2.2
2.2 Toteuttamisvaihtoehdot
Virkamieslain mukaista muutoksenhakua nimitysasioissa on käsitelty tällä vuosikymmenellä kahdesti eduskunnan perustuslakivaliokunnassa ja kerran hallintovaliokunnassa (HE 181/2010 vp ja HE 61/2011 vp). Aikaisempien käsittelyiden yhteydessä on ratkaistavana ollut kysymys siitä, säädetäänkö nimityspäätöksiin kohdistuva valituskielto vai ei. Esityksiä edelsi valtiovarainministeriön asettaman työryhmän työ. Työryhmä esitti vuonna 2009 julkaistussa muistiossaan (valtiovarainministeriön julkaisu 38/2009) nimityspäätösten muutoksenhaun avaamisen puolesta ja sitä vastaan puhuvia seikkoja. Nämä seikat on esitetty tiivistetysti myös edellä mainittujen hallituksen esitysten perusteluissa ja esitetään myös seuraavassa, koska niillä on merkitystä arvioitaessa tämän esityksen ehdotuksia.
Valitusoikeuden avaamista puoltavia seikkoja
Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisen on voitava hakea muutosta oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevaan päätökseen, minkä ohella oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytykset on turvattava. Tähän voitaisiin katsoa kuuluvan myös nimityksiä koskevan muutoksenhakuoikeuden sallimisen. Perinteisesti virkanimityksen ei kuitenkaan katsota olevan oikeus sillä tavalla, että henkilöllä olisi subjektiivinen oikeus tulla nimitetyksi hakemaansa virkaan. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen valossa oikeusturvan saatavuus voi kuitenkin edellyttää valitusoikeutta myös harkinnanvaraisemmissa asioissa (esim. PeVL 46/2002 vp, PeVL 40/2002 vp, PeVL 18/2001 vp, PeVL 32/2000 vp, PeVL 39/2013 vp, PeVL 32/2012 vp, PeVL 16/2000 vp, s. 4).
Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännössä ei ole ollut tapauksia, joissa olisi katsottu, että valtion virkaan tai virkasuhteeseen nimittämispäätökseen voisi hakea muutosta. Sen sijaan korkein hallinto-oikeus on yhdessä päätöksessään (KHO 39:2011) jättänyt nimitystä koskevan valituksen tutkimatta. Kyseisessä tapauksessa nimittämättä jäänyt viranhakija katsoi, että valituskielto on ristiriidassa perustuslain kanssa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastainen. Korkein hallinto-oikeus päätyi kuitenkin siihen, ettei valituskielto ollut ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa eikä liioin ihmisoikeussopimuksen pääsyä tuomioistuimeen koskevan säännöksen vastainen.
Lakiin sidotussa hallinnossa on lähtökohtana, että lakiin perustuvasta ratkaisusta on mahdollisuus hakea muutosta. Muutoksenhakumahdollisuus on lakiin sidotun hallintojärjestelmän lähtökohtana varteenotettava seikka muutoksenhakuoikeuden sallimisen puolesta. Yleinen valitusoikeus hallinnollisista päätöksistä kuuluu perusperiaatteisiin samoin kuin siihen liittyvä tuomioistuinkontrolli. Tämän seikan vastapainona on se, että nimityksessä ei ole kysymys subjektiivisesta oikeudesta tulla valituksi virkaan. Nimityspäätösten asema ei tämän vuoksi ole aivan selvä.
Valitusoikeuden avaamista voitaisiin perustella myös sillä, että kunnallisia viranhaltijoita koskevassa lainsäädännössä on muutoksenhakuoikeus ja on perusteltua, että valtion ja kunnan säännökset olisivat yhdenmukaiset asianosaisen muutoksenhaun osalta. Sekä valtion- että kunnallishallinnossa käytetään julkista valtaa. Valtion virkamiehet ja kunnalliset viranhaltijat ovat virkavastuussa toimistaan.
Nimitysmuistiolla on tärkeä merkitys nimityspäätöksen perustelujen esittämisessä ja nimittämismenettelyn kuvaajana. Voidaan arvioida, että nimitysmuistioiden laadintaan kiinnitettäisiin enemmän huomiota ja niiden laatua pyrittäisiin entisestään parantamaan, jos nimityspäätöksistä voitaisiin valittaa.
Valitusoikeuden avaamista vastaan puhuvia seikkoja
Perinteisesti virkanimityksen ei katsota olevan oikeus sillä tavalla, että henkilöllä olisi subjektiivinen oikeus tulla nimitetyksi hakemaansa virkaan. Tämän vuoksi perustuslain asianomaisesta säännöksestä ei voida suoraan johtaa vaatimusta, että nimityspäätökseen olisi voitava hakea muutosta. Myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan perusteella virkaan nimittäminen ei ole henkilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskeva päätös, joten mainitun sopimuskohdan ei voida katsoa edellyttävän muutoksenhakuoikeuden säätämistä.
Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluvia nimityksiä edeltää oikeuskanslerin tekemälaillisuusvalvonta, jota muissa nimitysasioissa ei ole. Oikeuskanslerinviraston valvonta kattaa ministeriöiden ja virastojen ylimpien virkamiesten nimitykset, joilla on virkojen aseman takia yhteiskunnallista merkitystä. Etukäteisvalvonnassa tarkastetaan nimityspäätöksiin liittyvät laillisuuskysymykset, eikä näissä nimityksissä ole kokonaisuudessaan vastaavaa tarvetta avata valitusoikeutta kuin muissa valtion nimityksissä. Toisaalta Oikeuskanslerinviraston työryhmämuistiosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä on käytännössä valtioneuvoston yleisistunnon esittelylistalla olevan nimityksen tarkastukseen aikaa yleensä alle kaksi työpäivää. Tämän vuoksi on mahdollista, että kaikki nimityspäätöksiin liittyvät laillisuuskysymykset eivät tule esille ennakollisessa valvonnassa. Oikeuskanslerin ennakollinen laillisuusvalvonta ei lausunnon mukaan voi olla yhtä syvällistä eikä yhtä laajaan selvitykseen perustuvaa kuin asian käsittely valituksen johdosta jälkikäteen tuomioistuimessa.
