2.1.1  Rikoslain 34 a luvun 4 § ja sen tausta

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa säädetään rangaistavaksi terroristiryhmän toiminnan edistäminen seuraavasti: 

Joka edistääkseen terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa taikka tietoisena siitä, että hänen toimintansa edistää sitä, 

1) varustaa tai yrittää varustaa terroristiryhmää räjähteillä, aseilla, ampumatarvikkeilla tai niiden valmistamiseen tarkoitetuilla aineilla tai tarvikkeilla taikka muilla vaarallisilla esineillä tai aineilla,  

2) hankkii tai yrittää hankkia taikka luovuttaa terroristiryhmälle toimitiloja tai muita sen tarvitsemia tiloja taikka kulkuvälineitä tai muita ryhmän toiminnan kannalta erittäin tärkeitä välineitä, 

3) hankkii tai yrittää hankkia tiedon, jonka tuleminen terroristiryhmän tietoon on omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa maalle tai kansainväliselle järjestölle, taikka välittää, luovuttaa tai ilmaisee terroristiryhmälle sellaisen tiedon, 

4) hoitaa terroristiryhmän tärkeitä taloudellisia asioita tai antaa ryhmän toiminnan kannalta erittäin tärkeitä taloudellisia tai oikeudellisia neuvoja tai 

5) tekee 32 luvun 6 tai 7 §:ssä tarkoitetun rikoksen, 

on tuomittava, jollei teko ole 1, 1 a tai 2 §:n mukaan rangaistava taikka siitä säädetä muualla laissa yhtä ankaraa tai ankarampaa rangaistusta, terroristiryhmän toiminnan edistämisestä vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kahdeksaksi vuodeksi.  

Mitä 1 momentin 4 kohdassa säädetään oikeudellisesta neuvonnasta, ei kyseisen pykälän 2 momentin mukaan koske rikoksen esitutkintaan tai tuomioistuinkäsittelyyn taikka rangaistuksen täytäntöönpanoon liittyvää oikeudellisen avustajan tai asiamiehen tehtävien hoitamista. 

Terroristiryhmän toiminnan edistämisellä edistetään siis terroristiryhmän rikoslain 34 a luvun 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa. Viitatuissa pykälissä säädetään rangaistaviksi terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset, terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos ja terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu. Terroristiryhmän toiminnan edistämisen rangaistavuus ei edellytä mainittujen pykälien mukaisen rikoksen tekemistä ryhmän toiminnassa.  

Terroristiryhmään liittyvät suoraan eräät muutkin rikoslain 34 a luvun rangaistussäännökset. Luvussa säädetään rangaistaviksi myös terroristiryhmän johtaminen (3 §) ja terroristiryhmän rahoittaminen (5 b §). Lisäksi myös muita luvussa rangaistaviksi säädettyjä rikoksia voidaan tehdä terroristiryhmän toiminnassa, koska rangaistussäännökset soveltuvat kirjoitustapansa puolesta niin yksin kuin ryhmän kanssa toimivien henkilöiden tekoihin. Näin ollen esimerkiksi koulutuksen antaminen (4 a §) ja kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten (4 b §) ovat rangaistavia myös ryhmän toiminnassa tehtyinä. Lisäksi värväystä terrorismirikoksen tekemiseen koskevassa rikoslain 34 a luvun 4 c §:ssä eräinä tekotapoina nimenomaan mainitaan terroristiryhmän perustaminen tai organisoiminen taikka väen värvääminen terroristiryhmään tai sen yrittäminen.  

Kansainvälisesti hyväksyttyä yleismaailmallisesti sovellettavaa terroristijärjestön tai -organisaation määritelmää ei ole. Rikoslain 34 a luvun säännöksiä sovellettaessa noudatettava terroristiryhmän määritelmä on luvun 6 §:n 2 momentissa. Sen mukaan terroristiryhmällä tarkoitetaan vähintään kolmen henkilön muodostamaa tietyn ajan koossa pysyvää rakenteeltaan jäsentynyttä yhteenliittymää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia. Terroristiryhmän määritelmä soveltuu joustavasti terroristijärjestöjen alueellisiin tai pienempiinkin osiin ja soluihin sekä järjestöistä kokonaan erillisiin yksittäisiin ryhmiin. 

Terroristiryhmän toiminnan edistäminen säädettiin rangaistavaksi terrorismin torjumisesta tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS (EYVL, N:o L 164, 22.6.2002, s. 3−7; jäljempänä ”puitepäätös”) kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä. Rangaistavaksi säätämisellä toteutettiin puitepäätöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan velvoite säätää rangaistavaksi terroristiryhmän aktiviteetteihin osallistuminen (participating in the activities of a terrorist group). Mainitun alakohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että tahallisesti tehtynä rangaistaan terroristiryhmän toimintaan osallistuminen mukaan lukien tietojen tai aineellisten välineiden antaminen sille tai sen toiminnan rahoittaminen jollakin tavalla tietoisena siitä, että osallistuminen edistää terroristiryhmän rikollista toimin-taa. Puitepäätöksen alakohta oli vaikuttamassa myös siihen, että rikoslain 34 a luvun 2 §:ssä säädetään rangaistavaksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu (HE 188/2002 vp, s. 43/II ja 44/I).  

Sanatarkasti puitepäätöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa vastaava terroristiryhmän aktiviteetteihin osallistumista koskeva kriminalisointivelvoite on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2017/541 terrorismin torjumisesta sekä neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS korvaamisesta sekä neuvoston päätöksen 2005/671/YOS muuttamisesta (EUVL, N:o L 88, 31.3.2017, s. 6−21; jäljempänä ”terrorismirikosdirektiivi”). Lainsäädäntöä ei muutettu direktiivin kyseisen 4 artiklan b alakohdan takia direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä.  

Myös terroristiryhmän määritelmä perustuu puitepäätökseen (2 artiklan 1 kohta). Vastaava määritelmä on terrorismirikosdirektiivin 2 artiklan 3 alakohdassa. 

Puitepäätöksen täytäntöönpanon ja terroristiryhmän toiminnan edistämisen rangaistavaksi säätämisen yhteydessä hallituksen esityksessä HE 188/2002 vp rikosnimikkeeksi ehdotettiin ”terroristiryhmän toimintaan osallistumista”, mutta lakivaliokunnan kannan (LaVM 24/2002 vp) vuoksi rikosnimike muutettiin eduskuntakäsittelyssä ”terroristiryhmän toiminnan edistämiseksi”, jonka valiokunta katsoi paremmin vastaavan pykälän sisältöä.  

Erityisesti rangaistussäännösten tarkkarajaisuutta edellyttävän rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen vuoksi rikoslain 34 a luvun 4 §:ssä säädetään rangaistavasta toiminnasta huomattavasti yksityiskohtaisemmin kuin puitepäätöksen ja terrorismirikosdirektiivin alakohdissa. Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa rangaistaviksi säädettyjen tekojen luettelo muuttui eduskuntakäsittelyssä. Hallituksen esityksessä HE 188/2002 vp momenttiin ehdotettiin 6 kohtaa, jonka mukaan rangaistaisiin sitä, joka muulla vakavuudeltaan edellisiin kohtiin rinnastettavalla tavalla toimii terroristiryhmän hyväksi. Kohtaa perusteltiin hallituksen esityksessä (s. 54) sillä, että puitepäätöksen yleisluonteisuuden vuoksi tällainen tarkemmin täsmentämätön kohta on tarpeen. Tarkoituksena ei esityksen perustelujen mukaan ollut, että kohta olisi mahdollistanut rankaisemisen esimerkiksi pelkästä ryhmän kokouksiin osallistumisesta, sen tukemisesta mielipiteenilmauksin taikka sen kannattamisesta. Kohdan perusteluissa viitattiin myös eräisiin rangaistaviin tekoihin (rahanpesurikokset) ja eräisiin muuten sinänsä laillisiin tekoihin (talouden hoitaminen ja tärkeiden taloudellisten neuvojen antaminen).  

Perustuslakivaliokunta piti rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momenttiin ehdotettua 6 kohtaa sääntelyn tarkkuuden kannalta arveluttavana, ja sen poistamista lakiehdotuksesta oli syytä harkita (PeVL 48/2002 vp, s. 3/II). Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakivaliokunta katsoi mietinnössään (s. 6/II), että 6 kohta ei ollut rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen kannalta riittävän tarkkarajainen. Säännöksen perusteella ei ollut mahdollista ennakolta tietää, mitkä teot sen mukaan ovat rangaistavia. Lakivaliokunnan mietinnön johdosta momenttiin kuitenkin otettiin hallituksen esityksessä todettuun perustuen tärkeiden taloudellisten asioiden hoitamista tai erittäin tärkeiden taloudellisten tai oikeudellisten neuvojen antamista koskeva 6 kohta sekä kätkemisrikoksia koskeva 7 kohta, joista viimeksi mainittu on myöhemmin tarkentunut koskemaan rahanpesurikoksia. Kohtien numerointi on myös muuttunut (nykyisin 4 ja 5 kohta), kun momentista poistettiin Euroopan neuvoston terrorismin ehkäisemistä koskevaan yleissopimukseen (SopS 48−49/2008; jäljempänä ”Euroopan neuvoston yleissopimus”) liittymisen yhteydessä värväämistä ja koulutuksen antamista koskevat kohdat mainittujen tekojen tullessa yleisesti rangaistaviksi niitä koskevien erillisten rikoslain 34 a lukuun lisättyjen säännösten nojalla.  

Poliisiasian tietojärjestelmään on vuoden 2014 alusta vuoden 2020 puoliväliin mennessä kirjattu 28 tutkittavaksi tullutta terrorismirikosta koskevaa asiaa, joiden rikosilmoitukset ovat sisältäneet 45 epäiltyä terrorismirikosta. Vain yksi kirjatuista rikoksista on koskenut terroristiryhmän toiminnan edistämistä. Tuomioistuinkäsittelyyn terrorismirikoksia on Suomessa toistaiseksi päätynyt vähän. Ainoa lainvoimainen syyksi lukeva terrorismirikostuomio on Varsinais-Suomen käräjäoikeuden Turun puukotustapauksesta 15.6.2018 antama tuomio. Sen lisäksi tuomioistuimissa on käsitelty eräitä muitakin terrorismirikoksia koskevia asioita, joissa on päädytty syytteiden hylkäämiseen käräjäoikeudessa tai hovioikeudessa. Terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskevia syytteitä ei ole nostettu.  

2.1.2  Lainsäädännön aikaisempi arviointi

Terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä lyhyesti käsiteltiin terroristiryhmään tai -järjestöön taikka muuhun sellaiseen organisaatioon kuulumisen säätämistä sellaisenaan rangaistavaksi (HE 30/2018 vp, s. 37), vaikka samalla todettiin, että direktiivi tai muutkaan kansainväliset velvoitteet eivät sitä edellytä. Hallituksen esityksessä todetaan seuraava:  

”Tällaisen tekotavan osalta herää ensinnäkin kysymys siitä, mitä ”kuulumisella” tarkoitetaan ja miten se osoitetaan. Kysymyksessä olevat organisaatiot eivät pidä rekistereitä tai luetteloita toimintaansa osallistuvista henkilöistä tai anna toimintaan osallistuville organisaatioon kuulumista osoittavia asiakirjoja, joista kuuluminen olisi muodollisesti pääteltävissä. ”Kuulumista” on mahdollista tulkita jopa niin, että sen piiriin kuuluvat esimerkiksi oleskelu ja ajan viettäminen terroristiryhmään kuuluvien henkilöiden kanssa ilman, että millään tavalla osallistutaan heidän rikolliseen toimintaansa.  

Terroristiorganisaatioon kuulumisen osalta on huomattava se, että rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää rangaistavaksi säädetyltä teolta täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Perustuslakivaliokunta on lukuisissa terrorismirikoksia koskevissa lausunnoissaan (esimerkiksi PeVL 26/2014 vp, 37/2016 vp ja 56/2016 vp) kiinnittänyt erityistä huomiota kyseiseen periaatteeseen, joka edellyttää rikoksen tunnusmerkistön ilmaisemista laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on kohtuudella ennakoitavissa, onko toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Laillisuusperiaatteen voi katsoa myös edellyttävän, että rangaistava toiminta tai laiminlyönti ilmenee ulkonaisesti havaittavalla tavalla. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että terrorismirikosten rangaistavuutta ulotetaan huomattavan etäälle varsinaisesta terrorismirikoksesta ilman, että minkäänlaista vaaraa terrorismirikoksen toteutumisesta olisi käsillä (PeVL 56/2016 vp, s. 8). Perustuslakivaliokunnan esiin nostamat näkökohdat korostuvat tilanteissa, joissa kansainväliset velvoitteet eivät edellytä jonkin toiminnan rangaistavaksi säätämistä.  

Kuulumista terroristiorganisaatioon ilmentävät tarkkarajaisella ja todennettavissa olevalla tavalla sen toiminnassa tehdyt terrorismirikokset, joiden piiri on laaja, jotka voivat olla hyvinkin etäisessä yhteydessä terroristisessa tarkoituksessa tehtyyn rikokseen ja joilla laajasti säädetään rangaistaviksi sellaisen rikoksen tekemistä edistävät merkitykselliset teot. Ne kattavat terroristiryhmän johtamisen ja terroristiryhmän toiminnan edistämisen lisäksi myös terroristiorganisaation puitteissa tehdyn terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun, koulutuksen antamisen terrorismirikoksen tekemistä varten, kouluttautumisen terrorismirikoksen tekemistä varten, värväyksen terrorismirikoksen tekemiseen, terrorismin rahoittamisen, terroristiryhmän rahoittamisen ja matkustamisrikoksen. Myös tässä esityksessä rangaistavaksi ehdotettu uusi terrorismirikos eli matkustamisrikoksen edistämisrikos voitaisiin käytännössä tehdä terroristiorganisaation toiminnan puitteissa varsinkin sen takia, että sillä nimenomaisesti tunnusmerkistönsä mukaisesti edistetään toisen tekemää rikosta.”  

