Viimeksi julkaistu 3.11.2021 12.10

Hallituksen esitys HE 79/2015 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta

esityksen pääasiallinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia ja vapaasta sivistystyöstä annettua lakia.

Valtioneuvosto on päättänyt indeksikorotusten jäädyttämisestä opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalalla vuosina 2016—2019 osana valtioneuvoston päättämiä valtiontalouden sopeuttamistoimia. Kaikki indeksijäädytykset ja indeksikorotuksia vastaavat säästöt esitetään tehtäväksi pysyviksi. Indeksikorotusta ei tehtäisi laissa säädettyä kunnan omarahoitusosuuteen lisättävää euromäärää laskettaessa eikä ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintaan tehtäisi arvioidusta kustannustason muutoksesta johtuvaa tarkistusta vuosien 2016—2019 osalta. Indeksikorotuksia vastaava säästö tehtäisiin vuoden 2016 osalta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla sellaisiin perusopetuslain mukaisten toimintojen rahoitukseen, jotka ovat indeksikorotuksen piirissä. Lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen vuoden 2016 indeksikorotus tehtäisiin laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö huomioitaisiin koulutusmuotokohtaisissa euromäärissä, jotka vähentävät lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräisiä yksikköhintoja indeksikorotusta vastaavalla määrällä.

Museoille, teattereille ja orkestereille kohdistetut vuosien 2012 ja 2015 säästöt sekä vuoden 2014 indeksijäädytys muutettaisiin pysyviksi. Lisäksi toteutettaisiin vuosien 2016—2019 kehyspäätöksen mukainen pysyvä säästö vuodesta 2016 alkaen. Museoiden, teattereiden ja orkesterien vuoden 2016 indeksikorotus tehtäisiin laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö huomioitaisiin kunkin taide- ja kulttuurilaitosmuodon osalta euromääräisesti yksikköhinnoissa.

Vastaavasti vapaasta sivistystyöstä annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että vapaan sivistystyön oppilaitosten yksikköhintoihin määrättäviin ja kansalaisopistojen osalta säädettäviin keskimääräisiin yksikköhintoihin tehtäisiin vuoden 2016 indeksikorotusta vastaavat vähennykset.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain säännös, joka koskee ammatillisen koulutuksen investointien ns. takuukorotusta, ehdotetaan kumottavaksi, koska säännöksen siirtymäkausi päättyy tämän vuoden lopussa. Rahoituslakia esitetään muutettavaksi siten, että ammatillisen peruskoulutuksen poistojen takuukorotuksen päättymisen vaikutus yksikköhintaan toteutuu vuodesta 2016 alkaen.

Esitys liittyy valtion vuoden 2016 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016.

perustelut

1 Nykytila

1.1 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009), jäljempänä rahoituslaki, 8 §:ssä säädetään kunnan rahoitusosuudesta lukiolaissa tarkoitetun koulutuksen ja ammatillisen koulutuksen käyttökustannuksiin. Pykälän 4 momentissa säädetään kunnan omarahoitusosuuteen lisättävästä euromäärästä, jota korotetaan vuosittain arvioidun kustannustason muutosta vastaavalla euromäärällä ja näin saatava euromäärä jaetaan varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden asukasmäärällä.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa (1704/2009) säädetään muun muassa kunnille myönnettävän esi- ja perusopetuksen ikäluokkapohjaisen valtionosuuden määräytymisestä. Valtionosuuden myöntää valtiovarainministeriö osana kunnan peruspalvelujen rahoitusta. Rahoituslain nojalla myönnetään rahoitus esi- ja perusopetuksen toimintoihin siltä osin kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa säädetty valtionosuus ei kata perusopetuslaissa säädettyjä toimintoja. Rahoituslaissa on säädetty, että perusopetuksen lisäopetuksen, maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavan opetuksen, muille kuin oppivelvollisille järjestettävän esi- ja perusopetuksen, pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin kuuluvien perusopetuksen oppilaiden osalta myönnettävän lisärahoituksen, ulkomailla järjestettävän perusopetuksen, perusopetuksen sisäoppilaitoslisän ja yksityiselle perusopetuksen järjestäjälle koulukotiopetusta saavista oppilaista myönnettävä koulukotikorotuksen (rahoituslaki 11—15 § ja 18 §) rahoitus on sidottu laissa määritellyllä tavalla valtiovarainministeriön vuosittain päättämään kotikuntakorvauksen perusosaan. Väliaikaiseksi alun perin säädetty vuosien 2013 ja 2014 kustannustason muutoksen tekemättä jättäminen on tehty pysyväksi muuttamalla rahoituslain 11—15 §:ä ja 18 §:ää siten, että kotikuntakorvauksen perusosaa alennetaan euromääräisesti.

Rahoituslain 23 §:ssä säädetään opetustoimen keskimääräisistä yksikköhinnoista. Sen mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavan varainhoitovuoden rahoituksen perusteina käytettävät lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräiset yksikköhinnat siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n 2 momentissa ja 57 §:ssä säädetään. Lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen valtionosuuden perusteena ovat kunkin koulutusmuodon toteutuneiden kustannusten pohjalta opiskelijaa kohti laskettava yksikköhinta ja opiskelijamäärä.

Valtiontalouden säästötoimien vuoksi rahoituslakiin on lisätty väliaikainen 23 a §, jossa säädetään lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräisten yksikköhintojen laskemisesta vuosina 2013—2015. Pykälän mukaan lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräisissä yksikköhinnoissa ei vuosina 2013—2014 oteta huomioon kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja kustannustason arvioituja muutoksia eikä vuosina 2013—2015 lain 54 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua toteutuneen kustannustason muutoksen ja arvion erotusta.

indeksikorotusten tekemättä jättämisen lisäksi lukiokoulutukseen kohdistuvien valtiontalouden säästöjen vuoksi lukiokoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta on vuonna 2015 7,7251 prosenttia pienempi kuin vuodelle 2014 säädetty keskimääräinen yksikköhinta lukuun ottamatta toiminnan laadun ja laajuuden muutoksen johdosta keskimääräiseen yksikköhintaan tehtävää lisäystä ja kustannustason arvioitua muutosta. indeksikorotusten tekemättä jättämisen lisäksi ammatilliseen peruskoulutukseen on kohdistunut valtiontalouden säästöjä, jonka vuoksi ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta on vuonna 2015 2,8169 prosenttia pienempi kuin vuodelle 2014 säädetty keskimääräinen yksikköhinta lukuun ottamatta kustannustason arvioitua muutosta vuodelle 2015. Vähennystä laskettaessa ei oteta huomioon rahoituslain 68 §:ssä tarkoitettua keskimääräisen yksikköhinnan euromääräistä korotusta eikä siitä 69 §:n mukaan tehtävää vähennystä.

Lailla opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (189/2015), joka on vahvistettu 6.3.2015 ja tulee voimaan 1.1.2016, muutettiin lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen, taiteen perusopetuksen ja ammatillisen lisäkoulutuksen päätetyt valtionosuusindeksiä ja yksikköhintaa koskevat, väliaikaisina toteutetut säästöt pysyviksi. Tämä toteutettiin lisäämällä lakiin uusi 23 b § ja muuttamalla 27 §:n 1 momenttia.

