1  Asian tausta ja valmistelu

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan ja kevään 2024 julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy laajoja säästöjä valtionhallinnon toimintamenoihin. Näiden säästöjen vuoksi Tilastokeskus on selvittänyt, miltä osin se voisi luopua ei-lakisääteisten tilastojen tuotannosta. Tästä syystä Tilastokeskus lähestyi valtiovarainministeriötä keväällä 2024 ja kysyi, miltä osin julkisten menojen hintaindeksin tuottaminen on lakisääteistä. Valtiovarainministeriö totesi asiaa selvitettyään, että julkisten menojen hintaindeksin osana oleva kuntataloutta koskeva opetustoimen hintaindeksi on lakisääteinen varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain (1503/2016) perusteella. Lisäksi julkisten menojen hintaindeksin yhteydessä julkaistava kuntien peruspalveluiden hintaindeksi on lakisääteinen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (618/2021) perusteella.  

Syyskuussa 2024 Tilastokeskus pyysi valtiovarainministeriöltä lausuntoa suunnitelmastaan lakkauttaa julkisten menojen hintaindeksin tuottaminen muilta kuin lakisääteisiltä osin. Tässä kohtaa valtiovarainministeriössä syntyi ajatus, että varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annettua lakia voitaisiin muuttaa, jotta Tilastokeskus voisi paremmin vastata sen määrärahoihin kohdistuviin toimintamenosäästöihin. Ajatuksena oli, että jo muutoinkin lakisääteisesti tuotettu kuntien peruspalveluiden hintaindeksi vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen jälkeen melko tarkasti kuntataloutta koskevaa opetustoimen hintaindeksiä.  

Valtiovarainministeriö lähestyi asiassa opetus- ja kulttuuriministeriötä 24.9.2024. Vastauksessaan 3.10.2024 opetus- ja kulttuuriministeriö totesi, että se ei näe estettä lain muuttamiselle, jos valtiovarainministeriö arvio muutoksen tarkoituksenmukaiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan lain olisi kuitenkin tarkoituksenmukaista tulla voimaan aikaisintaan 1.1.2026. Opetus- ja kulttuuriministeriö totesi lisäksi, että sen näkemyksen mukaan valtiovarainministeriön tulisi vastata lainmuutoksen valmistelusta, koska muutos on valtiovarainministeriön intressin mukainen ja valtiovarainministeriössä on paras asiantuntemus asiasta. Tällä perusteella asia on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä. 

Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 15.5.2025–25.6.2025. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 26 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausuntoihin sekä lausuntotiivistelmään voi tutustua osoitteessa https://vm.fi/hanke?tunnus=VM041:00/2025 .  

Kuntalain 11 §:n mukainen neuvottelu esityksestä on käyty ja asia on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. 

2  Nykytila ja sen arviointi

Varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 16 §:ssä säädetään, että lain 7 §:ssä tarkoitetut euromäärät tarkistetaan julkisten menojen hintaindeksin osana olevan kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin muutoksen mukaisesti. Lain 7 §:n mukaan varhaiskasvatuksen enimmäismaksu voi kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa olla ensimmäisen lapsen osalta enintään 290 euroa kuukaudessa. Lisäksi 27:ää euroa pienempää maksua ei peritä. Lain 16 §:n mukaisesti tarkastettu varhaiskasvatuksen enimmäismaksu on 1.8.2024 lukien ensimmäisen lapsen osalta 311 euroa ja pienin perittävä maksu 30 euroa kuukaudessa.  

