VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komissio antoi 14.7.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston uudelleen laadituksi energiatehokkuusdirektiiviksi COM(2021) 558 final. Ehdotus on osa 55-valmiuspakettia.
Voimassa olevaa energiatehokkuusdirektiiviä (2012/27/EU) on muutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU)2018/2002 sekä sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU)2019/944).
Ehdotukseen liittyy komission energiatehokkuusdirektiivin arviointiraportti (SWD(2021) 625 final).
Energiatehokkuusdirektiivin uudelleentarkastelun taustalla on Euroopan unionin vihreän kehityksen ohjelma ja tavoite vähentää kasvihuonekaasupäästöjen nettopäästöjä vähintään 55 % vuoteen 2030 mennessä ja saavuttaa ilmastoneutraalisuus vuoteen 2050 mennessä. Ehdotus energiatehokkuusdirektiiviksi on yksi Euroopan komission vihreän kehityksen ohjelman toteutukseen liittyvistä ehdotuksista, joilla EU:n ilmasto-, energia-, liikenne ja veropolitiikkaa uudistetaan tavoitteiden saavuttamiseksi.
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon e-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55 % ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Valtioneuvosto katsoo, että neuvotteluprosessin aikana tulee kiinnittää edelleen huomiota lainsäädäntöehdotusten yhteisvaikutuksiin ja yhteensopivuuteen. Suomen kantoja täydennetään tarvittaessa ehdotusta ja 55-valmiuspaketin kokonaisvaikutuksia koskevien lisätietojen perusteella.
Energiatehokkuustavoitteet
Ottaen huomioon energiatehokkuustoimien merkityksen ilmastotavoitteiden saavuttamisessa, valtioneuvosto voi hyväksyä EU:n yleisen energiatehokkuustavoitteen kiristämisen siltä osin, kun se todellisesti vie Euroopan unionia kohti vähintään 55 prosentin ilmastotavoitteita. Valtioneuvosto katsoo, että energian kokonaiskulutus- ja loppukäyttötavoite ei saa vaarantaa hiilineutraalisuustavoitetta. Energian loppukulutuksen vähentämisen yhteensovittaminen hiilettömyystavoitteen kanssa on lähitulevaisuudessa haasteellista.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kansallisten energiankäyttöä koskevien tavoitteiden asettamisessa voidaan ennen kaikkea huomioida jäsenvaltion hiilineutraalisuustavoitteen saavuttaminen mahdollisimman nopeasti ja kustannustehokkaalla tavalla. Suomella on hiilineutraalisuuden osalta EU:ta selvästi kunnianhimoisempi tavoite.
Valtioneuvosto pitää hyvänä nykyistä tavoitteenasettamisen lähtökohtaa, jossa jäsenvaltio voi ottaa huomioon energiantehokkuuteen vaikuttavat kansalliset erityispiirteet, kuten energianhankinnan muutokset, talouden kehitysennusteen ja energiaintensiivisen teollisuuden vähähiilistämisen.
Komission tavoin valtioneuvosto haluaa edistää julkisen sektorin energiatehokkuutta. Valtioneuvosto pitää julkiselle sektorille ehdotettua vuotuista sitovaa 1,7 prosentin energian loppukäytön vähentämisvaatimusta ongelmallisena lisääntyvien kustannusten ja hallinnollisen rasitteen vuoksi. Tämä erillistavoite edellyttäisi kaikkien julkisen sektorin toimijoiden rekisteröitymistä ja vuotuista raportointia erilliseen tietojärjestelmään, jonka avulla velvoitteen kohteena olevia valvottaisiin.
Energiansäästövelvoitteen osalta komissio ehdottaa nykyistä velvoitekautta 2021—2030 koskevan sitovan vuotuisen tavoitteen korottamista vuodesta 2024 alkaen lähes kaksinkertaiseksi. Valtioneuvosto ei pidä esitettyä tavoitetason korotusta perusteltuna tai realistisena tilanteessa, jossa vain osa jäsenvaltioista saavutti velvoitekauden 2014—2020 tavoitteen, joka oli jo nykyiseen voimassa olevaan tavoitteeseen verraten maltillinen. Lisäksi valtioneuvosto edellyttää, että ehdotetut säästöjen hyväksymiskriteereiden ja todentamisvelvoitteiden kiristämiset otetaan huomioon tavoitteen asettelussa.
