VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ / JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
EU:n sisäisiä siirtoja koskeva päätösehdotus (COM(2015) 286 final) koskee yhteensä 40 000 Italiassa ja Kreikassa turvapaikkahakemuksen jättänyttä henkilöä seuraavien kahden vuoden aikana. Komission perustelu esitykselle on helpottaa huomattavaa turvapaikanhakijapainetta Italiassa ja Kreikassa.
Kansainvälistä suojelua haki viime vuonna Kreikassa 9 430 ja Italiassa 64 625 henkilöä. Ehdotuksen perusteluissa on kerrottu myös laittomasti maahan tulleiden määrät, jotka mahdollisesti sisältävät kansainvälistä suojelua hakeneet. Vuonna 2014 Italiaan saapui laittomasti yli 170 000 kolmansien maiden kansalaista ja Kreikkaan yli 50 000 tällaista henkilöä. Johdannon mukaan Kreikassa oli viime vuonna 30 505 syyrialaista laittomasti.
Komission ehdotuksen mukaan Italian ja Kreikan hätätilanteen vaatimien EU:n sisäisten siirtojen yhteydessä sovellettaisiin ensimmäisen kerran Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua kolmansien maiden kansalaisten äkilliseen joukoittaiseen maahantuloon liittyvää hätätilannemekanismia. Ehdotuksen mukaan näitä olisivat sellaisista alkuperämaista tulevat hakijat, joiden kansainvälisen suojelun hakemusten hyväksymisaste EU:ssa on yli 75 prosenttia.
Väliaikaiseksi tarkoitettua järjestelyä sovellettaisiin käytännössä kansainvälistä suojelua tarvitseviin syyrialaisiin ja eritrealaisiin, jotka ovat saapuneet Italiaan tai Kreikkaan päätöksessä määriteltävän 24 kuukauden ajanjakson aikana. Sisäiset siirrot toteutettaisiin käytännössä jäsenmaiden nimeämien kansallisten yhteyspisteiden ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) kautta Euroopan unionin säännösten sekä kunkin jäsenmaan kansallisen lainsäädännön ja toimintamallien mukaisesti.
Henkilömäärä jaettaisiin jäsenmaiden kesken väkilukuun, bruttokansantuotteeseen, turvapaikkahakemusten ja uudelleensijoitettujen pakolaisten määrään sekä työttömyysasteeseen suhteutetun jakoperusteen (distribution key) mukaisesti. Italiaa koskevan jakoperusteen mukaan Suomelle osoitettaisiin 475 henkilöä eli 1,98 prosenttia yhteensä 24 000 siirrettävästä henkilöstä. Kreikkaa koskevan jakoperusteen mukaan Suomelle osoitettaisiin 317 henkilöä eli samoin 1,98 prosenttia yhteensä 16 000 siirrettävästä henkilöstä. Suomelle osoitettavien siirtojen kokonaismäärä olisi näin ollen 792 henkilöä. Vastaanottaville jäsenvaltioille annettaisiin turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) kautta kertaluontoinen 6 000 euron tuki kutakin niiden alueelle siirrettyä henkilöä kohden neuvoston ja parlamentin asetuksen 516/2014 mukaisesti.
Jäsenvaltiot nimeäisivät kontaktipisteet. Lisäksi ehdotuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus lähettää yhteysvirkamies Italiaan ja Kreikkaan. Siinä todetaan, että nämä auttaisivat tiedonvaihdossa ja ehdokkaiden nimeämisessä. Italia tai Kreikka tekisi siirtopäätöksen. Artiklan 6.5 mukaan laittomasti edelleen liikkunutta kehotetaan palaamaan välittömästi oikeaan jäsenmaahan. Johdantokappaleen mukaan asianomaisella olisi periaatteessa oikeus kansainvälisen suojeluaseman mukaisiin etuihin ja oikeuksiin vain siinä valtiossa, johon hänet on siirretty.
Johdannossa viitataan Dublin-asetuksen mukaisiin oikeudellisiin ja menettelyllisiin takeisiin. Siinä sanotaan myös, että oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan siirtopäätöksen osalta olisi vain perusoikeuksien turvaamisen osalta. Artiklan 6.4 mukaan asianomaiselle annetaan tiedoksi kirjallinen päätös siirtämisestä määrättyyn maahan.
Jäsenvaltio voisi kieltäytyä vastaanottamasta henkilöä vain kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen perusteella.
