Valiokunnan lausunto
HaVL
37
2016 vp
Hallintovaliokunta
Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (vastaanottodirektiivi)
Suurelle valiokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (vastaanottodirektiivi) (U 37/2016 vp): Asia on saapunut hallintovaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava suurelle valiokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
ylitarkastaja
Mirkka
Mykkänen
sisäministeriö
neuvotteleva virkamies
Kalle
Kekomäki
sisäministeriö
ylitarkastaja
Max
Janzon
sisäministeriö
johtava asiantuntija
Pekka
Hyvönen
ulkoasiainministeriö
erityisasiantuntija
Tuomas
Koljonen
Maahanmuuttovirasto
ylitarkastaja, tulosalueen johtajan sijainen
Mikko
Montin
Maahanmuuttovirasto
ylitarkastaja
Monica
Harju
Maahanmuuttovirasto
oikeudellinen asiantuntija
Susanna
Mehtonen
Amnesty International, Suomen osasto ry
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
Pelastakaa Lapset ry
Suomen Punainen Risti
Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön Pohjois-Euroopan alue-edustusto (UNHCR, Regional Representation in Stockholm)
VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio pyrkii ehdotuksella kolmeen tavoitteeseen. Ehdotuksen tarkoituksena on 1) vähentää hakijoiden edelleen liikkumista, 2) yhdenmukaista vastaanotto-olosuhteita unionin alueella ja 3) lisätä hakijoiden omatoimisuutta ja mahdollisia kotoutumisnäkymiä. Ehdotus vastaanottodirektiiviksi rakentuu nykyisen vastaanottodirektiivin pohjalle. 
Edelleen liikkumista pyritään vähentämään
Ehdotuksessa on useita kohtia, joilla pyritään rajoittamaan kansainvälistä suojelua hakeneiden henkilöiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen. Tähän pyritään erityisesti hakijalle asetetulla velvollisuudella oleskella tietyllä alueella ja velvollisuuden rikkomisesta seuraavilla muutoksilla vastaanottopalveluihin.  
Hakija saa lähtökohtaisesti liikkua vapaasti jäsenvaltion alueella tai jäsenvaltion osoittamalla alueella. Hakija olisi kuitenkin määrättävä oleskelemaan tietyssä paikassa, esimerkiksi vastaanottokeskuksessa, jos se on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvapaikkamenettelyn sujuvuuden turvaamiseksi. 
Jos hakija on oikeutettu vastaanottopalveluihin, ne tulisi tarjota siinä tapauksessa, että hakija asuu hänelle osoitetussa paikassa. Jos hakija oleskelee laittomasti toisen jäsenvaltion alueella, hänellä ei olisi oikeutta aineellisiin vastaanottopalveluihin, ammatilliseen koulutukseen, peruskoulutukseen tai työntekoon. Kuitenkin myös näissä tilanteissa hakijalla olisi oikeus kiireelliseen ja välttämättömään terveydenhuoltoon ja ihmisoikeussopimusten edellyttämään ihmisarvoiseen elämään. 
Hakija olisi velvoitettava ilmoittautumaan säännöllisesti viranomaisille, jos on syytä epäillä, että on olemassa pakenemisen vaara. Luvattoman edelleen liikkumisen tai pakenemisen estämiseksi ehdotukseen sisältyy myös uusi säilöönottoperuste. Jos hakija on määrätty oleskelemaan tietyssä paikassa, mutta hän ei ole noudattanut tätä määräystä ja on olemassa pakenemisen vaara, hakija voitaisiin ottaa säilöön.  
Jäsenvaltion tulisi myöntää hakijalle matkustusasiakirja pääsääntöisesti vain vakavista humanitaarisista syistä. Matkustusasiakirjan voimassaolo tulisi rajata tarvittavan tarkoituksen ja keston mukaan.  
Vastaanotto-olosuhteita yhdenmukaistetaan
Majoitusta, ruokaa, vaatetusta tai muita elintärkeitä vastaanottopalveluja ei voisi vähentää tai peruuttaa. Maksettavan avustuksen määrää olisi kuitenkin mahdollista leikata tai avustuksen voisi tietyissä poikkeuksellisissa tapauksissa myös peruuttaa. Jos majoitus, ruoka, vaatetus ja muut elintärkeät tarvikkeet on annettu rahallisen tuen muodossa, kyseiset palvelut olisi mahdollista tietyissä tapauksissa korvata luontoissuorituksilla. Aineellisia vastaanottopalveluita voitaisiin kuitenkin rajoittaa hakijan vakavien väärinkäytösten, esimerkiksi toiseen jäsenvaltioon siirtymisen, vuoksi. 