Tilastokeskus on valtionhallinnon toimintamenosäästöjen myötä lakkauttamassa julkisten menojen hintaindeksin tuottamisen siltä osin kuin indeksin tuottaminen ei ole lakisääteistä. Siten jäljelle olisivat jäämässä kuntataloutta koskeva opetustoimen hintaindeksi sekä kuntien peruspalveluiden hintaindeksi, jota käytetään kuntien peruspalveluiden valtionosuuksien indeksitarkistuksen laskennassa. Nämä kaksi hintaindeksiä vastaavat hyvin lähelle toisiaan sen jälkeen, kun sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu siirtyi 1.1.2023 kunnilta hyvinvointialueille. Kuntien peruspalveluiden hintaindeksin rakenne poikkeaa opetustoimen indeksistä siten, että kuntien peruspalveluiden hintaindeksissä ei ole mukana poistoja, investointeja eikä rahoitusmenoja. Näiden menojen osuus opetustoimen indeksistä on kuitenkin pieni (nykyisellään n. 2 %). Kuntien peruspalveluiden merkittävimmät tehtävät liittyvät sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen jälkeen opetustoimeen, vaikka työ- ja elinkeinopalveluiden järjestämisvastuu siirtyi kunnille 1.1.2025. Kuntien peruspalvelujen hintaindeksistä opetustoimen osuus on liki 90 prosenttia. Vuonna 2025 arviolta runsaat 3 % kuntien peruspalveluiden järjestämisen kustannuksista kohdistuu työ- ja elinkeinopalveluiden järjestämiseen (pl. työttömyysetuuksien rahoitusvastuu). Loppuosa indeksistä muodostuu kulttuuritoimesta. Siten kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin tuottamista lakisääteisenä tehtävänä ainoastaan varhaiskasvatuksen enimmäismaksun ja pienimmän perittävän maksun tarkistamista varten ei voi pitää enää tarkoituksenmukaisena.  

Vuosina 2016–2022 kuntien peruspalveluiden hintaindeksin muutos oli keskimäärin 1,3 % vuodessa ja kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin muutos keskimäärin 0,9 % vuodessa. Siten sosiaali- ja terveystoimen opetustoimea nopeampi kustannuskehitys nosti tarkastelujaksolla kuntien peruspalveluiden hintaindeksin vuosimuutoksen keskimäärin 0,4 prosenttiyksikköä opetustoimen hintaindeksin vuosimuutosta suuremmaksi. Vuosina 2023–2024 indeksien vuosimuutoksen ero supistui keskimäärin 0,15 prosenttiyksikköön, sillä kuntien peruspalveluiden hintaindeksin vuosimuutos oli 4,1 ja 3,2 % ja kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin vuosimuutos oli 4,2 ja 3,4 %. Indeksien vuosimuutosten kehitystä on havainnollistettu kuviossa 1. 

Kuvio 1 . Kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin ja kuntien peruspalveluiden hintaindeksin vuosimuutos (%). Lähde: Tilastokeskus.  

Kahden vuoden aineistosta ei kuitenkaan voi tehdä täysin luotettavaa arviota siitä, kuinka läheisesti indeksit jatkossa seuraavat toisiaan, mutta ero on pieni. Tätä havainnollistaa se, että varhaiskasvatuksen 311 euron enimmäismaksun korottaminen 3,65 prosentilla 3,80 prosentin sijaan tarkoittaisi yhden vuoden tasolla vuosikorotuksen pienemistä noin 0,5 eurolla. 

3  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on poistaa Tilastokeskukselta lainsäädännön asettama velvoite tuottaa kuntataloutta koskeva opetustoimen hintaindeksi, jota tuotetaan osana julkisten menojen hintaindeksiä. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

Esityksessä ehdotetaan, että varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen enimmäismäärä ja pienin perittävä maksu tarkistettaisiin jatkossa käyttäen kuntien peruspalveluiden hintaindeksiä. Tällöin maksujen tarkistamiseen ei enää käytettäisi kuntataloutta koskevaa opetustoimen hintaindeksiä.  

