Yleistä

Komissio on 15.12.2020 antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi digitaalisten palvelujen sisämarkkinoista ja direktiivin 2000/31/EY muuttamisesta (KOM(2020) 825 lopullinen). Ehdotus pohjautuu komission digitaalisten sisämarkkinoiden strategian toimeenpanoon sekä politiikkatavoitteisiin, jotka komissio esitti helmikuussa 2020 antamassaan tiedonannossa "Euroopan digitaalista tulevaisuutta rakentamassa". 

Asetusehdotuksen tavoitteena on edistää digitaalisten sisämarkkinoiden toimintaa ja erityisesti ns. välittäjäpalveluiden tarjontaa. Sen tavoitteena on laatia yleiset säännöt turvalliselle, ennakoitavalle ja luotettavalle verkkoympäristölle, jossa myös käyttäjien EU:n perusoikeuskirjan sisältämiä perusoikeuksia suojellaan tehokkaasti. Tavoitteena on lisäksi syventää nykyisen sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin välittäjäpalveluiden sääntelyä siirtämällä voimassa olevat direktiivin vastuuvapaussäännökset ehdotettuun asetukseen sekä lisäämällä asetukseen näiden palveluntarjoajien huolellisuusvelvollisuuksia. Nämä huolellisuusvelvollisuudet ovat uusia, ja niiden tavoitteena on edistää käyttäjien ja kuluttajien turvallisuutta verkossa. 

Lakivaliokunta on antanut aiemmin asetusehdotuksesta lausunnon (LaVL 9/2021 vp). 

Lakivaliokunta katsoo aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 6) toteamallaan tavalla, että sääntelyn tavoitteiden kannalta ehdotusta voidaan pitää perusteltuna, kun otetaan huomioon internetin käytön yleisyys, rajat ylittävä luonne ja välttämätön merkitys kaikilla yhteiskunnan toiminnan aloilla. Erittäin suuret verkkoalustat, joihin kohdistuisi tiukempia vaatimuksia ja vastuita, ovat maailmanlaajuisia, ja niillä on yli 45 miljoonaa eurooppalaista käyttäjää. On ilmeistä, että yksittäisillä kansallisen tason lainsäädäntötoimilla ei pystytä tehokkaasti varmistamaan unionin kansalaisten ja yritysten turvallisuutta ja yhdenmukaista oikeuksien suojelua verkossa ja erityisesti suhteessa erittäin suurien verkkoalustojen toimintaan. Tämä perustelee valiokunnan käsityksen mukaan unionin tasoisella asetuksella toteutettavaa digitaalisten palvelujen toiminnan edellytysten yhdenmukaistamista turvaamalla samalla perusoikeudet ja varmistamalla turvallisen verkkoympäristön. 

Jatkokirjelmän mukaan asetusehdotusta käsitellään kilpailukykyneuvoston alaisessa sisämarkkinatyöryhmässä nopeassa tahdissa. Jatkokirjelmän mukaan 25.11.2021 pidettävässä kilpailukykyneuvoston kokouksessa jäsenvaltioilta kysytään, hyväksyvätkö nämä neuvoston yleisnäkemyksen asetusehdotuksesta pohjaksi Euroopan parlamentin kanssa käytäviä neuvotteluja varten. Työryhmätason keskusteluja ehdotuksen sisällöstä vielä jatketaan, jotta mahdollisimman moni jäsenvaltio voisi hyväksyä yleisnäkemyksen. 

Lakivaliokunta arvioi jatkokirjelmässä esitettyä valtioneuvoston kantaa ja saamaansa selvitystä aiemman lausuntonsa (LaVL 9/2021 vp) ja neuvottelutilanteen valossa. Valiokunta lausuu esityksestä oman toimialansa kannalta keskittyen eräisiin asetusehdotuksen tärkeimpiin kysymyksiin. 

Valtioneuvoston kannan mukaan neuvoston yleisnäkemys asetusehdotuksesta voidaan hyväksyä pohjaksi Euroopan parlamentin kanssa käytäviä neuvotteluja varten edellyttäen, että 18 artiklassa määritellyt tuomioistuimen ulkopuolisten riidanratkaisuelinten päätökset eivät ole sitovia. Valiokunnan saaman lisäselvityksen mukaan viimeisin kompromissiesitys ei enää sisällä säännöstä tuomioistuinten ulkopuolisten riidanratkaisuelinten sitovuudesta. Valiokunta pitää tätä myönteisenä. Lakivaliokunta on kiinnittänyt aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 10) huomiota tuomioistuinten ulkopuolisiin riidanratkaisuelimiin ja katsonut, että neuvotteluissa on varmistettava, ettei asetuksesta seuraa jäsenvaltioille velvoitetta perustaa tuomioistuimen ulkopuolista riidanratkaisuelintä käsittelemään palveluntarjoajan päätöksiä koskevia valituksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asetusehdotus ei asetakaan jäsenvaltioille tällaista velvoitetta, mutta valiokunta pitää tärkeänä, että tämä pyritään vielä jatkoneuvotteluissa erillisin kirjauksin varmistamaan. 