Oikeuskanslerinviraston edellä mainittuihin nimityksiin kohdistama ennakollinen laillisuusvalvonta on kuitenkin merkittävä ero verrattuna muihin valtionhallinnon nimityksiin.
Valitusoikeus heikentäisi valtion mahdollisuuksia rekrytoida parasta mahdollista henkilöstöä ja olla kilpailukykyinen työnantaja. Valtio joutuu muiden työnantajien tavoin kilpailemaan parhaasta työvoimasta. Erilaisia kampanjoita on toteutettu sekä yleisesti valtionhallinnon nimissä että eri hallinnonaloilla tai virastokohtaisesti henkilöstön houkuttelemiseksi valtion palvelukseen. Valitusoikeus voisi vaikuttaa niin, ettei aikaisemmasta työpaikasta uskalleta hakeutua valtion palvelukseen yhtä helposti kuin nykyisin, koska työpaikan pysyvyys olisi epävarmaa. Tavanomaisen käytännön mukaan virkaan nimitetty luopuu edellisestä työpaikastaan alkaessaan hoitaa toista virkaa. Kun nimityspäätöksestä voi valittaa, virkaan nimitetyn asema ei ole varma, jolloin nykyisen työpaikan jättäminen voi olla vaikeaa. Valtion virkamiehen virkasuhde päättyy suoraan lain nojalla, jos virkamies nimitetään toiseen vakituiseen valtion virkaan.
Virkanimityksiin liittyviä muita oikeussuojakeinoja on olemassa niin, ettei valitusoikeuden voida arvioida lisäävän oikeusturvaa merkittävästi. Ylimpien laillisuusvalvojien eli valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen harjoittama laillisuusvalvonta on viranomaisen menettelyyn kohdistuva valvonnan muoto. Lisäksi tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain mukaiset menettelyt ovat käytettävissä, jos hakija haluaa vedota näiden lakien vastaiseen menettelyyn virkanimityksessä. Kummankin lain perusteella voidaan tuomita hyvitys. Myös ylimääräiset muutoksenhakukeinot ovat käytettävissä kuten hallinto-oikeudellisessa päätöksenteossa yleensä. Nämä muut oikeussuojakeinot luovat riittävän oikeussuojan hakijoille.
Valtion viranomaistoimintojen hoitamisen kannalta on tärkeää, että nimitykset voidaan hoitaa nopeasti ja mahdollistaa siten tuloksellinen toiminta heti nimityksen jälkeen. Valitusoikeus aiheuttaisi epävarmuustilanteen viranhoidolle. Vaikka tämä perustelu on omaksuttu jo vuoden 1986 valtion virkamieslaissa, se on edelleen merkityksellinen. Jos muutoksenhaku sallitaan, on myös ratkaistava, miten toiminta hoidetaan tehokkaasti ja tuloksellisesti muutoksenhaun ollessa vireillä.
Voidaan arvioida, että valtion virastot muuttaisivat palvelussuhteitaan yhä enemmän työ- suhteiksi välttääkseen nimityksiin liittyvän valitusoikeuden. Valtion virkamieslain perustelujen mukaan virkasuhde on valtion pääpalvelussuhde, ja vuonna 2016 valtion henkilöstöstä noin 90 % työskenteli virkasuhteessa. Kuntasektorilla vuonna 2016 henkilöstöstä noin 26 % työskenteli virkasuhteessa.
Arviointia
Sekä kysymystä muutoksenhaun ulottamisesta yleensä nimityspäätöksiin että sen ulottamisesta niihin rajoitettuna voidaan arvioida edellä esitettyjen puolesta ja vastaan puhuvien seikkojen avulla.
Oikeutta tulla nimitetyksi virkaan ei kuitenkaan ole yleisesti pidetty sellaisena subjektiivisena oikeutena, jonka perusteella nimityspäätökseen olisi ehdottomasti liitettävä valitusoikeus. Tämä puoltaisi sitä, että valitusoikeutta voidaan rajoittaa, kun siihen katsotaan olevan tarvetta.
Perustuslakivaliokunta on kahdessa lausunnossaan hallintovaliokunnalle katsonut, että perustuslaki tai kansainväliset sopimukset eivät edellytä valitusoikeutta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä (PeVL 51/2010 vp ja PeVL 18/2011 vp). Valiokunta esitti kuitenkin hallintovaliokunnan harkittavaksi, että valitusoikeus säädettäisiin. Tämän perusteella arvioituna nyt ehdotettu merkittävä muutos olisi se, että valitusoikeus ulotetaan nimityspäätöksiin. Perustuslakivaliokunta totesi hallituksen vuoden 2015 vuosikertomusta koskevassa lausunnossaan (PeVL 25/2016 vp—K10/2016 vp), että sen saaman selvityksen mukaan muun muassa tasavallan presidentin sekä valtioneuvoston yleisistunnon tekemiin nimityksiin sekä, esimerkiksi puolustus- ja ulkoasiainhallinnon alojen lukuisiin nimitysratkaisuihin liittyi sellaisia erityispiirteitä, jotka saattavat antaa aiheen erillisjärjestelyihin. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan myös, että valmistelussa olisi myös harkittava sitä, tulisiko muutoksenhakuoikeuden koskea myös virkoja, jotka voidaan täyttää ilman julkista hakua tai nimityksiä jotka tehdään alle vuodeksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan oli huomioitava myös muita erityiskysymyksiä, kuten se, mitä käytännön seurauksia ja vaikutuksia on sellaisella tuomioistuimen ratkaisulla, jolla kumotaan nimityspäätös, miten viraston toiminta turvataan siten, ettei tehtävien hoidolle aiheudu vaikeuksia, ja mitä seurauksia on nimityksen kumoamisesta. Tällä perusteella valitusoikeuden rajauksien tekeminen on jo lähtökohtaisesti harkinnanvaraista.