Esitys mahdollistaisi sen, että Tilastokeskus voisi luopua tuottamasta julkisten menojen hintaindeksin osana julkaistavaa kuntataloutta koskevaa opetustoimen hintaindeksiä. Tämä vähentäisi Tilastokeskuksen työmäärää julkisten menojen hintaindeksin tuottamisessa noin 0,5 henkilötyökuukaudella vuodessa sekä noin 1,5 henkilötyökuukaudella tilaston perusvuosiuudistusten yhteydessä viiden vuoden välein. Mahdollisuus kyseessä olevan indeksin tuottamisen lakkauttamiseen helpottaisi osaltaan Tilastokeskuksen mahdollisuuksia sopeutua valtionhallinnon toimintamenosäästöistä johtuvaan määrärahojensa vähenemiseen. 

Esityksellä ei arvioida olevan oleellista vaikutusta varhaiskasvatusmaksujen kehitykseen. Kuntien peruspalveluiden hintaindeksin arvioidaan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen jälkeen kuvaavan kustannuskehitystä lähes samalla tavoin kuin kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin. Esityksellä saattaisi olla vähäisiä vaikutuksia niihin tahoihin, jotka mahdollisesti käyttävät toiminnassaan kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin tietoja. Esimerkiksi Suomen Kuntaliitto ry:n tietojen mukaan kyseistä indeksiä saatettaisiin käyttää kuntien myöntämien palveluseteleiden arvon tarkistamisessa tai joissain kuntien solmimissa sopimuksissa. Tilastokeskus voisi kuitenkin ohjata aiemmin opetustoimen hintaindeksiä käyttäneet tahot käyttämään kuntien peruspalveluiden hintaindeksiä. 

Lisäksi teknisenä tarkistuksena ehdotetaan, että laissa säädettyjä rahamääriä tarkistettaisiin käyttäen kummankin laissa määritellyn indeksin osalta vanhimman saatavilla olevan perusvuoden mukaista indeksiä. Tämä tarkoittaisi ansiotasoindeksin osalta indeksiä, jossa vuoden 1964 indeksipisteluku on 100, ja kuntien peruspalveluiden hintaindeksin osalta indeksiä, jossa vuoden 2000 indeksipisteluku on 100. Aiemmin tarkistukset on tehty käyttäen indeksejä, joissa vuoden 2010 indeksipisteluku on 100. Muutostarve johtuu siitä, että Tilastokeskus julkaisee pysyvästi vain vanhimman perusvuoden sekä muutaman uusimman perusvuoden mukaisia indeksejä. Siten Tilastokeskus tulee todennäköisesti luopumaan perusvuoden 2010 mukaisten indeksien julkaisusta jossain vaiheessa, jolloin käsillä oleva lainmuutos tulisi viimeistään ajankohtaiseksi. 

Toisena teknisenä tarkistuksena esityksessä ehdotetaan lain ruotsinkielisen sanamuodon korjaamista siten, että suomenkielisen termin ”ansiotasoindeksi” vastineena toimisi Tilastokeskuksen käyttämä termi ”förtjänstnivåindex” nykyisen termin ”inkomstnivåindex” sijaan. 

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

Kuntien peruspalveluiden hintaindeksin lisäksi olisi teoriassa mahdollista käyttää jotakin muuta Tilastokeskuksen jatkossakin julkaisemaa hintaindeksiä varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen tarkistamiseen. Mahdollisia olisivat esimerkiksi kuluttajahintaindeksi, yleinen ansiotasoindeksi tai niiden yhdistelmä. Ehdotetun kuntien peruspalveluiden hintaindeksin voi kuitenkin katsoa parhaiten vastaavan kunnallisen varhaiskasvatuksen tuottamisen kustannuskehitystä. Voimassa olevan lainsäädännön perusteella lainsäätäjä on halunnut varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen kehityksen vastaavan palveluiden tuottamisen kustannuskehitystä mahdollisimman läheisesti. Tämän periaatteen muuttamiselle ei ole havaittu olevan perusteita tämän lakiesityksen valmistelun yhteydessä. 