Ehdotuksen mainitaan aiheuttavan EU:n talousarvioon yhteensä 240 miljoonan euron lisäkustannukset. Komissio huomauttaa mahdollisuudesta käyttää ehdotetun kaltaista järjestelmää myös muiden jäsenvaltioiden kohdalla Italian ja Kreikan kaltaisen maahantulotilanteen kohdatessa niitä.
Valtioneuvoston kanta
Hallitusohjelman mukaan turvapaikanhakijoiden EU:n sisäiset siirrot perustuvat vapaaehtoisuuteen, mikä on valtioneuvoston toiminnan lähtökohta, josta pidetään kiinni. Suomi on suhtautunut varauksellisesti esityksiin, joilla on pyritty luomaan pysyviä sisäisten siirtojen järjestelyjä.
Neuvosto voi kuitenkin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan komission ehdotuksesta hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä jäsenvaltion hyväksi, jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa kyseisessä jäsenvaltiossa hätätilanteen. Valtioneuvosto edellyttää, että tällaiset perussopimusten mahdollistamat väliaikaiset toimenpiteet ovat poikkeuksellisia, ajallisesti ja määrällisesti rajattuja sekä selkeästi perusteltuja, varsinkin hätätilanteen määrittelyn osalta.
Nyt komissio on tehnyt ehdotuksen sisäisistä siirroista liittyen Italian ja Kreikan tilanteeseen. Komission ehdottama neuvoston päätös tehdään määräenemmistöllä (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 78(3) artikla).
Eurooppa-neuvostossa (25 ja 26 päivänä kesäkuuta 2015) sovitun mukaisesti kahden vuoden aikana etulinjassa olevista jäsenvaltioista Italiasta ja Kreikasta siirretään tilapäisesti ja poikkeuksellisesti muihin jäsenvaltioihin 40 000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa henkilöä, ja kaikki jäsenvaltiot osallistuvat tähän.
Valtioneuvosto on edellyttänyt, että ehdotuksen käsittelyssä tulee kiinnittää huomioita seuraaviin kysymyksiin:
- Määräaikaisuus
- Kansallista toimivaltaa ei siirretä
- Vetotekijät huomioitava
- Ihmis- ja perusoikeuksien kunnioittaminen
- Toimien resursointi ja rahoitus
- Siirtojen käytännön toteuttaminen
- Tehokkaampi yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä
Siirrettävien henkilöiden lukumäärää koskevien neuvottelujen suhteen Suomi on katsonut, että alkuperäinen komission esittämä lukumäärä 792 voisi olla hyvä lähtökohta. Heinäkuussa on katsottu, että Suomi voisi tilanteen vaatiessa suostua siirtämään Italiasta ja Kreikasta noin 800 turvapaikanhakijaa kahden vuoden aikana.
Kukin jäsenmaa on ensisijaisesti itse vastuussa maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmiensä kehittämisestä siten, että järjestelmät ovat toimintakykyisiä myös lisääntyneiden maahanmuuttopaineiden alla. Käyttöön otettaviin väliaikaisiin toimenpiteisiin tulee kuulua myös sellaisia Italiaan ja Kreikkaan kohdistuvia velvoitteita, joilla voidaan varmistaa se, että maat saattavat maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmänsä toimiviksi.
Kun neuvosto käsittelee esitystä, valtioneuvosto korostaa kaikissa vaiheissa vapaaehtoisuutta pääperiaatteena.
Näillä edellytyksillä ja näistä lähtökohdista valtioneuvosto voi hyväksyä komission esityksen neuvoston päätökseksi Italiaa ja Kreikkaa koskevista väliaikaisista toimenpiteistä.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valtioneuvoston U -kirjelmän taustaa
Euroopan komissio on antanut 13 päivänä toukokuuta 2015 tiedonannon Euroopan muuttoliike-agendasta (COM(2015) 240 final). Valtioneuvosto on puolestaan antanut eduskunnalle muuttoliikeagendasta kirjeen E 17/2015 vp, jonka johdosta hallintovaliokunta on antanut lausuntonsa HaVL 6/2015 vp eduskunnan suurelle valiokunnalle12 päivänä kesäkuuta 2015.