Lain 23 b §:ssä säädetään lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräiseen yksikköhintaan tehtävästä koulutusmuodoittain lasketusta euromääräisestä vähennyksestä. Pykälän 1 momentissa säädetään keskimääräisestä yksikköhinnasta tehtävästä vähennyksestä, joka on lukiokoulutuksen osalta 1 012,89 euroa, ammatillisen peruskoulutuksen osalta 770,55 euroa ja taiteen perusopetuksen osalta 2,02 euroa. Keskimääräisestä yksikköhinnasta tehtävässä vähennyksessä on otettu huomioon vuosien 2014 ja 2015 säästöjen lisäksi vuoden 2013 toteutuneen ja vuoden 2014 arvioidun kustannustason tarkistusten tekemättä jättämisestä aiheutuneet muutokset. Pykälän 2 momentissa säädetään, että lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräinen yksikköhinta on kuitenkin vähintään 2015 tasossa, jotta säästöjen vaikutus keskimääräiseen yksikköhintaan tulee otetuksi huomioon vain kerran.

Valtion rahoituksen perusteena käytettävistä lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen, taiteen perusopetuksen ja kansalaisopistojen keskimääräisistä yksikköhinnoista vuonna 2015 annetun valtioneuvoston asetuksen (953/2014) mukaan vuonna 2015 keskimääräinen yksikköhinta on lukiossa 6 004,93 euroa, ammatillisessa koulutuksessa 10 782,42 euroa ja taiteen perusopetuksessa 75,48 euroa. Valtioneuvoston asetuksella (211/2015), joka tuli voimaan 23.3.2015, korotettiin lukiokoulutuksen yksikköhintaa 40 sentillä vuonna 2015.

Keskimääräisten yksikköhintojen perusteella lasketaan lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjäkohtaiset yksikköhinnat 24 ja 25 §:n mukaisesti sekä opetustuntikohtaisesti rahoitetun taiteen perusopetuksen yksikköhinta 28 §:n mukaisesti.

Ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhinnat opiskelijatyövuotta kohden lasketaan ammatillisen koulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan perusteella rahoituslain 27 §:n 1 momentin mukaisesti. Ammatillinen lisäkoulutus on pääosin valtion rahoittamaa. Osan koulutuksesta maksavat opiskelijat ja työnantajat, joilta voidaan periä maksuja. Ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksessa ei ole lakisääteistä kunnan rahoitusosuutta. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinta on kaikille koulutuksen järjestäjille sama ja se määräytyy ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan perusteella. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinta on rahoituslain 25 §:n 6 momentin mukaan 63,13 prosenttia ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta.

Rahoituslain 27 §:n 4 momentissa säädetään ammatillisten erikoisoppilaitosten opiskelijatyöpäiväkohtaisesta yksikköhinnasta. Sen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö määrää vuosittain ammatillisten erikoisoppilaitosten opiskelijatyöpäiväkohtaiseksi yksikköhinnaksi edelliselle vuodelle määrätyn yksikköhinnan tarkistettuna yksikköhintojen soveltamisvuoden arvioituun kustannustasoon. Vuonna 2015 opiskelijatyöpäiväkohtainen yksikköhinta on 72,47 euroa.

Oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen lisäkoulutukseen kohdistunut säästövelvoite on toteutettu säätämällä väliaikainen 27 a §. Pykälässä säädetään ammatillisen lisäkoulutuksen ja ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintojen laskemisesta vuosina 2013—2015. Sen mukaan oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhintojen laskennan perusteena käytetään euromäärää, joka on tietty prosenttiosuus ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta. Vuonna 2015 prosenttiosuus on 93,8 prosenttia. Ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintoja tarkistettaessa ei oteta huomioon vuoden 2013 kustannustason muutoksesta johtuvaa tarkistusta vuosina 2013 ja 2015 eikä vuoden 2014 kustannustason muutoksesta johtuvaa tarkistusta vuonna 2014.

Oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen osalta väliaikaiseksi tarkoitettu säästö tehtiin pysyväksi 1.1.2016 voimaan tulevalla 27 §:n 1 momentin muutoksella. Sen mukaan ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhintojen laskennan perusteena käytetään euromäärää, joka on 93,8 prosenttia 23 §:ssä tarkoitetusta ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta.

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnoista ja niiden laskemisesta säädetään rahoituslain 35 ja 35 a §:ssä. Lain 35 §:n mukaan museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnat lasketaan erikseen kunkin taide- ja kulttuurilaitosmuodon osalta vuosittain jakamalla yksikköhintojen määräämistä edeltänyttä vuotta edeltäneenä vuonna niiden toiminnasta aiheutuneet käyttökustannukset asianomaisten kulttuurilaitosten saman kalenterivuoden todellisten henkilötyövuosien yhteismäärällä. Opetus- ja kulttuuriministeriö määrää yksikköhinnan varainhoitovuodelle arvioidun kustannustason mukaiseksi ja ottaen huomioon valtion toimenpiteistä aiheutuvat toiminnan laajuuden ja laadun muutokset soveltuvin osin siten kuin 23 §:n 1 momentissa säädetään. Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintaa ei porrasteta. Museoiden, teattereiden ja orkestereiden valtionosuusrahoituksessa ei ole lakisääteistä kunnan rahoitusosuutta.

Valtiontalouden säästövelvoitteiden vuoksi väliaikaisessa rahoituslain 35 a §:ssä säädetään museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnan laskemisesta vuosina 2014 ja 2015. Vuosina 2014 ja 2015 yksikköhinta määrättiin tarkistamalla edellisen vuoden yksikköhinta toiminnan laadun ja laajuuden muutoksilla ja vähentämällä saadusta luvusta museoiden osalta 9 460 euroa, teattereiden osalta 3 675 euroa ja orkestereiden osalta 3 643 euroa. Kustannustason muutoksesta aiheutuvat tarkistukset otettiin huomioon vuonna 2015, mutta ei vuonna 2014. Edellä tavoin lasketusta yksikköhinnasta vähennettiin vuonna 2015 lisäksi museoiden osalta 2 849 euroa, teattereiden osalta 2 183 euroa ja orkestereiden osalta 2 167 euroa.

Rahoituslain 68 §:n nojalla ammatillisen koulutuksen keskimääräistä yksikköhintaa korotetaan investointien rahoitusjärjestelmän siirtymävaiheeseen liittyvän euromäärän ja koulutuksen järjestäjien kirjanpidon mukaisten poistojen välisellä erotuksella, jos poistojen määrä jää pykälässä säädettyjä euromääriä pienemmäksi (ns. takuukorotus). Euromäärä tarkistetaan vuosittain kustannustason muutoksen mukaisesti. Vuosina 2013 ja 2014 kustannustason tarkistusta eikä vuonna 2015 vuoden 2013 arvioidun ja toteutuneen kustannustason muutoksen mukaista tarkistusta tehty lakiin väliaikaisesti lisätyn 68 a §:n perusteella.

1.2 Laki vapaasta sivistystyöstä

Vapaan sivistystyön oppilaitosten toiminnasta ja rahoituksesta säädetään vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998) ja vapaasta sivistystyöstä annetussa asetuksessa (805/1998). Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n mukaan vapaan sivistystyön oppilaitoksia ovat kansalaisopistot, kansanopistot, opintokeskukset, liikunnan koulutuskeskukset ja kesäyliopistot. Vapaasta sivistystyöstä annettua lakia sovelletaan myös steinerpedagogista opettajankoulutusta ja muuta koulutusta järjestävään Snellman-korkeakoulu -nimiseen oppilaitokseen.