Kun arvioidaan, miten eduskunnan joulukuussa 2015 hallitukselle lähettämässä lausumassa edellytetty valituskiellon kumoamista koskeva muutos olisi toteutettava, on tarpeen arvioida mahdollisimman laajasti valituskiellon kumoamisesta johtuvia vaikutuksia. Vaikutukset ulottuvat ainakin viranhakumenettelyssä nimittämättä jääneeseen hakijaan, jonka oikeusturva on tuotu eduskunnan lausumassa lainsäädännön muuttamista puoltavana asiana. Vaikutukset ulottuvat kuitenkin olennaisesti myös nimitetyksi tulleeseen hakijaan ja asianomaiseen virastoon, jonka tehtävien hoitaminen valitusmenettelyn aikana on järjestettävä. Kokonaisarvioinnissa on otettava huomioon myös se, millaisia tilanteita valtion nimityksissä voi esiintyä ja mitkä ovat todennäköisimmät ongelmat viranomaisten menettelyssä.
Valitusoikeuden käsite sisältää sekä päätöksenteon muotovaatimukset että päätöksen asialliset perustelut. Muotovirhe voisi johtua esimerkiksi esittelijän tai päätöksentekijän esteellisyydestä, säädettyjen kelpoisuusvaatimusten noudattamatta jättämisestä tai jonkun kelpoisuusvaatimukset täyttävän hakijan jättämisestä mainitsematta ja huomioon ottamatta valintaprosessissa. Asiallinen virhe voisi syntyä esimerkiksi hakijoiden ansioituneisuuden epätasapuolisessa vertailussa. Valtionhallinnon nimityspäätösten valmistelu on ammattimaista ja päätöksentekoprosessi on selkeä. Nimittämistoimivalta perustuu ylimpien virkamiesten osalta lakiin tai valtioneuvoston asetukseen ja muiden virkamiesten osalta pääsääntöisesti viraston työjärjestykseen. Päätöksentekoon osallistuvilla virkamiehillä on virkavastuu toiminnastaan. Myös nimityksen perusteisiin liittyvien asiavirheiden määrän voidaan arvioida olevan vähäinen edellä mainituista syistä. Valtionhallinnon organisaatiorakenteet ja päätöksentekomekanismit huomioon ottaen voidaan arvioida, että esteellisyys- ja muotovirheiden todennäköisyys on kunnallishallintoon verrattuna pienempi.
Valtionhallinnossa viran haku- ja nimittämismenettely ovat julkisia ja nimityksen valmisteluvaiheessa laaditaan perusteltu nimitysmuistio. Muistio on julkinen asiakirja ja siten jokaisen asiasta kiinnostuneen saatavilla. Nimitysmuistioiden laadintaa on ohjeistettu ja tarvetta niiden laadukkuuden varmistamiseen on painotettu henkilöstökoulutuksen lisäksi muun muassa valtiovarainministeriön antamassa ohjeessa virastoille (Ohje virantäytössä noudatettavista periaatteista, VM/2118/00.00.00/2016, aiemmin asiaa ohjeistettu valtionvarainministeriön suosituksella 15.2.2000, 14/2000 sekä ohjeella 26.1.2009, VM1/01/2009). Jos nimittävänä viranomaisena on tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto, asiasta laaditaan valtioneuvoston esittelijän oppaan ohjeistuksen mukainen esittelymuistio. Oikeuskanslerinvirasto valvoo ennen asian esittelyä nimitysmenettelyn lainmukaisuutta ja edellyttää havaitsemiensa puutteiden oikaisemista. Menettely poikkeaa tässä kunnallishallinnon nimittämismenettelystä, jossa vastaavanlaista tarkastusta ei ole. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon tekemien nimitysten lainmukaisuuden etukäteisvalvonta vaikuttaa siihen, että valitusoikeuden säätämiselle ei ole samanlaisia perusteita eikä tarvetta kuin muissa valtionhallinnon nimityksissä. Jos valitusmahdollisuus avataan, tuomioistuin tutkisi nimityksen oikeudelliset edellytykset mutta ei sitä, kuka virkaan tai virkasuhteeseen pitäisi nimittää, jos nimitys on lain vastainen. Jos nimitys olisi oikeudellisesti perusteltu, tuomioistuin ei voisi kumota nimityspäätöstä.
Kattavan ja rajoitetun valitusoikeuden vertailussa on lisäksi otettava huomioon jokaiseen nimityspäätökseen sisältyvä harkintavalta. Tämä nostaa esiin kysymyksen siitä, kuinka merkityksellinen valitusoikeus tosiasiassa olisi, jos sellaisesta säädettäisiin tai jos sellainen säädettäisiin laajimmassa mahdollisessa muodossa. Nimitysharkinnassa on käytännössä yleensä muutama hakija, jotka ansioiltaan nousevat muiden hakijoiden yläpuolelle ja joiden taitoa, kykyä ja koeteltua kansalaiskuntoa suhteessa haettavana olevan tehtävän hoitamiseen arvioidaan muita hakijoita perusteellisemmin. Useampi kuin yksi hakija voi täyttää työnantajan asettamat edellytykset niin hyvin, että kuka tahansa heistä voitaisiin nimittää virkaan. Valitusoikeus voi vaikuttaa oikeusturvan kannalta merkittävästi erityisesti silloin, kun kysymys on puhtaasti muodollisesta virheestä. Näitä ei arvion mukaan valtionhallinnossa juurikaan esiinny.
