VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
UJ 29/2020 vp
Pääasiallinen sisältö
Määritelmät ja soveltamisala
Suomi on pitänyt neuvotteluissa esillä tarvetta tarkentaa määritelmiä ja soveltamisalaa. Määritelmiä on puheenjohtajan kompromissiesityksessä ehdotettu tarkennettavaksi siten, että nielujen osalta puhutaan YK:lle raportoitavista nieluista. Soveltamisalan osalta asetusehdotuksessa todetaan, että ilmastoneutraaliustavoite vuodelle 2050 koskee niitä kasvihuonekaasupäästöjä, jotka EU:n lainsäädäntö kattaa. Asetuksen soveltamisala tarkentuu EU:n lainsäädännön kehittymisen myötä. Tämä koskee erityisesti meri- ja kansainvälisen lentoliikenteen päästöjä. Myös vuoden 2030 ilmastotavoitteen kattavuuteen liittyy kansainvälisen liikenteen osalta epävarmuuksia. Kansainvälisen liikenteen päästöjen raportoinnissa on myös eroja EU:n lainsäädännön ja YK:lle tehtävän raportoinnin välillä sen suhteen, mitä päästöjä jäsenvaltiot raportoivat. YK:lle ilmoitettavan päästövähennystavoitteen (NDC) soveltamisala voi Pariisin sopimuksen kunnianhimon nostoa koskevien periaatteiden mukaan vain laajentua nykyisestään.
Vuoden 2030 tavoite
Komissio teki 17.9.2020 ehdotuksen EU:n 2030 nettopäästövähennystavoitteen tiukentamisesta vähintään 55 %:in vuoteen 1990 verrattuna ja julkaisi samalla ehdotuksen pohjana olevan laajan vaikutustenarvioinnin. Komissio teki samalla muutetun ehdotuksen ilmastolaista. Ehdotuksen mukaan komission ehdotus uudesta ilmastotavoitteesta vuodelle 2030 sisällytettäisiin ilmastolakiin kohtaan, jossa nykyisessä ehdotuksessa on kirjaus 2030 tavoitteen uudelleenarvioinnista ja vaikutusarvioinnista sen tueksi. Ilmastolaissa asetettaisiin myös aikataulu komissiolle toimeenpanolainsäädännön valmistelemiseksi kesäkuuhun 2021 mennessä.
Välitavoitteet ja seuranta, ml. uudelleentarkastelu
Komission esitys kehityspolun määrittämisestä delegoiduin säädöksin vuosien 2030 ja 2050 välille ei saanut jäsenmaiden kannatusta. Sen sijaan on ehdotettu sisällytettäväksi lakiin säännökset välitavoitteiden asettamisesta. Välitavoite asetettaisiin vuodelle 2040. Sen lisäksi ilmastoneutraaliuden etenemistä arvioitaisiin viiden vuoden välein Pariisin sopimuksen mukaisesti. Ilmastotavoitetta korotettaisiin joko viiden tai kymmenen vuoden välein. Lisäksi keskusteluissa on noussut esiin, että asetukseen olisi tarpeen sisällyttää myös erillinen säännös uudelleentarkastelusta, erityisesti uusien tavoitteiden asettamiseen liittyen.
Kehityspolkua vuosien 2030-2050 välille esitetään puheenjohtajan kompromissiesityksessä ilmastoneutraaliuden etenemisen seurannan välineeksi komissiolle. Polku alkaisi komission uusimman ehdotuksen mukaan vuoden 2030 uudesta ilmastotavoitteesta ja päätyisi vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteeseen. Vuoden 2040 tavoite lisättäisiin sitten, kun siitä on sovittu jäsenvaltioiden kesken. Puheenjohtajamaa esittää indikatiivista lineaarista polkua.
Jäsenvaltiokohtaiset tavoitteet
Eurooppa-neuvosto sopi joulukuussa 2019 EU:n ilmastoneutraaliustavoitteesta vuodelle 2050. Kaikki jäsenvaltiot yhtä lukuun ottamatta hyväksyivät tavoitteen. Osa jäsenvaltioista katsoo, että EU:n ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamiseksi kaikkien jäsenvaltioiden tulisi kunkin saavuttaa ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä, osa taas pitää vain EU:n yhteistä tavoitetta hyväksyttävänä. Ilmastoneutraaliustavoitteesta ei ole tehty jäsenvaltiokohtaista vaikutustenarviointia. Yleisesti voidaan todeta, että Suomen näkökulmasta jäsenvaltiokohtaisen tavoitteen asettaminen tasoittaisi jäsenvaltioiden välistä tilannetta, koska Suomi on kansallisesti asettanut tiukemman tavoitteen hiilineutraaliuden saavuttamisesta jo vuoteen 2035 mennessä.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto on eduskunnalle toimittamassaan U-kirjelmässä todennut, että se pitää tärkeänä Pariisin sopimuksen toimeenpanoa EU:ssa ja sitä, että eurooppalainen ilmastolaki on linjassa Pariisin sopimuksen keskeisten, sekä ilmastonmuutoksen hillintää, että siihen sopeutumista koskevien velvoitteiden kanssa. Valtioneuvoston mielestä ilmastoneutraaliuden edistymisen tarkastelu viiden vuoden välein Pariisin sopimuksen mukaisessa aikataulussa on tarpeen sekä 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen toteutumisen, että Pariisin ilmastosopimuksen velvoitteiden noudattamisen kannalta.