Valtioneuvoston kannassa ja jatkokirjelmässä tuodaan kuitenkin esiin vielä useita seikkoja, joita tulee jatkoneuvotteluissa selventää ja tarkentaa. Useat näistä liittyvät seikkoihin, joihin lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota jo aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp). 

Neuvottelutilannetta ja saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta kuitenkin katsoo valtioneuvoston tavoin, että neuvoston yleisnäkemys asetusehdotuksesta voidaan hyväksyä pohjaksi Euroopan parlamentin kanssa käytäviä neuvotteluja varten sellaisena kuin se on esitetty jatkokirjelmässä ja valiokunnan saamassa lisäselvityksessä. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että jatkoneuvotteluissa kiinnitetään edelleen huomiota muun muassa jatkokirjelmässä ja lakivaliokunnan aiemmassa lausunnossa (LaVL 9/2021 vp) esiin nostettuihin ongelmakohtiin sekä jäljempänä selostettuihin kysymyksiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi on mukana neuvotteluissa loppuun asti ja pyrkii aktiivisesti kiinnittämään huomiota vielä auki oleviin sekä täsmennystä vaativiin kysymyksiin. 

Laiton sisältö

Asetusehdotus sisältää verkossa välitetyn laittoman sisällön määritelmän. Määritelmä on merkityksellinen erityisesti asetuksen sisältämän vastuuvapaussääntelyn kannalta. Lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan (ks. LaVL 9/2021 vp, s. 7—8) kiinnittänyt huomiota laittoman sisällön määritelmään ja sen ongelmakohtiin. Valiokunta on aiemmassa lausunnossaan todennut, että laitonta sisältöä olisi mikä tahansa tieto, joka ei ole unionin tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaista riippumatta kyseisen lainsäädännön täsmällisestä kohteesta tai luonteesta. Valiokunta katsoi, että laittoman sisällön määrittely muodostuu siten erittäin laaja-alaiseksi ja tulkinnanvaraiseksi. Se voi myös poiketa sisällöllisesti eri jäsenvaltioissa. Valiokunta viittasi myös siihen, että asiantuntijakuulemisessa oli tuotu esiin edellä todetun ongelmallisuus etenkin sananvapauden kannalta. Valiokunta katsoikin lausunnossaan, että asetusehdotuksen sisältämää sääntelyä tulee tältä osin olennaisesti täsmentää. 

Lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan todennut, että laittoman sisällön käsitteen täsmennystarvetta perustelee sekin, että soveltamisalan laajuuden vuoksi myös palveluntarjoajan harkintavalta estää tai poistaa tietoja verkkoalustalta voi muodostua ongelmallisen laajaksi. Niin ikään palveluntarjoajan vastuukysymykset voivat muodostua pulmallisen epätäsmällisiksi. 

Lakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota laittoman sisällön laaja-alaisuuteen myös seuraamussääntelyn kannalta (LaVL 9/2021 vp, s. 8). 

Jatkokirjelmän mukaan (s. 4) laittoman sisällön määritelmän yleisyys asetuksessa johtuu siitä, että kyseessä on ns. horisontaalinen asetus, jossa säännellään kaikkea välityspalvelujen mahdollisesti välittämää laitonta sisältöä, ja asetuksessa on tarkoitus säätää yleiset vastuuvapaus-, huolellisuus- ja menettelysäännöt palveluntarjoajille koskien kaikkea laitonta sisältöä. Puheenjohtajan kompromissitekstissä laittoman sisällön määritelmää on jatkokirjelmän mukaan täsmennetty niin, että kansallisen lainsäädännön, jossa määritetään tietty sisältö laittomaksi, tulee olla EU-oikeuden mukaista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vastaava täsmennys on tehty myös 8 ja 9 artikloihin. Jatkokirjelmän mukaan (s. 8) asetukseen siirretään nykyisestä sähköisestä kaupankäynnistä annetusta direktiivistä (2000/31/EY) vastuuvapaussäännökset, jotka ovat yleisiä ja koskevat kaikkea välityspalveluissa välitettyä laitonta sisältöä. Tämän vuoksi Suomella ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa neuvotteluissa niin, että asetus koskisi vain tietyn tyyppistä tai tietyn sektorin laittomia sisältöjä, eikä niin, että 20 vuotta EU:ssa voimassa olleita vastuuvapaussääntöjä muutettaisiin sisällöllisesti niin, että ne koskisivat tietynlaista laitonta sisältöä. 