Valitusoikeuden avaamista laajana, ilman rajoituksia, puoltaisi perustuslain tai ihmisoikeussopimuksen jälkeen seuraavaksi vahvimmin lakiin sidotun hallinnon periaate. Tähän periaatteeseen kuuluu valitusoikeus hallinnollisista päätöksistä ja siihen liittyvä tuomioistuinkontrolli. Viranhakija, jota ei ole nimitetty virkaan, voisi silloin hakea muutosta nimityspäätökseen. Kysymystä on silloin arvioitava sekä virkaan nimitetyn ja nimittämättä jätetyn hakijan oikeusturvan että viraston toiminnan kannalta. Virkaan nimitetyn kannalta nimityspäätöksen kumoaminen voisi merkitä sitä, että palvelussuhde päättyisi eikä aikaisempi palvelussuhde enää olisi voimassa. Virkaan nimittämättä jätetyn kannalta valitusoikeus antaisi mahdollisuuden saattaa nimityksen oikeellisuus tuomioistuimen tutkittavaksi.
Päätöksen kumoaminen tarkoittaa, että lopputuloksena voi olla jonkun muun hakijan kuin valittajan nimittäminen virkaan. Näin pääsääntöisesti onkin kunnallishallinnossa, jolloin seurauksena on, että valitusoikeus ei yleensä tuo valittajalle hänen odottamaansa oikeusturvaa. Viranomaisen toiminnan kannalta tarkasteltuna valitusoikeuden aiheuttamat edellä mainitut epäkohdat aiheuttaisivat epävarmuuden, joka vaarantaisi viraston tehokkaan ja tuloksellisen toiminnan.
Myös palvelussuhdelajia koskeva kysymys nousee esiin virkanimityksiä koskevaa valitusoikeutta tai sen laajuutta harkittaessa. Työsuhteeseen ottaminen voidaan tehdä ilman virkanimityksiin liittyviä muotoja, joihin kuuluvat esimerkiksi julkinen hakumenettely ja perustuslain nimitysperusteiden soveltaminen nimitysharkinnassa. Valtiolla ei ole syytä luopua virkasuhteesta pääasiallisena palvelussuhteena. Julkisen vallan käyttöä ei voida järjestää työsopimussuhteessa tehtäväksi, mutta uhkana olisi, että muita kuin julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä muutettaisiin valitusoikeuden seurauksena yhä enemmän työsuhteisiksi.
Oikaisuvaatimusmenettely
Yhtenä vaihtoehtona on liittää myös valtion nimitysten valitusmenettelyyn oikaisuvaatimus samalla tavalla kuin haettaessa kuntalain mukaan muutosta nimitykseen.
Hakijan näkökulmasta oikaisuvaatimusmenettelyn etuna voitaisiin pitää alempaa kynnystä saada selvitys nimityksen perusteisiin kuin tekemällä valitus hallintotuomioistuimeen. Tuomioistuinprosessi on lähtökohtaisesti myös maksullinen.
Nimityksen tehneen viranomaisen kannalta voidaan arvioida, että oikaisuvaatimukset eivät työllistäisi viranomaisia merkittävästi, jos nimitysmenettelyssä on noudatettu lainsäädäntöä ja nimitysmuistiot on tehty valtiovarainministeriön ohjeiden mukaan. Tällöin vastaukset oikaisuvaatimuksiin voisivat perustua pitkälti nimitysmuistioihin. Oikaisuvaatimusmenettelyn kautta viranomainen voisi esimerkiksi selvän virheen ollessa kyseessä itse muuttaa nopeasti ja helposti päätöstä. Jos oikaisuvaatimuksen tekemiselle säädettäisiin esimerkiksi 14 päivän määräaika, nimittävä viranomainen saisi myös nopeammin tiedon siitä, onko jollain hakijoista tarkoitus hakea muutosta nimitykseen. Oikaisuvaatimusmenettely voisi vähentää käytännössä myös valitusvaiheeseen hallinto-oikeuksiin etenevien tapausten määrää.
Virkamieslaissa oli sen voimaantulosta 1 päivästä joulukuuta 1994 alkaen säännökset virkamieslautakunnasta, joka käsitteli ensimmäisenä muutoksenhakuasteena virkamiesten tekemiä oikaisuvaatimuksia erikseen säädetyistä asioista. Näihin kuuluivat kirjallinen varoitus, virkamiehen irtisanominen, virantoimituksesta pidättäminen ja virkasuhteen purku. Virkamieslautakunnan päätöksestä sekä virkamiehellä että päätöksen tehneellä viranomaisella oli oikeus valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Virkamieslautakunta lakkautettiin vuonna 2013 (L 1.3.2013/177) ja virkamiestä koskevissa asioissa otettiin käyttöön hallintolainkäyttölain mukainen valitusmenettely. Virkamiestä koskevien asioiden muutoksenhaun käsittelyssä tavoitteena on ollut siirtyä tuomioistuinkäsittelyyn ja sen vuoksi esityksessä ei ehdoteta oikaisuvaatimuksen käyttöön ottamista.
Hyvitys vai päätöksen kumoaminen muutoksenhaun seurauksena
Kun mahdollisuus hakea muutosta nimityspäätöksiin avataan, hallintolainkäyttölain mukaisen muutoksenhaun seurauksena nimityspäätös voisi jäädä voimaan tai se voitaisiin kumota. Vakiintuneen näkemyksen mukaan kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan tai virkasuhteeseen. Nimittävällä viranomaisella on myös oikeus päättää siitä, nimitetäänkö virkaan ketään tai jätetäänkö virka täyttämättä. Tämän vuoksi päätöksen kumoamisen vaihtoehtona muutoksenhaun seurauksena olisi mahdollista säätää hyvitysseuraamuksesta.
Nimittävän viranomaisen toiminnan näkökulmasta hyvitysseuraamuksen etuna olisi se, että valituksenalainen nimitys jäisi pysyväksi ilman uutta nimitysmenettelyä. Hyvitykseen liittyvä prosessi ei vaikuttaisi viran tehtävien hoitoon eikä edellyttäisi väliaikaisjärjestelyjä.