Julkisten rakennusten kolmen prosentin peruskorjausvelvoite
Valtioneuvosto ei pidä tarkoituksenmukaisena kaavamaista julkisen sektorin rakennuskantaan kohdistuvaa kolmen prosentin peruskorjausvelvoitetta, jossa korjauksen tasovaatimukseksi asetetaan uudisrakentamisen lähes nollaenergiataso. Julkisen sektorin tulee voida kohdistaa käytössään olevat taloudelliset resurssinsa mahdollisimman vaikuttavaan päästöjen vähentämiseen ja hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamiseen kaikin käytettävissä olevin keinoin. Huomioon on myös otettava kansalliset erityispiirteet olemassa olevien rakennusten energiatehokkuuden vähimmäisvaatimuksia koskien. Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että alue- ja kuntatason hiilineutraalisuussuunnitelmiin sisällytetään energiatehokkuustoimia. Erityisen hyvänä valtioneuvosto pitää komission vaatimusta tukea julkisen sektorin toimijoiden välistä yhteistyötä.
Energianhallintajärjestelmät ja energiakatselmukset
Valtioneuvosto pitää nykyistä vuonna 2012 voimaan tullutta suurten yritysten pakollisten energiakatselmusten velvoitetta hyvin toimivana. Valtioneuvosto voi hyväksyä komission ehdotuksen, mutta suhtautuu hyvin varauksellisesti siihen, että rakenteellisen muutoksen seurauksena jouduttaisiin hankkimaan uusi valvontarekisteri, johon kaikkien yritysten tulisi rekisteröityä ja säännöllisesti raportoida.
Lämmitys- ja jäähdytysjärjestelmät
Lämmitys ja -jäähdytys on luonteeltaan hyvin paikallista ja jäsenvaltioiden erityispiirteet on huomioitava annettaessa lämmitykseen ja jäähdytykseen liittyviä velvoitteita. Kaukolämpö- ja kaukojäähdytysjärjestelmät ovat osa energiajärjestelmää ja toimivat esimerkiksi hukkalämmön hyödyntämisen mahdollistajina. Suomessa kaukolämpöverkot toimivat sektori-integraatiota edistävinä alustoina mahdollistamalla esimerkiksi geolämmön, datakeskusten ja teollisuuden hukkalämpöjen laajamittaisen hyödyntämisen sekä rakennusten kysyntäjouston. Kaukolämmön avulla sähkön ja lämmön sektori-integraatio voidaan toteuttaa laajassa mittakaavassa ja kustannustehokkaasti.
Uusiutuvan energian ja päästökauppadirektiivien lämmitykselle asettamien velvoitteiden ja vähimmäiskriteerien lisäksi, ei järjestelmäkohtaisia vähimmäiskriteerejä kaukolämmölle tai kaukojäähdytykselle ole tarpeen tässä säätää. Jäsenvaltioille on jäätävä tilaa toteuttaa kustannustehokkaat toimenpiteet ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotuksen mukaisten järjestelmäkohtaisten vähimmäiskriteereiden asettaminen esimerkiksi uusiutuvan energian, ja myös hukkalämpöjen ja tehokkaan yhteistuotannon määrälle, saattaa estää täysmääräisen hukkalämmön hyödyntämismahdollisuuden ja järjestelmäintegraation laajamittaisen kehittämisen kaukolämmitys- ja jäähdytysjärjestelmissä.
Energiatehokkuus ensin -periaate
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti energiatehokkuus ensin -periaatteeseen ja sen huomioon ottamiseen. Energiatehokkuuden parantaminen tukee päästövähennystoimia päästöjen syntymisen lähteellä. Se ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että luovutaan kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä keskeisenä pyrkimyksenä. Valtioneuvosto suhtautuu varauksella periaatteen käyttöönottoon liittyviin valvonta, seuranta- ja raportointivaatimuksiin. Velvoite periaatteen käyttöönotosta ei saa johtaa kustannustehottomiin tai päästöjen vähentämistavoitteen kannalta epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin.