Vastuuvapaussäännöksiin ja laittomaan sisältöön liittyen Suomi on jatkokirjelmän mukaan (s. 8) tuonut esiin riskiä siitä, että palveluntarjoajat voivat poistaa myös laillista sisältöä. Säilytyspalvelun tarjoajia koskevaa velvollisuutta järjestää palveluissaan laittoman sisällön ilmoitusmenettely sekä käsitellä näitä ilmoituksia (14 artikla) ja ilmoitusmenettelyn suhdetta palveluntarjoajan mahdollisuuteen vedota vastuuvapauteen onkin kompromissiesityksen 14 artiklan 3 kohdassa tarkennettu niin, että ilmoitusten laittomasta sisällöstä tulee olla sellaisia, että huolellinen säilytyspalveluntarjoaja voi todeta sisällön laittomuuden. 

Jatkokirjelmän mukaan (s. 8—9) asetusehdotuksen perusteluita johdantokappaleessa 41a on tarkoitus tarkentaa EU-tuomioistuimen viimeisimmän oikeuskäytännön (esim. yhdistetyt tapaukset C-682/18 ja C-683/18) mukaisesti tavoitteena vähentää voimakasta kannustetta poistaa sisältöä. Edellä mainitussa tapauksessa tuomioistuin arvioi voimassa olevia, sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin säännöksiä vastuuvapaudesta ja katsoi päätöksessään, että ilmoituksen laittomasta sisällöstä pitää olla sellainen, että sen nojalla kyseisen alustan ylläpitäjä voi varmistua ilman yksityiskohtaista oikeudellista tutkintaa siitä, että kyseisen tiedon välittäminen on laitonta, ja siitä, että kyseisen sisällön mahdollinen poistaminen on yhteensoveltuvaa sananvapauden kanssa. 

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että edellä mainitut täsmennykset ja EU-tuomioistuimen viimeaikainen käytäntö osaltaan vähentävät mahdollisesti kannustetta poistaa sisältöä ns. varmuuden vuoksi, millä voisi olla epätoivottavia vaikutuksia sananvapauden toteutumiseen. Lisäksi täsmennykset osaltaan pyrkivät ehkäisemään tilanteita, joissa palveluntarjoajat poistaisivat vain tietyssä jäsenvaltiossa laittomaksi katsottua sisältöä, jos kyseinen sisältö nauttisi sananvapauden suojaa muissa jäsenvaltioissa ja sisällön poistaminen voisi olla myös EU-oikeuden vastaista. Näiltä osin voidaan katsoa, että asetusehdotuksen soveltamisala on osin täsmentynyt valiokunnan aikaisemmassa lausunnossaan esittämien huomautusten osalta. 

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että saadun selvityksen mukaan edellä mainitut arvioinnit tapahtuvat pitkälti yksityisen palveluntarjoajan toimesta, mikä edellyttää laajaa arviointia laittomasta sisällöstä, minkä lisäksi kompromissiesityksen myötä tulee lisäksi arvioitavaksi myös mahdollisen ilmoituksen ja laittomaksi väitetyn sisällön EU-oikeuden mukaisuus yksityisen toimesta. 

Edellä Yleistä-jaksossa todetuin tavoin neuvottelutilannetta ja saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta kuitenkin katsoo valtioneuvoston tavoin, että neuvoston yleisnäkemys asetusehdotuksesta voidaan hyväksyä pohjaksi Euroopan parlamentin kanssa käytäviä neuvotteluja varten sellaisena kuin se on esitetty jatkokirjelmässä ja valiokunnan saamassa lisäselvityksessä. Valiokunta pitää kuitenkin erittäin tärkeänä, että jatkoneuvotteluissa kiinnitetään edelleen huomiota lakivaliokunnan aiemmassa lausunnossa (LaVL 9/2021 vp) esiin nostettuihin ongelmakohtiin. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että myös laittoman sisällön käsitteen laajuuteen ja sen aiheuttamiin ongelmakohtiin sekä täsmentämismahdollisuuksiin kiinnitetään edelleen jatkoneuvotteluissa huomiota. 