Osana muuttoliikeagendan toimeenpanoa komissio on lisäksi 27 päivänä toukokuuta 2015 tehnyt neljä esitystä koskien EU:n sisäisiä siirtoja, uudelleensijoittamista, toimintasuunnitelmaa ihmissalakuljettajien torjumiseksi ja ohjeita sormenjälkien ottamiseksi. Valiokunnassa käsiteltävänä oleva U‑kirjelmä U 10/2015 vp koskee ehdotusta EU:n sisäisten siirtojen toteuttamiseksi (COM(2015) 286 final).
Valtioneuvoston U‑kirjelmän mukaan aikataulusyistä asia on saatettu eduskunnan käsiteltäväksi aikaisemmin E-kirjeellä (E 18/2015 vp), joka on toimitettu eduskunnalle 5 päivänä kesäkuuta 2015, sekä E-jatkokirjeellä, joka on toimitettu eduskunnalle 30 päivänä kesäkuuta 2015. E 18/2015 vp -kirjeestä hallintovaliokunta on mainittuna 12 päivänä kesäkuuta 2015 antanut lausuntonsa HaVL 5/2015 vp suurelle valiokunnalle.
Lisäksi on syytä todeta, että poliittinen keskustelu muuttoliikeagendasta ja siihen liittyvistä konkreettisista ehdotuksista on käyty OSA-neuvostossa 16 päivänä kesäkuuta 2015. Keskustelua sisäisistä siirroista on osana muuttoliikekeskustelua jatkettu Eurooppa-neuvostossa 25 ja 26 päivänä kesäkuuta 2015. Eurooppa-neuvostossa on hyväksytty Italian ja Kreikan vaikean maahanmuuttopaineen helpottamiseksi 40 000 turvapaikanhakijan siirtäminen muihin jäsenvaltioihin. Eurooppa-neuvosto on edellyttänyt, että sisäisistä siirroista tehtävä neuvoston päätös tulee hyväksyä nopeasti ja tarkemmasta jäsenvaltiokohtaisesta jaosta tulee sopia jäsenmaiden kesken heinäkuun 2015 aikana.
Asiaa on käsitelty epävirallisessa OSA‑neuvoston kokouksessa 9 ja 10 päivänä heinäkuuta 2015. Ylimääräisessä OSA‑neuvoston kokouksessa 20 päivänä heinäkuuta 2015 sisäministerit ovat sopineet Kreikasta ja Italiasta muihin jäsenvaltioihin kahden vuoden aikana siirrettävien henkilöiden lukumäärästä. Kokouksessa on saavutettu yhteisymmärrys yhteensä 32 256 henkilön siirtämisestä.
Valiokunnan käsityksen mukaan käsiteltävänä oleva U‑asia vastaa asiassa valiokunnalle aiemmin toimitettuja edellä mainittua E‑kirjettä E 18/2015 vp ja sen jatkokirjelmää EJ 12/2015 vp. Saadun tiedon mukaan U‑kirjelmästä ilmenevä neuvoston päätös on tarkoitus tehdä OSA‑neuvostossa 14 päivänä syyskuuta 2015.
Sisältöä koskevat kannanotot asiassa U 10/2015 vp
EU:n sisäisiä siirtoja koskeva päätösehdotus (COM(2015) 286 final) koskee yhteensä 40 000 Italiassa ja Kreikassa turvapaikkahakemuksen jättänyttä henkilöä seuraavien kahden vuoden aikana. Komission perustelu esitykselle on helpottaa huomattavaa turvapaikanhakijapainetta Italiassa ja Kreikassa. Valiokunta katsoo, että sen lausunto HaVL 5/2015 vp sisältää faktisesti hallintovaliokunnan kannanotot E‑kirjeen E 18/2015 vp lisäksi sen jatkokirjelmään EJ 12/2015 vp ja edellä mainitut teknisluonteisesti korvaavaan käsiteltävänä olevaan kirjelmään U 10/2015 vp. Sanotusta huolimatta hallintovaliokunta haluaa tässä yhteydessä vielä erikseen painottaa joitakin jo lausunnosta HaVL 5/2015 vp ilmeneviä seikkoja.
Valiokunta tähdentää, että turvapaikanhakijoiden EU:n sisäisten siirtojen tulee valtioneuvoston kannan mukaisesti perustua vapaaehtoisuuteen. Valtioneuvoston tavoin hallintovaliokunta edellyttää, että tällaiset perussopimusten mahdollistamat väliaikaiset toimenpiteet ovat poikkeuksellisia, ajallisesti ja määrällisesti rajattuja sekä selkeästi perusteltuja, varsinkin hätätilanteen määrittelyn osalta. Komissio on tehnyt ehdotuksen sisäisistä siirroista liittyen Italian ja Kreikan tilanteeseen. Komission ehdottama neuvoston määräenemmistöpäätös perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 78(3) artiklaan.
