suomen ympäristökeskus katsovat, että muutospöytäkirjan vastuunrajoja tulisi nostaa. Laivojen polttoaineen mahdolliset vahingot ovat vakavia sekä kalliita ja vahinkoa kärsineiden tulisi saada täysi korvaus todetuista vahingoistaan eikä vastuunrajan alhaisuuden vuoksi pienennettyä korvausta. Aiheuttaja maksaa -periaatteen tulisi toimia merellisissä ympäristövahingoissa. Vastuunrajan ja käytännössä vahingosta aiheutuvien kustannusten välillä ei pitäisi olla merkittävää epäsuhtaa. Laivojen polttoaineen aiheuttamat vahingot voivat esimerkiksi Suomen maantieteellisissä oloissa olla korkeat ja viranomaisten tulisi saada täysi korvaus torjuntatoimista. Ympäristöministeriö katsoi tällöin, että vastuurajoja tulisi nostaa Australian esityksen mukaisesti, mutta korotuksen ei kuitenkaan tulisi olla pienempi kuin mitä Japani esittää. Korotustarvetta arvioitaessa olisi huomioitava myös muutoksen voimaantulon vaatima aika ja aikaisin seuraava korotusmahdollisuus. Ympäristöministeriö totesi lisäksi, että valtiontalouden tarkastusvirasto on vuonna 2011 aloittanut tarkastuksen aiheesta ympäristöriskit, öljyntorjunta. Tarkastuksessa selvitetään valtiontaloudellisia kustannusvastuita alusöljyvahingoissa. Viraston tarkastusasetelmassa riskinä on pidetty mm. sitä, että valtio joutuu vahingonkorvausten ja torjunnasta aiheutuneiden kustannusten maksajaksi, kun aiheuttaja tai vakuutusyhtiö ei korvaa vahinkoa täysimääräisesti.
Varustamoelinkeinon näkökulmasta vastuunrajojen korottamista ei vuonna 2012 pidetty tarpeellisena, mutta mikäli rajoja tarkistettaisiin, tulisi varustamojen mielestä pyrkiä kohtuulliseen korotukseen. Varustamot katsoivat, että korotetut vastuunrajat kohottavat varustamoiden vakuutuskustannuksia samaan aikaan kun elinkeinolla on muutenkin paljon kustannuspaineita.
Vakuutusyhtiöiden näkökulma vuonna 2012 oli se, että vastuunrajojen nostossa tulisi pyrkiä kohtuulliseen korotukseen Japanin ehdotuksen mukaisesti. Vastuunrajoituksen määrien korottaminen heijastuu varustamojen vastuuvakuutuksiin.
Oikeustieteen edustajat esittivät, että vastuunrajoja tulisi nostaa Australian esityksen mukaisesti, jotta säilytetään vastuunrajoitusyleissopimuksen suhde henkilö- ja omaisuusvahinkojen välillä ja korjataan vastuunrajoja rahanarvon alenemisen vuoksi. Lisäksi huomiota on kiinnitetty siihen, että alhaiset vastuun rajat ovat ristiriidassa aiheuttaja maksaa -periaatteen kanssa.
Asian valmistelu IMO:n oikeudellisessa komiteassa vuonna 2012
Australia ehdotti vuonna 2012, että vastuunrajoja korotetaan suurimmalla sopimuksen sallimalla määrällä, joka on 6 prosenttia vuodessa. Australia perusteli esittämäänsä korotusta onnettomuuksien osalta niiden korvausten suuruudella. Vaikka lukumääräisesti vastuunrajan ylittäneiden onnettomuuksien määrä on pieni, on vastuun rajan ylittäneiden korvausten määrä näissä tapauksissa ollut merkittävä. Tällöin valtio joutuu kantamaan suurimman vastuun korvauksista.
Muutoksia rahan arvossa Australia on tarkentanut kaaviossa 1 sekä taulukoissa 1 ja 2.
