Hallinnonalan siirto ja vankiterveydenhuollon valvonta

Vankien terveydenhuolto järjestetään nykyisin osana rangaistusten täytäntöönpanoa ja muusta julkisesta terveydenhuollosta erillään, sillä vankiterveydenhuolto kuuluu oikeusministeriön hallinnonalalle ja on Rikosseuraamuslaitoksen vastuulla, kun taas yleinen terveydenhoitojärjestelmä kuuluu sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle. Myös organisaatiovalvonta on järjestetty eri tavoin, sillä vankiterveydenhuollon osalta kyse on Rikosseuraamuslaitoksen omavalvonnasta, kun yleisen terveydenhuollon valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviralle ja aluehallintovirastoille. Rikosseuraamuslaitoksen palveluksessa olevien yksittäisten terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta on kuitenkin jo nykyisin toteutettu alan yleisen valvonnan mukaisesti.  

Hallituksen esityksen tavoitteena on liittää vankiterveydenhuolto kiinteämmäksi osaksi muuta julkista terveydenhuoltoa ja saattaa vankiterveydenhuolto terveydenhuollon ohjauksen ja valvonnan piiriin. Tarkoituksena on edistää vankeuslakiin (767/2005) kirjattua vankeinhoidossa keskeistä normaalisuusperiaatetta, jonka mukaan vankilan olot tulee mahdollisimman pitkälle järjestää yhteiskunnassa vallitsevien olojen mukaisesti. Vankeuden ainoana rajoituksena tulisi olla vapaudenmenetys. Myös useissa kansainvälisissä suosituksissa korostetaan syrjinnän välttämiseksi vankiterveydenhuollon ja julkisen terveydenhuollon välistä yhteyttä. Uudistuksen tarkoituksena on myös edistää vankiterveydenhuollon kehittämistä sekä hoitojatkumojen toteutumista. Erityisesti hoitojatkumojen varmistamisessa vankiterveydenhuollon erillisyys yleisestä terveydenhuollosta on aiheuttanut käytännössä ongelmia. 

Mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi esityksessä ehdotetaan, että vankien terveydenhuollon järjestäminen siirretään sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL:n) tulosohjaukseen ja että vankiterveydenhuollon valvonta ja ohjaus säädetään Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston ja aluehallintovirastojen tehtäväksi.  

Lakivaliokunta pitää hallinnonalan siirtoa ja vankiterveydenhuollon liittämistä kiinteämmäksi osaksi yleistä terveydenhuoltoa periaatteellisesti ja kansainvälisten suositusten kannalta kannatettavana. Näin vangeille pystytään turvaamaan muiden yhteiskunnan jäsenten kanssa yhdenvertaiset terveydenhuollon palvelut. Tämä on tärkeää ottaen huomioon, että vankien terveydentila on merkittävästi heikompi kuin muun väestön. Valiokunta pitää kannatettavana myös sitä, että vankiterveydenhuolto tulee vastaavan organisaatiovalvonnan piiriin kuin yleinen terveydenhuolto. Tämän voidaan arvioida tehostavan valvontaa ja siten edistävän palvelujen laatua ja potilasturvallisuutta. 

Vankien terveydenhuollon järjestäminen eroaa kuitenkin hallinnonalan siirron jälkeenkin muusta julkisesta terveydenhuollosta siinä, että julkisten palveluiden järjestämisvastuu on kunnilla, kun taas esityksessä on valittu järjestämistavaksi uuden Vankiterveydenhuollon yksikön perustaminen THL:n alaisuuteen. Kyse on itsenäisestä virastosta, joka toimii THL:n tulosohjauksessa. Sosiaali- ja terveysministeriöltä saadun selvityksen mukaan esityksen valmistelun aikana on pohdittu vankiterveydenhuollon järjestämisvastuun siirtämistä kuntasektorille, mutta tästä vaihtoehdosta luovuttiin, koska vankiterveydenhuolto vaatii erityisosaamista, jota ei ole saatavissa koko väestölle tarkoitetuista kunnallisista palveluista. Itsenäisen Vankiterveydenhuollon yksikön katsotaan varmistavan parhaiten erityisasiantuntemuksen säilymisen vankiterveydenhuollossa. Lisäksi vankiterveydenhuollon katsotaan luontevimmin sopivan THL:n vastuulle ottaen huomioon sille jo ennestään kuuluvat terveydenhuoltotehtävät, kuten valtion mielisairaaloiden ja lastensuojeluyksiköiden tulosohjaus. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan uudistuksen toteuttamista ei myöskään kannata lykätä odottamaan sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistuksen toteuttamista, sillä vankiterveydenhuollon siirto on ollut vireillä jo vuosia ja sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistuksen odottaminen lykkäisi vankiterveydenhuollon sisällöllisiä uudistuksia.  

Lakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota esityksessä valitun järjestelmän aiheuttamiin kustannuksiin. Hallituksen esityksestä ilmenee, että siirto aiheuttaa vuodesta 2016 alkaen pysyvän 250 000 euron lisäkustannuksen, joka johtuu vankiterveydenhuollon Terveyden ja hyvinvoinnin laitokseen tapahtuvan toiminnan integroinnin aiheuttamasta hallinnollisten prosessien ja tietoteknisten järjestelmien sekä muiden tukipalvelujen järjestämisen edellyttämästä välttämättömästä työstä. Lisäksi vankien ja samanaikaisesti toteutettavaksi ehdotettu puolustusvoimien terveydenhuollon uusi valvontatehtävä edellyttää lisäresursseja terveydenhuollon valvontaviranomaisille (vankiterveydenhuollon ja puolustusvoimien terveydenhuollon osalta yhteisesti Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle 70 000 euroa ja aluehallintovirastoille 150 000 euroa). Uuden henkilöstön rahoitus toteutetaan määrärahasiirroin puolustusministeriön, oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalta. Hallituksen esityksestä myös ilmenee, että siirron valmistautumisen aloittamiseen on jo varauduttu vuoden 2015 lisätalousarviossa 421 000 euron määrärahalla.  

Ottaen huomioon, että hallinnonalan siirtoa on valmisteltu vuosia ja että siihen on varauduttu jo vuodelle 2015 myönnetyin määrärahoin, lakivaliokunta pitää ehdotettua ratkaisua saamansa selvityksen valossa hyväksyttävänä. Valiokunta kuitenkin katsoo, että valtion nykyisessä heikossa taloudellisessa tilanteessa kustannuksia lisääviä uudistuksia tulee arvioida erityisen huolellisesti. Lisäksi valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että valitun toteutustavan vaikutuksia ja toimivuutta seurataan tarkoin.  

Vankilan valvontatehtävien ja terveydenhuoltotehtävien erottaminen toisistaan

Vankien terveydenhuollossa työskentelevät terveydenhuollon ammattilaiset ovat nykyisin Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä. Uudistuksen myötä he siirtyvät sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle, mikä selkeyttää vankiterveydenhuollossa työskentelevien terveydenhuollon ammattilaisten asemaa suhteessa vankeihin ja voi lisätä vankien luottamusta terveydenhuoltopalveluihin ja terveydenhuollon ammattilaisiin. Vankien terveydenhuollon palvelut annetaan jatkossakin nykyisissä Rikosseuraamuslaitoksen vastuulle kuuluvissa tiloissa.  

Samalla hallinnonalan siirto merkitsee vankilan valvontatehtävien ja terveydenhuoltotehtävien erottamista toisistaan. Tätä edellyttävät erityisesti vankeinhoitoa koskevat kansainväliset suositukset. 

Vankiterveydenhuollossa työskentelevät terveydenhuollon ammattilaiset voivat nykyisin käyttää joitakin vankeuslaissa Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehelle säädettyjä valvonta- ja tarkastusvaltuuksia. Näitä toimivaltuuksia ei kyseisillä ammattilaisilla enää hallinnonalan siirron jälkeen ole. Pääosassa terveydenhuollon yksiköitä valvonnasta vastaa jo nykyisin vankilan henkilökunta, joten uudistus ei tuo niiden toimintaan muutosta. Turun psykiatrisessa vankisairaalassa tilanne sen sijaan muuttuu, koska siellä ei ole ollut vartijoita. Sellaisia valtuuksia, joiden käyttäminen on säädetty Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehen toimivaltaan, kuten tulotarkastus, tilojen tarkastus, omaisuuden tarkastus ja tapaamisten valvonta, voivat näin ollen Turun psykiatrisessa vankisairaalassa käyttää jatkossa vain Rikosseuraamuslaitoksen vankilahenkilökunta, käytännössä Turun vankilan vartijat.  