Valiokunta korostaa valtioneuvoston kantaan viitaten, että ehdotuksen käsittelyssä tulee kiinnittää huomioita seuraaviin seikkoihin:
- Määräaikaisuus
- Kansallista toimivaltaa ei siirretä
- Vetovoimatekijät huomioitava
- Ihmis- ja perusoikeuksien kunnioittaminen
- Toimien resursointi ja rahoitus
- Siirtojen käytännön toteuttaminen
- Tehokkaampi yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä.
Valiokunta esittää, että EU varmistaa vastaanottomaiden vaikuttamismahdollisuudet ja intressien huomioimisen siirrettäviä henkilöitä valittaessa.
Siirrettävien henkilöiden lukumäärää koskevien neuvottelujen suhteen Suomi on jo aiemmin katsonut, että alkuperäinen komission esittämä lukumäärä 792 voisi olla hyvä lähtökohta. Lisäksi on katsottu, että Suomi voisi tilanteen vaatiessa suostua siirtämään Italiasta ja Kreikasta noin 800 turvapaikanhakijaa kahden vuoden aikana.
Kukin jäsenmaa on ensisijaisesti itse vastuussa maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmiensä kehittämisestä siten, että järjestelmät ovat toimintakykyisiä myös lisääntyneiden maahanmuuttopaineiden alla. Valiokunta pitää välttämättömänä, että käyttöön otettaviin väliaikaisiin toimenpiteisiin tulee kuulua myös sellaisia Italiaan ja Kreikkaan kohdistuvia velvoitteita, joilla voidaan varmistaa se, että maat saattavat maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmänsä toimiviksi.
Näillä edellytyksillä ja näistä lähtökohdista sekä valiokunnan aiempaan lausuntoon HaVL 5/2015 vp ja käsiteltävänä olevasta U‑kirjelmästä ilmenevään viitaten valiokunta katsoo voivansa hyväksyä käsiteltävänä olevan komission esityksen neuvoston päätökseksi Italiaa ja Kreikkaa koskevista väliaikaisista toimenpiteistä.
E‑jatkokirje EJ 12/2015 vp
Edellä lausuttuun viitaten valiokunta toteaa, ettei tämän lausunnon lisäksi ole tarvetta enää erikseen antaa lausuntoa E 18/2015 vp jatkokirjelmän EJ 12/2015 vp johdosta.
Perustuslain edellyttämä käsittely eduskunnassa
Valiokunta toteaa, että komission ehdotus on periaatteellisesti erityisen merkityksellinen senkin vuoksi, että Italian ja Kreikan hätätilanteen perusteella EU:n sisäisten siirtojen yhteydessä sovellettaisiin ensimmäisen kerran Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua kolmansien maiden kansalaisten äkilliseen joukoittaiseen maahantuloon liittyvää hätätilamekanismia. Mekanismin hyväksyminen merkitsee kaikkia jäsenmaita sitovaa neuvoston päätöstä.
Kysymyksessä voidaan ajatella joustavasti tulkiten olevan teknisluonteinen asia sen johdosta, että lainsäädännön alaan kuuluva asia on ensin saatettu E‑kirjeellä ja sen jatkokirjelmällä eduskunnan käsiteltäväksi ja nyt perustuslain vaatimusten täyttämiseksi U‑kirjelmällä. Maahanmuuttoasioissa hallintovaliokunta on toimialakohtainen erikoisvaliokunta, jolla on maahanmuuttoasioissa oltava myös ajallisesti riittävä käsittelyaika. Tässä tapauksessa niin ei ole tapahtunut. Valtioneuvosto on 10 päivänä syyskuuta 2015 iltapäivällä antanut kirjelmänsä ja hallintovaliokunnan on osaltaan käsiteltävä asia tänään 11 päivänä syyskuuta 2015. Etenkin jatkokirjelmän EJ 12/2015 vp sisällön perusteella valiokunta arvioi, että U‑kirjelmä olisi voitu ja olisi tullut antaa eduskunnalle paljon aikaisemmin ja jo kevätistuntokaudella. Valiokunta ei pidä tapahtunutta hyväksyttävänä, eikä vastaavaa tilannetta saa enää tulevaisuudessa syntyä.