Valtioneuvosto tarkentaa kantaansa seuraavasti. Jotta ilmastoneutraaliuden saavuttaminen vuoteen 2050 mennessä varmistetaan, tarvitaan riittävät ja vuoden 2050 tavoitteen kanssa linjassa olevat välitavoitteet vuosille 2030 ja 2040. Valtioneuvosto tukee komission ehdotusta EU:n 2030 päästövähennystavoitteen nostamisesta nykyisestä vähintään 40 %:sta vähintään 55 %:in vuoden 1990 tasoon verrattuna. Komission esityksessä ei määritellä päästöjen ja poistumien osuutta 2030-tavoitteen saavuttamiseksi. 2030-tavoitteen toimeenpano ja eri sektoreiden rooli siinä tarkentuu vuonna 2021 annettavien lainsäädäntöehdotusten myötä. Valtioneuvosto katsoo, että ensisijainen tavoite on, että korotettu 2030-tavoite saavutetaan päästöjä vähentämällä. Valtioneuvosto korostaa, että siirtymän kohti ilmastoneutraaliutta tulee ensisijaisesti tapahtua vähentämällä fossiilisia ja muita päästöjä. Lisäksi on tavoiteltava maankäyttösektorin nielun ylläpitoa ja kasvua.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että EU tekee päätöksen vuoden 2030 tavoitteen nostosta mahdollisimman pian, jotta korotettu tavoite voidaan ilmoittaa EU:n uutena sitoumuksena Pariisin sopimuksen mukaisesti sopimuksen sihteeristölle vuoden 2020 aikana. Valtioneuvosto pitää hyvänä komission esitystä siitä, että korotettu tavoite sisällytetään neuvoteltavana olevaan ilmastolakiin ja tavoite asetetaan ilmastolailla oikeudellisesti sitovaksi velvoitteeksi. Valtioneuvosto katsoo, että EU:n päästövähennystavoitteita koskevassa päätöksenteossa tulee kunnioittaa EU:n perussopimuksissa määriteltyjä toimielinten rooleja ja päätöksentekoa koskevia sääntöjä sekä toimielinten välisen tasapainon periaatetta. Päästövähennystavoitteiden tehokkaan toimeenpanon kannalta on tärkeää pyrkiä saamaan niille mahdollisimman laaja tuki jäsenvaltioiden keskuudessa.
Valtioneuvosto katsoo, että EU:n ilmastotavoitteiden kunnianhimon tulee Pariisin sopimuksen mukaisesti kasvaa ajan myötä kohti ilmastoneutraaliutta vuonna 2050. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamiseksi asetetaan tarvittavat välitavoitteet, niiden toteutumista ja riittävyyttä tarkastellaan tieteellisen tiedon pohjalta sekä tarvittaessa tavoitetta tiukennetaan viiden vuoden välein Pariisin sopimuksen mukaisesti. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että muutetut päästövähennysvelvoitteet olisivat toiminnanharjoittajien tiedossa mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Edellä kuvattu menettely täydentäisi vuosien 2030 ja 2040 tavoitteiden asettamista ja olisi yhteensopiva Pariisin sopimuksen mukaisten tarkastelujen ja osapuolille asetettujen velvoitteiden kanssa. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan asetukseen voidaan myös sisällyttää erillinen säännös asetuksen uudelleentarkastelusta.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että komission ehdotus delegoiduin säädöksin määriteltävästä kehityspolusta korvataan asetukseen otettavilla säännöksillä välitavoitteista ja niiden asettamisesta. Valtioneuvosto voi hyväksyä säännökset kehityspolusta, jolla tuetaan komissiota ilmastoneutraaliuden toteutumisen seurannassa. Kehityspolun tulee olla indikatiivinen tai sen on oltava muulla tavoin joustava, jotta muuttuneet olosuhteet voidaan tarpeen mukaan ottaa huomioon.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kaikki jäsenvaltiot tekevät osansa EU:n ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamiseksi. Jotta EU:n yhteinen tavoite ilmastoneutraaliudesta voidaan saavuttaa, tulisi kaikkien jäsenvaltioiden pyrkiä ilmastoneutraaliuteen viimeistään vuoteen 2050 mennessä. Ilmastoneutraaliuden saavuttaminen vuoteen 2050 mennessä voitaisiin myös asettaa ilmastolaissa velvoitteeksi jokaiselle jäsenvaltiolle. Valtioneuvosto katsoo, että tämä ei rajoittaisi erilaisten ohjauskeinojen käyttöä.
