Käsiteltävänä oleva menettelyasetusehdotus rakentuu nykyisen menettelydirektiivin pohjalle. Valiokunta on antanut menettelyasetuksesta aiemmin lausunnon HaVL 35/2016 vp.
Asetusehdotus liittyy kiinteästi muihin yhteisen turvapaikkajärjestelmän toteuttamiseksi annettuihin säädösehdotuksiin, joita myös käsitellään edelleen EU:n toimielimissä. Käsittelyssä, joka on edennyt hitaasti, on yhteensä seitsemän eri vaiheissa olevaa säädösehdotusta EU:n yhteisen aidon turvapaikkajärjestelmän luomiseksi ja jäsenvaltioiden käytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Säädöspohja perustuu jatkossa yhtä ehdotusta lukuun ottamatta (vastaanottodirektiivi) jäsenvaltioissa suoraan sovellettaviin asetuksiin, mikä osoittaa pyrkimystä säädösten velvoittavuuden lisäämiseen. Tämä onkin tarpeen, sillä voimassa olevaa lainsäädäntöä ei ole valiokunnan käsityksen mukaan noudatettu asianmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.
Säädösehdotusten tavoitteena on toteuttaa vihdoin EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä ja saada se vastaamaan muuttunutta toimintaympäristöä. Ehdotusten läpileikkaavana tavoitteena on menettelyiden tehostaminen, väärinkäytöksiin puuttuminen ja hakijoiden edelleen liikkumisen torjuminen. Samalla hakijoiden ja suojelua saavien työntekoon ja yhdenvertaiseen kohteluun liittyviä oikeuksia pyritään eräiltä osin vahvistamaan ja erityisesti yksin tulleiden alaikäisten suojaa parantamaan.
Valiokunta on aiemmissa lausunnoissaan pitänyt mahdollisena, että komission mainittuun lainsäädäntökokonaisuuteen liittyviin ehdotuksiin sisältyy yksityiskohdissa päällekkäisyyttä ja jonkin asteista ristiriitaisuutta. Valiokunta onkin korostanut tarvetta koordinoida lainsäädäntöehdotusten käsittelyä muun muassa johdonmukaisuuden ja sääntelyn yhteensopivuuden varmistamiseksi prosessin edetessä. Tästä näkökulmasta valiokunta pitää myönteisenä, että yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevien ehdotusten toisiinsa yhteydessä olevia kysymyksiä on saadun selvityksen mukaan tarkasteltu neuvoston työryhmissä horisontaalisesti yhdessä. Menettelyasetuksella on liittymäkohtia erityisesti määritelmäasetukseen ja Dublin-asetukseen. Toimiva turvapaikkajärjestelmä edellyttää, ettei kokonaisuuteen liittyvien säädösten välille jää ristiriitoja tai aukkokohtia.
Asetusehdotuksella pyritään varmistamaan nopea, tehokas ja oikeudenmukainen menettely kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyssä. Tavoitteena on myös nykyistä yhdenmukaisemmat menettelyt kaikissa jäsenvaltioissa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että kansainvälistä suojelua koskevan asian käsittelymenettely on mahdollisimman selkeä ja tarkoituksenmukainen.
Asian vireilletulo on komission ehdotuksen mukaan kolmivaiheinen: hakemuksen tekeminen, rekisteröinti ja jättäminen. Suomessa nämä vaiheet tapahtuvat nykyisin käytännössä yhdellä kertaa. Valiokunta toteaa, että ehdotuksen jatkokäsittelyssä on huolehdittava siitä, ettei menettelyn alkuvaihe muodostu nykyistä raskaammaksi, vaan tarkoituksenmukaiset toimintatavat esimerkiksi viranomaisten välisessä työnjaossa voidaan säilyttää.
Valiokunta on aiemmin pitänyt myönteisinä ehdotukseen sisältyviä hakijaa koskevia velvoitteita, kuten hakijan ohjaaminen toimittamaan hakemuksen jättämisvaiheessa kaikki olennainen tieto hakemukseen. Muutoinkin hakijan vastuuta hakemuksensa perustelemisesta korostetaan. Tämä edellyttää kuitenkin, että hyvä oikeusapu ja haastatteluosaaminen varmistetaan.
Menettelyasetuksella tehostetaan turvapaikkamenettelyjä, mutta myös vahvistetaan oikeusturvatakeita turvapaikkaprosessin aikana. Valiokunta pitää myönteisenä, että ilman huoltajaa olevan lapsen oikeusturvaa pyritään parantamaan edustajajärjestelmää kehittämällä. Valiokunta on aiemmassa lausunnossaan (HaVL 35/2016 vp) suhtautunut kuitenkin kielteisesti siihen, että oikeusapu laajennettaisiin koskemaan koko turvapaikkaprosessia. Hakijan oikeutta ilmaiseen oikeusapuun on Suomessa rajoitettu 1.9.2016 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella. Oikeus-apuun ei kuulu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Jos hakija on ilman huoltajaa maassa oleva alle 18-vuotias, oikeus-apuun kuitenkin kuuluu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa. Muutoksella tavoiteltiin turvapaikkaprosessin sujuvuuden varmistamista, eikä sen katsottu vaarantavan hakijan oikeusturvaa.