Haavoittuvassa asemassa olevat asiakkaat ja energiaköyhyys
Valtioneuvosto kannattaa kaikkia toimenpiteitä, joilla Euroopan unionissa vähennetään energiaköyhyyteen liittyviä ongelmia, myös energiapolitiikan keinoin tilanteessa, jossa muut toimet ovat riittämättömiä. Valtioneuvosto suhtautuu varauksella siihen, että ehdotuksessa velvoitetaan kaikkia jäsenvaltioita toimeenpanemaan yhdenmukaisia raskaita politiikkatoimia. Suomessa energiaköyhiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin asiakkaisiin kohdistettavien energiatehokkuustoimien vaikutus kansallisiin energiatehokkuus- ja ilmastotavoitteisiin olisi käytännössä merkityksetön. Direktiivin eri artikloissa ehdotettujen toimenpiteiden toimeenpano ilman, että niiden erittäin korkeat kustannusvaikutukset kohdistuvat energian loppukäyttäjiin, on kova vaatimus.
Seuraamukset velvoitteiden laiminlyönnistä
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että keskeisten velvoitteiden laiminlyönneille asetetaan seuraamukset, jotta voidaan varmistua toimenpiteiden toteutumisesta. Seuraamukset tulee kuitenkin rajata direktiivin tavoitteiden kannalta keskeisiin artiklakohtiin. Valtioneuvosto ei pidä hyvänä ehdotuksen mukaista koko direktiivin tasolla kirjattua yleistä seuraamusten asettamisvelvoitetta.
Delegoidut säädökset
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että asetus muodostaa sääntelykehyksen, jonka ulottuvuutta on mahdollista muuttaa delegoitujen ja täytäntöönpanosäädösten avulla. Jatkovalmistelussa on huolehdittava, että komissiolle annettavat valtuudet ovat oikeasuhtaisia, tarkoituksenmukaisia, selkeitä ja tarkasti rajattuja. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että säädös- ja täytäntöönpanovaltaa ei voida kuitenkaan siirtää komissiolle säädöksen keskeisten osien osalta.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
(1) Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että energiatehokkuustavoitteet tukevat ilmastotavoitteiden saavuttamista EU-tasolla ja kansallisesti ja että EU:n energiatehokkuustavoitteita on tässä vaiheessa tarpeen tarkastella uudelleen 55 prosentin ilmastotavoitteen näkökulmasta ottaen huomioon myös EU:n hiilineutraalisuustavoite. Energiatehokkuustavoitteet voivat myös luoda uusia markkinoita ja kysyntää suomalaisille energiatehokkaille ratkaisuille ja energiaan liittyville innovaatioille. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltion on varmistettava, että energiatehokkuus ensin -periaate otetaan huomioon suunnittelussa, toimintatavoissa ja merkittävissä investointipäätöksissä. Liikennesektorilla periaate koskee vähintään 75 miljoonan euron liikenneinfrastruktuuri-investointeja.
Velvoitteiden haasteellisuus
(2) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen energian loppukäyttö ei todennäköisesti jatkossa vähene vaan kasvaa huolimatta erittäin tehokkaista loppuenergian käytön energiansäästötoimista Suomessa. Teollisuus ja koko yhteiskunta sähköistyy laajasti, ja tämä tulee vaatimaan jatkossa lisää vähäpäästöistä energiantuotantoa. Asiantuntija-arvioissa on tuotu esille, että tämä kehitys korostaa tarvetta keskittyä energiankäytön kokonaiskasvun rajoittamisen sijasta enemmänkin kulutuksen energiatehokkuuden parantamiseen.