Valtionosuus muodostuu kaikissa vapaan sivistystyön oppilaitosmuodoissa siten, että käyttökustannusten valtionosuuden peruste on kunkin oppilaitosmuodon käyttökustannusten pohjalta suoritetta kohti laskettavan yksikköhinnan ja suoritteen tulo. Suorite ja valtionosuusprosentti vaihtelevat oppilaitosmuodoittain. Kansanopistojen ja Snellman-korkeakoulu –nimisen oppilaitoksen suoritteina käytetään opiskelijaviikkoja. Kansanopistossa opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pitemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä. Kansalaisopistojen, kesäyliopistojen ja opintokeskusten suoritteina käytetään opetustunteja. Valtakunnallisten liikunnan koulutuskeskusten suoritteina käytetään opiskelijavuorokausia. ja alueellisten liikunnan koulutuskeskusten suoritteina käytetään opiskelijapäiviä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa vuosittain valtion talousarvion rajoissa valtionosuuden laskemisen perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen, opiskelijavuorokausien, opiskelijapäivien opetustuntien ja opintokerhotuntien määrän. Opetus- ja kulttuuriministeriö määrää vapaasta sivistystyöstä annetun lain 11 §:n 1 momentin mukaan opiskelijaviikkojen, opiskelijavuorokausien, opiskelijapäivien ja opetustuntien yksikköhinnat ja opintokerhotuntien hinnan seuraavaa vuotta varten. Yksikköhinnat määrätään varainhoitovuodelle arvioidun kustannustason mukaisiksi. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 11 §:n 2—6 momentin mukaan yksikköhinnat lasketaan kansanopistoille, kansalaisopistoille, valtakunnallisille liikunnan koulutuskeskuksille, kesäyliopistoille ja opintokeskuksille toteutuneiden kustannusten pohjalta varainhoitovuodesta 2016 lukien vuosittain jakamalla yksikköhinnan määräämistä edeltänyttä vuotta edeltäneenä vuonna oppilaitosten toiminnasta aiheutuneet käyttökustannukset saman kalenterivuoden toteutuneiden suoritteiden määrällä. Lain 11 §:n 4 momentin mukaan kansalaisopistojen keskimääräinen yksikköhinta määrätään vuosittain valtioneuvoston asetuksella soveltuvin osin siten, kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 23 §:ssä säädetään. Vuoden 2016 alusta kansalaisopistojen keskimääräinen yksikköhinta säädetään vuosittain valtioneuvoston asetuksella noudattaen, mitä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n 2 momentissa ja 57 §:ssä säädetään.

Lain 12 §:n mukaan kustannustason sekä toiminnan laajuuden ja laadun muutos otetaan yksikköhintoja laskettaessa huomioon noudattaen soveltuvin osin, mitä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 54 §:n 2 momentissa ja 57 §:ssä säädetään. Vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin väliaikaisesti lisätyn 12 a §:n mukaan määrättäessä yksikköhintoja ja säädettäessä kansalaisopiston keskimääräistä yksikköhintaa ei yksikköhinnoissa eikä kansalaisopiston keskimääräisessä yksikköhinnassa oteta huomioon kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja kustannustason tarkistuksia vuosina 2013 ja 2014 eikä mainitussa 3 kohdassa tarkoitettua tarkistusta vuonna 2015. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1.1.2016 voimaan tulevan muutoksen (579/2015) mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten keskimääräisiin yksikköhintoihin tehdään vuodesta 2016 lukien vuosien 2013 ja 2014 kustannustason muutoksen tarkistuksen tekemättä jättämistä vastaavat euromääräiset vähennykset kuitenkin siten, että keskimääräiset yksikköhinnat ovat vähintään varainhoitovuoden 2015 tasolla. Lakiin lisätyn 11 b §:n mukaan 11 §:n mukaisesti lasketusta keskimääräisestä yksikköhinnasta vähennetään:

1) kansanopiston opiskelijaviikon osalta 8,00 euroa;

2) valtakunnallisen liikunnan koulutuskeskuksen opiskelijavuorokauden osalta 2,37 euroa;

3) kansalaisopiston opetustunnin osalta 2,23 euroa;

4) kesäyliopiston opetustunnin osalta 4,22 euroa;

5) opintokeskuksen opetustunnin osalta 2,45 euroa.

Lain 11 a § koskee yksikköhintojen laskemista vuosina 2005—2007.

Lailla vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta(579/2015) selkeytetään eräitä vapaan sivistystyön koulutuksen järjestämistä ja valtionosuuden määräytymistä koskevia säännöksiä, muun muassa opintokerhotunnit poistuvat vuoden 2016 alusta. Samoin kansalaisopistojen yksikköhintojen porrastus tiheästi asutuissa kansalaisopistojen sijaintikunnan asukastiheyden perusteella poistuu 1.1.2016 alkaen.

2 Nykytilan arviointi

2.1 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

Pääministeri Juha Sipilän hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut julkisen talouden 10 miljardin euron kestävyysvajeen kattamiseen ja tarvittavien säästöjen ja rakenteellisia uudistuksia koskevien päätösten tekemiseen hallituskauden aikana. Hallitus on sopinut julkista taloutta vahvistavasta sopeutusohjelmasta. Hallitusohjelman liitteessä 6 on esitetty sopeutustoimien sisältö ja vaikutukset julkiseen talouteen hallituskaudella.

Hallitus on asettanut tavoitteeksi muun muassa, että julkinen talous vahvistuu yhteensä 6 miljardilla eurolla vuoteen 2021 mennessä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi hallitus on sitoutunut valtiontalouden menokehysmenettelyyn (hallitusohjelman liite 5), jonka mukaan kehyksen piiriin kuuluvat valtion menot ovat vuonna 2019 1,2 miljardia euroa pienemmät kuin 2.4.2015 päätetyssä valtiontalouden kehyksessä (vuoden 2016 hintatasossa). Hallitus sitoutuu noudattamaan asettamaansa menosääntöä ja siihen perustuvaa vaalikauden ensimmäiseen julkisen talouden suunnitelmaan sisältyvää valtiontalouden kehyspäätöstä. Kehyksen mitoitusratkaisuun pääsemiseksi hallitus ryhtyy hallitusohjelman liitteessä lueteltuihin toimenpiteisiin, joilla vahvistetaan julkista taloutta vuonna 2019 noin 4 miljardilla eurolla ja tämän osana vähennetään valtion pysyviä kehykseen luettavia menoja nettomääräisesti 0,65—1,7 miljardia euroa vuosina 2016—2019. Osana hallituksen päättämiä julkisen talouden välttämättöminä sopeutustoimina (liite 6) hallitus on päättänyt indeksikorotusten jäädyttämisestä opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalalla vuosina 2016—2019.

Opetus- ja kulttuuritoimen muuttamisesta annetun lain (189/2015) hallituksen esityksen (HE 304/2015 vp.) mukaan säästöjen vaikutus keskimääräiseen yksikköhintaan tulee otetuksi huomioon vain kerran, kun lain 23 b §:n 2 momentissa säädetään, että lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräinen yksikköhinta on kuitenkin vähintään 2015 tasossa. Ammatillisen koulutuksen poistojen takuukorotus päättyy rahoituslain 68 §:n perusteella vuoden 2016 alusta lukien. Korotuksen poistumisen vaikutus ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhintaan ei kuitenkaan toteudu täysimääräisesti 23 b §:n 2 momentin perusteella.