Muita huomioita

Lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 10—11) kiinnittänyt huomiota asetusehdotuksen 8 ja 9 artikloihin, jotka koskevat kansallisen viranomaisen toimenpidepyyntöjä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle palveluntarjoajalle. Valiokunta katsoi, että ehdotetut 8 ja 9 artiklan menettelyt vaativat vielä selvitystä jatkoneuvotteluissa siitä huolimatta, että asetusehdotus ei velvoittanut palveluntarjoajaa ryhtymään artikloissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin. 

Jatkokirjelmässä ilmaistun valtioneuvoston kannan mukaan (s. 2) uutena kantana valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti ehdotettuihin 8 ja 9 artikloihin. Artiklat merkitsevät sitä, että jäsenvaltion viranomainen voisi kohdistaa toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan välityspalvelun tarjoajaan määräyksen poistaa tietty laittomaksi katsomansa sisältö palvelussaan tietyltä maantieteelliseltä alueelta tai määräyksen ilmoittaa jokin tieto palvelunsa käyttäjästä. Tällainen määräys ei sitoisi palveluntarjoajaa ehdotetun asetuksen nojalla, vaan määräyksen mahdollisen sitovuuden tulisi perustua johonkin muuhun EU-lainsäädäntöön tai kansalliseen lainsäädäntöön, joka on sopusoinnussa EU-oikeuden kanssa. Vaikka toisen jäsenvaltion viranomaisen määräykset eivät olisi sitovia nyt ehdotetun asetuksen nojalla, ehdotettujen 8 ja 9 artiklojen voidaan valtioneuvoston kannan mukaan katsoa poikkeavan alkuperämaaperiaatteesta. Valtioneuvoston kannan mukaan Suomi edistää neuvotteluissa sen varmistamista, että molemmissa artikloissa todetaan selvästi, etteivät 8 ja 9 artiklat vaikuta kansalliseen rikos- tai prosessioikeuteen. 

Saamansa selvityksen perusteella myös lakivaliokunta suhtautuu 8 ja 9 artikloihin varauksellisesti ja pitää edellä selostettua valtioneuvoston kantaa perusteltuna. 

Lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 9) nostanut esiin sen, että asetusehdotuksen mukaan digitaalisten palvelujen koordinaattorilla on oltava valtuudet tehdä tarkastuksia paikalla tiloissa, joita palveluntarjoajat tai henkilöt käyttävät elinkeino- tai ammattitoimintaansa liittyviin tarkoituksiin, tai pyytää muita viranomaisia tekemään niin epäiltyyn rikkomiseen liittyvien tietojen tutkimiseksi, takavarikoimiseksi, jäljennösten ottamiseksi tai hankkimiseksi. Lausunnossaan lakivaliokunta on todennut pitävänsä hyvin kyseenalaisena ainakin sellaista tilannetta, jossa digitaalisten palveluiden koordinaattori voisi tunkeutua kotirauhan piiriin. Lakivaliokunta katsoi, että tilanteissa, joissa on kysymys kotirauhan suojaamasta tilasta, koordinaattorin tulee pyytää virka-apua kansallisesti toimivaltaiselta viranomaiselta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansallisten viranomaisten toimivallasta tehdä tarkastuksia säädetään asetusehdotuksen 41 artiklan 1 b kohdassa, jonka perusteella Suomessa säädettäisiin kansallisesti suomalaisen koordinaattoriviranomaisen toimivallasta. Kyseisen artiklan mukaan kansallisesti voidaan säätää myös niin, että Suomessa oikeusviranomainen päättää tarkastuksen tekemisestä. Valiokunta pitää tätä myönteisenä. Jatkokirjelmän (s. 18) mukaan tässä vaiheessa asetusneuvotteluja on vielä epäselvää, tarkoitetaanko "tiloilla" myös pysyväisluonteiseen asumiseen tarkoitettuja tiloja. Jos näin on, tulee jatkokirjelmän mukaan sekä kansallisen viranomaisen että komission tarkastusvaltuuksia arvioida myös perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan kannalta. Muun muassa edellä todetun valossa lakivaliokunta yhtyy valioneuvoston kantaan, jonka mukaan komission ja toimivaltaisten viranomaisten toimivaltuuksia tulee vielä tarkentaa. On perusteltua vielä arvioida, voidaanko ja millä edellytyksillä tarkastuksia tehdä kotirauhan piirissä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että perustuslain 10 §:n 3 momentissa kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden edellytyksenä on välttämättömyys. 