Kaavio 1: Suhteellinen LLMC 96 -rajojen arvon aleneminen.(Lähde: LEG 99/4/3, Relative decline in value of LLMC 96 limits)
Decline in LLMC limits = LLMC-rajojen aleneminen, LLMC 96 limit = LLMC 96 –raja, Year = Vuosi, Value = Arvo
Taulukko 1: KPMG:n analyysi – keskeiset havainnot. (Lähde: LEG 99/4/3, KPMG Analysis – Key Findings)
| Kuluttajahintaindeksi | Kuluttajahintaindeksi ja erityisnosto-oikeus |
| Arvonlasku | Vaadittu vuotuinen kasvuvauhti vuoden 1996 mukaisen arvon saavuttamiseksi | Arvonlasku | Vaadittu vuotuinen kasvuvauhti vuoden 1996 mukaisen arvon saavuttamiseksi |
LLMC 96 –maiden yksinkertainen keskiarvo | -49 % | 5.4 % | -41 % | 3.1 % |
Maailman valuuttarahaston arvo | -54 % | 4.1 % | -54 % | 4.1 % |
Taulukko 2: KPMG Painotettu keskiarvo inflaation vaihtelusta.(Lähde: LEG 99/4/3, KPMG Weighted average of Inflation variation)
| Arvonlasku | Vaadittu vuotuinen kasvuvauhti vuoden 1996 mukaisen arvon saavuttamiseksi |
1996-2010 arvo | -45 % | 4.3 % |
IMF 1996-2015 ennuste | -54 % | 4.1 % |
KPMG 1996-2015 matalan inflaation ennuste | -47 % | 3.4 % |
KPMG 1996-2015 korkean inflaation ennuste | -53 % | 4.0 % |
Australia katsoi, että 4.1 prosenttia olisi ehdoton minimikorotus, jolla rajoja tulisi nostaa, muutoin inflaatio on vienyt korotusten arvon niiden tullessa voimaan. Australia katsoi, että vakuutusmaksuihin heijastuva korotus ei pitkällä aikavälillä olisi merkityksellinen.
LEG 99/4/1: Japani
Japani esitti IMO:n oikeudelliselle komitealle vuonna 2012, että vastuun rajoja nostettaisiin korkeintaan 45 prosenttia nykyisistä rajoista. Japani toi esiin, että vain 7 onnettomuudessa yhteensä 595 raportoidusta bunkkerionnettomuudesta vuosina 2000–2009 kulut ovat ylittäneet vuoden 1996 muutospöytäkirjan rajat. Muista onnettomuuksista vain kolmessa raja on ylitetty. Tämän vuoksi Japanin mielestä kokemukset onnettomuuksista eivät oikeuta nostamaan vastuurajoja. Japani katsoo, että vakuutusmaksuja ja niiden mahdollista nousua ei voida suoraan laskea vastuunrajojen nostamisen kautta. Japanin mielestä ainoa perustelu vastuun rajojen nostamiselle on rahan arvon muutos.
LEG 99/4/8: International Chamber of Shipping (ICS) ja P&I klubit
ICS ja P&I -klubit viittasivat perustelujen osalta Japanin esittämiin laskelmiin rahan arvon muutoksista. Vakuutusten osalta ne toteavat, ettei ole mahdollista laskea vastuun rajojen nostamisen vaikutusta vakuutusmaksuihin heti, sillä vakuutusmaksut koostuvat niin monesta eri tekijästä. Ne toteavat kuitenkin, että mikäli tapahtuu suuri onnettomuus, vaikuttaa se jälkeenpäin korottavasti myös vakuutusmaksuihin. ICS ja P&I -klubit katsovat, että maksimikorotus ei ole oikeutettu, mutta mikäli oikeudellinen komitea katsoo tarpeelliseksi nostaa vastuunrajoja, tulisi korotuksen olla Japanin ehdotuksen mukainen. ICS ja P&I -klubit tuovat esiin myös toiveen, ettei suurilla korotuksilla nostettaisi valtioiden kynnystä liittyä vastuunrajoitusyleissopimukseen.
P&I -klubit ovat listanneet 10 tapausta, joissa vahinkojen yhteiskustannukset ovat ylittäneet muutospöytäkirjan vastuunrajat. Tapaukset on koottu taulukkoon 3.
Taulukko 3: Bunkkeriöljyvahingot – onnettomuustilasto.(Lähde: LEG 99/4/6, Spills from ships’ bunker oil – claims data).