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden säästöt vuosina 2012 ja 2015 toteutettiin alentamalla museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoja. Vuoden 2012 kymmenen miljoonan euron säästö toteutettiin alentamalla museoiden yksikköhintaa 9 460 eurolla, teattereiden yksikköhintaa 3 675 eurolla ja orkestereiden yksikköhintaa 3 643 eurolla. Vuoden 2015 4 450 000 euron säästö toteutettiin puolestaan alentamalla museoiden yksikköhintaa 2 849 eurolla, teattereiden yksikköhintaa 2 183 eurolla ja orkestereilla 2 167 eurolla. Lisäksi indeksikorotus jätettiin tekemättä vuonna 2014. Yksikköhintojen laskemisesta vuosina 2014—2015 on säädetty väliaikaisessa 35 a §:ssä.

2.2 Laki vapaasta sivistystyöstä

Edellä mainittu hallitusohjelmaan valtiontalouden sopeutustoimena kirjattu indeksijäädytys koskee opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan kaikkia valtionosuuksia. Tämän vuoksi indeksien jäädytys koskisi myös vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisia valtionosuuksia, jolloin vapaasta sivistystyöstä annetun lain 12 §:n mukaista kustannustason muutosta ei otettaisi huomioon vuosien 2016—2019 osalta vapaan sivistystyön lain nojalla laskettaviin ja määrättäviin yksikköhintoihin.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 11 a §:ssä säädetään vapaan sivistystyön yksikköhintojen laskemisesta vuosina 2005—2007.

3 Ehdotetut muutokset

3.1 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

Indeksijäädytykset ja niitä vastaavat säästöt esitetään tehtävän pysyvinä. Indeksikorotuksia vastaava säästö tehtäisiin vuosina 2016—2019 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla sellaisiin perusopetuslain mukaisten toimintojen rahoitukseen, jotka ovat indeksikorotuksen piirissä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vuoden 2016 indeksikorotuksia vastaavasta säästöstä. Vuosien 2017—2019 säästöt tullaan toteuttamaan muuttamalla vuosittain rahoituslakia lukuun ottamatta 8 a ja 27 a §:iä, joissa säädettäisiin indeksijäädytyksestä vuosien 2016—2019 osalta.

Indeksijäädytyksiä vastaavien säästöjen toteuttamiseksi ehdotetaan muutettavaksi rahoituslain nojalla säädettäviä lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräisiä yksikköhintoja. Edellä olevan mukaisesti kustannustason muutoksesta aiheutuvia tarkistuksia ei tehtäisi vuosien 2016—2019 osalta kunnan omarahoitusosuuteen sisältyvään 8 §:n 4 momentin mukaiseen euromääräiseen erään, joka johtuu ammattikorkeakoulujen kuntarahoitusosuuden poistumisesta eikä ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintaan tehtäisi arvioidusta kustannustason muutoksesta johtuvaa tarkistusta. Koska oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen ja oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinnat määräytyvät ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinnan perusteella, indeksijäädytystä vastaava säästö kohdistuisi myös oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen ja oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhintoihin.

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin 8 a §, 27 a § ja 35 a §, lain 11—15 §, 18 § ja 23 b § ehdotetaan muutettavaksi, sekä 68 § ehdotetaan kumottavaksi.

Rahoituslain 8 §:n 4 momentissa säädetään ammattikorkeakoulujen rahoitusuudistuksen takia kunnan omarahoitusosuuteen lisättävästä euromäärästä. Sen mukaan vuosittaista euromäärää laskettaessa huomioidaan varainhoitovuoden arvioitu kustannustason muutos ja koko maan asukasmäärän muutos. Lain uudessa 8 a §:ssä säädettäisiin kustannustason tarkistuksen tekemättä jättämisestä vuosien 2016—2019 osalta rahoituslain 8 § 4 momentissa säädettyä kunnan omarahoitusosuuteen lisättävää euromäärää laskettaessa. Vuosina 2016—2019 kunnan omarahoitusosuuteen ammattikorkeakoulujen kuntarahoitusosuuden poistumisen johdosta vuosittain lisättävä euromäärä pysyy 290,948 miljoonan euron suuruisena.

Rahoituslain 11§—15 §:n ja 18 §:n rahoitus perustuu kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain 38 §:n mukaisesti vahvistettuun kotikuntakorvaukseen perusosaan. Pysyväksi säädetyn vuosien 2013—2014 kustannustason tekemättä jättämisen vuoksi kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään voimassa olevan lain mukaan 160,78 euroa ja saatu erotus kerrotaan seuraavassa taulukossa olevalla kertoimella sekä rahoitukseen oikeuttavalla oppilasmäärällä.

Rahoitus	Kerroin
Perusopetuslaissa tarkoitettu lisäopetus(11 §)	1,26
Maahanmuuttajien perusopetukseen valmistava opetus (12 §)	2,49
Muille kuin oppivelvollisille järjestettävä esi- ja perusopetus, sisäoppilaitoksessa opiskelevat ja esiopetuksessa olevat (13.1 §)	1,41
Muille kuin oppivelvollisille järjestettävä esi- ja perusopetus, muut (13.2 §)	51 % x 1,41
Lisärahoitus perusopetuslaissa tarkoitettuun pidennettyyn oppivelvollisuuteen (14 §)	2,97 kaikillelisäksi vaikeimmin kehitysvammaisille 1,79
Sisäoppilaitoslisä (15.1 §)	0,46
Koulukotikorotus (15.2 §)	1,86
Ulkomailla järjestettävä perusopetuslain mukainen opetus (18 §)	1,23

Valtiovarainministeriö päättää kotikuntakorvauksen perusosan euromäärästä varainhoitovuotta edeltävän vuoden loppuun mennessä. Kuntien peruspalvelujen valtionosuuslain mukaiseen kotikuntakuntakorvauksen perusosaan sisältyy indeksikorotus. Hallitusohjelman liitteen 6 edellyttämä vuosia 2016—2019 koskeva indeksijäädytys ehdotetaan toteutettavaksi vuonna 2016 siten, että indeksikorotusta vastaavan suuruinen säästö 33,30 euroa lisätään euromäärään, joka vähennetään kotikuntakorvauksen perusosasta. Pykälät 11—14 § ja 18 § ehdotetaan muutettavaksi siten, että opetuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesti vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 160,78 euron lisäksi vuonna 2016 33,30 euroa, jolloin euromääräinen vähennys on yhteensä 194,08 euroa. Saatu erotus kerrotaan rahoitukseen oikeuttavalla oppilasmäärällä ja taulukossa näkyvällä kertoimella. Lisäksi 14 §:n ruotsinkielisiä termejä ehdotetaan täsmennettäväksi.

Hallitusohjelman liitteen 6 velvoittama vuosia 2016—2019 koskeva indeksijäädytys ehdotetaan toteutettavaksi siten, että vuoden 2016 indeksikorotus tehtäisiin laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö huomioitaisiin koulutusmuotokohtaisissa 23 b §:n mukaisissa euromäärissä, jotka vähentävät lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetukseen keskimääräisiä yksikköhintoja.

1.1.2016 voimaan tulevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 23 b § esitetään muutettavaksi kokonaan. Sen otsikko muutetaan vastaamaan pykälän muuttunutta sisältöä. Pykälän 1 momentin sanamuotoja ehdotetaan täsmennettävän. Pykälän 1 momentissa säädetään lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta tehtävästä vähennyksestä. Pykälän 1 momentissa säädettyihin vähennettäviin euromääriin ehdotetaan lisättäväksi vuoden 2016 indeksikorotusta vastaava euromäärä. Säästön vaikutus keskimääräisiin yksikköhintoihin on pysyvä. Ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräiseen yksikköhintaan tehtävät vähennykset heijastuvat myös oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen ja oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen rahoitukseen. Indeksikorotuksen vähentämisestä säädettäisiin vastaavalla tavalla vuosittain vuosina 2017—2019.