Hakijan näkökulmasta ja yleisesti arvioiden kielteisenä näkökohtana hyvitysvaihtoehdon osalta olisi se, että lainvastaisesti tehtyyn päätökseen ei voisi saada valittamalla muutosta vaan ainoastaan rahallisen hyvityksen. Lain vastainen päätös jäisi voimaan.
Virkamiestä koskevissa päätöksissä on kysymys hallintolain mukaisista päätöksistä, joihin voi hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hyvitysseuraamuksesta ei säädetä virkamieslaissa, eikä hallintolainkäyttölaissa. Hyvityksellä ei voida myöskään nähdä saavutettavan vastaavaa yleistä hyötyä tai hyötyä viranhakijan näkökulmasta kuin päätöksen kumoamisella valituksen seuraamuksena.
2.3
2.3 Keskeiset ehdotukset
2.3.1
2.3.1 Valtion virkamieslaki
Esityksessä ehdotetaan, että valitusoikeus valtion virkaan ja virkasuhteeseen nimittämisestä avataan viran tai virkasuhteen hakijoille lukuun ottamatta uudessa 59 §:ssä säädettäviä valitusoikeuden rajoituksia. Valitusoikeutta ei olisi nimityksistä, joissa nimittämistoimivalta kuuluu tasavallan presidentille tai valtioneuvoston yleisistunnolle, päätös koskee nimittämistä enintään kahden vuoden määräajaksi tai virka taikka virkasuhde täytetään lain nojalla haettavaksi julistamatta. Valitusoikeutta ei olisi myöskään Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen sotilasvirkaa koskevasta nimityspäätöksestä, jos virka voidaan lain nojalla täyttää haettavaksi julistamatta. Valitusoikeutta ei olisi siinäkään tapauksessa, että virka täytetään hakumenettelyä käyttäen. Tuomioistuinten eräiden virkojen ja virkasuhteiden osalta valituskiellosta säädetään lisäksi tuomioistuinlaissa. Valtionhallinnossa työskenteli noin 66 000 virkamiestä vuonna 2016. Valitusoikeus koskisi virkoja ja virkasuhteita, joissa työskentelee noin 40 000 virkamiestä.
Tasavallan presidentin nimitystoimivalta
Valitusoikeus ei koskisi tasavallan presidentin nimitystoimivaltaan kuuluvia nimityksiä. Tasavallan presidentin toimivaltaan kuuluvat päätökset eivät kuulu myöskään päätöksiin, joista voi valittaa hallintolainkäyttölain 2 luvun nojalla. Tasavallan presidentin nimitystoimivallasta säädetään perustuslaissa sekä muualla lainsäädännössä. Tasavallan presidentti nimittää virkamieslain soveltamisalaan kuuluvista virkamiehistä esimerkiksi oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin, valtakunnansyyttäjän ja apulaisvaltakunnansyyttäjän sekä tuomarit ja upseerit. Tasavallan presidentti nimittää myös muun lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvaa valtion henkilöstöä, kuten tasavallan presidentin kanslian kansliapäällikön ja esittelijät sekä linnanvoudin ja Suomen Pankin pääjohtajan. Seuraavassa taulukossa on tietoa tasavallan presidentin tekemistä nimityksistä vuosina 2012—2015:
Valtioneuvoston nimitystoimivalta
Valitusoikeus ei koskisi myöskään valtioneuvoston yleisistunnon nimitystoimivaltaan kuuluvia nimityksiä. Yleistoimivalta valtion virkoihin nimittämisessä on osoitettu valtioneuvostolle perustuslain 126 §:n 2 momentissa. Valtioneuvoston nimitystoimivallasta säädetään tämän lisäksi valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003). Lain 13 §:n mukaan valtioneuvosto nimittää ministeriöiden kansliapäälliköt ja muut ministeriöiden virkamiehet lukuun ottamatta puolustusministeriön viroissa toimivia upseereita, joiden nimittäminen on perustuslaissa säädetty tasavallan presidentin tehtäväksi.
Jos virkaan nimittäminen säädetään muualla laissa tai asetuksessa valtioneuvoston ratkaistavaksi, asia ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa. Valtioneuvoston yleisistunnon nimitysvallan piiriin kuuluvista virkamiehistä säädetään valtioneuvoston asetuksella valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 42 §:ssä. Valtioneuvoston yleisistunto nimittää ministeriön virkamiehistä valtiosihteerin, valtiosihteerin kansliapäällikkönä, kansliapäällikön, alivaltiosihteerin, osastopäällikön, ylijohtajan ja muun johtajan, apulaisosastopäällikön, toimistopäällikön, hallitusneuvoksen, lainsäädäntöneuvoksen, finanssineuvoksen, budjettineuvoksen ja muun neuvoksen sekä neuvottelevan virkamiehen ja hallitussihteerin. Seuraavassa taulukossa on valtioneuvoston yleisistunnon tekemät nimitykset vuosina 2012—2015:
Valtioneuvoston nimitykset
Valtiosihteerit (sis. valtioneuvoston nimityksiin)
Valtioneuvoston yleisistunnon nimittämien virkamiesten nimityksissä on oikeuskanslerin etukäteisvalvonta. Oikeuskanslerinviraston valvonta kattaa ministeriöiden ja virastojen ylimpien virkamiesten nimitykset, joilla on virkojen aseman takia yhteiskunnallista merkitystä. Etukäteisvalvonta varmistaa nimityspäätösten ja -menettelyn lainmukaisuuden näissä nimityksissä, minkä vuoksi muutoksenhakuoikeuden sallimiseen ei ole samanlaista tarvetta ja perusteita kuin muissa valtionhallinnon nimityksissä.