Hallituksen esityksen kyseisessä kohdassa myös todetaan, että tarvetta ja mahdollisuuksia säätää rangaistavaksi terroristiryhmään kuuluminen arvioitiin vuonna 2015 valmisteltaessa Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjaa. Suomi on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan vuonna 2016, mutta ei ole vielä liittynyt. siihen. Neuvottelujen tuloksena lisäpöytäkirjan 2 artiklassa päädyttiin siihen, että sopijapuolten on säädettävä rangaistavaksi osallistuminen yhteenliittymään tai ryhmään terroristisessa tarkoituksessa (participating in an association or group for the purpose of terrorism). Artikla kuuluu seuraavasti: 

1. For the purpose of this Protocol, ”participating in an association or group for the purpose of terrorism” means to participate in the activities of an association or group for the purpose of committing or contributing to the commission of one or more terrorist offences by the association or the group. 

2. Each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish “participating in an association or group for the purpose of terrorism, as defined in paragraph 1, when committed unlawfully and intentionally, as a criminal offence under its domestic law. 

Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaan rangaistavaa tulee siis olla osallistuminen yhteenliittymän tai ryhmän aktiviteetteihin tarkoituksessa, että yksi tai useampi terrorismirikos tehdään yhteenliittymän tai ryhmän toimesta, tai tarkoituksessa myötävaikuttaa yhden tai useamman terrorismirikoksen tekemiseen ryhmän toimesta. Lisäpöytäkirjan 2 artiklaa ei käsitellä laajasti pöytäkirjan selitysmuistiossa (Explanatory Report). Tämä koskee myös osallistumisen tarkempaa luonnehtimista tai merkityksellisten aktiviteettien kuvaamista. Lisäpöytäkirjassa ei ole myöskään yhteenliittymän tai ryhmän määritelmää. Artiklaan liittyen lisäpöytäkirjan selitysmuistion 37 kappaleessa todetaan, että ei ole kansainvälisesti sitovaa terroristiyhteenliittymän tai -ryhmän käsitettä.  

Oikeusministeriössä laaditun ja 22.5.2015 julkaistun, lausuntokierroksella olleen arviomuistion mukaan (s. 13−15) Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjan 2 artikla ei edellytä terrorismirikoksia koskevan rikoslain 34 a luvun muuttamista tai täydentämistä. Tämä johtopäätös perustui mainitussa luvussa olevaan sääntelyyn ja erityisesti 4 §:n säännöksiin terroristiryhmän toiminnan edistämisestä. Arviomuistiossa todetun mukaan sopimuspuolilla on laaja harkinnanvara sen suhteen, minkälaista 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua aktiviteetteihin osallistumista on pidettävä merkityksellisenä. Lausuntokierroksella ainoastaan yksi lausunnonantaja käsitteli lisäpöytäkirjan 2 artiklaa. Hänellä ei ollut huomauttamista siltä osin kuin muistiossa on päädytty katsomaan, että tarvetta rikoslain muuttamiseen ei ole. Lausunnoista on julkaistu lausuntotiivistelmä (oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 51/2015).  

2.1.3  Järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen

Rikoslain 17 luvun 1 a §:ssä rangaistavaksi säädetty järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen muistuttaa tekotavoiltaan rikoslain 34 a luvun 4 §:ssä rangaistavaksi säädettyä terroristiryhmän toiminnan edistämistä ja on myös säätämisvaiheidensa perusteella yhteydessä mainittuun pykälään, minkä vuoksi myös järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaa koskevalla sääntelyllä on merkitystä tässä yhteydessä. Rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentissa järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen on säädetty rangaistavaksi seuraavasti:  

Se, joka 

1) perustamalla tai organisoimalla järjestäytyneen rikollisryhmän taikka värväämällä tai yrittämällä värvätä henkilöitä sitä varten, 

2) varustamalla tai yrittämällä varustaa järjestäytynyttä rikollisryhmää räjähteillä, aseilla, ampumatarvikkeilla tai niiden valmistamiseen tarkoitetuilla aineilla tai tarvikkeilla taikka muilla vaarallisilla esineillä tai aineilla, 

3) järjestämällä, yrittämällä järjestää tai antamalla järjestäytyneelle rikollisryhmälle koulutusta rikollista toimintaa varten, 

4) hankkimalla, yrittämällä hankkia tai luovuttamalla järjestäytyneelle rikollisryhmälle toimitiloja tai muita sen rikollista toimintaa varten tarvitsemia tiloja taikka kulkuvälineitä tai muita ryhmän rikollisen toiminnan kannalta erittäin tärkeitä välineitä, 

5) suoraan tai välillisesti antamalla tai keräämällä varoja järjestäytyneen rikollisryhmän rikollisen toiminnan rahoittamiseksi, 

6) hoitamalla järjestäytyneen rikollisryhmän tärkeitä taloudellisia asioita tai antamalla ryhmän rikollisen toiminnan kannalta erittäin tärkeitä taloudellisia tai oikeudellisia neuvoja tai 

7) järjestäytyneen rikollisryhmän rikollisten tavoitteiden saavuttamista muulla vakavuudeltaan näihin verrattavalla olennaisella tavalla aktiivisesti edistämällä 

osallistuu 6 luvun 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan, jossa tavoitteena on tehdä yksi tai useampi lainkohdassa mainittu rikos, ja jos tällainen rikos tai sen rangaistava yritys tehdään, on tuomittava järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. 

Kun järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen säädettiin rangaistavaksi, hallituksen esityksessä HE 183/1999 vp ehdotettiin, että osallistuminen kuvataan rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentissa yleisellä tavalla ”osallistuu aktiivisesti rikollisjärjestön …. toimintaan”. Perustuslakivaliokunta korosti lausunnossaan sitä, että pyrittäessä esityksen mukaisesti kriminalisoimaan osallistumista tavalla, joka menee rikosoikeudessa vakiintuneiden osallistumiskäsitysten ulkopuolelle, sääntelyn täsmällisyysvaatimus korostuu tavanomaista enemmän (PeVL 10/2000 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta piti rangaistussääntelyn sisältöön kohdistettavan ennakoitavuusnäkökulman takia tarpeellisena, että sääntelyn muotoiluja pystytään vielä kehittämään. Hallintovaliokunta katsoi lakiehdotuksen perusteella olevan vaikea ennakoida, millainen toiminta on rangaistavaa (HaVL 18/2000 vp, s. 2/II). Lakivaliokunta piti momentin täsmentämistä välttämättömänä (LaVM 26/2002 vp, s. 3/II) ja kiinnitti huomiota siihen, että eduskunta oli hyväksynyt lain, jolla rikoslakiin lisättiin 34 a luku terrorismirikoksista. Mainitun luvun 4 §:ssä säädettiin rangaistavaksi terroristiryhmän toiminnan edistäminen, ja lakivaliokunta ehdotti, että järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumisen tunnusmerkistö määritellään vastaavalla tavoin kuin terroristiryhmän toiminnan edistäminen luetteloimalla tyhjentävästi rikoksen tekotavat. Lakivaliokunnan mietintö johti sitten osallistumistekojen yksityiskohtaiseen sääntelemiseen.  

Järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumista koskevaa rikoslain 17 luvun 1 a §:ää on muutettu sen säätämisen jälkeen. Kun Suomi liittyi kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaiseen YK:n yleissopimukseen (ns. Palermon sopimus, SopS 18−20/2004) pykälän 1 momentin muutettuun 7 kohtaan lisättiin tekotavaksi se, että tekijä muulla olennaisella tavalla aktiivisesti edistää järjestäytyneen rikollisryhmän tavoitteiden saavuttamista (laki 1372/2003). Eduskuntakäsittelyssä kohta muuttui jonkin verran hallituksen esityksessä (HE 32/2003 vp) ehdotetusta. Lakivaliokunnan mietinnön mukaan tärkeää oli, ettei olennaisuusvaatimuksen katsota täyttyvän kovin helposti (LaVM 5/2003 vp, s. 3/II). Tätä tarkoitusta valiokunnan mukaan ilmensi myös hallituksen esityksessä mainittu esimerkki, jonka mukaan rangaistavaksi on tarkoitettu rikollisryhmän toiminnan tai tavoitteiden kannalta tärkeiden tietojen hankkiminen, välittäminen tai luovuttaminen. Valiokunta piti myös tärkeänä (s. 4/I), että kohdassa tarkoitetun toiminnan rikosoikeudelliseen arviointiin sovelletaan ensisijaisesti ja mahdollisimman kattavasti rikoslain yleisiä osallisuussäännöksiä.  

Rikoslain järjestäytyneitä rikollisryhmiä koskevien säännösten yhtenäistämisen yhteydessä rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentin 7 kohta muutettiin nykyiseen muotoonsa (laki 564/2015). Tuolloin muutetun kohdan mukaan tekotapana on se, että tekijä aktiivisesti edistää järjestäytyneen rikollisryhmän tavoitteiden saavuttamista muulla vakavuudeltaan näihin verrattavalla olennaisella tavalla. Teon tulee siis olla vakavuudeltaan 1−6 kohdassa kuvattuihin osallistumistekoihin verrattava. Lain esitöiden (HE 263/2014 vp, s. 25/I) mukaan muutoksen taustalla oli se, että tämäntyyppisten tunnusmerkkien on katsottu olevan laillisuusperiaatteen kannalta tyydyttävämpiä, jos niistä nimenomaisesti ilmenee rinnasteisuus muihin kysymykseen tuleviin tekotapoihin. Kysymyksessä olevan kohdan mukaisesta osallistumisesta saattaa olla kysymys muissa kuin 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa ryhmän johtamista koskevissa keskeisissä toimissa samoin kuin silloin, kun henkilö vartioi rikollisryhmän tiloja, sikäli kuin nämä merkitsevät osallistumista ryhmän sellaiseen toimintaan, jonka tavoitteena on säännöksessä tarkoitettujen rikosten tekeminen (esityksen s. 35/I). Esitöiden mukaan esimerkiksi pelkkä ryhmän kokouksiin osallistuminen ei täytä rikoksen tunnusmerkistöä.  

Kun verrataan toisiinsa rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa rangaistavaksi säädettyä terroristiryhmän toiminnan edistämistä ja rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentissa rangaistavaksi säädettyä järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumista, rikosnimikkeet siis poikkeavat toisistaan toisen puhuessa ”edistämisestä” ja toisen ”osallistumisesta”. Terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskeva rangaistussäännös ei edellytä, että edistettävä rikos eli terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos, terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos tai terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu taikka edistettävän rikoksen rangaistava yritys tehdään terroristiryhmän toiminnassa. Järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumisen rangaistavuus puolestaan edellyttää, että toiminnan tavoitteena oleva rikos tai sen rangaistava yritys tehdään. Terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskevassa rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa ei ole rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentissa olevaa 7 kohtaa vastaavaa kohtaa, jonka mukaan rangaistavaa on se, että tekijä aktiivisesti edistää järjestäytyneen rikollisryhmän rikollisten tavoitteiden saavuttamista muulla vakavuudeltaan näihin verrattavalla olennaisella tavalla. Toisaalta rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentissa ei ole rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 3 kohtaa vastaavaa kohtaa, jonka mukaan rangaistavana edistämistekona voi tulla kysymykseen tiettyjen tietojen hankkiminen, hankkimisen yrittäminen, välittäminen, luovuttaminen tai ilmaiseminen. Eduskunnan lakivaliokunnan mietinnössä LaVM 5/2003 vp todetun perusteella sellainen tietoon liittyvä toiminta voinee ainakin joissakin tapauksissa kuitenkin olla rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua järjestäytyneen rikollisryhmän tavoitteiden saavuttamisen edistämistä.  

2.3.1  Terroristiryhmän toimintaan osallistuminen

Kansainväliset velvoitteet 

Työryhmämietinnön perusteella terrorismirikoksia koskevat rangaistussäännökset vastaavat Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita tietyin varauksin (mietinnön s. 57, 58 ja 64). Tätä yleistä johtopäätöstä ei ole asetettu kyseenalaiseksi mietinnön lausuntopalautteessa. Vaikka terrorismirikosdirektiivin kansallisen täytäntöönpanon arviointi on vielä Euroopan unionissa kesken, työryhmä kuitenkin kiinnitti jo tässä vaiheessa huomiota (mietinnön s. 69) direktiivin 4 artiklan b alakohtaan, jota vastaava oli jo direktiivillä korvatun puitepäätöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa. Molempien alakohtien mukaan on säädettävä rangaistavaksi terroristiryhmän toimintaan osallistuminen mukaan lukien tietojen tai aineellisten välineiden antaminen sille tai sen toiminnan rahoittaminen jollakin tavalla tietoisena siitä, että osallistuminen edistää terroristiryhmän rikollista toimintaa.  

Puitepäätöksen ja terrorismirikosdirektiivin alakohdissa velvoitetaan säätämään yleisesti rangaistavaksi sellainen terroristiryhmän toimintaan osallistuminen, joka edistää ryhmän terroristista toimintaa. Tämän lisäksi alakohdissa mainitaan esimerkkejä sellaisesta toimintaan osallistumisesta. Terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskeva rikoslain 34 a luvun 4 § perustuu kyseiseen puitepäätöksen alakohtaan, jonka kansallisen täytäntöönpanon seuranta on sinällään aikanaan suoritettu. Suoritetuista täytäntöönpanotoimista huolimatta voidaan perustellusti kysyä, täyttääkö terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskeva rikoslain 34 a luvun 4 § täysin puitepäätöksen ja terrorismirikosdirektiivin kriminalisointivelvoitteet. Aikaisemmin todetun mukaisesti puitepäätöksen täytäntöönpanon yhteydessä pykälän 1 momenttiin ei otettu hallituksen esityksessä ehdotettua kohtaa, jonka mukaan rangaistavaksi olisi tullut se, että tekijä muulla vakavuudeltaan edellisiin kohtiin rinnastettavalla tavalla toimii terroristiryhmän hyväksi. Aikaisemmin todetun mukaisesti ehdotettua kohtaa perusteltiin sillä, että puitepäätöksen yleisluonteisuuden vuoksi tarkemmin täsmentämätön kohta on tarpeen.  