Alus | GT | Vahinkopaikka | Vahinko noin US$ | LLMC raja US$ |
Bohai Challende | 8 708 | Japani 2011 | 8,6 milj | 5,66 milj |
Full City | 15 873 | Norja 2009 | 46,4 milj | 10 milj |
Pacific Adventurer | 18 391 | Australia 2009 | Ylittää ao. rajan, ei tarkkaa tietoa | 18,9 milj |
Maersk Holyhead | 17 980 | Venezuela 2005 | 32,5 milj | 11,23 |
Vicuna | 11 636 | Brasilia 2004 | 31,5 milj | 7,37 milj |
Don Pedro | 10 957 | Espanja 2007 | 16,5 milj | 6,9 milj |
Sea Diamond | 22 412 | Kreikka 2007 | 37,3 milj | 13,9 milj |
Gold Leader | 1 466 | Japani 2008 | 50-60 milj yli ao. rajan | 1,64 milj |
Server | 19 864 | Norja 2007 | 35,3 milj | 12,33 milj |
Ku San | 1 972 | Japani 2006 | 2,79 milj | 1,55 milj |
Esimerkki Suomen merialueella tapahtuneesta bunkkeriöljyvahingosta
Valtaosassa Suomen merialueilla sattuneista bunkkerivahingoista Suomen ympäristökeskus on saanut korvauksen aluksen vastuuvakuutuksesta. Kuitenkin M/S Janran (GT 3999) vahingosta 23.12.2000 Ahvenenmaan maakuntahallitukselle aiheutuneet torjuntakustannukset ylittivät aluksen rajoitusrahastosta (LLMC 1976, vastuunraja 1 080 289 euroa) maksetun jako-osuuden. Öljysuojarahaston varoista maksettiin maakuntahallitukselle torjuntakustannusten loppuosa 114 629 euroa.
Hallituksenesityksen valmistelu
Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä virkatyönä sekä valtioneuvoston asettaman merenkulun neuvottelukunnan puitteissa.
Luonnoksesta hallituksen esitykseksi on pyydetty lausunnot oikeusministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, ulkoasiainministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta, Kilpailu- ja kuluttajavirastolta, Liikennevirastolta, Liikenteen turvallisuusvirastolta, Suomen ympäristökeskukselta, Elinkeinoelämän keskusliitolta, Satamaoperaattorit ry:ltä, Suomen Konepäällystöliitolta, Suomen Laivameklariliitto ry:ltä, Suomen Laivapäällystöliitolta, Suomen matkustajalaivayhdistykseltä, Suomen Merimiesunionilta, Suomen Satamaliitolta, Suomen Varustamot ry:ltä, Suomen Yrittäjät ry:ltä ja vakuutusyhtiöiltä.
4.2
Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen
Lausunnon esityksestä ovat antaneet Ahvenanmaan maakunnan hallitus, oikeusministeriö, ulkoasiainministeriö, ympäristöministeriö, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto, Suomen ympäristökeskus, Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry, Elinkeinoelämän keskusliitto, Suomen erikoisalusten työnantajaliitto SET ry, Suomen Varustamot ry, Teknologiateollisuus ry ja Alandia Marine -vakuutusyhtiö.
Ahvenanmaan maakunnan hallitus suhtautuu esitykseen myönteisesti, koska esitys on linjassa aiheuttaja maksaa -periaatteen kanssa. Esimerkiksi m/s Janra -aluksen onnettomuuden yhteydessä vuonna 2000 vahingot ylittivät varustajan vastuunrajan määrän.
Ulkoasiainministeriö ja oikeusministeriö suosittelivat lausunnoissaan muun muassa, että vastuurajojen muutoksien voimaansaattaminen tapahtuisi poikkeuksellisesti nk. asiasisältöisenä voimaansaattamisena blankettilain sijaan. Käsillä olevassa tapauksessa on kyse vain yhden sopimusmääräyksen (3 artikla) muuttamisesta, joka Suomessa vaatii vain merilain 9 luvun 5 §:n muuttamista. Vastaavalla tavalla on toimittu myös muutettaessa merilain 10 luvun 5 §:ää vuonna 2002 (ks. HE 5/2002 vp ja EV 32/2002 vp) Oikeusministeriö on lausunnossaan todennut myös, että esityksessä tulee tehdä selkoa EU:n ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon pöytäkirjan muutosten alalla. Ehdotukset on otettu huomioon esityksen perusteluja viimeisteltäessä.