Määräaikaiset virkasuhteet ja määräajaksi virkaan nimittäminen
Valitusoikeutta ei ehdoteta avattavaksi myöskään nimitettäessä enintään kahden vuoden määräajaksi. Valtion henkilöstöstä vuonna 2015 enintään kaksi vuotta kestävissä määräaikaisissa virkasuhteissa työskenteli noin 6 000 virkamiestä. Tämä koskee sekä määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämistä (9 § 1 mom.) että virkaan nimittämistä määräajaksi (9 § 2 mom.). Valtion virkamieslaissa ei säädetä määräaikaisten virkasuhteiden haettavaksi julistamisesta. Valtionvarainministeriön voimassaolevan ohjeistuksen mukaan nimitettäessä määräaikaiseen virkasuhteeseen yli vuoden määräajaksi noudatetaan kuitenkin samoja periaatteita kuin virkaan nimitettäessä. Enintään vuoden määräaikaisia virkasuhteita voidaan täyttää myös ilman haettavaksi julistamista. Täytettäessä määräaikainen virkasuhde ilman haettavaksi julistamista ei nimitysprosessissa ole virkaan tai virkasuhteeseen hakijoita eikä siten asianosaisia, jotka voisivat valittaa.
Muutoksenhakumahdollisuuden rajaamisella yli kahdeksi vuodeksi tehtäviin määräaikaisiin nimityksiin pyritään mahdollistamaan muutoksenhaku niissä määräaikaisissa nimityksissä, joissa tuomioistuimen päätöksellä on keskimääräiset käsittelyajat huomioon ottaen muu kuin jälkikäteinen vaikutus. Määräaikaisen nimityksen päättymisen jälkeen saatavalla nimityksen kumoavalla tuomioistuimen päätöksellä ei ole oikeusturvaa antavaa tai sitä lisäävää merkitystä.
Lain nojalla haettavaksi julistamatta tehtävät nimitykset
Esityksessä ei ehdoteta valitusoikeuden avaamista myöskään niissä tilanteissa, joissa nimitys tehdään siten, että virkaan tai virkasuhteeseen ei ole hakijoita, jotka voisivat toimia valittajina. Nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen ilman haettavaksi julistamista säädetään virkamieslain 6 b §:ssä sekä pykälän 3 momentin mukaisesti myös muualla lainsäädännössä kuten Puolustusvoimien, Rajavartiolaitoksen, poliisitoimen ja ulkoasiainhallinnon virkojen sekä tuomarin virkojen osalta. Virkamieslain 6 b §:ssä säädetyissä tilanteissa ei ole virkaan tai virkasuhteeseen hakijoita, joilla voisi olla asianosaisen rooli.
Virkamieslain 6 b §:n mukaan työsuhteisen tehtävän ja yli vuoden kestäneen määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustettu virka voidaan ensi kertaa täytettäessä täyttää virkaa haettavaksi julistamatta, jos virkaan nimitetään kyseistä tehtävää hoitava työntekijä tai kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies. Virkamieslain 6 b §:n mukaan voidaan virkoja täyttää haettavaksi julistamatta myös 5 c §:n mukaisessa valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelytilanteessa sekä nimitettäessä virkamies 27 §:n 4 momentissa säädetyn uudelleensijoittamisvelvollisuuden tai 32 §:n 1 momentissa säädetyn takaisinottovelvollisuuden perusteella. Myös 9 a §:ssä tarkoitettuun virkaan määräajaksi nimitetty voidaan säädetyn määräajan päättymisen jälkeen nimittää muuhun virkaan tai virkasuhteeseen enintään kahden vuoden määräajaksi ilman hakumenettelyä.
Ministerin toimikaudeksi on vuodesta 2005 alkaen voitu nimittää niin sanottu poliittinen valtiosihteeri. Poliittisen valtiosihteerin nimityksen valmistelee valtioneuvoston kanslia ja hänet nimittää valtioneuvosto asianomaisen ministerin valinnan mukaisesti. Pääministerillä ja ministereillä voi olla apunaan myös ministerin erityisavustajan nimikkeellä toimivia virkamiehiä, jotka nimitetään määräaikaiseen virkasuhteeseen enintään ministerin toimikaudeksi. Pääministeri nimittää erityisavustajat ministerin esityksestä. Nimittämistä varten ministeri toimittaa esityksen valtioneuvoston kanslialle.
Puolustusvoimien virat voidaan täyttää niitä haettavaksi julistamatta. Tällä hetkellä virkojen täyttämisestä haettavaksi julistamatta säädetään asetustasolla. Muutos Puolustusvoimien virkojen osalta on sääntelyn nostaminen lain tasolle. Puolustusvoimien viroista seuraavat virat julistetaan kuitenkin haettavaksi: apulaisprofessorin, apulaissotilasprofessorin, erikoislääkärin, erikoistutkijan, kirjastonjohtajan, museonjohtajan, osastonjohtajan, osastopäällikön, professorin, puolustusvoimien asessorin, räjähdeainetarkastajan, sotilasprofessorin, toimistopäällikön ja tutkimusjohtajan virat. Puolustusvoimien viroissa ja virkasuhteissa työskentelee noin 12 000 virkamiestä. Sotilasvirkoja näistä on noin 8 000. Upseerin virkoja, joihin nimittää tasavallan presidentti, on hieman vajaa 3 000.
Rajavartiolaitoksen ylimmät virkamiehet ja upseerit nimittää tasavallan presidentti. Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain (577/2005) 12 §:n mukaan rajavartiolaitoksen muut sotilasvirat voidaan täyttää niitä haettavaksi julistamatta. Rajavartiolaitoksen viroissa ja virkasuhteissa työskentelee noin 3 000 virkamiestä. Sotilasvirkoja on 2 560 kappaletta. Poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 15 j §:n mukaan vanhemman konstaapelin, vanhemman rikoskonstaapelin ja nuoremman konstaapelin virka voidaan täyttää sitä haettavaksi julistamatta. Näissä poliisin viroissa ja virkasuhteissa työskenteli vuonna 2016 noin 5 000 virkamiestä. Yhteensä poliisina työskentelee noin 7 300 virkamiestä.