Ehdotuksessa täsmennetään erityisiä vastaanottopalveluita tarvitsevien henkilöiden määritelmää. Ehdotus sisältää nykyistä tarkemmat määräykset muun muassa erityisten vastaanottotarpeiden arvioinnista. Myös perheenjäsenen määritelmää ehdotetaan muutettavaksi. Se laajennetaan koskemaan perheitä, jotka on muodostettu lähtömaasta lähdön jälkeen, mutta ennen saapumista jäsenvaltion alueelle.  
Ehdotuksessa säädetään ilman huoltajaa olevan lapsen edustajan määräämiselle viiden työpäivän aikaraja turvapaikkahakemuksen jättämisestä. Edustajan edustamien alaikäisten määrä ei saisi olla niin suuri, että edustajan tehtävän suorittaminen kävisi mahdottomaksi. Jäsenmaiden tulisi valvoa, että edustajat suorittavat tehtävänsä asianmukaisesti ja jäsenvaltion viranomaisten tulisi käsitellä alaikäisten turvapaikanhakijoiden edustajistaan tekemät valitukset. 
Hakijalle olisi kerrottava tämän oikeuksista ja velvollisuuksista, jotka liittyvät vastaanottopalvelujen saamiseen ja niiden rajoittamiseen. 
Jäsenvaltioiden olisi laadittava valmiussuunnitelma vastaanottopalvelujen turvaamiseksi laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Jäsenvaltioiden tulisi myös valvoa vastaanottotoiminnan laatua unionin turvapaikkaviraston (nykyisin EASO) antamien ohjeiden mukaisesti.  
Hakijoiden taloudellista omatoimisuutta ja kotoutumismahdollisuuksia korostetaan
Hakijoiden kotoutumismahdollisuuksia ja taloudellista omatoimisuutta on tarkoitus yhtenäistää asettamalla yhteiset aikarajat työnteko-oikeudelle ja vahvistamalla hakijoiden oikeus tasa-arvoiseen kohteluun suhteessa jäsenvaltion kansalaisiin työelämässä.  
Valtioneuvoston kanta
Kansainvälistä suojelua hakevien laajamittainen ja hallitsematon saapuminen Euroopan unionin alueelle on kuormittanut sekä jäsenvaltioiden että koko unionin yhteistä turvapaikkajärjestelmää. On tärkeää, että ratkaisuja muuttoliikkeen hallitsemiseksi ja pakolaiskriisiin vastaamiseksi haetaan unionin tasolla ja että EU:n turvapaikkalainsäädäntöä tarkastellaan kokonaisuutena.  
Valtioneuvosto kannattaa toimenpiteitä, joiden tavoitteena on hakijoiden edelleen liikkumisen vähentäminen. Ehdotuksen mukaan hakija voitaisiin määrätä oleskelemaan tietyllä alueella ja ilmoittautumaan tietyissä tilanteissa viranomaisille.  
Jäsenvaltioiden vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistaminen on kannatettava tavoite, eivätkä sen edistämiseksi ehdotetut muutokset pääosin edellytä suuria toimenpiteitä Suomessa. Myös ilman huoltajaa olevan lapsen edustajajärjestelmää koskevien säännösten yhdenmukaistaminen on perusteltua, mutta edustajan määräämiselle asetettuun lyhyeen määräaikaan ei valmistelun tässä vaiheessa ole mahdollista ottaa kantaa. 
Valtioneuvosto suhtautuu kielteisesti perheenjäsenen määritelmän laajentamiseen. Perheenjäsenen määritelmä on Suomessa vakiintunut ja sama eri maahanmuuttajaryhmille. Erilaisten määritelmien käyttäminen eri maahanmuuttajaryhmille aiheuttaisi soveltamisongelmia ja määritelmän laajentaminen lisäisi kustannuksia. 
Valtioneuvosto katsoo, että vastaanottodirektiiville ehdotettu oikeusperusta on asianmukainen ja että ehdotus on sekä toissijaisuusperiaatteen että suhteellisuusperiaatteen mukainen. 
Ehdotukseen otetaan kantaa muilta osin, taloudelliset sekä työntekoon ja kotouttamiseen liittyvät vaikutukset mukaan lukien, kun sen sisällöstä ja merkityksestä on saatu neuvoston käsittelyssä ja kansallisen valmistelun edetessä lisää tietoa. Resursseista päätetään Julkisen talouden suunnitelmassa (JTS) ja valtion talousarvioprosessin yhteydessä. 
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Vastaanottodirektiivi on alun perin vuodelta 2003, ja sen tarkoituksena on ollut säätää turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenmaissa koskevista vähimmäisvaatimuksista. Uudelleen laadittu vastaanottodirektiivi 2013/33/EU on aiempaa tiukempi, ja se on kansallisesti implementoitu hallituksen esityksen HE 171/2014 vp pohjalta (HaVM 28/2014 vp) muuttamalla vastaanottolakia (Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta; 746/2011). Uudelleen laaditun direktiivin tavoitteena on ollut varmistaa entistä yhdenmukaisemmat vastaanotto-olosuhteet jäsenmaissa. 