Ympäristöministeriö on kannattanut sitä, että Suomi hyväksyisi vuoden 1996 vastuunrajoituspöytäkirjan 3 artiklan määräysten muuttamisen ja että samalla merilain 9 luvun 5 §:ää muutetaan. Ympäristöministeriö on jo aiemmin katsonut, että aiheuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti vastuunrajoja tulisi nostaa. Vastuunrajojen nostaminen parantaa torjuntaviranomaisten mahdollisuutta saada täysi korvaus esimerkiksi aluksen polttoaineen aiheuttaman pilaantumisvahingon torjuntakustannuksista. Lisäksi ympäristöministeriö on tehnyt esitykseen eräitä teknisiä huomautuksia.
Liikennevirasto on suhtautunut esitykseen myönteisesti ja todennut, että Liikenneviraston vastuulla oleville merenkulun turvalaitteille mahdollisesti aiheutuvat vahingot ovat muihin merivahinkoihin nähden melko alhaiset, mistä syystä vastuun rajoittaminen ei käytännössä tule koskemaan niitä.
Liikenteen turvallisuusvirasto on todennut lausunnossaan viraston osallistuneen asian valmisteluun, kun asiaa on käsitelty IMO:ssa vuonna 2012 ja että hallituksen esitys on silloin sovittujen linjausten mukainen eikä Liikenteen turvallisuusvirastolla siten ole lausuttavaa esityksestä.
Suomen ympäristökeskus on pitänyt esitystä tarpeellisena ja lakiehdotuksia asianmukaisina.
Suomen erikoisalusten työnantajaliitto SET ry ei ole ehdottanut muutoksia esityksen sisältöön ja on suhtautunut positiivisesti siihen, että ehdotetut muutokset lainsäädäntöön noudattavat IMO:n oikeudellisessa komiteassa sovittua.
Suomen Varustamot ry on todennut osallistuneensa International Chamber of Shipping (ICS) -järjestön jäsenyhdistyksenä kansainvälisesti yleissopimuksen valmisteluun ja puoltanut esitystä tietyin huomautuksin. Suomen varustamot ry on todennut muutosten vaikuttavan korvausvaatimuksiin, joita nostetaan bunkkeriyleissopimuksen (SopS 4/2009) ja hylkyjen nosto (WRC) -yleissopimuksen perusteella (Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks). Hylkyjen nosto -yleissopimus on hyväksytty 18 päivänä toukokuuta 2007 ja se tuli kansainvälisesti voimaan 14 päivänä huhtikuuta 2015, mutta Suomi ei ole vielä ratifioinut WRC-sopimusta. Vastuunrajoitusoikeuden säilymisen Suomen Varustamot on katsonut tärkeäksi, jotta merenkulkuelinkeinolla on mahdollisuuksia saada vakuutuksia kohtuulliseen hintaan. Vakuutusyhtiö Alandia Marine on todennut lausunnossaan, että vastuunrajoitusmäärien korottaminen esityksen mukaisesti 51 %:lla tulee heijastumaan varustamoiden vastuuvakuutusten (P&I) vakuutusmaksuihin. Toisaalta Alandia Marine on todennut, että on vaikea sanoa, kuinka suuri korotuspaine on nimenomaan vastuunrajoituksen määrien korottamisen johdosta, koska vakuutusmaksut määräytyvät yksilöllisen riskikartoituksen perusteella, jossa huomioidaan muun muassa yksittäisen aluksen vahinkohistoria, aluksen kunto ja ikä sekä luokka, aluksen liikennöintialue ja esimerkiksi kuljetettavat lastit. Alusten vakuutusmaksuihin voivat vaikuttaa myös kansainväliset suuronnettomuudet. Jos alus on vastuuvakuutettu keskinäisessä vakuutusyhtiössä (esim. P&I Club), vaikuttavat aluksen vastuuvakuutuksen maksuihin lisäksi myös muiden samassa keskinäisessä vakuutusyhtiössä vastuuvakuutettujen alusten vahinkohistoria sekä muut vakuutusyhtiön tekemässä riskikartoituksessa huomioon otettavat seikat. Alandia Marinen näkemyksen mukaan esitettyjen muutosten vaikutus vakuutusmaksuihin tulee olemaan marginaalinen. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla, Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry:llä, Elinkeinoelämän keskusliitolla ja Teknologiateollisuus ry:llä ei ole ollut esitykseen lausuttavaa.