Ulkoasiainhallinnossa on kansainvälisen käytännön mukaisesti ura- eli karriäärijärjestelmä. Diplomaattiuralle ja hallintouralle rekrytoidaan uusia virkamiehiä järjestämällä perusteellinen ja monivaiheinen julkinen haku ja kouluttamalla valitut virkamiehet perusteellisesti kansainvälisiin ja ulkoasiainhallinnon käytäntöihin. Tämän jälkeen uralla eteneminen tapahtuu urajärjestelmän sisällä ilman julkista hakumenettelyä. Ulkoasiainhallintolain (204/2000) 15 §:n mukaan ulkoasiainhallinnon yleisvirat voidaan täyttää haettavaksi julistamatta. Yleisviroissa työskentelee noin 1 000 virkamiestä. Edellä mainituissa tilanteissa ei ole virkaan tai virkasuhteeseen hakijoita, joilla olisi asianosaisen rooli valittajan ominaisuudessa. Valitusoikeus avautuisi ulkoasiainhallinnon virkoihin, joissa työskentelee noin 400 virkamiestä.
Nimityspäätöksen kumoaminen
Vakiintuneen näkemyksen mukaan kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan tai virkasuhteeseen. Nimittävällä viranomaisella on myös oikeus päättää siitä, nimitetäänkö virkaan ketään tai jätetäänkö virka täyttämättä. Kun mahdollisuus muutoksenhakuun nimityksissä avataan, nimityspäätös voi jäädä voimaan tai se voidaan kumota muutoksenhaun seurauksena.
Virkamieslain 57 §:n nojalla valitettaessa noudatetaan hallintolainkäyttölakia, lukuun ottamatta virkamieslaissa säädettyjä poikkeuksia. Voimassa olevan hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että viranomaisen päätös on lainvastainen.
Toimivaltainen hallinto-oikeus
Esityksessä ehdotetaan, että nimitystä koskevan valituksen käsittelevästä toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta säädetään erikseen. Valitus virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä tehtäisiin sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä päätöksen tehneen viranomaisen päätoimipaikka sijaitsee. Jollei tätä perustetta voitaisi käyttää, valitus tehtäisiin sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä päätös on tehty. Tällä varmistetaan, että samaa nimityspäätöstä koskevia valituksia ei käsitellä useammassa tuomiopiirissä samanaikaisesti tai siten, että nimityspäätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta syntyy epäselvyyttä.
Päätöksen toimeenpano
Myös päätöksen toimeenpanosta säädettäisiin erikseen. Päätös voitaisiin panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Tämä mahdollistaa sen, että huolimatta nimityspäätöksestä tehdystä valituksesta, virkaan nimitetty hakija voisi halutessaan alkaa hoitaa virkaa ja aloittaa tehtävässä jo ennen kuin päätös on saanut lainvoiman. Nimittävälle viranomaiselle ei myöskään syntyisi tarvetta järjestää viran tai virkasuhteen tehtäviä väliaikaisesti tai nimittää määräaikainen sijainen.
Virkaan nimitetyllä ei olisi kuitenkaan velvollisuutta alkaa hoitaa virkaa tilanteessa, jossa nimityspäätös ei ole vielä saanut lainvoimaa. Tämä perustuu siihen, että nimitetyllä ei ole varmuutta tehtävien jatkuvuudesta, jos nimityspäätös tulisi kumotuksi. Virkaan nimitetyllä olisi mahdollisuus alkaa hoitaa virkaa vasta sitten kun päätös on saanut lainvoiman. Nimityspäätös pantaisiin näissä tilanteissa täytäntöön vasta päätöksen saatua lainvoiman.
Tilanteessa, jossa virkaa ei ole alettu hoitaa sen vuoksi, että päätös ei ole saanut lainvoimaa, viranomainen joutuu järjestämään tehtävät määräaikaisesti muulla tavalla. Voimassaolevan virkamieslain mukaan näissä tilanteissa virkamies voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi virkasuhteeseen työn luonteen tai avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikaiseksi järjestämiseksi.
Oikeus saada virkavapautta ja eroaminen toisesta virasta
Ehdotuksen mukaan, jos valtion virkaan nimitetty virkamies alkaa hoitaa valtion toista virkaa ennen kuin nimityspäätös saa lainvoiman, virkamiehellä on oikeus saada virkavapautta aikaisemmasta virkasuhteesta kunnes nimityspäätös saa lainvoiman. Virkamies katsottaisiin eronneeksi aikaisemmasta valtion virasta vasta siitä ajankohdasta, josta nimityspäätös on saanut lainvoiman.
Nimityspäätöksen tiedoksianto asianosaiselle
Nimityspäätöksen valitusaika alkaisi kulua päätöksen tiedoksisaannista. Päätöksen tiedoksiannosta asianosaisille säädettäisiin 59 §:ssä. Päätöksen tiedoksiantoon asianosaiselle sovellettaisiin, mitä hallintolain 59 §:ssä säädetään tavallisesta tiedoksiannosta ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 19 §:ssä säädetään tavallisesta sähköisestä tiedoksiannosta.
2.3.2
2.3.2 Tasavallan presidentin kansliasta annettu laki
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tasavallan presidentin kansliasta annetun lain hakijoiden oikeusturvaa nimittämisasioissa koskevaa säännöstä siten, että se vastaa edellä valtion virkamieslakiin ehdotettuja muutoksia, joilla avataan mahdollisuus muutoksenhakuun virkaan ja tai virkasuhteeseen nimittämisestä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että valitusviranomainen virkasuhdeasioissa olisi hallinto-oikeus nykyisen korkeimman hallinto-oikeuden sijasta ja että valitus hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttäisi valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.