Kansainvälisten kriminalisointivelvoitteiden jo tapahtunut täytäntöönpano ei estä sen jälkeen tapahtuvaa tarpeellisten täsmennysten ja tarkennusten tekemistä sekä sääntelyn saattamista aikaisempaa paremmin vastaamaan velvoitteiden tosiasiallista sisältöä. Puitepäätöksen ja terrorismirikosdirektiivin velvoitteet ovat vähimmäissääntelyä eivätkä ole myöskään esteenä laajemmille ja pidemmälle meneville kansallisille kriminalisoinneille. Kansallisessa arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon kriminalisointiperiaatteet ja rikosoikeuden käytölle asetettavat yleiset edellytykset. Rajansa tekojen rangaistavaksi säätämiselle ja jo rangaistaviksi säädettyjen tekojen rangaistavuuden alan laajentamiselle asettavat myös perus- ja ihmisoikeudet ja kansainvälinen humanitaarinen oikeus.  

Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjaan liittymisen yhteydessä tulee lopullisesti arvioitavaksi pöytäkirjan 2 artiklan (osallistuminen yhteenliittymään tai ryhmään terroristisessa tarkoituksessa) vastaavuus rikoslain 34 a luvun sääntelyn kanssa. Oikeusministeriössä laaditun ja lausuntokierroksella olleen, edellä jaksossa 2.1.2 jo käsitellyn arviomuistion mukaan artikla ei edellytä lainsäädäntömuutoksia.  

Kansainväliset velvoitteet ja erityisesti kansainvälinen humanitaarinen oikeus rajoittavat mahdollisuuksia laajentaa terroristiryhmään liittyvien tekojen rangaistavuutta. Humanitaarista avustustoimintaa konfliktialueilla säännellään I ja IV Geneven sopimuksessa (Geneven sopimus maasotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden ja sairaiden aseman parantamisesta ja Geneven sopimus siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana, SopS 8/1955) ja Geneven sopimusten I ja II lisäpöytäkirjassa (Geneven yleissopimusten lisäpöytäkirja kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta ja Geneven yleissopimusten lisäpöytäkirja kansainvälistä luonnetta vailla olevien aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta, SopS 82/1980). Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden huomioon ottamista korostetaan Euroopan neuvoston yleissopimuksessa ja terrorismirikosdirektiivissä sekä useissa YK:n turvallisuusneuvoston terrorismin vastaisia toimia koskevissa päätöslauselmissa. Viimeksi mainituista keskeisimpiä ovat päätöslauselmat 2178 (2014), 2462 (2019) ja 2482 (2019).  

Kansainvälisestä humanitaarisesta oikeudesta ei voi katsoa aiheutuvan estettä terroristiryhmän toimintaan liittyvien tekojen rangaistavuuden laajentamiseen sellaisiin tekoihin, jotka terroristiryhmän terroristisen rikollisen toiminnan edistämisen kannalta merkitykseltään rinnastuvat rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin kohdissa jo mainittuihin tekoihin ja jotka konkreettisesti hyödyttävät terroristiryhmän rikollisia tavoitteita. Arvioitaessa sääntelyn hyväksyttävyyttä kansainvälisen humanitaarisen oikeuden näkökulmasta on otettava huomioon myös se, että momentin mukaisista toimista rangaistaan sitä, jonka nimenomaisena tarkoituksena on edistää terroristiryhmän rikoslain 34 a luvun 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa tai jonka tieten hänen toimintansa edistää sitä. Tällaisen tietoisuus tai tarkoitus on vierasta kansainvälisen humanitaarisen oikeuden mukaiselle avustustoiminnalle.  

Kansainvälinen vertailu 

Jäljempänä tarkemmin käsiteltäviin kriminalisointiperiaatteisiin ja rikoslainsäädännön käytölle asetettaviin yleisiin edellytyksiin ei kuulu se, että jokin teko on säädetty rangaistavaksi jossakin toisessa valtiossa tai joissakin toisissa valtioissa. Jos kansainvälinen velvoite edellyttää jonkin teon rangaistavaksi säätämistä taikka jos kriminalisointiperiaatteiden ja rikoslainsäädännön käytölle asetettavien yleisten edellytysten perusteella on perusteltua säätää jokin teko rangaistavaksi, mallia voidaan ottaa muissa valtioissa, erityisesti Suomelle vertailuvaltioina keskeisiksi koetuissa maissa kuten Ruotsissa, Norjassa, Tanskassa ja Saksassa omaksutuista lainsäädäntöratkaisuista.  

Työryhmämietinnön laajassa kansainvälisen vertailun jaksossa on kuvailtu kahdeksan valtion lainsäädäntöä (mietinnön s. 35−49) mukaan lukien terroristiryhmään tai -järjestöön kuulumista taikka sen toimintaan osallistumista tai sen toiminnan edistämistä koskeva sääntely. Näiltä osin vertailuvaltioiden lainsäädännöistä on yhteenveto jäljempänä jaksossa 5.2.  

Kuten yleensäkin kansainvälisten vertailujen kohdalla, myös terroristiryhmään tai -järjestöön kuulumista taikka sen toimintaan osallistumista tai sen toiminnan edistämistä koskevista eri valtioiden säännöksistä on vaikea tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Tiettyä rikostyyppiä eli tässä tapauksessa terrorismirikoksia koskevien säännösten kokonaisuus on ratkaiseva, lisäksi lainsäädäntötekniikat ja säännösten kirjoitustavat vaihtelevat. Merkityksellisiä saattavat olla myös esimerkiksi rikokseen osallisuutta ja salahanketta koskevat säännökset. Varsinkin nyt kysymyksessä oleville vertailuvaltioiden säännöksille on ominaista se, että toisin kuin Suomessa, tekotapa on kuvattu yleisesti osallistumisena, kuulumisena tai edistämisenä. Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa rikosoikeudellisesti merkitykselliset terroristiryhmän toiminnan edistämistavat on lueteltu tyhjentävästi. Muiden valtioiden oikeusjärjestelmissä saattaa korostua lain esitöiden ja erityisesti oikeuskäytännön merkitys säännösten tulkintaa ohjaavana tekijänä.  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin sääntelyä tarkkuustasoltaan jossakin määrin muistuttaa Ruotsin rangaistussäännös yhteistoiminnasta terroristiorganisaation kanssa, mutta siinäkin on tekotavat joiltakin osin avoimeksi jättävä kohta (”antaa muuta vastaavaa tukea terroristiorganisaatiolle”), jota vastaavaa ei ole rikoslain säännöksessä. Norjan, Tanskan, Alankomaiden, Belgian ja Ranskan säännösten sanamuodoistakin on pääteltävissä, että kysymys on terroristiryhmään tai -järjestöön liittyvästä aktiivisesta toiminnasta eikä jonkinlaisesta passiivisesta kuulumisesta ryhmään tai järjestöön. Norjan rikoslain 136 a §:n kohdalla tämä myös ilmenee säännöksen tulkintaa koskevasta Norjan korkeimman oikeuden vuonna 2018 antamasta ratkaisusta (HR-2018-1650). Myös mietinnössä tarkemmin kuvattujen Saksan liittovaltion korkeimman oikeuden ratkaisujen mukaan Saksan rikoslain 129 a §:n mukainen osallistuminen terroristiseen yhteenliittymään jäsenenä edellyttää yhteenliittymän rikollisia tarkoitusperiä hyödyttävää aktiivista toimintaa. Sama vaatimus koskee myös viimeksi mainitussa rangaistussäännöksessä rangaistavaksi säädettyä terroristisen yhteenliittymän tukemista. Kansainvälisen vertailun perusteella Suomelle keskeisissä vertailuvaltioissa rangaistavaa on nimenomaan aktiivinen terroristiryhmän tai -järjestön rikolliseen toimintaan osallistuminen tai rikollisen toiminnan edistäminen.  

Pohjoismaiden ja useiden muidenkin vertailuvaltioiden lainsäädäntöjen ei voi olennaisesti katsoa poikkeavan terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskevasta rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin sääntelystä. Koska ryhmän toiminnan edistämistavat on momentissa lueteltu tyhjentävästi, se on kuitenkin soveltamisalaltaan ainakin eräiden vertailuvaltioiden säännöksiä suppeampi.  

Tarkastelu kansallisista lähtökohdista ja johtopäätös 

Aikaisemmin todetun mukaisesti terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä on lyhyesti pohdittu terroristiryhmään tai -järjestöön taikka muuhun sellaiseen organisaatioon kuulumisen säätämistä sellaisenaan rangaistavaksi, vaikka direktiivin täytäntöönpano ei sitä edellyttänyt (HE 30/2018 vp, s. 37). Tuolloin todettiin ensinnäkin epäselvää olevan jo sen, mitä ”kuulumisella” tarkoitetaan. Terroristiryhmät tai -järjestöt eivät tunne perinteisiä todennettavissa olevia jäsenyyksiä. Hallituksen esityksessä korostettiin rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta, joka edellyttää rangaistavaksi säädetyltä teolta täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta ja jota eduskunnan perustuslakivaliokunta on korostanut lukuisissa terrorismirikoksia koskevissa lausunnoissaan (esimerkiksi PeVL 26/2014 vp, 37/2016 vp ja 56/2016 vp).  

Aikaisemman hallituksen esityksen mukaan kuulumista terroristiorganisaatioon ilmentävät tarkkarajaisella ja todennettavissa olevalla tavalla sen toiminnassa tehdyt terrorismirikokset, joiden piiri on laaja, jotka voivat olla hyvinkin etäisessä yhteydessä terroristisessa tarkoituksessa tehtyyn rikokseen ja joilla laajasti säädetään rangaistaviksi sellaisen rikoksen tekemistä edistävät merkitykselliset teot. Hallituksen esityksessä viitataan myös keskusteluihin, joita käytiin Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjaa valmistelleessa komiteassa vuonna 2015 ja jotka johtivat siihen, että pöytäkirjassa velvoitetaan säätämään rangaistavaksi terroristisen yhteenliittymän tai terroristiryhmän aktiiviteetteihin osallistuminen tarkoituksessa tehdä terrorismirikos.  

Hallituksen esityksessä todetut perusteet ovat edelleen merkityksellisiä koskien sellaista kuulumista terroristiryhmään tai -järjestöön, jonka ei edellytettäisi ilmenevän aktiivisena toimintana ja jonka ei edellytettäisi edistävän ryhmän tai järjestön terroristista rikollista toimintaa. Koska kuulumisen ilmenemistavoista ei ole juurikaan esitetty näkemyksiä, toisaalta kuulumisen ja toisaalta toimintaan osallistumisen tai toiminnan edistämisen välillä ei välttämättä edes ole mitään mainittavaa eroa. Terroristiryhmän tai -järjestön toimintaan osallistumisen tai sen toiminnan edistämisen voidaan tavallaan katsoa ilmentävän sellaiseen ryhmään tai järjestöön kuulumista.  

Terroristiryhmään liittyvien rangaistussäännösten täydentämistä harkittaessa on aihetta kiinnittää huomiota myös siihen, että missään työryhmämietinnön lausuntokierroksen lausunnossa ei ehdotettu laajempia tai pidemmälle meneviä lainsäädäntömuutoksia kuin työryhmän ehdottamat muutokset. Missään lausunnossa ei myöskään katsottu, että terrorismirikoksia koskevissa rangaistussäännöksissä yhteys terroristiryhmään tulisi kuvata nimenomaan kuulumisena ryhmään.  

Terroristiryhmiin liittyvän sääntelyn kattavuutta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon se, että terroristiryhmän toimintaan liittyvien rikosten kannalta merkityksellinen ei ole vain terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskeva rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentti. Terroristiryhmän toimintaan osallistumiseen ja sen toiminnan edistämiseen liittyvät myös luvun 3 § (terroristiryhmän johtaminen), 4 c § (värväys terrorismirikoksen tekemiseen) ja 5 b § (terroristiryhmän rahoittaminen). Myös muita rikoslain 34 a luvussa rangaistavaksi säädettyjä rikoksia voidaan tehdä terroristiryhmän toiminnassa tai sen toimintaan liittyvinä. Terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelua koskevan rikoslain 34 a luvun 2 §:n 1 kohdassa mainitaan tekotapana sopiminen toisen kanssa tai suunnitelman laatiminen terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemisestä. Rikoslain 34 a luvun 2 §:ssä tarkoitettu rikollinen toiminta myös mainitaan luvun 4 §:n 1 momentissa edistettävänä toimintana.  

Tietyissä tilanteissa sovellettaviksi voivat tulla rikokseen osallisuutta koskevat säännökset. Esimerkiksi avunanto rikoslain 34 a luvussa rangaistaviksi säädettyihin tekoihin on rangaistavaa. Avunantoa koskevan rikoslain 5 luvun 6 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella rangaistavaksi avunannoksi kelpaavat hyvin moninaiset toisen henkilön rikosta edistävät toimet. Henkilö voi syyllistyä terroristiryhmän toimintaa edistävään avunantoon sellaisessa tilanteessa, jossa hänen edistämistekonsa ei ole rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa mainittu. Huomioon on kuitenkin otettava se, että avunannon rangaistavuus edellyttää avunannolla edistettävän rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemistä. Tämä vähentää avunannon merkitystä tässä yhteydessä nimenomaan avunannolla edistettävien terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten suhteen, koska sääntelyllä on jo kansainvälisistä velvoitteista tulevan taustansa perusteella tarkoitus nimenomaan estää sellaisten rikosten tekemistä.  