Käsiteltävänä oleva komission ehdotus uudeksi vastaanottodirektiiviksi rakentuu nykyisen vastaanottodirektiivin pohjalle. Ehdotus on osa komission lainsäädäntöehdotuksia yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi (Common European Asylum System; CEAS; U 29/2016 vp, U 30/2016 vp, U 31/2016 vp, U 34/2016 vp, U 35/2016 vp, U 36/2016 vp ja U 37/2016 vp) tilanteessa, jossa nykyinen säännöstö on etenkin syntyneessä maahanmuuttokriisissä osoittautunut toimimattomaksi.  
Valiokunta kannattaa ehdotuksen tavoitteita vastaanotto-olosuhteiden edelleen harmonisoimiseksi sekä toimenpiteitä turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumisen rajoittamiseksi ja hakijoiden kotoutumisedellytysten lisäämiseksi. Valitettava tosiasia on, että vastaanottojärjestelmät EU-jäsenmaissa eroavat edelleen paljon toisistaan. Ne noudattelevat eri jäsenmaiden kansallisia periaatteita ja toimintamalleja sekä voivat olla osassa jäsenmaita kovin puutteellisia. Myös vastaanottoon liittyvät käsitteet ja terminologia vaihtelevat. Lisäksi samoilla käsitteillä ja termeillä voidaan tarkoittaa eri jäsenmaissa erilaisia asioita. Valiokunta painottaa, että yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luominen edellyttää käsitteiden, toimintatapojen ja käytäntöjen mahdollisimman suurta yhdenmukaisuutta. 
Alustavien arvioiden mukaan vastaanotto-olosuhteiden harmonisoiminen ei edellytä merkittäviä muutostarpeita kansalliseen lainsäädäntöömme. 
Direktiiviehdotus sisältää kohtia, joilla pyritään rajoittamaan kansainvälistä suojelua hakeneiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen. Tähän pyritään erityisesti hakijalle asetetulla velvollisuudella oleskella tietyllä alueella ja velvollisuuden rikkomisesta seuraavilla muutoksilla vastaanottopalveluihin. Valiokunta pitää ehdotusta kannatettavana. Käytännön soveltaminen edellyttää valiokunnan käsityksen mukaan toimintamallin tarkempaa tarkastelua ja suunnittelua. 
Valiokunta kannattaa ehdotettua velvoitetta ilmoittautua säännöllisesti viranomaisille, jos on syytä epäillä, että on olemassa pakenemisen vaara. Luvattoman edelleen liikkumisen tai pakenemisen estämiseksi ehdotukseen sisältyy uusi säilöönottoperuste, jota valiokunta alustavasti tukee. Jos hakija on määrätty oleskelemaan tietyssä paikassa, mutta hän ei ole noudattanut tätä määräystä ja on olemassa pakenemisen vaara, hakija voidaan ottaa säilöön. Tässä kohdin valiokunta viittaa useammassa CEAS-lainsäädäntöehdotuksia koskevassa lausunnossaan toteamaansa, ettei turvapaikan hakija kuulu vapaan liikkuvuuden piiriin. Euroopan maahanmuuttokriisin syntyyn on vaikuttanut keskeisesti se seikka, että ihmiset ovat päässeet ilman laillista oikeutta liikkumaan laajalti hallitsemattomasti Schengen-alueella. Turvapaikanhakijalla ei myöskään Schengen-alueella ole oikeutta valita maata, josta hakee suojelua. 
Mitä tulee vastaanottopalveluiden mahdolliseen rajoittamiseen valiokunta toteaa, että majoitus, ruoka, vaatetus ja muut mahdolliset elintärkeät vastaanottopalvelut on turvattava. Jos ne on annettu rahallisen tuen muodossa, ne voidaan tietyissä tapauksissa korvata luontoissuorituksilla. Direktiivin perusteella maksettavan rahallisen avustuksen määriä on myös mahdollista leikata tai avustuksen voi tietyissä poikkeuksellisissa tapauksissa peruuttaa. Jos henkilö oleskelee laittomasti toisen jäsenvaltion alueella, hänellä ei ole ehdotetun direktiivin mukaan oikeutta aineellisiin vastaanottopalveluihin, ammatilliseen koulutukseen, peruskoulutukseen tai työntekoon. Kuitenkin myös näissä tilanteissa hakijalla olisi oikeus kiireelliseen ja välittömään terveydenhuoltoon ja ihmisoikeussopimusten edellyttämään ihmisarvoiseen elämään. Valiokunta ei pidä hyväksyttävänä sellaista ajattelua, että henkilön, jonka turvapaikkahakemus on käsiteltävä toisessa valtiossa, sallitaan jatkavan laitonta oleskelua toisessa jäsenvaltiossa (vrt. HaVL 34/2016 vpU 31/2016 vp; Dublin-asetus). 