Uusi euromääräinen vähennys koulutusmuodoittain:

ind. jäädytys v.2016

Lukio 35,63

Ammatillinenperuskoulutus 56,18

Taiteenperusopetus 0,39

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että, ammatillisen peruskoulutuksen poistojen takuukorotuksen päättymisen vaikutus yksikköhintaan voidaan toteuttaa täysimääräisesti vuodesta 2016 alkaen. Tämän vuoksi keskimääräisen yksikköhinnan vähimmäistasoa koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että vuoden 2015 yksikköhinnasta vähennetään kyseisenä vuonna toteutunut poistojen takuukorotuksen euromääräinen vaikutus, 426,78 euroa. Poistojen takuukorotus päättyy rahoituslain 68 §:n perusteella vuoden 2016 alusta lukien. Rahoituslain 68 § ehdotetaan kumottavaksi, koska ammatillisen koulutuksen investointien rahoitusjärjestelmään liittyviä järjestelyjä koskeva siirtymäkausi päättyy 31.12.2015.

Rahoituslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 27 a §, jossa säädettäisiin ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintojen laskemisesta vuosien 2016—2019 osalta. Uuden 27 a §:n mukaan ammatillisten erikoisoppilaitosten opiskelijakohtaiseen yksikköhintaan ei tehtäisi vuosien 2016—2019 osalta yksikköhinnan tarkistusta yksikköhintojen soveltamisvuoden arvioituun kustannustasoon.

Rahoituslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 35 a §, jonka mukaan 35 §:n mukaisesti laskettuja yksikköhintoja alennettaisiin vuosittain vuodesta 2016 lukien museoilla 15 177 eurolla, teattereilla 8 545 eurolla ja orkestereilla 8 479 eurolla. Vähennysten tarkoituksena on tehdä vuosien 2012 ja 2015 säästöt pysyviksi sekä vuosien 2016—2019 kehyspäätöksen mukainen säästö pysyväksi vuodesta 2016 alkaen. Vuoden 2014 indeksikorotus tehtäisiin laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö sisältyisi pykälän mukaisiin yksikköhintojen vähennyksiin. Hallitusohjelman liitteen 6 velvoittama vuosia 2016—2019 koskeva indeksijäädytys ehdotetaan toteutettavaksi siten, että vuoden 2016 indeksikorotus tehtäisiin laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö sisältyisi pykälän mukaisiin yksikköhintojen vähennyksiin.

3.2 Laki vapaasta sivistystyöstä

Vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin lailla vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta (579/2015) lisätyn 11 b §:n mukaisten vähennysten tarkoituksena on ollut estää vuosien 2013 ja 2014 valtionosuusindeksiä koskevien säästöjen kertaantuminen vuosien 2013 ja 2014 toteutuneiden kustannusten perusteella lasketuissa keskimääräisissä yksikköhinnoissa. Pykälän otsikko esitetään muutettavaksi vastaamaan pykälän sisältöä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin 11 §:n mukaisesti laskettuun yksikköhintaan tehtävästä vähennyksestä. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi viittaus lain 12 §:ään, jotta kustannustason nousua vastaava säästö tulisi huomioiduksi vastaavasti kuten muiden koulutusmuotojen rahoituksessa. Vapaan sivistystyön oppilaitosten osalta määrättäviin ja kansalaisopistojen osalta säädettäviin keskimääräisiin yksikköhintoihin tehtäisiin vuoden 2016 indeksikorotus laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö huomioitaisiin 11 b §:n 1 momentin mukaisissa euromäärissä. Säästön vaikutus ehdotetaan tehtävän pysyväksi. Vastaavalla tavalla säädettäisiin vuosittain vuosina 2017—2019. 2 momentin sanamuotoja ehdotetaan täsmennettäväksi.

Euromääräisen vähennyksen lisäys koulutusmuodoittain:

ind. jäädytys v.2016

1) kansanopiston opiskelijaviikon osalta 1,47 euroa;

2) valtakunnallisen liikunnan koulutuskeskuksen opiskelijavuorokauden osalta 0,44 euroa;

3) kansalaisopiston opetustunnin osalta 0,43 euroa;

4) kesäyliopiston opetustunnin osalta 0,78 euroa;

5) opintokeskuksen opetustunnin osalta 0,66 euroa.

Lain 11 a § sovelletaan vuosien 2005—2007 vapaan sivistystyön yksikköhintojen laskentaan. Pykälä esitetään kumottavaksi, koska sen soveltamisaika on päättynyt.

4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

Vuoden 2016 indeksikorotuksia vastaava säästö opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksissa on noin 13,2 milj. euroa. Lisäksi kuntien omarahoitusosuuden säästö lukiokoulutuksessa on noin 3,4 milj. euroa ja ammatillisessa peruskoulutuksessa (oppilaitos- ja oppisopimusmuotoinen) noin 5,1 milj. euroa, jolloin lukiokoulutuksen kokonaissäästö on noin 5,8 milj. euroa ja ammatillisen peruskoulutuksen kokonaissäästö noin 8,8 milj. euroa. Säästöarviot perustuvat vuoden 2016 talousarvioesityksen suoritemääriin. Säästöjen laskennassa käytetty indeksikorotusarvio on 0,5 prosenttia vuodelle 2016.

Alla taulukko vuoden 2016 indeksikorotuksia vastaavista laskennallista säästöistä valtionosuuteen:

Rahoitusmuoto	Arvioitu säästövaltionosuudesta
Perusopetus (rahoituslain mukaiset toiminnot)	4,5 milj. euroa
Lukiokoulutus	2,4 milj. euroa
Taiteen perusopetus	0,4 milj. euroa
Ammatillinen peruskoulutus	3,5 mil. euroa
Ammatillinen lisäkoulutus	0,7 milj. euroa
Oppisopimuskoulutus(peruskoulutus)	0,2 milj. euroa
Ammatilliseterikoisoppilaitokset	0,1 milj. euroa
Kansalaisopistot	0,4milj. euroa
Kansanopistot	0,2 milj. euroa
Kesäyliopistot	0,03 milj. euroa
Opintokeskukset	0,07 milj. euroa
Valtakunnalliset liikunnan koulutuskeskukset	0,09 milj. euroa
Museot, teatterit, orkesterit	0,6 milj. euroa

Ns. takuukorotuksen lakkaamisen vaikutus ammatillisen peruskoulutuksen osalta on noin 59 miljoonaa euroa sekä, oppisopimuskoulutuksen ja oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen osalta yhteensä noin 8 miljoonaa euroa. Kun ammatillisen koulutuksen ns. takuukorotuksen poistuminen vähennetään vuoden 2016 alusta ammatillisen koulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta täysimääräisesti, muutoksen vaikutus verrattuna siihen, että vähennys tehtäisiin vain vuoden 2015 keskimääräisen yksikköhinnan tasoon, ammatillisen peruskoulutuksen osalta olisi noin 39 miljoonaa euroa sekä oppisopimuskoulutuksen ja oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen osalta yhteensä noin 5 miljoonaa euroa.

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden kunnallisille ja yksityisille ylläpitäjille maksettavat valtionosuudet alenisivat vuosien 2012, 2015 ja 2016 säästöjen pysyväksi tekemisen johdosta yhteensä 18 miljoonaa euroa.

Seuraava taulukko kuvaa vuoden 2016 yksikköhintojen muodostumista.