Terroristiryhmän puitteissa tapahtuvien terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä voivat olennaisesti edistää monenlaiset toimet, joita ei tällä hetkellä mainita rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentissa ja jotka ryhmän terroristisen rikollisen toiminnan edistämisen kannalta merkitykseltään rinnastuvat momentin kohdissa jo mainittuihin tekoihin. Kysymykseen tulee momentin 4 kohdassa jo mainittujen tärkeiden taloudellisten asioiden hoitamisen ja erittäin tärkeiden neuvojen antamisen lisäksi esimerkiksi osallistuminen sellaiseen aseelliseen toimintaan, joka ei ole terrori-iskun tekemiseen liittyvää aseen käyttämistä ja joka ei ole kuitenkaan myöskään rikoslain 34 a luvun 4 a ja 4 b §:n perusteella erikseen rangaistavaa asekoulutuksen antamista tai vastaanottamista. Kysymys voi tällöin olla esimerkiksi aseellisesta partioinnista tai vartioinnista terroristijärjestön hallinnassa olevan paikan tai alueen turvaamiseksi taikka järjestön aseellisen voiman osoittamisesta paikallisen väestön alistamiseksi tai uusien henkilöiden värväämiseksi järjestöön. Suomesta vuosina 2012−2017 Syyrian ja Irakin konfliktialueille matkustaneista miehistä valtaosa on todennäköisesti osallistunut juuri aseelliseen toimintaan, esimerkiksi aseellisiin hyökkäyksiin, vartiointiin tai aseellisen ryhmän johtamiseen. Suomesta matkustaneista noin kolmenkymmenen arvioidaan menehtyneen alueella, ja on erittäin todennäköistä, että valtaosa heistä on kuollut nimenomaan taistelutilanteessa.  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa jo rangaistavaksi säädetystä terroristiryhmän toiminnan edistämisestä on erotettava terroristiryhmän varustehuollosta huolehtimista tai muuten sen terroristista toimintavalmiutta koskevat tehtävät. Terroristijärjestöissä ja -ryhmissä saattaa muutenkin olla henkilöitä, jotka yleisesti tai erityisen tehtävänjaon perusteella huolehtivat terroristisen toiminnan kannalta olennaisista ryhmän terroristista toimintavalmiutta tai -kykyä ylläpitävistä toimista. Terroristiryhmän rikollisen terroristisen tavoitteen saavuttamista voi edistää merkittävästi myös ryhmän toimintaan liittyvä ideologinen tai uskonnollinen koulutus, jolla oikeutetaan terrorismirikosten tekemistä ja kannustetaan niiden tekemiseen. Osa Suomesta konfliktialueille matkustaneista henkilöistä on taistelutoimintaan osallistumisen sijasta vastannut terroristijärjestön taistelutoiminnan jatkuvuuden kannalta tärkeistä tukitehtävistä kuten esimerkiksi järjestön ideologian ylläpitämiseen tähtäävästä aatteellisesta opetustoiminnasta sen jäsenten keskuudessa. Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistäviä ryhmän puitteissa suoritettavia olennaisia toimia ei voida sinällään tyhjentävästi kuvata varsinkin sen vuoksi, että terrorismirikosten teko- ja edistämistavoille on ominaista niiden muuttuminen ja kehittyminen ajan kuluessa.  

Kriminalisointiperiaatteiden ja eduskunnan lakivaliokunnan eri yhteyksissä (esimerkiksi LaVL 9/2004 vp ja LaVM 15/2005 vp) esiin nostamien rikoslainsäädännön käytölle asetettavien yleisten edellytysten mukaan rikosoikeutta tulee käyttää ainoastaan tärkeiksi katsottavien intressien suojaamiseksi, kaikelle rikoslainsäädännölle on oltava hyväksyttävä peruste ja on kyettävä osoittamaan painava yhteiskunnallinen tarve, joka edellyttää uuden rikostunnusmerkistön säätämistä.  

Mainittuihin uuden rikostunnusmerkistön säätämisen lähtökohtiin liittyy se, että terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti uhkaavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I, PeVL 37/2016 vp, s. 2, PeVL 20/2018 vp, s. 2 ja PeVL 1/2021 vp, s. 2). Rikoslain 34 a luvun mukaisten valmistelu- ja edistämistyyppisten tekojen rangaistaviksi säätämisellä voidaan vaikuttaa vakavia vahinkoja ja seurauksia tärkeille oikeushyville aiheuttavia rikoksia estävästi. Tämä koskee myös luvun 4 §:ssä rangaistavaksi säädettyä terroristiryhmän toiminnan edistämistä, jonka mukaisilla toimilla merkittävästi edistetään terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä. Terrorismirikosten vakava luonne huomioon ottaen on aiheellista huolehtia niitä koskevien rangaistussäännösten riittävästä kattavuudesta.  

Rangaistussääntelyn täydentämistarvetta arvioitaessa on otettava huomioon terrorismin tilannekuva. Vaikka matkustaminen Suomesta terroristijärjestöjen hallitsemille alueille on viime vuosina vähentynyt, tilannekuvasta olevien tietojen perusteella sellaisten järjestöjen toimintaan osallistuminen ei ole merkityksetön uhka ja tilanne voi tulevaisuudessa muuttua uusien terroristijärjestöjen syntymisen ja nykyisten mahdollisen vahvistumisen myötä. On myös varauduttava siihen, että terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistäviä tekoja tehdään myös Suomessa tai Suomesta käsin. Teknologinen kehitys mahdollistaa myös rajat ylittävän terroristiryhmien tai -järjestöjen rikollisen toiminnan tukemisen ja edistämisen.  

Huhtikuun 2020 alussa julkaistun suojelupoliisin vuoden 2019 vuosikirjan mukaan merkittävimmän terroriuhkan Euroopalle muodostavat edelleen terroristijärjestöt ”islamilainen valtio” (ISIL) ja al-Qaida sekä niihin kytkeytyvät toimijat. ISIL on uhka huolimatta aluemenetyksistään Syyriassa ja Irakissa. Sillä on toimivia verkostoja, joita se pystyy hyödyntämään ulkoisissa operaatioissa, propagandan levittämisessä, rekrytoinnissa ja varojen keräämisessä. Myös äärioikeistolaisen terrorismin uhka on voimistunut länsimaissa. Konfliktialueilta palaajat aiheuttavat turvallisuusuhkia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Konfliktialuematkailu on voimistanut sekä verkostoitumista että kykyä ja valmiutta väkivaltaan. Suojelupoliisin viimeisimmän vuosikirjan mukaan nähtävissä ei ole sellaisia tekijöitä, jotka merkittävästi vaikuttaisivat terrorismin torjunnan kohdehenkilöiden lukumäärään pidemmällä aikavälillä tulevaisuudessa. Laadullisesti tilanne voi muuttua.  

Marraskuussa 2020 julkaistun suojelupoliisin kansallisen turvallisuuden katsauksen 2020 mukaan terrorismin torjunnan kohdehenkilöitä on noin 390. Suojelupoliisi on tunnistanut ryhmiä ja henkilöitä, joilla on motivaatio ja kyky toteuttaa terrori-isku Suomessa. Katsauksen mukaan Suomessa esiintyy merkittävää terrorismin tukitoimintaa, joka ilmenee esimerkiksi rahoittamisena ja ideologian levittämisenä. Kohdehenkilöiden yhteydet ulkomaalaisiin terroristisiin toimijoihin ovat merkittäviä. Suomeen on siirtynyt konfliktialueilta aseellisten ryhmien toimintaan osallistuneita ja toimintaa muulla tavoin edistäneitä henkilöitä. Myös Suomessa on tunnistettu äärioikeistolaista terroristista toimintaa kannattavia ja sympatisoivia henkilöitä. Katsauksen arvion mukaan merkittävimmän uhkan muodostavat radikaali-islamistista tai äärioikeistolaista ideologiaa kannattavat yksittäiset henkilöt tai pienryhmät, jotka saavat motivaationsa terroristisesta propagandasta.  

Rikoskohtaisesti ja samojen rikosten kohdalla myös tapauskohtaisesti vaihtelee se, missä määrin kyseinen terrorismirikos vakavasti vaarantaa yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että terrorismirikosten rangaistavuutta ulotetaan huomattavan etäälle varsinaisesta terrorismirikoksesta ilman, että minkäänlaista vaaraa terrorismirikoksen toteutumisesta olisi käsillä (PeVL 56/2016 vp, s. 8). Kun puhutaan terroristiryhmän määritelmän mukaisista terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tekevistä terroristiryhmistä, niiden rikollista terroristista toimintaa olennaisesti edistävät toimet eivät lähtökohtaisesti ole etäällä sellaisten rikosten tekemisestä.  

Edellä jo viitattuihin kriminalisointiperiaatteisiin kuuluu myös rikoslain käytön viimesijaisuus. Ennen uuden rikostunnusmerkistön säätämistä on arvioitava muut käytettävissä olevat keinot vahingolliseksi tai vaaralliseksi arvioitavissa olevien tekojen estämiseksi ja niihin puuttumiseksi. Toimenpiteitä on tehty ja ollaan tekemässä terroristisen propagandan ja terroristiryhmiin ja -järjestöihin liittymisen estämiseksi. Tältä osin voidaan erityisesti viitata marraskuussa 2018 hyväksyttyyn valtioneuvoston periaatepäätökseen kansalliseksi terrorismin torjunnan strategiaksi 2018−2021 ja valtioneuvoston joulukuussa 2019 hyväksymään kansalliseen väkivaltaisen radikalisoitumisen ja ekstremismin ennalta ehkäisyn toimenpideohjelmaan 2019−2023.  

Myös lainsäädäntö mahdollistaa ennalta estävän puuttumisen terrorismirikoksiin ja terrorismiin. Poliisilain 5 luvussa säädetään rikosten estämisessä käytettävissä olevista salaisista tiedonhankintakeinoista. Saman lain 5 a luvussa (salaisena tiedonhankintana toteutettavat tiedustelumenetelmät) ja tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa annetussa laissa (582/2019) säädetään siviilitiedustelun keinojen kohdentamisesta muun ohessa terrorismiin.  

Strategian ja toimenpideohjelman toimenpiteiden, terrorismirikosten ja terrorismin estämiseen liittyvän lainsäädännön sekä muiden mahdollisten vastaavien tulevaisuudessa toteutettavien toimenpiteiden ei vielä voida olettaa riittävästi estävän sellaisia terroristiryhmän toiminnan edistämistä ja sen toimintaan osallistumista tarkoittavia tekoja, joiden kriminalisointitarpeesta on nyt kysymys. Lisäksi on otettava huomioon muut jo edellä todetut näkökohdat. Jonkin verran tulkinnanvaraista on se, täyttääkö rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentti täysin puitepäätöksen ja sen korvanneen terrorismirikosdirektiivin kriminalisointivelvoitteet. Terroristiryhmän toiminnan edistämistavat on lueteltu tyhjentävästi momentissa, minkä vuoksi sitä on mahdollista pitää EU-sääntelyn velvoitetta jonkin verran suppeampana. Kirjoitustapansa vuoksi säännöksen soveltamisala on myös jossain määrin suppeampi kuin eräiden Suomen kannalta keskeisten vertailuvaltioiden säännöksissä. Terroristiryhmän puitteissa tapahtuvien terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä voivat olennaisesti edistää erilaiset sellaisetkin toimet, joita ei tällä hetkellä mainita rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa. Mainitut seikat huomioon ottaen on perusteltua täydentää momentissa olevaa sääntelyä.  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n rikosnimike  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:ssä rangaistavaksi säädetyn rikoksen nimike ”terroristiryhmän toiminnan edistäminen” on saattanut osaltaan johtaa siihen, että Suomen lainsäädännön on eräissä yhteyksissä katsottu terroristiryhmän toimintaan liittyvien tekojen osalta olevan vajavaista tai poikkeavan muiden valtioiden lainsäädännöistä. Useiden valtioiden terroristiryhmään liittyvissä rangaistussäännöksissä puhutaan nimenomaan osallistumisesta terroristiryhmän tai -organisaation toimintaan. Sama koskee myös puitepäätöksen, terrorismirikosdirektiivin ja Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjan sääntelyä.  

Kun rikoslain 34 a luvun 4 § säädettiin rangaistavaksi puitepäätöksen täytäntöönpanon yhteydessä, aikaisemmin todetun mukaisesti rikosnimikkeeksi ehdotettiin hallituksen esityksessä ”terroristiryhmän toimintaan osallistumista”. Lakivaliokunta kuitenkin katsoi varsin lyhyin perusteluin ”terroristiryhmän toiminnan edistämisen” vastaavan paremmin pykälän sisältöä. Vaikka pykälän mukaan rikoksentekijä toimii edistääkseen terroristiryhmän rikoslain 34 a luvun 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa taikka tietoisena siitä, että hänen toimintansa edistää sitä, siitä ei seuraa, että tekijän tahallisuuteen liittyvän edistämisen tulisi olla myös rikosnimikkeessä.  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin mukaisia tekoja voidaan edistämisen asemesta kutsua yhtä hyvin osallistumiseksi. Tätä korostaa tässä esityksessä momenttiin ehdotettava muutos. Myös rikoslain 17 luvun 1 a §:ssä rangaistavaksi säädetyn ja nyt kysymyksessä olevaa rikosta pitkälti muistuttavan rikoksen eli järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumisen rikosnimikkeessä on ”osallistuminen”. Kaikki mainitut seikat huomioon ottaen rikoslain 34 a luvun 4 §:n rikosnimike olisi perusteltua muuttaa ”terroristiryhmän toimintaan osallistumiseksi”.  

2.3.2  Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen

Julkista kehottamista rikokseen koskeva rikoslain 17 luvun 1 § ja terroristisessa tarkoituksessa tehtyä julkista kehottamista rikokseen koskeva rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohta kattavat jossakin määrin esimerkiksi toiminnan, jossa terroristista propagandaa julkisesti levittämällä edistetään terrorismirikosten tekemistä, jos levitetyn esityksen sisällön voidaan katsoa sisältävän nimenomaisesti kehotuksen tai houkuttelun sellaisen rikoksen tekemiseen. Molempien tekojen rangaistavuus kuitenkin edellyttää kehotuksesta tai houkuttelusta aiheutuvaa konkreettista vaaraa sen suhteen, että kehotuksen seurauksena tehdään rikos tai sen rangaistava yritys, taikka yleisen järjestyksen tai turvallisuuden selvää vaarantumista.  

Rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin esityöt (HE 6/1997 vp, s. 111) ja momentin sanamuoto huomioon ottaen todetun rangaistavuuden edellytykset johtavat siihen, että sen momentin ja rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla rangaistavaan kehottamisrikokseen voidaan syyllistyä lähinnä silloin, kun ollaan jo varsin lähellä kehotuksen mukaisen rikoksen toteuttamista. Rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen vaaran edellyttäminen tarkoittaa sitä, että rangaistusvastuun toteuttamiseksi on osoitettava kehotuksella tai houkuttelulla jo olleen vaikutusta ainakin johonkin kehotuksen tai houkuttelun kohteena olevaan henkilöön.  

Rikoslain 34 a luvun 4 c §:n mukaan rangaistaan sitä, joka värvää tai yrittää värvätä väkeä terroristiryhmään tai muuten tekemään mainitun luvun 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitetun terrorismirikoksen. Viitatuissa pykälissä säädetään rangaistaviksi terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset, terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos ja terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu. Rikoslain 34 a luvun 4 c §:n esitöistä (HE 188/2002 vp, s. 52) voidaan päätellä, että pykälän piiriin kuuluu vain tiettyyn henkilöön tai rajattuun henkilöryhmään kohdistuva värväystoiminta. Näin ollen yleinen terroristiryhmään värväytymiseen kehottaminen ja houkuttelu eivät ole sen pykälän mukaan rangaistavia. Rikoslain 34 a luvun 4 c §:ssä rangaistavaksi säädettyä kohdennettua värväämistä voidaan sinällään pitää selvästi vakavampana tekona kuin julkisesti tapahtuvaa kohdentumatonta kehotusta värväytyä terroristiryhmään.  

Edellä todetuin tavoin Euroopan neuvoston yleissopimuksesta ja EU-sääntelystä ei selkeästi seuraa, että terrorismirikosten kohdalla julkisen kehottamisen rangaistavuus tulisi ulottaa muihin kuin sellaisiin tilanteisiin, joissa aiheutuu konkreettinen vaara kehotuksen tai houkuttelun tarkoittaman rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisestä. Mitään muutakaan rangaistavuuden alan laajentamista edellyttävää kansainvälistä velvoitetta ei ole.  

Suomelle vertailuvaltioina läheisten Ruotsin ja Norjan lainsäädännöistä ilmenee, että mainituissa valtioissa ei vastaavassa sääntelyssä edellytetä terrorismirikoksen tekemisen vaaran aiheutumista julkisesta kehottamisesta. Ruotsissa julkista kehottamista, värväämistä ja koulutusta terrorismirikoksiin ja muuhun erityisen vakavaan rikollisuuteen koskevan lain 3 §:n mukaan rangaistavaa on kehottaa tai houkutella erityisen vakavaan rikollisuuteen tai yhteistoimintaan terroristiorganisaation kanssa. Norjan rikoslain 136 §:n mukaan rangaistavaa on julkisesti kehottaa rangaistussäännöksessä viitattujen terrorismirikosten tekemiseen.  

Myös terroristiseen toimintaan liittyvän julkisen kehottamisen kannalta merkityksellisiä ovat ne rangaistussääntelyn täydentämisen perusteltavuuteen liittyvät, kriminalisointiperiaatteita ja rikosoikeuden käytön yleisiä edellytyksiä koskevat näkökohdat, jotka edellä todettiin terroristiryhmän toiminnan edistämisen (terroristiryhmän toimintaan osallistumisen) yhteydessä. Terrorismirikosten vakava ja vaarallinen luonne huomioon ottaen on aiheellista huolehtia kyseisiä rikoksia koskevien rangaistussäännösten kattavuudesta. Tämä ei koske pelkästään julkista kehottamista terrorismirikoksen tekemiseen, koska nykyiset julkista kehottamista koskevat rangaistussäännökset eivät myöskään kata kehottamista terroristiryhmään värväytymiseen. Julkista kehottamista terroristiryhmään värväytymiseen tai terrorismirikoksen tekemiseen voidaan jo sellaisenaan ilman vaaran aiheutumista pitää paheksuttavana tekona.  

Huomioon on otettava myös suojelupoliisin vuosikirjasta ja kansallisen turvallisuuden katsauksesta ilmenevät sekä muutkin saatavissa olevat terrorismin tilannekuvaa koskevat tiedot, joiden mukaan terrorismi on varteenotettava kansainvälinen ja kansallinen uhka. Kommunikaatioteknologian kehitys on korostanut julkisen kehottamisen merkitystä ja parantanut kehottamisen mahdollisuuksia terroristijärjestöihin värväytymisen ja terrorismirikosten tekemisen edistämisessä. Eräät Suomesta Syyrian ja Irakin konfliktialueille lähteneistä ovat tuoneet esiin osallistumisensa ISIL-terroristijärjestön toimintaan myös julkisesti sosiaalisessa mediassa ja lehtijutuissa ilmeisenä tarkoituksenaan värvätä lisää lähtijöitä. Esimerkiksi taistelukokemuksista on kerrottu ihannoivaan sävyyn ja kutsuttu muita matkustamaan samassa tarkoituksessa. Omakohtaisten kokemusten jakaminen on pehmeä rekrytointikeino, jolla vierastaistelijoita on houkuteltu ylläpitämään islamilaista valtiota ja toimimaan sen hyväksi.  

Julkinen kehottaminen terrorismirikosten tekemiseen ei ole välttämättä lähtöisin terroristiryhmästä tai -järjestöstä eikä liity sen toimintaan, vaan voi olla lähtöisin myös yksittäisestä henkilöstä. Vaikka kriminalisointiperiaatteiden mukaisesti rikoslain käyttö on viimesijaista, myöskään terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen kohdalla ei pelkästään muilla jo nyt toteutettavilla ja tulevaisuudessa toteutettavilla toimenpiteillä oletettavasti voida riittävästi estää tällaisia kehottamistekoja.  

Terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen säätäminen rangaistavaksi on merkityksellinen perustuslain 12 §:ssä, Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 86/1998) 10 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 11 artiklassa turvatun sananvapauden kannalta. Sananvapauteen puututtaessa on otettava huomioon myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset (PeVM 25/1994 vp, s. 5), joita ovat esimerkiksi rajoitusten tarkkarajaisuus ja riittävä täsmällisyys, rajoitusperusteiden hyväksyttävyys (tässä yhteydessä erityisesti painava yhteiskunnallinen tarve) ja suhteellisuusvaatimuksen mukaisuus. Ehdotettavan sääntelyn hyväksyttävyyttä sananvapauden suojan kannalta käsitellään jäljempänä jaksossa 9.1.  

Todetun johdosta on perusteltua täydentää terrorismirikoksia koskevia säännöksiä niin, että erillisenä julkisen kehottamisen rikoksena säädetään rangaistavaksi julkinen kehottaminen terroristiryhmään värväytymiseen tai terrorismirikoksen tekemiseen niin, ettei edellytetä värväytymisen taikka terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen konkreettista vaaraa.  

2.3.3  Rangaistussäännösten muuttamisen ajankohta

Terrorismirikoksia koskevat rangaistussäännökset ovat vuodesta 2002 lähtien lisääntyneet erityisesti kansainvälisten velvoitteiden toteuttamisen vuoksi. Säännösten suhdetta toisiinsa ja sääntelyä muutenkaan ei ole kokonaisvaltaisesti arvioitu. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut (PeVL 37/2016 vp, s. 3 ja PeVL 56/2016 vp, s. 6), että rikosoikeudelliseksi sääntelyksi terrorismirikokset muodostavat monimutkaisen ja vaikeaselkoisen kokonaisuuden. Koska kysymys on sääntelystä, jonka yhteydessä täsmällisyyttä koskeva vaatimus on erityisen korostunut, perustuslakivaliokunnan mukaan terrorismirikoksia koskevan sääntelyn kokonaisuutta on syytä pyrkiä yksinkertaistamaan.  

Eduskunnan lakivaliokunta on terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä todennut (LaVM 4/2018 vp, s.10), että terrorismirikoksia koskevaan rikoslain 34 a lukuun on 2000-luvulla tehty lukuisia muutoksia, jotka ovat johtuneet muun muassa kansainvälisistä velvoitteista. Valiokunta katsoo, että terrorismirikoksia koskeva rikoslain 34 a luku on nykymuodossaan yleisesti ottaen varsin vaikeaselkoinen kokonaisuus. Valiokunta pitää perusteltuna, että terrorismirikoksia koskeva sääntely arvioidaan jatkossa kokonaisuutena omana lainsäädäntöhankkeenaan.  

Eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 1/2021 vp, s. 5) ja lakivaliokunta (LaVM 2/2021 vp, s. 5 ja 6) ovat terrorismin rahoittamisrikoksia koskevan hallituksen esityksen HE 135/2020 vp käsittelyn yhteydessä uudelleen kiinnittäneet huomiota terrorismirikoksia koskevan sääntelyn kokonaistarkastelun tarpeeseen.  

Työryhmämietinnössä on todettu perustuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan esiin nostama terrorismirikoksia koskeva ja erityisesti sääntelyn selkeyttämiseen liittyvä rangaistussäännösten kokonaisarvioinnin tarve. Myös työryhmämietinnön lausunnonantajien enemmistö katsoi, että olisi suoritettava vaikeaselkoisiksi muodostuneiden terrorismirikossäännösten kokonaisuudistus.  

Terrorismirikoksiin liittyvien rikoslain säännösten selkeästi tarpeellinen kokonaisarviointi ja sen pohjalta valmistellun uuden lainsäädännön voimaansaaminen tulevat hankkeen käynnistyttyä viemään kohtuullisen pitkän ajan, lainvalmistelun eri vaihteet huomioon ottaen ainakin joitakin vuosia. Tulevan kokonaisarvioinnin ei tule estää tarpeellisten ja perusteltujen lainsäädäntömuutosten tekemistä ennen sitäkin.  

4.1.1  Terroristiryhmän toimintaan osallistuminen

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin viidessä kohdassa säädetään rangaistaviksi tietyt terroristiryhmän toiminnan edistämistä koskevat teot. Aikaisemmin todetun perusteella momenttia on aihetta täydentää niin, että sen piiriin riittävän kattavasti kuuluu terroristiryhmän terroristisen rikollisen toiminnan kannalta olennaisten tehtävien hoitaminen. Tämä on toteutettavissa niin, että momentin 4 kohta muutetaan kattavampaan muotoon. Kohdan nykyisen sanamuodon mukaan rangaistavaa on se, että tekijä edistääkseen terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa taikka tietoisena siitä, että hänen toimintansa edistää sitä, hoitaa terroristiryhmän tärkeitä taloudellisia asioita tai antaa ryhmän toiminnan kannalta erittäin tärkeitä taloudellisia tai oikeudellisia neuvoja.  

Kysymyksessä olevan kohdan yleisempään muotoon muuttamisen yhteydessä on otettava huomioon rikosoikeudellisen sääntelyn tarkkarajaisuutta edellyttävä rikosoikeudellinen laillisuusperiaate, jonka merkitystä eduskunnan perustuslakivaliokunta on korostanut edistämistyyppisten terrorismirikosten rangaistavaksi säätämisen yhteydessä (PeVL 20/2018 vp, s. 3 ja siinä yhteydessä viitatut valiokunnan aikaisemmat kannanotot).  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n säätämisen yhteydessä pykälän 1 momenttiin ehdotettiin (HE 188/2002 vp) otettavaksi kohta, jonka mukaan olisi rangaistu sitä, joka muulla vakavuudeltaan edellisiin kohtiin rinnastettavalla tavalla toimii terroristiryhmän hyväksi. Perustuslakivaliokunnan pidettyä kohtaa sääntelyn tarkkuuden kannalta arveluttavana (PeVL 48/2002 vp, s. 3/II) se poistettiin, mutta momenttiin lisättiin poistetun kohdan perusteluihin viitaten kaksi kohtaa, joita vastaavat ovat nyt momentin 4 ja 5 kohtana. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ei ole estänyt sitä, että järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumista koskevan rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentin 7 kohdassa tekotapana on jossakin määrin rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momenttiin ehdotettua kohtaa muistuttava kohta. Järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumista koskevan kohdan mukaan rangaistavaa on se, että tekijä aktiivisesti edistää järjestäytyneen rikollisryhmän rikollisten tavoitteiden saavuttamista muulla vakavuudeltaan näihin (edellisissä kohdissa todettuihin tekoihin) verrattavalla olennaisella tavalla. Kohta on tarkennettu tämän sisältöiseksi vuonna 2015. 

Aikanaan rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momenttiin ehdotettua kohtaa tarkkarajaisempi ja sääntelyn tavoitteen kannalta perustellumpi on sellainen kohta, jossa edistämistoimi on sidottu terroristiryhmän rikollisen toiminnan edistämiseen eikä aikanaan ehdotetulla tavalla yleisesti terroristiryhmän hyväksi toimimiseen. Vaikka momentin kohdissa mainitut edistämisteot on momentin säätämisen aikaan saman rangaistusasteikon alle laittamisen myötä arvioitu yleisesti rangaistusarvoiltaan samankaltaisiksi, kyseinen rangaistusasteikko on hyvin laaja (vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kahdeksan vuotta). Konkreettisissa tapauksissa kohtien teot voivat paljonkin poiketa vakavuudeltaan toisistaan. Keskeistä on se, että henkilön toiminta olennaisesti edistää terroristiryhmän rikollisen tavoitteen saavuttamista. Sellaisessa toiminnassa olisi usein kysymys vähintäänkin tietyn ajan kestävästä toiminnasta, minkä vuoksi tällaista toimintaa voidaan luonnehtia tehtävän hoitamiseksi.  

Työryhmän mietinnössä rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohta ehdotettiin muutettavaksi kuulumaan niin, että sen mukaan rangaistaan sitä, joka hoitaa terroristiryhmän mainitun rikollisen toiminnan kannalta olennaista tehtävää. Mainittu rikollinen toiminta viittaisi momentin johdantokappaleessa todettuun terroristiryhmän rikoslain 34 a luvun 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettuun rikolliseen toimintaan. Koska rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa ei enää erikseen mainittaisi oikeudellista neuvontaa, työryhmä katsoi olevan aihetta muuttaa 2 momenttia vastaavasti ja poistaa siitä sanat ”oikeudellisesta neuvonnasta”. Tässä esityksessä ehdotetaan rikoslain 34 a luvun 4 §:n muuttamista työryhmän ehdottamalla tavalla.  