Komission ehdotukseen sisältyvät säännökset ns. rajamenettelystä, jolla tarkoitetaan määrittävän viranomaisen mahdollisuutta käsitellä hakemukset nopeutetussa menettelyssä sekä selvittää hakemuksen tutkittavaksi ottamisen perusteet jo jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueella ilman, että hakija päästetään maahan hakemuksen käsittelyn aikana. Suomessa ei ole otettu käyttöön voimassa olevan direktiivin mukaista rajamenettelyä. Asetusehdotuksella mainittu menettely tulee osaksi määrittävän viranomaisen keinovalikoimaa. Saadun selvityksen mukaan rajamenettelyä voidaan tämän hetkisen ehdotuksen mukaan soveltaa toimivaltaisen viranomaisen harkintaan perustuen.
Nopeutetussa menettelyssä käsitellään asetusehdotuksen mukaan ilmeisen perusteettomat hakemukset, turvallisesta alkuperämaasta tulleiden hakijoiden hakemukset ja uusintahakemukset niissä tapauksissa, joissa niitä ei jätetä tutkimatta. Nopeutetussa menettelyssä käsitellään myös tapaukset, joissa hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi jäsenvaltioiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Hakemus on ehdotuksen mukaan jätettävä tutkimatta, jos hakija on saapunut tai hänet voidaan siirtää ensimmäiseen turvapaikkamaahan tai turvalliseen kolmanteen maahan. Uusintahakemus voidaan jättää tutkimatta, jos uusia perusteita ei ole ilmennyt. Valiokunta pitää välttämättömänä, että nopeutettua menettelyä ja tutkimatta jättämismenettelyä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa tehokkaasti. Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota siihen, että Suomessa merkittävä osa hakemuksista on viime aikoina ollut uusintahakemuksia.
Pääsääntönä turvapaikkamenettelyssä on, että hakija saa oleskella maassa, kunnes valitus on ratkaistu ensimmäisessä muutoksenhakuasteessa. Asetusehdotuksen mukaan turvapaikanhakijalla on turvallista kolmatta maata koskevassa menettelyssä oikeus jäädä jäsenvaltioon valituksen käsittelyn ajaksi sillä perusteella, että ihmisoikeusloukkauksen riski on tällaisessa tapauksessa korkeampi kuin ensimmäisen turvallisen maan kohdalla, jolloin ei vastaavaa oikeutta jäädä jäsenmaahan ole. Valiokunta on katsonut (HaVL 35/2016 vp), että myös turvallisesta kolmannesta maasta tullut hakija tulee voida poistaa maasta tutkimatta jättämispäätöksen jälkeen ennen valituksen käsittelemistä, ellei tuomioistuin kiellä täytäntöönpanoa. Valiokunta toteaa valtioneuvoston tavoin, että käännytyspäätös tulee voida panna täytäntöön välittömästi niissä tapauksissa, joissa uusintahakemus todetaan ilmeisen perusteettomaksi tai jätetään tutkimatta sillä perusteella, ettei siinä ole esitetty uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita.
Turvallisia maita koskevia säännöksiä ehdotetaan menettelyasetuksella selkiinnytettäviksi. Turvallisten maiden määrittelyssä on myös pyrittävä nykyistä yhtenäisempään soveltamiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että turvalliset kolmannet maat, turvalliset ensimmäiset turvapaikkamaat ja turvalliset alkuperämaat määritellään unionitasolla. Saadun selvityksen mukaan jatkossa luettelot voidaan laatia turvallisista alkuperämaista ja turvallisista kolmansista maista, mutta ei ensimmäisistä turvapaikkamaista. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että turvallisia maita koskevalla epäyhtenäisellä soveltamisella voi olla merkittäviä vaikutuksia Dublin-menettelyyn, jota ennen on sovellettava turvallisten maiden menettelysääntöjä.
Asetusehdotukseen sisältyy useita määräaikoja, jotka koskevat menettelyn alkuvaihetta, edustajan määräämistä alaikäiselle, rajamenettelyä sekä nopeutettua ja normaalia menettelyä. Myös muutoksenhakumenettelylle asetetaan määräaikoja. Valiokunta on Dublin-asetuksen käsittelyn yhteydessä puoltanut esitettyjen määräaikojen hyväksymistä siten, että ne voidaan erityisistä syistä ylittää. Valiokunta on myös korostanut, että mahdollisen määräajan ja siirtopäätöksen täytäntöönpanon on oltava linjassa menettelyasetuksen säännösten kanssa. Dublin-asetuksen mukaisessa päätöksessä ei kuitenkaan ole kyse turvapaikkahakemuksen aineellisesta ratkaisemisesta, vaan lähinnä luonteeltaan menettelyllisestä asiasta (HaVL 8/2018 vp).