Kulttuurilaitos	Indeksillä korotettu yksikköhinta 2016(ilman vähennyksiä)	Yksikköhintaan tehtävä vähennyseuroa	Alennettuyksikköhinta2016 (ilman ALV)euroa	Vähennys %yksikköhinnasta
Museot	79 827	15 177	64 650	19
Teatterit	61 316	8 545	52 771	14
Orkesterit	60 982	8 479	52 503	14

Vuoden 2014 indeksien tarkistusten vastaava vähennys vähentää museoiden, teattereiden ja orkestereiden ylläpitäjien valtionosuutta noin yksi miljoonaa euroa. Säästön laskennassa on käytetty vuoden 2014 indeksinä 0,8 prosenttia. Vuoden 2016 indeksien tarkistusten vastaava vähennys vähentää puolestaan ylläpitäjien valtionosuutta yhteensä 0,6 miljoonaa euroa. Säästöarvio perustuu vuoden 2016 talousarvioesityksen suoritemääriin. Säästön laskennassa käytetty indeksikorotusarvio vuodelle 2016 on 0,5 prosenttia.

4.2 Vaikutukset kuntien ja koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten ylläpitäjien toimintaan

Esityksellä ei ole vaikutusta valtion ja kuntien väliseen kustannustenjakoon. Indeksikorotusta vastaavan säästön vuoksi koulutuksen ja opetuksen järjestäjäkunnat ja muut koulutuksen ja opetuksen järjestäjät sekä oppilaitosten ylläpitäjät joutuvat sopeuttamaan toimintaansa, koska rahoituksessa ei huomioida kustannustason muutosta vuosien 2016—2019 osalta. Tämä edellyttää koulutuksen ja opetuksen järjestäjäkuntien ja muiden koulutuksen ja opetuksen järjestäjien sekä oppilaitosten ylläpitäjien toiminnan sopeuttamista käytettävissä olevien resurssien määrään, toiminnan tehostamista ja kustannusten alentamista.

Ammatillisen koulutuksen osalta sopeuttamistarvetta lisää merkittävästi ns. takuukorotuksen poistuminen, koska poistot eivät ole kehittyneet takuukorotusta säädettäessä arvioidulla tavalla. Takuukorotuksen poistuminen vaikuttaa negatiivisesti erityisesti tekniikan ja liikenteen alan ja luonnonvara-alan koulutuksen järjestäjien yksikköhintaan, koska yksikköhintoihin vuoteen 2015 saakka sisältyvä takuukorotus poikkeaa koulutusalakohtaisesti riippuen eri aloilla toteutettujen investointien/poistojen määrästä.

5 Asian valmistelu

5.1 Valmisteluvaiheet ja –aineisto

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Esitys on 14 päivänä lokakuuta 2015 käsitelty kunnallistalouden ja –hallinnon neuvottelukunnassa. Esitys on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä.

5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoa 27 taholta. Lausunnot on pyydetty toimittamaan sähköisesti viimeistään 18.9.2015. Lausuntoaika oli kaksi viikkoa.

Määräaikaan mennessä lausuntoja saatiin yhteensä 17 tahoilta: Ammattiosaamisen kehittämisyhdistys AMKE ry, Suomen Sinfoniaorkesterit oy, Suomen kesäyliopistot ry, Valtiovarainministeriö, Suomen Kuntaliitto, Opetushallitus, Elinkeinoelämän Oppilaitokset ry, Museovirasto, Suomen Museoliitto ry, Suomen Teatterit ry, Suomen teatterijärjestöjen keskusliitto ry, Teatterikeskus, Vapaa sivistystyö ry, Kansalaisopistojen liitto – KOL, Opetusalan Ammattijärjestö ry – OAJ, Suomen rehtorit ry sekä Yksityiskoulujen liitto ry.

Vapaan sivistystyön rahoituksen osalta indeksisidonnaisuuden säilyttämistä pidettiin välttämättömänä, jotta oppilaitosten pitkäjänteiselle toiminnalle. Säästöjen kumuloitumisen katsottiin vaikeuttavan ja vähentävän tarjottavaa toimintaa. Rahoituksen alenemisen katsottiin vaikuttavan koulutustarjonnan hinnoitteluun siten, että syntyvät korotuspaineet näyttäytyvät ristiriitaisina etenkin maahanmuutto- ja kasvualueilla ja kielteisinä aliedustettujen väestöryhmien koulutusmahdollisuuksien kannalta koko maassa.

Lukiokoulutuksen säästöjä pidettiin lukiokoulutuksen rahoitustasoon nähden huomioiden suurina. Joissakin lausunnoissa tuotiin esiin, että toimintojen sopeuttaminen ja toiminnan tehostaminen ovat varsin rajallista ilman merkittäviä muutoksia lukioverkossa ja opetuksen järjestämisessä.

Ammatillisen koulutuksen osalta lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että ammatillisen koulutuksen rahoitus vähenee merkittävästi aiempien ja nykyisen hallituksen tekemien säästöpäätösten johdosta. Lisäksi lausunnoissa katsottiin takuukorotuksen päättymisen heikentävän ammatillisen koulutuksen järjestäjien mahdollisuuksia kiinteistöjen korjauksiin. Useissa lausunnoissa valtion toivottiin helpottavan asiaa siten, että ammatillisen koulutuksen järjestäjät voisivat realisoida näitä kiinteistöjä ilman valtionosuuksien palautusvelvollisuutta. Ammatillisen koulutuksen osalta esityksessä nähtiin puutteita siten, että esityksessä ei pyritä arvioimaan sitä, miten esityksen toimet vaikuttavat laajemmin eri ammatillisen koulutuksen järjestäjien toimintaan ja järjestäjäkenttään.

Suomen Rehtorit ry ja Opetusalan ammattijärjestö OAJ toivat lausunnoissaan esille huolensa säästöjen kielteisistä vaikutuksista koulutuksen laatuun sekä että rahoituksen väheneminen vaarantaa eri nivel- ja valmentavien koulutusmuotojen järjestämisen sekä alueellisesti yhdenvertaiset koulutusmahdollisuudet ja tavoitteen parantaa työelämään integroitumista.

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden valtionosuuksien vähentymisellä katsottiin lausunnoissa olevan negatiiviset vaikutukset museoiden, orkestereiden ja teattereiden toimintaan, muun muassa samaan aikaan tapahtuneen kiinteiden kulujen nopean kasvun vuoksi. Museoiden osalta kustannusten kasvu on painottunut erityisesti kiinteistömenoihin. Esitettyjen leikkausten katsottiin aiheuttavan henkilöstövähennyksiä ja vaikuttavan kielteisesti varsinkin pienten museoiden ja teattereiden toimintaedellytyksiin ja alan työllisyyteen. Lausunnoissa esitettiin, että leikkausten voimakkuus ja toteuttamisaikataulu arvioitaisiin uudelleen ja esitettyjen toimenpiteiden seurauksia ja kerrannaisvaikutuksia selvitettäisiin vielä tarkemmin. Väliaikaisena säädettyjen säästöjen muuttamista pysyväksi vastustettiin. Suomen Teatterit ry:n ja Suomen Teatterijärjestöjen Keskusliitto ry:n lausunnossa esitettiin veikkausvoittovarojen vararahastosta rahoitettavaa työllisyyshankerahaa vuodelle 2016, jotta voitaisiin torjua valtionosuusleikkausten aiheuttamia vahinkoja kulttuurialan työllisyydelle. Lakiesityksen ei katsottu edistävän hallitusohjelman kirjauksia kulttuurin saavutettavuuden edistämisestä, alueellisten palveluiden tukemista ja kulttuurin merkityksestä yhteiskunnan kehityksen tukena. Museoliitto ry katsoo, että lakiesityksessä olevilla leikkauspäätöksillä ei ole leikkausten perusteena olevan tavoitteen saavuttamiseksi mitään käytännön merkitystä.