Terroristiryhmän toiminnan edistämiseen ja sen toimintaan osallistumiseen liittyy kiinteästi rikoslain 34 a luvun 5 c §:ssä rangaistavaksi säädetty matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten. Pykälän 1 momentin mukaan rangaistaan henkilöä, joka matkustaa toiseen valtioon tehdäkseen siellä rikoslain 34 a luvun 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5, 5 a tai 5 b §:ssä tarkoitetun rikoksen. Kysymyksessä oleva matkustaminen tyypillisesti liittyy terroristijärjestöjen puitteissa tapahtuvaan rikolliseen terroristiseen toimintaan. Tämä ei koske pelkästään luvun 4 §:ssä rangaistavaksi säädettyä terroristiryhmän toiminnan edistämistä vaan myös muita luvussa rangaistavaksi säädettyjä tekoja, joita niitäkin voidaan tehdä terroristiryhmässä. Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin soveltamisalan laajentaminen laajentaa myös terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen rangaistavuuden alaa. Rangaistavaksi tulee myös matkustaminen laajennuksen piiriin kuuluvien tekojen tekemistä varten.  

4.1.2  Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen

Aikaisemmin todetun mukaisesti on perusteltua täydentää terrorismirikoksia koskevia rikoslain 34 a luvun säännöksiä niin, että erillisenä julkisen kehottamisen rikoksena säädetään rangaistavaksi julkinen kehottaminen terroristiryhmään värväytymiseen tai terrorismirikoksen tekemiseen niin, ettei edellytetä värväytymisen taikka terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen konkreettista vaaraa. 

Työryhmän mietinnössä rikoslain 34 a lukuun ehdotettiin lisättäväksi uusi 5 d §, jossa säädettäisiin rangaistavaksi terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen. Pykälän 1 momentin mukaan mainitusta rikoksesta tuomittaisiin sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi se, joka joukkotiedotusvälinettä käyttäen tai julkisesti väkijoukossa taikka yleisesti tietoon saatetussa kirjoituksessa tai muussa esityksessä kehottaa tai houkuttelee värväytymiseen terroristiryhmään tai tässä luvussa rangaistavaksi säädetyn rikoksen tekemiseen.  

Työryhmämietinnön lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen täsmentää ehdotetun rangaistussäännöksen soveltamisalaa. Useiden lausuntojen perusteella on tarvetta tarkentaa myös ehdotettua tunnusmerkistöä, mikä liittyy erityisesti siihen, että mietinnön perustelujenkin mukaan rangaistavaksi on tarkoitus säätää vakavasti otettavat ja tyypillisesti vaaralliset kehottamisteot. Huomioon on otettava tunnusmerkistön täsmällisyyttä edellyttävä rikosoikeudellinen laillisuusperiaate.  

Työryhmän ehdottamaa tunnusmerkistöä voidaan täsmentää lisäämällä siihen kehottamisteon aiheuttamaa abstraktista vaaraa osoittava ”on omiaan”-elementti. Sen mukaan terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen rangaistavuus edellyttäisi, että kehotus tai houkuttelu on omiaan aiheuttamaan terroristiryhmään värväytymisen tai terrorismirikoksen tekemisen. Tarpeen ei olisi tässä yhteydessä ottaa erikseen huomioon rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin ja 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan tavoin rikoksen yritystä, koska käytännössä ketään ei kehoteta tekemään rikoksen yritystä ja kehotuksen ei voida luontevasti katsoa olevan omiaan johtamaan rikoksen yritykseen. Jos julkisesta kehotuksesta sen tietoonsa saaneen henkilön käyttäytymisen perusteella aiheutuu terrorismirikoksen yrityksen tekemisen vaara, se osaltaan osoittaa, että kehotus tai houkuttelu on ollut omiaan johtamaan terrorismirikoksen tekemiseen. Jos julkisesta kehottamisesta seuraa terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekeminen, kehottaja voi rikoslain 5 luvun 5 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä tulla tuomituksi yllytyksestä rikokseen kuten tekijä, jolloin häntä ei tuomittaisi rangaistukseen terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehotuksesta.  

Rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan ja rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan julkisena kehottamisena rikokseen tai terroristisessa tarkoituksessa tehtynä julkisena kehottamisena rikokseen rangaistava on myös sellainen kehotus tai houkuttelu, joka muuten kuin rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen vaaran aiheuttamalla selvästi vaarantaa yleistä järjestystä tai turvallisuutta. Tällaista vaarantamista ilmentää esimerkiksi julkisen kehotuksen aiheuttama pelko tai levottomuus yleisön keskuudessa.  

Kun kysymys on kehottamisesta värväytymään terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tekevään terroristiryhmään tai tekemään terrorismirikoksia, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vaarantumista koskevalla kehottamisrikoksen mahdollisella seurauksella ei ole samanlaista itsenäistä merkitystä kuin julkisella kehottamisella muita rikoksia koskevissa tapauksissa. Terrorismirikoksiin liittyvän terroristisen tarkoituksen keskeisiä ilmenemistapoja on rikoslain 34 a luvun 6 §:n 1 momentin mukaan tarkoitus aiheuttaa vakavaa pelkoa väestön keskuudessa. Terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen aiheuttaman pelon tai levottomuuden kannalta ei ole olennaista merkitystä sillä, vaikuttaako kehotus tosiasiallisesti johonkin henkilöön niin, että hän ryhtyy toimimaan terrorismirikoksen tekemiseksi. Selvää yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vaarantumista voi katsoa aiheutuvan pelon tai levottomuuden syntymisen kautta vakavimpien terrorismirikosten, erityisesti terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten (terrori-iskut) tekemiseen liittyvistä julkisista kehotuksista. Mainituista syistä ei ole tarpeen erikseen säätää rangaistaviksi sellaisia terrorismirikoksiin liittyviä julkisia kehotuksia, jotka muuten kuin terrorismirikosten tekemiseen kehottavalla tavalla selvästi vaarantavat yleistä järjestystä tai turvallisuutta.  

Terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista koskeva rangaistussäännös olisi terrorismirikoksia koskeva julkisen kehottamisen erityissäännös, jota pelkästään sovellettaisiin näitä rikoksia koskevissa tapauksissa. Täydentävästi ei olisi aiheellista eikä perusteltuakaan soveltaa rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin 1 kohtaa tai 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohtaa niissä tapauksissa, joissa julkisen kehottamisen seurauksena aiheutuu konkreettinen vaara terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisestä. Terrorismirikollisuuden vakava luonne huomioon ottaen ehdotettavalla uudella rangaistussäännöksellä on tarkoitus puuttua vakavasti otettavaksi katsottavaan kehottamistoimintaan jo varhaisessa vaiheessa. Myöskin kehottajan kannalta katsottuna sattumanvaraista on se, miten pitkälle hänen kehotuksensa johtaa.  

Koska terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista koskeva rangaistussäännös olisi terroristiryhmään värväytymiseen ja terrorismirikosten tekemiseen kehottamista koskeva erityssäännös, rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa säilyisi julkinen kehottaminen rikokseen rikoksena, joka voidaan tehdä terroristisessa tarkoituksessa muita rikoksia kuin terrorismirikoksia koskien. Julkinen kehottaminen rikokseen on sisällytetty kohtaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen liittymisen yhteydessä, eikä tuolloin tehtyä lainsäädäntöratkaisua ole aihetta ryhtyä tässä yhteydessä uudelleen arvioimaan. Yleissopimuksen soveltamisalan piiriin kuuluvat sen 1 artiklan 1 kappaleen mukaisesti lukuisat sopimuksen liitteessä lueteltujen sopimusten soveltamisalaan kuuluvat ja niiden määritelmien mukaiset muutkin kuin rikoslain 34 a luvussa rangaistaviksi säädetyt rikokset.  

Kehottamisrikoksia koskevaa lainsäädännöllistä tilannetta ehdotetaan selvennettäväksi niin, että rikoslain 17 luvun 1 §:n uudessa 3 momentissa todettaisiin, että terroristisessa tarkoituksessa tehdystä julkisesta kehottamisesta rikokseen säädetään 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta säädetään mainitun luvun 5 e §:ssä. Vastaavanlaista viittaussäännöstä ei ole tarpeen ottaa kahteen viimeksi mainittuun julkista kehottamista koskevaan rangaistussäännökseen. Riittävänä voidaan pitää viittaussäännöstä yleisessä kehottamisrikoksia koskevassa pykälässä.  

Todetun johdosta rikoslain 34 a luvun 5 e §:n 1 momentissa ehdotetaan terrorismirikoksiin liittyvänä julkisena kehottamisena säädettäväksi rangaistavaksi se, että tekijä joukkotiedotusvälinettä käyttäen tai julkisesti väkijoukossa taikka yleisesti tietoon saatetussa kirjoituksessa tai muussa esityksessä kehottaa tai houkuttelee värväytymiseen terroristiryhmään tai kyseisessä luvussa rangaistavaksi säädetyn rikoksen tekemiseen siten, että kehotus tai houkuttelu on omiaan aiheuttamaan värväytymisen tai terrorismirikoksen tekemisen. Terrorismin rahoittamisrikoksia koskevien lainsäädäntömuutosten tekemisen takia uuden pykälän sijoittamispaikka olisi rikoslain 34 a luvun 5 e § eikä työryhmän ehdottama 5 d §.  

Rikoslain 34 a luvun uuden 5 e §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi rikoslain 17 luvun 1 §:n 2 momenttia vastaavasti, että jos kehottaminen tai houkutteleminen aiheuttaa sen, että rikos tai sen rangaistava yritys tehdään, sovelletaan, mitä 5 luvussa säädetään osallisuudesta. Kuten rikoslain 17 luvun 1 §:n 2 momentin perusteluista (HE 6/1997 vp) ilmenee, säännöksen tarkoittamissa tapauksissa on yleensä kysymys rikoslain 5 luvun 5 §:ssä tarkoitetusta yllytyksestä. 

Julkisesta kehottamisesta rikokseen tuomitaan rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sakkoa tai vankeutta enintään kaksi vuotta. Rikoksentekijä tuomitaan rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan terroristisessa tarkoituksessa tehdystä julkisesta kehottamisesta rikokseen vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään neljäksi vuodeksi.  

Rangaistusasteikoista säädettäessä huomioon on otettava kysymyksessä olevan rikoksen ajateltavissa olevien ilmenemismuotojen osoittama teon paheksuttavuus, vahingollisuus ja vaarallisuus sekä tekotyypin ilmentämä tekijän syyllisyys. Puhutaan rikoksen rangaistusarvosta. Rangaistusasteikon tulee olla riittävän laaja vakavuudeltaan eriasteisten tekojen kattamiseksi. Rikoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä vakiintuneita rangaistusasteikkoja käytetään yleisesti, mutta niistä on myös mahdollista poiketa. Näin on tehtykin esimerkiksi terrorismirikosten kohdalla erityisesti sen vuoksi, että kyseiset rikokset vahingollisuudeltaan ja vaarallisuudeltaan poikkeavat toisistaan ja koska sopivia vertailukohtia ei ole välttämättä löydettävissä muiden rikosten kuin terrorismirikosten rangaistusasteikoista.  

Terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen rangaistusasteikosta säädettäessä on pyrittävä erityisesti siihen, että mainitun rikoksen sekä rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentissa ja 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa rangaistaviksi säädettyjen rikosten rangaistusasteikot muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden. Mainituissa lainkohdissa rangaistaviksi säädettyjen kehottamisrikosten rangaistavuus edellyttää, että julkisesta kehottamisesta aiheutuu kehotuksen kohteena olevan rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen konkreettinen vaara. Tällaista vaaraa ei edellyttäisi rikoslain 34 a luvun uudessa 5 e §:ssä rangaistavaksi säädettäväksi ehdotettava terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen.  

Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen olisi siis lähtökohtaisesti nykyisen sääntelyn mukaisia julkisen kehottamisen rikoksia etäämpänä kehotettavan rikoksen toteutumisesta. Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen olisi myös etäisemmässä suhteessa terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen kuin nykyisin rikoslain 34 a luvussa rangaistaviksi säädetyt sellaisten rikosten tekemistä edistävät rikokset. Toisaalta rikoslain 34 a luvun uusi 5 e § koskisi pelkästään värväytymistä terroristiryhmään ja terrorismirikosten tekemistä, mikä korostaisi uuden kehottamisrikoksen paheksuttavuutta suhteessa muihin kuin terrorismirikoksiin liittyviin julkisen kehottamisen rikoksiin. Mainitut seikat huomioon ottaen ehdotetaan, että terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta tuomittaisiin sakkoa tai vankeutta enintään kaksi vuotta. Mainittu rangaistusasteikko on myös eräs rikoslain kokonaisuudistuksen myötä vakiintuneista rangaistusasteikoista. 

Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen koskisi julkista kehottamista tai houkuttelua minkä tahansa rikoslain 34 a luvussa rangaistavaksi säädetyn terrorismirikoksen ja siis myös luvun 5 d §:ssä rangaistavaksi säädetyn terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistämisen tekemiseen. Viimeksi mainitusta rikoksesta tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään yhdeksi vuodeksi, joten enimmäisrangaistus on matalampi kuin sitä koskevan terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen enimmäisrangaistus olisi. On kuitenkin huomattava, että tämä kehottamisrikoksen rangaistusasteikkoa koskeva piirre liittyy jo rikoslain 17 luvun 1 §:ssä rangaistavaksi säädettyyn julkiseen kehottamiseen rikokseen. Viimeksi mainittu rikos lähtökohtaisesti koskee julkista kehottamista kaikkien rikosten tekemiseen ja myös niiden rikosten tekemiseen, joiden enimmäisrangaistus on mainitussa pykälässä säädettyä kahden vuoden enimmäisvankeusrangaistusta matalampi. Julkista kehottamista koskevien rikosten rangaistusasteikkojen on oltava riittävän laajoja, koska ne rikokset, joiden tekemiseen voidaan kehottaa, vaihtelevat vakavuudeltaan erittäin paljon. Tämä koskisi myös terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista. Rangaistusta siitä määrättäessä teon rangaistavuus olisi suhteutettava siihen, kuinka vakavan terrorismirikoksen tekemiseen on kehotettu.  