Saadun selvityksen mukaan asetusehdotukseen on lisätty uusi 44 a artikla, jossa säädetään virka-avun antamisesta toiselle jäsenvaltiolle. Sen 2 kohdan mukaan sijaintivaltion digitaalisten palvelujen koordinaattori voi pyytää muita digitaalisten palvelujen koordinaattoreita antamaan hallussaan olevia tietoja toiselle jäsenvaltiolle tai suorittamaan tutkintaa 41 artiklan 1 kohdan mukaan. Ehdotetun 44 a artiklan 2 kohdan mukaan digitaalisten palvelujen koordinaattori voi pyytää muita jäsenvaltioita suorittamaan toimenpiteitä alueillaan. Pyyntöä ei kuitenkaan tule noudattaa, ellei 44 a artiklan 4 kohdan a—c alakohdasta muuta johdu. Näin ollen epäselväksi jää, onko kansallisilla viranomaisilla velvollisuus toisen jäsenvaltion pyynnöstä suorittaa esimerkiksi tarkastuksia, ja tällaisesta virka-avun antamisesta on mahdollista kieltäytyä vain, jos joku 4 kohdan kriteereistä täyttyy. 

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää tärkeänä, että jatkoneuvotteluissa säännöstä pyritään täsmentämään niin, että kansalliselle viranomaiselle jää harkintavaltaa niin, että se voi huomioida myös pyydetyn virka-avun tarkoituksenmukaisuuden. Mikäli harkintavaltaa ei jää, katsoo lakivaliokunta saamansa selvityksen perusteella tärkeäksi, että pyynnön edellytyksenä on tällaisten toimien välttämättömyys. 

Asetusehdotuksen 42 artikla sisältää säännökset seuraamuksista. Lakivaliokunta uudistaa aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 8) esittämänsä näkemyksen siitä, että asetusneuvotteluissa on huolehdittava siitä, että kansallisesti voidaan säätää asetuksessa tarkoitetuista seuraamuksista perustuslain vaatimusten mukaisesti. Valiokunta pitää perusteltuna valtioneuvoston kantaa, jonka mukaan seuraamuksia koskevaa sääntelyä tulisi tarkentaa. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että asetus jättää kansallista liikkumavaraa hallinnollisista seuraamusmaksuista säätämiseksi. Jatkoneuvotteluissa on tärkeää pyrkiä varmistamaan myös se, että mistä tahansa asetuksen säännöksen rikkomisesta ei ole säädettävä seuraamukseksi rikkomusmaksua. 

Lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 10) viitannut komission toimivaltaan antaa sakkoja ja uhkasakkoja. Valiokunta on tuolloin yhtynyt valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan asetusehdotukseen tulee liittää oikeussuojakeinona valitusmahdollisuus edellä mainituista komission päätöksistä. Jatkokirjelmän mukaan (s. 22) asetusehdotukseen on lisätty 64 a artikla, jonka mukaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 261 artiklan mukaisesti Euroopan unionin tuomioistuimella on täysi harkintavalta tutkia valitukset päätöksistä, joilla komissio on määrännyt sakkoja tai uhkasakkoja. Se voi kumota sakon tai uhkasakon taikka alentaa tai korottaa sitä. Valiokunta pitää lisäystä myönteisenä. Valiokunta pitää lisäksi perusteltuna valtioneuvoston kantaa, jonka mukaan muutoksenhakua komission tekemistä päätöksistä tutkintamenettelyn aikana tulee myös selventää. 

Jatkokirjelmästä ilmenevin tavoin (s. 18) komissiolle ehdotettujen toimivaltuuksien käyttämisessä tulevat sovellettavaksi EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä yleisinä periaatteina määritellyt puolustautumisoikeudet ja perusoikeuskirjan 41 artiklassa määritellyt hyvän hallinnon perusteet. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että tästä huolimatta asetusehdotuksessa tarkoitettujen komission merkittävien toimivaltuuksien asianmukaisessa käytössä korostuvat entisestään vaatimukset SEUT 298 artiklassa edellytetyn sääntelyn aikaansaamiseksi hallintomenettelyn yhtenäisistä perusteista EU:n toimielimissä. Valiokunta katsoo, että hyvän hallinnon edistämiseksi ja oikeusturvan takaamiseksi tätä on syytä korostaa jatkoneuvotteluissa. 

Lakivaliokunta uudistaa aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2021 vp, s. 10) korostamansa näkemyksen siitä, että neuvotteluissa on tärkeä pyrkiä siihen, että valvonta- ja oikeussuojajärjestelmästä muodostuu toimiva ja selkeä kaikkien osapuolien kannalta.