(3) Voimassa olevan energiansäästövelvoitteen ehdotettu merkittävä nostaminen on nähty asiantuntijakuulemisessa erittäin haasteellisena tilanteessa, jossa energiatehokkuuden eteen on tehty Suomessa jo pitkäjänteisesti työtä. Suomi on jo nykyisin varsin energiatehokas maa, mutta ehdotetuissa vaatimuksissa ei oteta huomioon jo tehtyjä toimenpiteitä. Valiokunta yhtyy tältä osin valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan esitetty tavoitetason korotus ei ole perusteltu tai edes realistinen tilanteessa, jossa vain osa jäsenvaltioista saavutti edellisen, varsin maltillisen kaudelle 2014—2020 asetetun tavoitteen.
(4) Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille vakavia huolia ehdotuksesta aiheutuvista kustannuksista, kilpailukykyvaikutuksista ja siitä, että ehdotus energiankulutuksen vähentämisestä voi johtaa hiilivuotoon ja tätä kautta joissain tapauksissa jopa päästöjen määrän kasvuun globaalisti. Asiantuntijakuulemisessa on katsottu, että liikenteen energiankulutuksen vähentäminen on tärkeää mutta haastavaa erityisesti niillä liikennesektoreilla, jotka eivät ainakaan lähitulevaisuudessa pysty siirtymään laajamittaisesti sähkön tai muiden vaihtoehtoisten käyttövoimien käyttöön. Tällaisia sektoreita ovat esimerkiksi lentoliikenne, vesiliikenne ja tieliikenteen raskaat kuljetukset. Suomen erityisolosuhteet, kuten huomattava lämmityksen tarve ja muun muassa pitkät kuljetusetäisyydet, lisäävät energiansäästövelvoitteiden kokonaisvaikutuksia ja kustannuksia moniin muihin jäsenmaihin verrattuna.
Vaikutusarviointien tarve
(5) Valiokunta katsoo, että EU-tason päästöjen vähentämistä koskevien vaatimusten tulee jakautua jäsenvaltioille tasapuolisesti eikä niillä saa olla kilpailukykyä heikentäviä vaikutuksia.
(6) Valiokunta korostaa riittävien kustannuksia ja kilpailukykyä koskevien vaikutusarviointien laatimisen tarvetta ja pitää välttämättömänä, että Suomen kilpailukyvyn säilymisestä huolehditaan asian jatkovalmistelussa.
(7) Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että valtioneuvoston kirjelmässä ei ole juurikaan arvioitu ehdotusten vaikutuksia eri liikenteen sektoreille kuten, joukkoliikenteelle ja elinkeinoelämän kuljetuksille.
(8) Valiokunta pitää välttämättömänä, että asian jatkovalmistelussa arvioidaan kattavasti ehdotuksen vaikutukset liikennesektorille ja Suomen kilpailukyvylle erityisesti suhteessa muihin EU-maihin. Niin sanotun 55-valmiuspaketin eri ehdotuksilla on valtioneuvoston kirjelmän mukaan myös monia ristikkäisvaikutuksia. Valiokunta korostaa, että tästä syystä on välttämätöntä tarkastella nyt käsittelyssä olevan ehdotuksen vaikutuksia yhdessä muiden päästöihin ja liikennetoimialan kustannuksiin vaikuttavien ehdotusten kanssa mahdollisten päällekkäisyyksien ja kokonaisvaikutusten tunnistamiseksi.
Kansainvälinen lentoliikenne
(9) Ehdotuksen mukaan jatkossa myös kansainvälisen lentoliikenteen energiankulutus laskettaisiin mukaan energian loppukulutukseen. Kansainvälisen lentoliikenteen mukaan ottaminen sääntelyn soveltamisalaan on asia, jonka vaikutuksia on saadun selvityksen mukaan erityisen vaikeaa arvioida. Lentoliikenteen suoritteiden ja sitä kautta myös polttoaineen kulutuksen on arvioitu covid-19-pandemian jälkeen kasvavan noin 1,4 % vuodessa, ja lentokonekanta uusiutuu varsin hitaasti. Kansainvälisen lentoliikenteen sääntely saattaa myös lisätä globaaleja lentoliikenteen päästöjä ohjaamalla lentoja energiatehottomammille reiteille.