Turun psykiatrinen vankisairaala on pitänyt esitystä tältä osin ongelmallisena, koska hallinnonalan siirto tuo vartijat Turun psykiatriseen vankisairaalaan ja tuo sen toimintaan toiminnallisia muutoksia. Valiokunta pitää kuitenkin periaatteellisesti ja kansainvälisten suositusten kannalta tärkeänä, että valvontatehtävät ja terveydenhuoltotehtävät erotetaan toisistaan. On myös vankiterveydenhuollon yksiköiden ohjauksen ja valvonnan kannalta selkeää ja johdonmukaista, että kaikissa terveydenhuollon yksiköissä toimitaan samanlaisten toimintaperiaatteiden mukaan. Jatkossa on kuitenkin tärkeä varmistaa hallituksen esityksessä todetuin tavoin, että terveydenhuoltohenkilöstö tuntee vankeusrangaistuksen täytäntöönpanoon liittyvän lainsäädännön sekä vankien oikeudet ja velvollisuudet. Toisaalta Rikosseuraamuslaitoksen vastuu Turun psykiatrisen vankisairaalan valvonnasta ja turvallisuudesta muutoksen myötä kasvaa. Valiokunta korostaa, ettei tästä saa aiheutua merkittäviä lisäkustannuksia. 

Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu ehdotetun muutoksen aiheuttamia vaikutuksia Turun psykiatrisen vankisairaalan valvonnan voimavaroihin. Lakivaliokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä ja oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan Turun psykiatrisen vankisairaalan valvontaan tarvittavat lisäresurssit (noin 7 htv) järjestetään Rikosseuraamuslaitoksen sisäisin resurssisiirroin siten, että toimivaltaista henkilöstöä on käytettävissä riittävästi.  

Tietojen siirto hallinnonalojen välillä

Hallinnonalan siirron myötä vankiterveydenhuolto ei enää ole osa rangaistusten täytäntöönpanoa eivätkä uuteen Vankiterveydenhuollon yksikköön siirtyvät terveydenhuollon ammattihenkilöt ole Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä. Lakivaliokunta pitää erittäin tärkeänä, ettei tietojen vaihto Rikosseuraamuslaitoksen virkamiesten ja uuteen Vankiterveydenhuollon yksikköön siirtyvien välillä heikkene hallinnonalan siirron vuoksi. Tämän vuoksi on aiheellista varmistaa rekisteritietojen siirtyminen eri hallinnonalojen välillä.  

Eduskunta hyväksyi keväällä 2015 lain henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa (1069/2015). Tähän lakiin sisältyvät säännökset Rikosseuraamuslaitoksen rekistereistä, muun muassa terveydenhuoltoyksikön ylläpitämästä potilasrekisteristä. Hallinnonalan siirrossa potilasrekisteri ei enää ole Rikosseuraamuslaitoksen rekisteri, vaan se siirtyy uuden Vankiterveydenhuollon yksikön ylläpidettäväksi. Tämän vuoksi potilastietojen käsittelyä koskevat säännökset siirretään henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annetusta laista esitykseen sisältyvään 1. lakiehdotukseen. Esityksen valmistelussa on pyritty varmistamaan, että Vankiterveydenhuollon yksiköllä on oikeus saada Rikosseuraamuslaitoksen rekistereistä tietoja siltä osin kuin se on välttämätöntä Vankiterveydenhuollon yksikön tehtävissä (1. lakiehdotuksen 7 §:n 3 mom.). Niin ikään on pyritty varmistamaan Vankiterveydenhuollon yksikön ylläpitämien potilasrekisteritietojen luovuttaminen ilman potilaan suostumusta Rikosseuraamuslaitoksen palveluksessa oleville (1. lakiehdotuksen 6 §).  