2.3.3
2.3.3 Tuomioistuinlaitos
Ehdotuksen mukaan valittamalla ei saisi hakea muutosta tuomioistuinten lainkäyttöhenkilöstön virkoja ja virkasuhteita koskeviin päätöksiin. Muutosta ei saisi hakea valittamalla myöskään päätöksiin, jotka koskevat nimittämistä kansliapäällikön tai hallintopäällikön virkaan tai virkasuhteeseen taikka niitä vastaavaan virkaan tai virkasuhteeseen, jonka tehtäviin kuuluu tuomioistuimen hallinnosta huolehtiminen. Ehdotus liittyy valtion virkamieslain muutosehdotukseen, jonka mukaan virkanimityspäätöksistä olisi valitusoikeus lukuun ottamatta laissa lueteltuja erityistilanteita.
Tuomioistuinlakia koskevassa ehdotuksessa on otettu huomioon se, että lainkäyttötehtävien hoitaminen muodostaa tuomioistuimissa kokonaisuuden. Myös sääntelyn yhtenäisyys puoltaa sitä, että valituskiellon piirissä olisivat tuomioistuinten lainkäyttötehtäviä koskevat virkanimityspäätökset kokonaisuutena, johon kuuluvat tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon tekemien nimityspäätösten lisäksi myös tuomioistuinten ja tuomarinkoulutuslautakunnan tekemät nimityspäätökset.
Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon tekemien nimityspäätösten osalta ehdotus rinnastuu ehdotettuun valtion virkamieslain 59 §:n 1 momentin 1 kohtaan, jonka mukaan valittamalla ei saa hakea muutosta nimityspäätökseen, jos nimittämistoimivalta kuuluu tasavallan presidentille tai valtioneuvoston yleisistunnolle.
Valituskielto koskisi myös asessorin ja käräjänotaarin määräaikaisia koulutusvirkoja. Käräjänotaarien osalta ehdotus vastaisi ehdotettua valtion virkamieslain 59 §:n 1 momentin 2 kohtaa, jonka mukaan valittamalla ei saa hakea muutosta nimityspäätökseen, jos päätös koskee nimittämistä enintään kahden vuoden määräajaksi. Valituskieltoa puoltaa myös näiden virkojen luonne koulutusvirkoina sekä tuomarinkoulutuslautakunnan rooli asessoreiden esivalinnassa samoin kuin käräjänotaareiden valinnassa ja nimittämisessä.
Valituskielto koskisi myös nimittämistä tuomioistuimen kansliapäällikön tai hallintopäällikön virkaan. Kansliapäällikön ja hallintopäällikön nimittää kyseessä oleva tuomioistuin. Ylimmissä tuomioistuimissa he kuuluvat esittelijöinä lainkäyttöhenkilöstöön ja ovat perustuslain 103 §:ssä tarkoitetussa tuomarin asemassa. Muissa tuomioistuimissa hallintopäällikkö tai kansliapäällikkö ei kuulu lainkäyttöhenkilökuntaan, mutta tällöinkin on tärkeää, että heillä on heidän tehtäviensä hoidossa tarvittava päällikkötuomarin luottamus.
Tuomioistuinlaissa lainkäyttöhenkilöstö muodostaa kokonaisuuden, johon kuuluvat myös esittelijät sekä markkinaoikeudessa valmistelijat. Ehdotuksen mukaan myös nimityspäätökset näihin virkoihin tai virkasuhteisiin olisivat valituskiellon piirissä.
Muihin tuomioistuimen henkilöstön virkanimityspäätöksiin saisi hakea muutosta valittamalla siten kuin virkamieslaissa säädetään. Ylimmissä tuomioistuimissa muutosta haettaisiin kuitenkin kyseessä olevalta tuomioistuimelta, jossa asia ratkaistaisiin täysistunnossa.
2.3.4
2.3.4 Laki puolustusvoimista
Puolustusvoimien virkojen täyttämisestä haettavaksi julistamatta säädetään puolustusvoimista annetun asetuksen 16 §:ssä. Puolustusvoimista annetun lain muuttamisessa olisi kyse muutoksesta, jossa säännös virkojen täyttämisestä haettavaksi julistamatta nostettaisiin lain tasolle perustuslain 80 §:n edellyttämällä tavalla. Samalla siirrettäisiin professorin, apulaisprofessorin, sotilasprofessorin ja apulaissotilasprofessorin virkojen haettavaksi julistaminen puolustusvoimista annetun lain 38 a §:stä uuteen 36 a §:ään.
2.3.5
2.3.5 Laki Suomen pankin virkamiehistä
Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain 10 luku ehdotetaan muutettavaksi rakenteellisesti siten, että voimassa oleva 33 § jaettaisiin erillisiin säännöksiin. Luvun rakenne vastaisi paremmin muuta virkamiehiä koskevaa erityislainsäädäntöä. Lain tavoitetta vastaavasti luvun aineellinen sisältö yhteensovitettaisiin valtion virkamieslakiin tehtävien muutosten kanssa.
Lakiin lisättäisiin soveltuvin osin valtion virkamieslain 59 §:ää vastaavat muutokset valitus- oikeudesta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen ja poikkeuksesta valitusoikeuteen. Valtion virkamieslaissa säädetäisiin valitusoikeuden rajoittamisesta muun muassa valtioneuvoston yleisistunnon nimittämistoimivaltaan kuuluvista päätöksistä. Suomen Pankista annetun lain (214/1998) 11 §:n 2 momentin nojalla pankkivaltuuston tehtävänä on Suomen Pankin hallinnon osalta muun muassa nimittää johtajat johtokunnan esityksestä. Tästä syystä poikkeus valitusoikeuteen rajattaisiin valtioneuvoston yleisistunnon nimittämistoimivallan sijaan pankkivaltuuston nimittämistoimivaltaan.