Ehdotus sisältää määräykset vastaanottoa koskevien valmiussuunnitelmien laatimisesta sekä nykyisen EASO:n pohjalle perustettavan Euroopan turvapaikkaviraston (Europen Union Agency for Asylum) kehittämien vastaanotto-olosuhteiden operationaalisten kriteerien huomioon ottamisesta (ks. HaVL 33/2016 vpU 29/2016 vp). Saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta toteaa, että Suomessa on valmis ja vähintään vuosittain päivitettävä "Turvapaikan hakijoiden vastaanoton valtakunnallinen valmiussuunnitelma". Lisäksi on olemassa sisäministeriön ja ELY-keskusten suunnitelma laajamittaisen maahantulon hallitsemiseksi. Ehdotuksen määräys valmiussuunnitelman laatimisesta ja päivittämisestä on näiden tietojen valossa ilmeisesti Suomen näkökulmasta ongelmaton, mutta EU:n eri jäsenmaiden varautumisen kannalta hyvin perusteltu. Valiokunta tähdentää, että kaikkien unionin jäsenmaiden vastaanottojärjestelmissä tulee varautumista kehittää siten, että ne pystyvät toimimaan myös lisääntyvien paineiden alaisena.  
Ehdotuksella nopeutetaan turvapaikanhakijoiden mahdollisuutta päästä työmarkkinoille, mitä seikkaa valiokunta pitää kannatettavana muun muassa hakijoiden hyvinvoinnin, itsenäisen taloudellisen selviytymisen ja kotoutumisedellytysten lisäämiseksi. Tässä yhteydessä voidaan todeta, että Suomen voimassa oleva lainsäädäntö on jo yhteneväinen direktiivissä ehdotetun 6 kuukauden aikarajan kanssa ja että työskentely on mahdollista jo 3 kuukauden jälkeen silloin, kun henkilöllä on ulkomaalaislain (301/2004) 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu voimassa oleva matkustusasiakirja. 
Edustajan määräämistä alaikäiselle koskevien ehdotusten osalta valiokunta kannattaa määräystä, jonka mukaan jäsenvaltioiden tulee rajoittaa edustettavien määrää. Määräyksellä edistettäisiin sitä tavoitetta, että edustaja pystyy hoitamaan tehtäväänsä asianmukaisesti. Edustajan määräämisen lapselle tiukka ja ehdoton viiden päivän aikaraja ei näyttäisi olevan alustavan selvityksen mukaan erityisen ongelmallinen, ja valiokunta puoltaa ehdotuksen hyväksymistä tältä osin. 
Valiokunta ottaa ehdotukseen kantaa muilta osilta osin ja tarvittaessa muutoinkin edellä lausuttua tarkemmin, kun direktiiviehdotuksen sisällöstä ja sen merkityksestä on saatu tarkemmin tietoa neuvoston käsittelyssä ja kansallisen valmistelun edetessä. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä CEAS-lainsäädäntökokonaisuuteen liittyviin eri lausuntoihinsa. Valiokunnan saaman informaation perusteella on mahdollista, että komission ehdotuksiin sisältyy yksityiskohdissa päällekkäisyyttä ja jonkin asteista ristiriitaisuutta. Erikseen onkin aiheellista korostaa tarvetta koordinoida lainsäädäntöehdotusten käsittelyä muun muassa johdonmukaisuuden ja sääntelyn yhteensopivuuden varmistamiseksi prosessin edetessä sen eri vaiheissa.  
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Hallintovaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin painotuksin. 
Helsingissä 6.10.2016 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Juho
Eerola
ps
varapuheenjohtaja
Timo V.
Korhonen
kesk
jäsen
Anders
Adlercreutz
r
jäsen
Antti
Häkkänen
kok
jäsen
Mika
Kari
sd
jäsen
Elsi
Katainen
kesk
jäsen
Kari
Kulmala
ps
jäsen
Antti
Kurvinen
kesk
jäsen
Mikko
Kärnä
kesk
jäsen
Sirpa
Paatero
sd
jäsen
Juha
Pylväs
kesk
jäsen
Wille
Rydman
kok
jäsen
Joona
Räsänen
sd
jäsen
Vesa-Matti
Saarakkala
ps
jäsen
Matti
Semi
vas
jäsen
Mari-Leena
Talvitie
kok
varajäsen
Reijo
Hongisto
ps
Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet
valiokuntaneuvos
Ossi
Lantto
Viimeksi julkaistu 9.2.2017 10:06