Enin osa lausunnonantajista totesi, että yksikköhintojen indeksikorostusten jäädyttäminen vuosille 2016—2019 heikentää koulutuksen ja kulttuuripalveluiden saavutettavuutta, laatua ja alueellista yhdenvertaisuutta. Toisaalta muutamissa lausunnoissa vuosien 2016—2019 indeksikorotuksista luopumisen toivottiin toimivan ennakoitavana ja tasaisen säästämisen vaihtoehtona, mikä mahdollistaisi myös toiminnan vähittäisen sopeuttamisen. Luonnoksessa esitettyä tekniikkaa, jossa indeksijäädytys vaikuttaa sekä rahoituksen saajan yksikköhintarahoitukseen että kunnan omarahoitusosuuteen, todettiin muutamassa lausunnossa olevan hyvä tapa jäädytyksen toteuttamiseksi.

Kuntaliitto esittää huolensa siitä, että valtio vetäytyy lakisääteisten palvelujen rahoittamisesta ja vastuustaan rahoitusperiaatteen toteutumisen turvaamiseksi. Kuntaliitto katsoo kuitenkin, että luonnoksessa esitetty tekniikka, jossa indeksijäädytys vaikuttaa sekä rahoituksen saajan yksikköhintarahoitukseen että kunnan omarahoitusosuuteen, on hyvä tapa jäädytyksen toteuttamiseksi.

Valtiovarainministeriön lausunnon mukaan indeksijäädytysten ja muiden valtionosuussäästöjen vaikutus tulee säätää pysyväksi siten, että valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus ei palauta rahoitusta säästöjä edeltävälle tasolle. Valtiovarainministeriö katsoo, että opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain muutokset on valmisteltava tämän periaatteen mukaisesti toistaiseksi voimassaoleviin pykäliin määräaikaisesti voimassaolevien pykälien sijaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut huomioon valtiovarainministeriön lausunnon siitä, että säästöt tulee tehdä suoraan pysyviksi ja on muuttanut hallituksen esitystä tältä osin valtiovarainministeriön lausunnon mukaiseksi. Lausunnoissa toivottiin säästöjen vaikutusten arviointia eri vuosina. Tämä on tehty vain vuoden 2016 osalta, koska vuosien 2017—2019 säästöjen indeksivaikutus on riippuvainen kuntien peruspalvelujen valtionosuusindeksin kehityksestä ja arvio tarkentuu vuosittain. Opetus- ja kulttuuriministeriö on käynnistämässä selvitystä säästöpäätösten vaikutuksista sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen kannalta. Ammatillisen koulutuksen osalta esitettiin, että valtio luopuisi ammatillisen koulutuksen säästöpäätösten vuoksi tyhjenevien kiinteistöjen rakentamiseen tai korjauksiin saatujen valtionosuuksien palautusvelvollisuudesta. Tältä osin voidaan todeta, että kiinteistöjen palautusvelvollisuus on juuri rajattu 30 vuoteen ja perustamishankkeeseen saadun valtionavustuksen palautusvelvollisuus 15 vuoteen vuoden 2015 alusta.

Lukion ja ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmiä kehitetään hallituskaudella. Hallitusohjelman mukaisesti ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä uudistetaan yhtenäiseksi kokonaisuudeksi niin, että uudistettu rahoitusjärjestelmä voidaan ottaa käyttöön vuoden 2018 alusta lukien. Opetus- ja kulttuuriministeriö on asettanut työryhmän selvittämään kulttuurin nykyisen rahoitusjärjestelmän uudistamistarpeita. Työryhmän tehtävänä on tarkastella myös kulttuurin nykyisen valtionosuusjärjestelmän ja valtionosuuksien laskennan toimivuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä säästöpäätösten vaikutuksia kulttuurin yhteiskunnalliseen merkitykseen ja vaikuttavuuteen.

6 Riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy valtion vuoden 2016 talousarvioon ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Rahoituslain nojalla rahoittavien perusopetuslain mukaisten toimintojen indeksikorotusta vastaavat säästöt ovat riippuvaisia kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain kotikuntakorvauksen perusosan suuruudesta.

7 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016.

8 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan valtiontalouden säästöpäätöksiin liittyen muutoksia rahoituslakiin ja vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin. Ehdotetuilla muutoksilla toteutetaan valtioneuvoston päätöstä indeksikorotusten jäädyttämisestä opetus- ja kulttuuritoimen hallinnon alalla. Näiden säästöjen lisäksi museoiden, teattereiden ja orkestereiden osalta toteutettaisiin vuosien 2012 ja 2015 säästöt pysyvinä sekä vuoden 2014 indeksijäädytys tehtäisiin pysyväksi. Lisäksi museoiden, teattereiden ja orkestereiden osalta ehdotetaan toteutettavaksi vuosien 2016—2019 kehyspäätöksen mukainen säästö vuodelle 2016. Ehdotetut rahoituslain muutokset merkitsevät käytettävissä olevien resurssien niukkenemista opetus- ja kulttuuritoimen hallinnon alalla.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut valtionosuuslainsäädäntöä paitsi sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien turvaamisen, mutta myös perustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon kannalta (esimerkiksi PeVL34/2013 vp). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Ehdotetulla hallituksen esityksellä ei puututtaisi kunnan järjestämän koulutuksen laajuuteen eikä myöskään lisättäisi kuntien rahoitusvastuuta. Ehdotetuilla muutoksilla valtionosuuksien määräytymistekijöihin ei voida arvioida vaarantavan sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan, että hallituksen esityksen voitaisiin katsoa loukkaavan perustuslain 121 §:ssä säädettyä kunnallista itsehallintoa.

Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmällä toteutetaan osaltaan perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettuja velvoitteita turvata sivistykselliset oikeudet. Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa käytännössään (PeVL 16/2014 vp) hyväksynyt lainsäätäjälle varsin laajan harkintamarginaalin säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että etuuksien tasoa mitattaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 34/1996 vp). Toisaalta valiokunnan käsityksen mukaan on otettava huomioon, että sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta (PeVL 32/2014 vp ja PeVL 25/2012 vp).

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (HE 258/2014) antamassaan lausunnossa (PeVL 44/2014 vp) todennut, että valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat sinänsä muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon, mutta että sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntelyn tosiasiallisia vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimeen liittyvien sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen on seurattava tarkoin. Sivistysvaliokunta katsoi edellä mainittua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (SiVM 15/2014), että perustuslakivaliokunnan ehdottama seurantavelvoite on välttämätön. Sivistysvaliokunta ehdotti mietinnössään lausumaa, jonka eduskunta hyväksyi. Sen mukaan eduskunta edellyttää, että hallitus seuraa tarkoin vaalikaudella toteutettujen säästöpäätösten tosiasiallisia vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimeen liittyvien sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen ja ryhtyy välittömästi toimenpiteisiin, jos etenkin nuorten ihmisten tosiasialliset ja yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta heikkenevät. Hallituksen tulee antaa asiasta selvitys sivistysvaliokunnalle vuoden 2017 loppuun mennessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on nyt käynnistämässä eduskunnan edellyttämää selvitystyötä toteutettujen säästöpäätösten vaikutuksista sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen kannalta.