(10) Edellä mainituista syistä asiantuntijakuulemisessa on tuotu yhtenä näkemyksenä esille, että kansainvälinen lentoliikenne tulisi rajata energian loppukäyttöä koskevien rajoitusten ulkopuolelle.
(11) Valiokunta painottaa, että Helsinki-Vantaa-lentoaseman asema eurooppalaisen liikenteen keskeisenä solmukohtana on turvattava asian jatkovalmistelussa. Valiokunta on ottanut asiaan yksityiskohtaisemmin kantaa lausunnossaan LiVL 22/2021 vp — U 58/2021 vp.
ICT-toimialaa koskevat vaatimukset
(12) Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että digitalisaation edetessä on selvää, että tietoliikenneinfrastruktuuri (mm. tukiasemat ja datakeskukset) tulee kuluttamaan tulevaisuudessa väistämättä yhä enemmän sähköä, ja näin ollen ei ole realistista tavoitella ICT-alan energiankulutuksen vähenemistä. Tästä syystä tulisi keskittyä enemmänkin fossiilittoman energian riittävän saannin turvaamiseen ja energiatehokkuuden kehittämiseen.
(13) Ehdotukseen sisältyy erilaisia seuranta-, tilastointi- ja raportointivelvoitteita. Valiokunta ei pidä hyvänä, että hallinnollinen taakka lisääntyy merkittävästi ehdotuksen myötä, ja kiinnittää huomiota siihen, että esimerkiksi datakeskuksia koskevat yksityiskohtaiset tiedot ovat usein liikesalaisuuksia. Velvoitteiden asettamisessa on välttämätöntä huomioida myös turvallisuuteen ja huoltovarmuuteen liittyvät näkökohdat.
(14) Valiokunta katsoo, että ICT-alan energiankulutusta ja päästöjä arvioitaessa ja säänneltäessä tulee huomioida myös teknologian potentiaali vähentää päästöjä muilla toimialoilla. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esimerkiksi datakeskusten osalta esille, että niiden sivutuotteena syntyvää hukkalämpöä on mahdollista hyödyntää muihin tarkoituksiin, kuten lämmitykseen. Vastaavasti asiantuntijakuulemisen mukaan esimerkiksi mobiiliteknologia voi auttaa vähentämään hiilidioksidipäästöjä moninkertaisesti verrattuna toimialan omaan hiilijalanjälkeen.
(15) Asiantuntijakuulemisessa on lisäksi peräänkuulutettu ICT-alan ilmastovaikutuksia koskevan yhtenäisiin käytäntöihin perustuvan seurantadatan tarvetta.
Maanpuolustusta koskevat näkökohdat
(16) Puolustushallinnon toimialalta on asiantuntijakuulemisessa tuotu esille, että vaikutuksia maanpuolustukseen ei ole U-kirjelmää laadittaessa tunnistettu eikä puolustusministeriötä tästä syystä ole kuultu asian valmistelussa. Lisäksi on korostettu, että ehdotettuja vaatimuksia ei tulisi soveltaa Puolustusvoimiin, koska soveltamisella voisi olla vaikutuksia puolustusvoimien suorituskykyyn ja välillisesti kansalliseen turvallisuuteen. Tämän lisäksi on tuotu esille, että EU:n perussopimuksen hengen mukaisesti kansalliseen puolustukseen liittyvät asiat kuuluvat kansalliseen toimivaltaan.
(17) Saadun selvityksen mukaan Puolustusvoimien toiminnan käyttöastetta ei ole mahdollista laskea, eikä myöskään energiatehokkuutta parantamalla ole mahdollista päästä koko julkista sektoria koskevaan 1,7 %:n vuosivauhtiin teknistaloudellisesti kestävällä tavalla.
(18) Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että saadun selvityksen mukaan Puolustusvoimien rakennusten kohdekohtaiset tiedot ovat salassapidettäviä eivätkä jäsenvaltiot ole velvollisia toimittamaan tietoja, jos se olisi niiden turvallisuusetujen vastaista.
(19) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asia on lähetetty käsittelyyn myös puolustusvaliokuntaan, joka arvioinee ja ottanee kantaa asiaan tarkemmin puolustushallinnon näkökulmasta.