4.1.3  Uuden kehottamisrikoksen rahoittaminen ja sen tekemiseksi tapahtuva matkustaminen

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentissa säädetään terrorismirikoksen rahoittamisena rangaistavaksi muiden luvussa rangaistaviksi säädettyjen terrorismirikosten rahoittaminen. Momentissa rahoittajan rangaistusvastuun ulkopuolelle on rajattu ainoastaan luvun 5 a ja 5 b §:ssä erillisinä rahoittamisrikoksina rangaistaviksi säädetyt terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen. Momentti rakentuu vuoden 2015 alussa voimaan tulleiden muutosten myötä lähtökohdalle, jonka mukaan luontevaa on tarkastella terrorismin rahoittamista nimenomaan muiden terrorismirikosten rahoittamisena. Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistävien terrorismirikosten rahoittamisella edistetään terrori-iskujen tekemistä.  

Todetusta rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentin ilmentämästä lähtökohdasta on pidetty kiinni, kun uusia terrorismirikoksia on säädetty rangaistaviksi (matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten vuonna 2016 ja sen edistäminen vuonna 2018). Uutena terrorismirikoksena rangaistavaksi säädettävä terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen olisi myös sen luonteinen rikos, että sen tekeminen voi esimerkiksi laitehankintojen taikka kehotusten välityskanaviin pääsemisen tai niiden käyttämisen edistämiseksi vaatia rahoitusta. Sen vuoksi myös uusi kehottamisrikos ehdotetaan lisättäväksi rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentissa viitattujen rikosten joukkoon.  

Terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta tuomittaisiin sakkoon tai enintään kahden vuoden vankeusrangaistukseen. Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentin mukaan terrorismirikoksen rahoittamisesta tuomitaan vähintään neljän kuukauden ja enintään kahdeksan vuoden vankeusrangaistus. Rangaistusasteikkojen perusteella terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen rahoittamisesta voitaisiin siis tuomita merkittävästi ankarampi rangaistus kuin kehottamisrikoksesta itsestään voitaisiin tuomita. Tähän on kiinnitetty huomiota mietinnön lausuntokierroksella.  

Rangaistusasteikkojen todettu piirre sisältyy jo nykyiseen rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momenttiin. Tämä on myös tiedostettu luvun säännöksiin liittyvissä aikaisemmissa lainvalmisteluhankkeissa koskien myös niitä, joissa terrorismin rahoittamisen rangaistavuus on laajennettu uusiin terrorismirikoksiin. Terrorismin rahoittamista koskevien säännösten perustelujen (HE 43/2002 vp, s. 29/I ja HE 188/2002 vp, s. 57/I) mukaan rahoittamisrikoksen rangaistavuus on suhteutettava siihen, kuinka vakavaa terrorismirikosta rahoitetaan. Tämä tarkoittaa sitä, että rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentin rangaistusasteikko ei ole suinkaan tarkoitettu sovellettavaksi kaikessa laajuudessaan kaikkien rahoitettavien terrorismirikosten kohdalla. Aikaisemmissa terrorismin rahoittamisrikoksia koskevissa lainvalmisteluhankkeissa on korostettu myös sitä, että lievien tekomuotojen osalta voidaan soveltaa rikoslain 6 luvussa säädettyjä mahdollisuuksia tuomita rangaistusasteikko alittaen tai jättää rangaistukseen tuomitsematta. Terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten tulevassa kokonaistarkastelussa on varmistettava, että terrorismirikosten rangaistusasteikot muodostavat keskenään johdonmukaisen kokonaisuuden. Tämän voi erityisesti katsoa koskevan terrorismirikoksen rahoittamisen rangaistusasteikon suhdetta rahoitettavien terrorismirikosten asteikkoihin.  

Rikoslain 34 a luvun 5 c §:n 1 momentin mukaan rangaistavaa matkustamisena terrorismirikoksen tekemistä varten on matkustaminen kaikkien luvussa rangaistaviksi säädettyjen terrorismirikosten tekemisen tarkoituksessa. Rangaistavuuden ulkopuolelle on momentissa rajattu ainoastaan luvun 5 d §:ssä rangaistavaksi säädetty terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistäminen.  

Kun matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten säädettiin rangaistavaksi, katsottiin olevan perusteita säätää matkustamisen tarkoituksena olevien terrorismirikosten piiri laajaksi (HE 93/2016 vp, s. 24). Tämä näkemys perustui erityisesti siihen, että terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistävien terrorismirikosten välille ei ole tehtävissä merkittäviä eroja sen suhteen, millä tavoin ne edistävät ensiksi mainittujen rikosten tekemistä. Viime kädessä tapauskohtaisesti ratkeaa, minkälaiseksi edistävä merkitys on katsottavissa.  

Teknologisen kehityksen myötä terroristiseen toimintaan liittyvän julkisen kehottamisen suorittaminen ei ole välttämättä ja useinkaan sidottu johonkin paikkaan tai alueeseen. Matkustamista voi kuitenkin tapahtua myös sellaiseen kehottamistoimintaan liittyen ja matkustamista sellaisessa tarkoituksessa ei ole perusteltua sulkea pois. Terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista voitaisiin esimerkiksi harjoittaa ulkomailla toimivien terroristijärjestöjen toiminnassa. Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen ehdotetaan lisättäväksi rikoslain 34 a luvun 5 c §:n 1 momentissa viitattujen rikosten joukkoon.  

9.1.1  Rangaistussäännösten täydentämisen ja muuttamisen lähtökohdat

Terroristiryhmän toiminnan edistämistä (terroristiryhmän toimintaan osallistumista) koskevaa rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että kohdan mukaan rangaistaan sitä, että joka edistääkseen terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa taikka tietoisena siitä, että hänen toimintansa edistää sitä, hoitaa terroristiryhmän mainitun rikollisen toiminnan kannalta olennaista tehtävää. Nykyisin kohta koskee vain terroristiryhmän tärkeiden taloudellisten asioiden hoitamista ja ryhmän toiminnan kannalta erittäin tärkeiden taloudellisten tai oikeudellisten neuvojen antamista.  

Rikoslain 34 a luvun uudessa 5 e §:ssä säädettäisiin rangaistavaksi terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen. Mainittuun rikokseen syyllistyisi se, joka joukkotiedotusvälinettä käyttäen tai julkisesti väkijoukossa taikka yleisesti tietoon saatetussa kirjoituksessa tai muussa esityksessä kehottaa tai houkuttelee värväytymiseen terroristiryhmään tai kyseisessä luvussa rangaistavaksi säädetyn rikoksen tekemiseen siten, että kehotus tai houkuttelu on omiaan aiheuttamaan värväytymisen tai terrorismirikoksen tekemisen. Terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta tuomittaisiin sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Mainitun rikoksen rangaistavuus ei edellyttäisi konkreettista vaaraa sen suhteen, että joku kehotuksen seurauksena värväytyy terroristiryhmään taikka tekee terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen.  

Terrorismirikoksen rahoittamista koskevaa rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momenttia ja matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevaa saman luvun 5 c §:n 1 momenttia muutettaisiin niin, että terrorismin rahoittamisena tulisi rangaistavaksi terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen rahoittaminen ja sen tekemiseksi tapahtuva matkustaminen tulisi rangaistavaksi matkustamisena terrorismirikoksen tekemistä varten. Mainittujen säännösten soveltamisalaa on jo aikaisemmin laajennettu perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 37/2016 vp, PeVL 20/2018 vp ja PeVL 1/2021 vp) rangaistavaksi säädettävien uusien terrorismirikosten rahoittamiseen ja matkustamiseen niiden tekemistä varten.  

Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti uhkaavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I, PeVL 37/2016 vp, s. 2, PeVL 20/2018 vp, s. 2 ja PeVL 1/2021 vp, s. 2).  

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin terrorismirikoksia koskevia rangaistussäännöksiä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotetuilla säännöksillä on tarkoitus tehostaa etenkin perustuslain 7 §:n § 1 momentissa turvattujen elämän sekä henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden suojaa. Tätä suojaa on toteutettu muun muassa kriminalisoimalla näitä oikeuksia koskevat loukkaukset rikoslaissa. Perustuslain säännös turvaa siinä mainittuja oikeushyviä julkisen vallan toimenpiteiltä ja edellyttää, että valtio lainsäädäntötoimin turvaa näitä oikeuksia muita ulkopuolisia loukkauksia vastaan. (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I).  

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että terrorismirikosten rangaistavuutta ulotetaan huomattavan etäälle varsinaisesta terrorismirikoksesta ilman, että minkäänlaista vaaraa terrorismirikosten toteutumisesta olisi käsillä (PeVL 56/2016 vp, s. 8).  

Kun rangaistavuus ulottuu aikaisempaan tekoon kuin mikä on säädetty rikoslain 34 a luvun 2 §:ssä rangaistavaksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmisteluna, tällaisen ns. valmistelun valmistelun kriminalisoivassa rikosoikeudellisessa sääntelyssä korostuu rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen merkitys (PeVL 20/2018 vp, s. 3 ja siinä yhteydessä viitatut aikaisemmat kannanotot). Perustuslakivaliokunta on tällaisissa yhteyksissä kiinnittänyt huomiota myös siihen, onko kysymys aktiivisesta toiminnasta, edellytetäänkö pääteoksi katsottavan rikoksen tekemistä ja onko teko rangaistava vain tahallisena.  

Nyt ei ole nimenomaisesti kysymys Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden toteuttamisesta, johon liittyvän yhteyden perustuslakivaliokunta on todennut sääntelyn hyväksyttävyyttä tukevaksi seikaksi (PeVL 38/2012 vp, s. 3/I). Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdan muuttaminen liittyy kuitenkin terrorismirikosdirektiivin 4 artiklan b alakohdan ja sillä korvatun puitepäätöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan velvoitteiden toteuttamiseen koskiessaan terroristiryhmän toimintaan osallistumisen säätämistä rangaistavaksi. Suoritetuista täytäntöönpanotoimista huolimatta on jossain määrin tulkinnanvaraista, täyttääkö rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentti nykysisällöllään puitepäätöksen ja terrorismirikosdirektiivin kriminalisointivelvoitteet.  

Terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten tulee olla kokonaisuudessaan riittävän kattavia niin, että tehokkaasti huolehditaan perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattujen elämän sekä henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden suojasta.  

9.1.2  Terroristiryhmän toimintaan osallistumisen rangaistavuuden alan laajentaminen

Terroristiryhmän toimintaan osallistumista koskeva rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdan muuttaminen toisi rangaistavuuden piiriin tekoja, jotka edistäisivät terroristiryhmän terroristisen rikollisen tavoitteen saavuttamista. Kohdan mukaiset uudetkin teot liittyisivät terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitetun rikollisen toiminnan eli terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten, terroristisessa tarkoituksessa tehdyn radiologista asetta koskevan rikoksen tai terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun tekemisen edistämiseen.  

Perustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja osallistua niihin. Pykälän 2 momentissa todetaan, että jokaisella on yhdistymisvapaus. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan.  

Kun terroristiryhmän toiminnan edistäminen säädettiin rangaistavaksi, hallituksen esityksessä arvioitiin rikoslain 34 a luvun 4 §:n sääntelyä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden näkökulmasta (HE 188/2002 vp, s. 69/II ja 70/I). Ehdotettujen pykälien sanamuodot ja perusteluissa esitetyt kannanotot huomioon ottaen todettiin, että ehdotuksella ei rajoiteta kokoontumis- tai yhdistymisvapautta. Hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen ja täsmällisyyteen liittyviin kysymyksiin, mutta ei lausunut ehdotetusta pykälästä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden näkökulmasta (PeVL 48/2002 vp, s. 2/II ja 3).  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentissa olevaa sääntelyä muistuttaa rikoslain 17 luvun 1 a §:n 1 momentin sääntely järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumisesta. Kun järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen säädettiin rangaistavaksi, perustuslakivaliokunta piti selvänä, että ehdotuksessa kriminalisoidussa toiminnassa ei yleensä ole kysymys perustuslain 13 §:ssä turvatun yhdistymisvapauden käyttämisestä (PeVL 10/2000 vp, s. 3). Joiltakin osin yhdistymisvapausnäkökulmalla voi kuitenkin olla merkitystä arvioitaessa kriminalisoinnin sallittavuutta. Tällöin valiokunnan mukaan on olennaista, että säännöksen tarkoituksena on estää vakavaa rikollisuutta. Tätä on pidettävä hyväksyttävänä rajoitusperusteena, erityisesti kun kysymys on enintään yhdistymisvapauden eräänlaisista reuna-alueista. Suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta oli tärkeää, että pääteot oli joko rajattu korkean rangaistusmaksimin perusteella tai täsmennetty koskemaan kiihottamista kansanryhmää vastaan, jossa on kysymys yhteiskunnallisesti painavasta rasismin torjumistarkoituksesta. Valiokunta ei pitänyt lakiehdotusta ongelmallisena yhdistymisvapauden kannalta.  