Ehdotetut muutokset merkitsevät opetus- ja kulttuuritoimen käytettävissä olevien resurssien niukkenemista. Muutokset edellyttävät opetus- ja kulttuuritoimen toiminnan tehostamista, toiminnan suhteuttamista käytettävissä olevien resurssien määrään ja kustannusten alentamista. Esityksessä ehdotettujen muutosten vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalaan ei kokonaisuudessaan kuitenkaan voida pitää niin merkittävänä, että ehdotetun sääntelyn voitaisiin katsoa vaarantavan perustuslain turvaamien sivistyksellisten oikeuksien toteutumista. Hallituksen käsityksen mukaan esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1. Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 68 §, sellaisena kuin se on laissa 1410/2014,

muutetaan 11 ja 12 §, 13 §:n 1 momentti sekä 14, 15, 18 ja 23 b § sellaisina kuin ne ovat, 11 ja 12 §, 13 §:n 1 momentti sekä 14, 15 ja 18 § laissa 1410/2014 ja 23 b § laissa 189/2015, sekä,

lisätään lakiin uusi 8 a, 27 a ja 35 a § seuraavasti:

8 a § Kunnan omarahoitusosuuteen ammattikorkeakoulujen kuntarahoitusosuuden poistumisen johdosta lisättävän euromäärän laskeminen vuodesta 2016 alkaen

Poiketen siitä, mitä 8 §:n 4 momentissa säädetään kunnan omarahoitusosuuteen lisättävän vuosittaisen euromäärän laskemisesta, vuosien 2016—2019 varainhoitovuoden kustannustason arvioitua muutosta ei oteta huomioon.

11 § Rahoitus perusopetuslaissa tarkoitettuun lisäopetukseen

Perusopetuslain 5 §:ssä tarkoitettua lisäopetusta järjestävälle kunnalle, kuntayhtymälle tai perusopetuksen järjestämisluvan saaneelle yksityiselle opetuksen järjestäjälle myönnetään lisäopetusta varten rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesti vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 1,26 ja perusopetuksen lisäopetuksen oppilasmäärällä.

12 § Rahoitus maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavaan opetukseen

Kunnalle, kuntayhtymälle tai perusopetuksen järjestämisluvan saaneelle yksityiselle opetuksen järjestäjälle myönnetään perusopetuslain 5 §:ssä tarkoitettua maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavaa opetusta varten rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesti vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 2,49 ja tässä pykälässä tarkoitetulla oppilasmäärällä.

13 § Rahoitus muille kuin oppivelvollisille järjestettävään esi- ja perusopetukseen

Kunnalle, kuntayhtymälle tai perusopetuksen järjestämisluvan saaneelle yksityiselle opetuksen järjestäjälle myönnetään muille kuin oppivelvollisille järjestettävää perusopetusta varten sekä perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden suorittamista edeltävää esiopetusta varten rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesti vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 1,41 ja tässä pykälässä tarkoitetulla oppilasmäärällä.

14 § Lisärahoitus perusopetuslaissa tarkoitettuun pidennettyyn oppivelvollisuuteen

Sen lisäksi, mitä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa ja tämän lain 13 §:n 1 momentissa säädetään perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitettuun 11-vuotiseen oppivelvollisuuteen perustuvan opetuksen käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta, mainittua opetusta järjestävälle kunnalle, kuntayhtymälle tai perusopetuksen järjestämisluvan saaneelle yksityiselle opetuksen järjestäjälle myönnetään lisärahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 2,97 ja tässä pykälässä tarkoitetulla oppilasmäärällä ja siihen lisätään euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 1,79 ja vaikeimmin kehitysvammaisten oppilaiden määrällä.

15 § Perusopetuksen sisäoppilaitoslisä ja koulukotikorotus

Kunnalle, kuntayhtymälle tai yksityisen opetuksen järjestäjälle myönnetään perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen sisäoppilaitokseen kuuluvan majoituksen ja ruokailun saavien oppilaiden osalta euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaan vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 0,46 ja sisäoppilaitoksessa majoitettujen oppilaiden määrällä.

Yksityiselle perusopetuksen järjestäjälle, jonka perusopetuksen järjestämisluvan mukaisena erityisenä koulutustehtävänä on koulukotiopetuksen järjestäminen, myönnetään koulukotiopetusta saavista oppilaista lisärahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesti vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 1,86 ja koulukotiopetusta saavien oppilaiden määrällä.

18 § Rahoitus ulkomailla järjestettävään perusopetuslain mukaiseen opetukseen

Ulkomailla järjestettävää opetusta varten opetuksen järjestäjälle myönnetään rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n mukaisesti vahvistetusta kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 194,08euroa, ja erotus kerrotaan luvulla 1,23 ja tässä pykälässä tarkoitetulla oppilasmäärällä. Oppilaskohtaista rahoitusta voidaan korottaa tai alentaa valtioneuvoston ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella.

23 b § Keskimääräisestä yksikköhinnasta tehtävät vähennykset

Laskettaessa edellä 23 §:n 1 momentin mukaisesti keskimääräisiä yksikköhintoja vähennetään vuosittain seuraavat euromäärät:

1) lukiokoulutuksen osalta 1 048,52 euroa;

2) ammatillisen peruskoulutuksen osalta 826,73 euroa; ja

3) taiteen perusopetuksen osalta 2,41 euroa.

Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, lukiokoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräinen yksikköhinta on kuitenkin vähintään vuoden 2015 tasossa ja ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta vähintään tasossa, joka saadaan kun vuoden 2015 keskimääräisestä yksikköhinnasta vähennetään 426,78 euroa.

27 a § Ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintojen laskeminen vuosina 2016—2019

Poiketen siitä, mitä 27 §:n 4 momentissa säädetään ammatillisten erikoisoppilaitosten yksikköhintojen tarkistamisesta yksikköhintojen soveltamisvuoden arvioituun kustannustasoon, vuosien 2016—2019 kustannustason muutosta ei oteta huomioon määrättäessä vuosittain yksikköhintoja.

35 a § Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnoista tehtävät vähennykset

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoja laskettaessa 35 §:n 1—3 momentin mukaisesti niitä alennetaan vuosittain seuraavasti:

1) museoiden osalta 15 177 euroa;

2) teattereiden osalta 8 545 euroa;

3) orkestereiden osalta 8 479 euroa.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

2. Laki vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 11 a §, sellaisena kuin se on laeissa 1292/2004 ja 1200/2005, sekä

muutetaan 11 b §, sellaisena kuin se on laissa 579/2015, seuraavasti:

11 b § Oppilaitosten yksikköhinnasta tehtävät vähennykset

Edellä 11 §:n mukaisesti määrättävästä yksikköhinnasta, jossa on huomioitu 12 §:ssä tarkoitettu kustannustason sekä toiminnan laajuuden ja laadun muutos, vähennetään:

1) kansanopiston opiskelijaviikon osalta 9,47 euroa;

2) valtakunnallisen liikunnan koulutuskeskuksen opiskelijavuorokauden osalta 2,81 euroa;

3) kansalaisopiston opetustunnin osalta 2,66 euroa;

4) kesäyliopiston opetustunnin osalta 5,00 euroa;

5) opintokeskuksen opetustunnin osalta 3,11 euroa.

Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, varainhoitovuodelle määrättävän opiskelijaviikon, opiskelijavuorokauden ja opetustunnin yksikköhinta on kuitenkin aina vähintään varainhoitovuoden 2015 yksikköhinnan suuruinen.