Tällä hetkellä neuvotteluissa esillä olevassa ehdotuksessa valitusaika normaalissa menettelyssä tehtyyn päätökseen on 20 työpäivää. Ilmeisen perusteettomaksi katsotusta, nopeutetussa menettelyssä ratkaistusta tai tutkimatta jätetystä hakemuksesta valitusaika on kahdeksan työpäivää. Suomessa valitusaika on nykyisin 21 päivää. Valiokunta toteaa, että ehdotettua valitusaikaa normaalissa menettelyssä tehtyyn päätökseen voidaan pitää riittävänä. Muutoksenhakumenettelyjen tulee muiltakin osin määräaikoineen olla sellaisia, että hakijan oikeusturva toteutuu asianmukaisesti.
Valiokunta tähdentää Dublin-asetuksesta antamiinsa lausuntoihin (HaVL 34/2016 vp ja HaVL 8/2018 vp) viitaten, että kullakin jäsenvaltiolla tulee olla asianmukaiset resurssit turvapaikkajärjestelmänsä ylläpitämiseen. Ehdotukseen sisältyvät tehostamistoimet nopeuttavat osaltaan menettelyä, mutta ruuhkatilanteissa menettelyn toimivuus voidaan tehokkaimmin turvata vain riittävillä resursseilla kaikissa prosessin vaiheissa. Tuomioistuimille asetettavat määräajat aiheuttavat lisäresurssitarvetta myös tuomioistuimille. Prosessin viivästyminen aiheuttaisi kuitenkin todennäköisesti suuremmat kokonaiskustannukset.
Valiokunta painottaa myös tässä yhteydessä, että hakijalla on velvollisuus hakea turvapaikkaa siinä jäsenvaltiossa, johon hän ensiksi saapuu tai jossa hänellä on oleskeluoikeus, eikä siirtyminen toiseen valtioon ole kesken hakemuksen käsittelyn sallittua. Turvapaikanhakija ei kuulu vapaan liikkumisoikeuden piiriin, eikä hänellä ole oikeutta valita maata, josta hän hakee turvapaikkaa.
Yhteensä kuuden asetusehdotuksen ja yhden direktiiviehdotuksen muodostaman kokonaisuuden käsittely on saadun selvityksen mukaan edennyt hitaasti, mutta yhtenäisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toimeenpanon kiireellisyydestä huolimatta lainsäädäntötyö on vielä unionissa kesken. Valiokunnan käsityksen mukaan yhteisymmärryksen saavuttaminen on ollut erityisen vaikeaa Dublin-järjestelmän uudistamisesta, johon liittyy olennaisesti kysymys taakanjaosta sekä menettelyasetusehdotuksesta, johon puolestaan liittyy turvallisten maiden listaus EU-tasolla. Jatkokirjelmän mukaan koko yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää koskeva säädöspaketti on tarkoitus saada hyväksytyksi ennen Euroopan parlamentin vaaleja, jotka pidetään keväällä 2019. Tämän vuoksi tavoitteena on käsitellä kokonaisuutta Eurooppa-neuvostossa kesäkuussa 2018. Valiokunta pitää tärkeänä, että mainittuja säädösehdotuksia viedään eteenpäin kokonaisuutena.
Valiokunta on aiemmin korostanut, että EU:n yhteinen turvallisten alkuperämaiden luettelo ja turvallisten kolmansien maiden luettelo on hyväksyttävä mahdollisimman nopeasti, jotta järjestelmän toimivuutta voidaan tehostaa. Kysymystä taakanjaosta ei voida lopullisesti ratkaista ennen kuin ulkorajavalvonta ja nykyinen järjestelmä tehokkaine palautuksineen saadaan toimimaan.
Valiokunta toteaa, että ehdotettu yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskeva lainsäädäntö on saatava voimaan mahdollisimman nopeasti. Lisäksi valiokunta korostaa, että muuttoliikkeeseen vastataan kestävimmin ja tehokkaasti puuttumalla muuttoliikkeen perimmäisiin syihin. Muuttoliikekysymykset tulee huomioida kokonaisvaltaisesti EU:n suhteissa keskeisiin lähtö- ja kauttakulkumaihin. Perimmäisiin syihin on vaikutettava EU-tason toimin yhteistyössä näiden maiden sekä kansainvälisen yhteisön kanssa. Maiden kanssa on pyrittävä muuttoliikkeen hallintaa parantaviin järjestelyihin sekä huolehdittava muuttoliikkeeseen liittyvien rikosten (esim. ihmiskauppa) ennalta ehkäisystä.