Kun otetaan huomioon rikoslain 34 a luvun 4 §:n ja 17 luvun 1 a §:n säätämisvaiheessa todettu ja se, että rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin muutetun 4 kohdan piiriin kuuluvat teot momentissa jo rangaistaviksi säädettyjen tekojen tavoin edistäisivät terroristiryhmän terroristisen rikollisen tavoitteen saavuttamista ja olisivat vakavuudeltaan rinnastettavissa kohdassa jo rangaistaviksi säädettyihin rikoksiin (vähimmäisrangaistus neljä kuukautta vankeutta ja enimmäisrangaistus kahdeksan vuotta vankeutta), kohdan muuttamista ehdotetulla tavalla ei voida pitää perustuslain 13 §:n kannalta ongelmallisena.  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen terroristiryhmän toimintaan osallistuminen voisi ilmetä myös uskonnollisena koulutuksena, jolla oikeutetaan terrorismirikosten tekemistä ja kannustetaan niiden tekemiseen. Perustuslain 11 §:n 2 momentin mukaan uskonnon vapauteen sisältyy muun ohessa oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa. Vastaavan hallitusmuodon säännöksen perustelujen (HE 309/1993 vp, s. 56/I) mukaan uskonnon vapauteen vedoten ei voida harjoittaa toimia, jotka loukkaavat ihmisarvoa tai muita perusoikeuksia tai ovat oikeusjärjestyksen perusteiden vastaisia. Viitatuista säännöksen perusteluista ilmenee myös, että kyseisellä perusoikeussäännöksellä ei voida esimerkiksi oikeuttaa missään olosuhteissa ihmisyksilöiden silpomista. Näiden näkökohtien voi katsoa koskevan ihmisten henkeen ja terveyteen kohdistuvia terrorismirikoksia ja myös seuraavassa jaksossa käsiteltävää terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista niissä tilanteissa, joissa kehottaminen on yhteydessä uskonnon harjoittamiseen.  

9.1.3  Terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen säätäminen rangaistavaksi

Rikoslain 34 a luvun uuden 5 e §:n 1 momentin mukaan terrorismirikoksiin liittyvässä julkisessa kehottamisessa henkilöä kehotettaisiin värväytymään terroristiryhmään tai tekemään terrorismirikos niin, että kehotus tai houkuttelu on omiaan aiheuttamaan värväytymisen tai terrorismirikoksen tekemisen.  

Terroristiryhmä toimii rikoslain 34 a luvun 6 §:n 2 momentissa säädetyn määritelmänsä mukaisesti yhteistuumin tehdäkseen 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia, joita ovat terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset ja terroristisessa tarkoituksessa tehdyt radiologista asetta koskevat rikokset. Sellaisten rikosten tekemiseen liittyisi myös kehottaminen terrorismirikosten tekemiseen joko suoraan (terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset ja terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos) tai välillisesti (terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten ja terroristisessa tarkoituksessa tehdyn radiologista asetta koskevan rikoksen tekemistä edistävät terrorismirikokset). Kysymyksessä olevaa julkista kehottamista voidaan lähtökohtaisesti pitää paheksuttavana ja vakavana tekona, vaikka kehotuksen ei tarvitsisikaan johtaa terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen konkreettiseen vaaraan.  

Ehdotettava rangaistussäännös on merkityksellinen perustuslain 12 §:ssä, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklassa turvatun sananvapauden kannalta. Perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.  

Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (PeVL 19/1998 vp, s. 5/I).  

Perustuslain sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden asettamisen viestinnälle, mutta sallii rikoslainsäädäntöön perustuvan sananvapauden käytön jälkikäteisen valvonnan. Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin myös rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteen sen käyttöön (HE 309/1993 vp, s. 57/II). Sanavapauden rajoitusten sallittavuutta on arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten (PeVM 25/1994 vp, s. 5) valossa. Niihin kuuluvat muiden ohessa rajoituksen täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus, hyväksyttävyysvaatimus ja suhteellisuusvaatimus.  

Perustuslakivaliokunta on myös painottanut, että sananvapaudelle asetettavien rajoitusten on oltava välttämättömiä, täsmällisesti rajattuja ja syrjimättömiä (esimerkiksi PeVL 18/2014 vp, s. 3/II).  

Käsitellessään valtioneuvoston kirjelmää Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi verkossa tapahtuvan terroristisen sisällön levittämisen estämisestä (KOM(2018) 640 lopullinen) perustuslakivaliokunta totesi, että ehdotettu sääntely ei valiokunnan mielestä ollut sananvapauden kannalta ongelmallista siltä osin kuin sen voidaan katsoa puuttuvan välittömästi ja yksinomaan terroristiseen viestintään internetin säilyttämispalveluiden avulla. Tuossa yhteydessä perustuslakivaliokunta samalla korosti sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden merkitystä ja kiinnitti huomiota tarpeeseen varmistaa, ettei sääntely mahdollista puuttumista sananvapauteen tavalla, joka erkaantuu terrorismirikosten torjunnasta. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 17 artiklaan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 54 artiklaan sisältyvään oikeuksien väärinkäytön kieltoon, joka valiokunnan käsityksen mukaan osaltaan vahvisti asetuksen hyväksyttävyyttä perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. (PeVL 43/2018 vp, s. 4)  

Terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista koskevan rikoslain 34 a luvun uuden 5 e §:n perustana olisi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 23/1997 vp) säädetty julkista kehottamista rikokseen koskeva rikoslain 17 luvun 1 § kuitenkin niin, että rangaistavuuden edellytyksenä ei tässä tapauksessa olisi, että aiheutuu vaara rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisestä tai että yleinen järjestys tai turvallisuus selvästi vaarantuu. Julkista kehottamista rikokseen koskevassa lausuntonsa osassa (s. 3/II) perustuslakivaliokunta on todennut, että rikoslain 17 luvun 1 §:n suojelukohteena on ensi sijassa yleinen järjestys, mutta säännöksellä voidaan nähdä myös olevan ennakollista merkitystä rikosten estämisessä. Tällaiset perusteet olivat perustuslakivaliokunnan mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleen sallimia sananvapauden rajoitusperusteita ja niitä voitiin pitää hyväksyttävinä myös hallitusmuodon 10 §:n kannalta. Sananvapaudesta säädettiin tuolloin mainitussa pykälässä. Perustuslakivaliokunta totesi vielä, että suhteellisuusvaatimuksen kannalta oli olennaista, että tuolloin ehdotetun säännöksen soveltaminen oli kytketty konkreettiseen vaarantamisedellytykseen jonkin rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisestä taikka yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vaarantumisesta. Ehdotuksen mukaisesti rajatun säännöksen ei voitu valiokunnan mukaan katsoa olevan hallitusmuodon 10 §:n vastaisella tavalla epäsuhteessa suojattavaan intressiin. 

Kuten perustuslain 12 §:n 1 momentista ilmenee, sananvapaus ei ole rajoittamaton perusoikeus, vaan sen käyttöä voidaan rajoittaa rikoslailla. Näin onkin tehty säätämällä rangaistavaksi useita rikoksia, joita voidaan toteuttaa julkisella viestinnällä. Tämä koskee rikoslain 17 luvun 1 §:ssä rangaistavaksi säädetyn teon lisäksi esimerkiksi rikoslain 11 luvun 10 §:ssä rangaistavaksi säädettyä kiihottamista kansanryhmää vastaan sekä rikoslain 24 luvun 8 ja 9 §:ssä rangaistaviksi säädettyjä yksityiselämää loukkaavaa tiedon levittämistä ja kunnianloukkausta. Mainituista rikoksista kiihottaminen kansanryhmää vastaan ei edellytä, että kiihottamisrikos tosiasiallisesti johtaa kansanryhmän kannalta johonkin vahingolliseen seuraukseen tai edes sellaisen seurauksen syntymisen vaaraan. Rikoslain 24 luvun 8 ja 9 §:ssä puolestaan rangaistavuuden edellytyksenä on se, että teko on omiaan aiheuttamaan vahinkoa tai kärsimystä loukatulle taikka häneen kohdistuvaa halveksuntaa. Viimeksi mainituissa säännöksissä teon vaarantamiselementti on siis kuvailtu samanlaisella ”on omiaan”-rakenteella kuin nyt ehdotettavassa terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista koskevassa rangaistussäännöksessä.  

Julkinen kehottaminen terrorismirikosten tekemiseen on jo nykyisin rangaistavaa tapauksesta riippuen rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin tai 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdalla nojalla. Nyt ehdotettava rangaistussäännös poikkeaisi nykyisestä sääntelystä siten, että ei edellytettäisi momentin ja kohdan edellyttämää rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen vaaraa tai yleisen järjestyksen tai turvallisuuden selvää vaarantumista. Lisäksi terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen voisi koskea värväytymistä terroristiryhmään.  

Ehdotettava rangaistussäännös olisi kiinteässä yhteydessä terrorismirikosten torjuntaan. Kun arvioidaan perusteita mennä nykyistä sääntelyä pidemmälle perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa, rajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta olennaista on pyrkimys estää vakavien rikosten tekeminen. Suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta kysymys on materiaalista, jonka sisältö on erityisen moitittavaa ja johon puuttuminen rikosoikeuden keinoin on tärkeää myös ihmisten perusoikeuksien suojelemisen kannalta. Sekä hyväksyttävyys- että suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta merkityksellistä on, että kysymyksessä olevaan julkiseen kehottamiseen liittyvät rikokset olisivat rangaistusasteikkojensa perusteella pääosin hyvin vakavia rikoksia. Huomioon on otettava myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 17 artiklan ja EU:n perusoikeuskirjan 54 artiklan mukainen oikeuksien väärinkäytön kielto. Ehdotettavan rangaistussäännöksen täsmällinen ja tarkkarajainen tunnusmerkistö myös edistää sitä, että konkreettisessa tapauksessa uusi rangaistussäännös on sovellettavissa niin, että sananvapauden ala ei supistu muihin kuin rangaistussäännöksen tarkoittamiin tilanteisiin nähden.  

Perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen turvaamiseksi. Terrorismirikoksista maasta poistumiseen liittyy rikoslain 34 a luvun 5 c §:n 1 momentissa rangaistavaksi säädetty matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten. Momentin soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi niin, että rangaistavaksi tulee myös matkustaminen terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen tekemisen tarkoituksessa.  

Terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen rangaistavaksi säätämisen yhteydessä uutta rikosta ei pidetty maastapoistumisoikeuden kannalta perustuslaillisesti ongelmallisena. Eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi tuolloin (PeVL 37/2016 vp, s. 4), että ehdotettua sääntelyä ei tule arvioida perustuslain 9 §:n 2 momentin valossa maastapoistumisoikeuden rajoituksena, koska matkustamiskriminalisointi ei sellaisenaan estä henkilöä lähtemästä maasta. Valiokunnan mukaan perustuslain säännös oikeudesta lähteä maasta ei suojaa henkilön oikeutta matkustaa erittäin vakavan rikoksen tekemistä varten. Vaikka terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista ei voitaisi rangaistusasteikkonsa perusteella pitää erittäin vakavana rikoksena, rikoslain 34 a luvun 5 c §:n 1 momentin soveltamisalan laajentaminen sitä koskevaksi ei estäisi henkilön lähtemistä maasta kehottamisrikoksen tekemiseksi ulkomailla.  

9.1.4  Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen huomioon ottaminen

Arvioidessaan terrorismiin liittyvien kriminalisointien suhdetta perustuslakiin perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityisesti huomiota perustuslain 8 §:ssä tarkoitettuun rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen (PeVL 26/2014 vp, s. 2, PeVL 37/2016 vp, s. 2, PeVL 56/2016 vp, s. 6 ja PeVL 20/2018 vp, s. 2). Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, joka ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen merkitys korostuu, kun rangaistavuus ulottuu aikaisempaan tekoon kuin mikä on säädetty rikoslain 34 a luvun 2 §:ssä rangaistavaksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmisteluna (PeVL 20/2018 vp, s. 3 ja siinä yhteydessä viitatut aikaisemmat kannanotot).  

Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin muutetussa 4 kohdassa ja uuden 5 e §:n 1 momentissa rangaistava käyttäytyminen olisi kuvattu rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla tarkkarajaisesti. Muutetun kohdan perusteella rangaistavaksi terroristiryhmän toimintaan osallistumisena tulisi se, että henkilö hoitaa sellaista tehtävää, joka on terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitetun rikollisen toiminnan kannalta olennainen. Koska tällaisia tehtäviä ei voida luetella kohdassa tyhjentävästi, tunnusmerkistön sisältöä täsmennettäisiin siten, että kysymykseen tulisivat nimenomaan olennaiset tehtävät. Lisäksi tunnusmerkistössä tarkoitettuja tehtäviä rajattaisiin hyväksyttävällä tavalla kohdan perusteluissa. Terrorismirikoksiin liittyvää julkista kehottamista koskeva rangaistussäännös perustuisi olennaisesti perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 23/1997 vp) säädetyn rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin tunnusmerkistöön.  

Sekä muutetun kohdan että uuden rangaistussäännöksen mukaisissa teoissa olisi kysymys aktiivisesta ja tahallisesta toiminnasta, mihin perustuslakivaliokunta (PeVL 20/2018 vp, s. 3 ja siinä yhteydessä viitatut aikaisemmat kannanotot) on kiinnittänyt tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta huomiota.  

9.1.5  Rangaistusasteikot

Perustuslakivaliokunnan mukaan rangaistussäännösten ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (PeVL 37/2016 vp, s. 3 ja PeVL 56/2016 vp, s. 6). Terroristiryhmän toimintaan osallistumista koskevan rikoslain 34 a luvun 4 §:n ankara rangaistusasteikko huomioon ottaen onkin välttämätöntä, että 1 momentin 4 kohdassa rangaistavuus koskisi nimenomaan terroristiryhmän rikollisen toiminnan kannalta olennaisia tehtäviä. 

Terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta voitaisiin tuomita sakkoa tai enintään kaksi vuotta vankeutta. Rangaistusasteikon on oltava jossakin määrin laaja, koska näissä julkisen kehottamisen tilanteissa olisi vakavuusasteeltaan eritasoisia tekoja. Vakavimpina ovat erotettavissa teot, joissa julkisesti kehotetaan terrori-iskun tekemiseen. Rangaistusasteikon osalta on erityisesti otettu huomioon julkisen kehottamisen rikoksille rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentissa ja 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyt rangaistusasteikot ja se, että terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen ei mainituista lainkohdista poiketen edellyttäisi tietyn vaaran tai vaarantumisen aiheutumista.