6  Lausuntopalaute

Hallituksen esitysluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 15.5.2025–25.6.2025. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 26 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausuntoja saatiin yhteensä 10 kappaletta. Vastaajista kaikki edustivat järjestöjä, ministeriöitä, muita valtion viranomaisia tai kuntia. 

Useat lausunnonantajat (Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry, Suomen Kuntaliitto ry, Tilastokeskus sekä Helsingin, Tampereen ja Vantaan kaupungit) pitivät hallituksen esitysluonnosta tarkoituksenmukaisena tai kannatettavana. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö sekä Vaasan kaupunki totesivat lausunnoissaan, että niillä ei ole huomautettavaa hallituksen esitysluonnokseen.  

Tilastokeskus arvioi lausunnossaan, ettei esitetystä varhaiskasvatusmaksujen tarkistuksiin käytetyn indeksin vaihtamisesta aiheudu suuria vaikutuksia varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen tarkistuksiin. Myös Helsingin ja Vantaan kaupungit yhtyivät tähän näkemykseen. Lisäksi Tampereen kaupunki toivoi lausunnossaan, että se pystyy uuden indeksin myötä ennakoimaan muutokset varhaiskasvatusmaksuissa aiempaa aikaisemmin ja että vaikutukset kuntatalouteen jäisivät pieniksi.  

Tilastokeskus totesi lausunnossaan, että opetustoimen hintaindeksin muut mahdolliset käyttäjät voidaan ohjata käyttämään kuntien peruspalvelujen hintaindeksiä. Lisäksi Helsingin kaupunki totesi lausunnossaan, että se käyttää jo nykyisellään hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettua kuntien peruspalvelujen hintaindeksiä kustannustason nousun arvioinnissa.  

Tilastokeskus totesi lausunnossaan, että esityksen myötä se voisi merkittävästi yksinkertaistaa nykyistä julkisten menojen hintaindeksin tuotantojärjestelmää. Siten järjestelmän ylläpito ja uudistaminen olisi jatkossa huomattavasti kevyempää, eikä se vaatisi yhtä paljon IT-resursseja kuin nykyinen järjestelmä. 

Tilastokeskus ja Suomen Kuntaliitto ry pitivät lausunnoissaan lain ehdotettua voimaantuloajankohtaa perusteltuna. Lisäksi Tilastokeskus piti perusteltuna, että laissa mainittujen rahamäärien tarkistamiseen käytettävien indeksien perusvuosia muutettaisiin hallituksen esitysluonnoksessa esitetyllä tavalla (ansiotasoindeksistä käytettäisiin indeksiä 1964=100 ja kuntien peruspalvelujen hintaindeksistä indeksiä 2000=100). 

Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry (MLL) korosti lausunnossaan, että varhaiskasvatuksen maksut on pidettävä perheille kohtuullisina, mikä edellyttää maksujen tason ja kehityksen seurantaa. Lisäksi MLL piti tärkeänä, että Tilastokeskuksen ja muiden julkisen hallinnon tilastontuottajien resurssit turvataan, jotta ne voivat jatkossakin tuottaa laajasti tärkeää tilastotietoa mm. lapsista, nuorista ja lapsiperheistä. MLL:n näkemyksen mukaan tilastotuotannon muutoksia ei saa tehdä siten, että tilastojen tietosisällön supistaminen tai yhdistäminen, julkaisutiheyden harventaminen tai lakkauttaminen vähentäisi mahdollisuuksia tietoon perustuvaan päätöksentekoon ja seurantaan.  

Lausuntojen johdosta todetaan seuraavaa. Lausuntojen perusteella esityksessä ei havaittu kuin pieniä tarkentamistarpeita. Ensinnä esityksen vaikutusarvioihin täydennettiin tieto, että Tilastokeskus voisi ohjata mahdolliset opetustoimen hintaindeksin käyttäjät käyttämään jatkossa kuntien peruspalveluiden hintaindeksiä. Toiseksi Tilastokeskuksen lausunnon perusteella esitykseen tarkennettiin tieto, että kuntien peruspalvelujen hintaindeksistä opetustoimen osuus on liki 90 prosenttia ja loppuosa pääosin kulttuuritoimea.  