Vankiterveydenhuollon hallinnonalan siirrosta huolimatta Rikosseuraamuslaitoksen palvelukseen jää terveydenhuollon ammattihenkilöitä, kuten psykologeja, jotka tekevät myös jatkossa terveyden- ja sairaanhoidon tehtäviä. Saadun selvityksen mukaan nykyisessä tilanteessa, jossa vankien terveydenhuolto on Rikosseuraamuslaitoksen terveydenhuoltoyksikön järjestämää, psykologit merkitsevät terveyden- ja sairaanhoidon tiedot potilasrekisteriin. Hallituksen esityksessä on pyritty varmistamaan Rikosseuraamuslaitoksen palvelukseen edelleen jäävien terveydenhuollon ammattihenkilöiden tiedonsaanti potilasrekisteristä, kun rekisterin ylläpito siirtyy eri hallinnonalalla toimivan Vankiterveydenhuollon yksikön ylläpidettäväksi (1. lakiehdotuksen 6 §:n 2 mom.). Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että tiedonkulku on tarpeen varmistaa myös toiseen suuntaan. Tämä voidaan toteuttaa siten, että Rikosseuraamuslaitoksen palvelukseen jäävät psykologit tallettavat terveyden- tai sairaanhoidon tehtävissä saamansa tiedot Vankiterveydenhuollon yksikön ylläpitämään potilasrekisteriin.  

Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin loppuun lisätään asiaa koskeva uusi virke, jolloin momentti kuuluu seuraavasti:  

Lakivaliokunta katsoo, että lisäksi on syytä varmistaa rekisteritietoja käytännöllisempi ja yleispiirteisempi tiedonkulku eri hallinnonalan toimijoiden välillä. Tämä on tärkeää erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa epäillään, että vanki aiheuttaa vaaraa järjestykselle tai turvallisuudelle. Lakivaliokunta esittääkin sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että vankeuslain 19 lukuun lisätään uusi 8 a § seuraavasti:  

Vankeuslain 19 luvun 11 §:ssä säädetään siitä, kuka päättää eri pykälissä tarkoitetun ilmoituksen tai tiedon antamisesta. Kyseiseen pykälään sisältyvään säännösluetteloon on samalla tarpeen lisätä viittaus edellä esitettyyn uuteen 8 a §:ään. 

Vaaratiedon kulku on perusteltua varmistaa myös toiseen suuntaan, minkä vuoksi lakivaliokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 4 luvun ensimmäiseksi eli 16 §:ksi lisätään seuraava säännös: 

Tällöin hallituksen esitykseen sisältyvä 4 luvun 16 § siirtyy 17 §:ksi. 

Psykologien, sosiaalityöntekijöiden ja päihdetyöntekijöiden asema

Edellä todetuin tavoin esityksessä tarkoitettu hallinnonalan siirto koskee vain terveydenhuoltoyksikköä sen nykyisessä muodossa, jolloin suurin osa psykologeista jää edelleen Rikosseuraamuslaitoksen palvelukseen. Tilanne on sama sosiaalityöntekijöiden ja päihdetyöntekijöiden osalta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan mainittujen henkilöstöryhmien siirtyminen sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle on nyt käsillä olevaa siirtoa monimutkaisempi kysymys, koska kyseiset henkilöstöryhmät tekevät ammattiryhmien perustehtävänsä lisäksi erilaisia rangaistusten täytäntöönpanoon ja uusintarikollisuuden ehkäisemiseen liittyviä toimenpiteitä, joissa toimitaan vankeuslain mukaan ja joiden ohjaus ja valvonta kuuluvat Rikosseuraamuslaitokselle. 

Lakivaliokunta katsoo, että normaalisuusperiaatteen edistämiseksi olisi tärkeää, että myös psykologit, sosiaalityöntekijät ja päihdetyöntekijät siirrettäisiin sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle. Siirto vaatii kuitenkin erillistä huolellista selvitystä, jossa otetaan huomioon nyt käsillä oleva uudistus ja sen vaikutukset. 

Tekniset korjaukset

Lopuksi lakivaliokunta kiinnittää sosiaali- ja terveysvaliokunnan huomiota siihen, että hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentissa oleva viittaus 11 §:ään on tarpeen korjata viittaukseksi 12 §:ään. Myös 6. lakiehdotuksen 2 luvun 10 §:n 1 momentin viimeisessä virkkeessä oleva ilmaisu "annetusta" tulee muuttaa ilmaisuksi "anotusta".