Suomen Kuntaliitto ry esitti lausunnossaan, että hallituksen esityksen vaikutusarvioissa tulisi vielä selvittää missä muualla mahdollisesti käytetään kuntataloutta koskevan opetustoimen hintaindeksin tietoja. 

Lausunnon johdosta todetaan seuraavaa. Esityksestä järjestetyllä lausuntokierroksella pyydettiin lausuntoja isoimmilta kunnilta, otannasta pieniä ja keskisuuria kuntia sekä muilta tahoilta, joiden voitiin ajatella mahdollisesti käyttävän kuntatalouden opetustoimen hintaindeksiä. Lausuntopalautteen perusteella opetustoimen hintaindeksi ei ole laajasti käytössä kuntakentällä, vaan esitykseen suhtauduttiin myönteisesti. Lisäksi selvitettiin, että Tilastokeskuksella ei ole tarkempaa käyttäjätietoa juuri opetustoimen hintaindeksin käytöstä tai käyttäjistä. Tätä laajemman selvitystyön käynnistämistä ei esityksen jatkovalmistelussa katsottu perustelluksi. Tarkentavassa keskustelussa Suomen Kuntaliitto ry:n kanssa selvisi kuitenkin, että joissain kunnissa esimerkiksi palveluseteleiden arvoa voidaan mahdollisesti tarkistaa opetustoimen hintaindeksiä käyttämällä. Tämä tieto lisättiin esityksen vaikutusarvioihin.  

Lausunnonantajista ainoastaan Tehy ry ei kannattanut ehdotettua muutosta. Tehy ry piti lausunnossaan tärkeänä, että opetustoimen hintojen nousua voidaan seurata. Lisäksi Tehy ry kantoi huolta siitä, että ehdotettu muutos voisi vaikuttaa varhaiskasvatusmaksujen nousuun. Tehy ry:n lausunto oli laadittu yhteistyössä Suomen lastenhoitoalan ammattilaiset Slal ry:n kanssa. 

Lausunnon johdosta todetaan seuraavaa. Hallituksen esityksessä on todettu, että kuntien peruspalveluiden hintaindeksi seuraa hyvin läheisesti kuntatalouden opetustoimen hintaindeksiä. Siten opetustoimen hintojen nousua on mahdollista seurata myös jatkossa. Lisäksi hallituksen esityksessä on arvioitu, että esityksellä ei olisi olennaista vaikutusta varhaiskasvatusmaksujen tarkistuksiin. Opetushallitus totesi lausunnossaan, että varhaiskasvatuksen tulisi olla kaikille lapsille maksutonta, koska varhaiskasvatuksen yhdenvertainen toteutuminen on tärkeää lapsen oikeuksien ja edun kannalta. Opetushallituksen mukaan varhaiskasvatus on lapsen oikeus ja merkittävä vaihe lapsen elämässä sekä osa koulutuspolkua. 

Lausunnon johdosta todetaan seuraavaa. Opetushallituksen ehdottama muutos olisi kustannuksiltaan ja yhteiskuntapoliittisesti hyvin merkittävä. Siksi muutos vaatisi käytännössä hallitusohjelmatasoista poliittista linjausta ja on siten tälle lähinnä teknisluontoiselle lakihankkeelle asetettujen tavoitteiden ja valmisteluresurssien ulkopuolella. 

7  Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2026. Voimaantuloajankohta on katsottu tarkoituksenmukaisimmaksi siltä kannalta, että syksyllä 2025 tehtävä ja 1.8.2026 voimaan astuva varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen indeksitarkistus ei häiriintyisi, vaan se tehtäisiin vielä voimassa olevaa lainsäädäntöä noudattaen.