Ilmastolaki kattaisi ehdotuksen mukaan EU:n lainsäädännön kattamat päästöt ja soveltamisala tarkentuisi, kun EU:n lainsäädäntö päästöjen sääntelystä kehittyy. Valtioneuvosto olisi pitänyt hyvänä, että soveltamisala olisi tarkemmin määritelty kansainvälisen liikenteen osalta. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että ehdotus on hyväksyttävissä kokonaisratkaisun aikaansaamiseksi ilmastolaista. Valtioneuvosto toistaa aiemman näkemyksensä, että vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen tulisi kattaa kaikki talouden päästöt ja kaikkien sektorien on osallistuttava tavoitteen saavuttamiseen. Valtioneuvosto korostaa, että uudistettavan EU-lainsäädännön myötä soveltamisalaan myöhemmin tehtävät muutokset päästöjen ja poistumien osalta eivät saa laskea kunnianhimon tasoa ja niiden tulee olla Pariisin sopimuksen kunnianhimon tason asteittaista nostamista koskevien periaatteiden mukaisia.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että asetuksesta ja sen keskeisistä elementeistä ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi sovitaan mahdollisimman pian. Tarkemmat säädökset ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi tarvittavista toimista sisältyvät komissiolta tulossa oleviin ehdotuksiin unionin lainsäädännön muuttamisesta. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että vuoden 2030 tavoitteen toimeenpanemiseksi EU:ssa asetukseen sisällytettäisiin aikataulu komission lainsäädäntöehdotusten valmistelemiseksi kesäkuuhun 2021 mennessä.
Valtioneuvosto pitää asetusta ja siihen esitettyjä elementtejä ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi riittävinä, mutta on valmis tarkastelemaan myös muiden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamista edistävien toimien ja elementtien, kuten hiilibudjetin sisällyttämistä asetukseen. Valtioneuvosto katsoo, että myös mahdollista hiilibudjettia asetettaessa tulee varmistaa, että siirtymä kohti ilmastoneutraaliutta tapahtuu ensisijaisesti vähentämällä fossiilisia päästöjä.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Komission alkuvuodesta 2020 julkaisema ilmastolakiehdotus ei vielä sisältänyt tarkkaa ehdotusta siitä, mikä EU:n vuoden 2030 päästövähennystavoitteen tulisi olla, mutta siinä pyydettiin komissiota tarkastelemaan vaihtoehtoja päästövähennystavoitteen nostamiseksi nykyisestä 40 prosentista 50—55 prosenttiin verrattuna vuoden 1990 päästötasoon. Maa- ja metsätalousvaliokunta antoi 28.5.2020 eurooppalaista ilmastolakia koskeneesta valtioneuvoston kirjelmästä lausunnon (MmVL 11/2020 vp), jossa se piti muun ohella tärkeänä, että komission suunnitelma valmistuu sille asetetun aikataulun mukaisesti vuoden 2020 aikana ja sen tukena on kattava ja ajantasaiseen tietoon perustuva vaikutustenarviointi.
Komissio on valmistellut 2030-tavoitteesta vaikutustenarvioinnin ja tehnyt 17.9.2020 ehdotuksen EU:n päästövähennystavoitteen nostamiseksi vähintään 55 prosenttiin. Komissio teki samalla muutetun ehdotuksen ilmastolaista. Valtioneuvosto on toimittanut eduskunnalle samanaikaisesti eurooppalaista ilmastolakia koskevan kirjelmän kanssa selvityksen komission tiedonannosta ja vaikutustenarvioinnista (E 118/2020 vp). Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että ajantasaisen tieteellisen tiedon ja asianmukaisten vaikutusarviointien hyödyntämistä päätöksenteon pohjana tulee edelleen kehittää ja vahvistaa. Valtioneuvoston selvityksessä tuodaan esiin muun muassa tarve jäsenmaakohtaisille taloudellisille vaikutusten arvioinneille.
Valtioneuvoston kannan mukaan on tärkeää, että EU tekee päätöksen vuoden 2030 tavoitteen kiristämisestä mahdollisimman pian, jotta se voidaan ilmoittaa EU:n uutena sitoumuksena Pariisin ilmastosopimuksen mukaisesti sopimuksen sihteeristölle vielä kuluvan vuoden aikana. Valiokunta toteaa, että EU:lla on kansainvälisessä ilmastopolitiikassa mahdollisuus toimia esikuvana ja vaikuttaa globaalisti ilmastopolitiikan kehitykseen ja näin myös hiilivuodon riskin vähentämiseen.
Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää valtioneuvoston kannan mukaisesti hyvänä, että eurooppalaisessa ilmastolaissa asetetaan tavoitteeksi ilmastoneutraaliuden saavuttaminen vuoteen 2050 mennessä ja varmistetaan tämän päätavoitteen kanssa linjassa olevat välitavoitteet vuosille 2030 ja 2040. Valiokunta tukee siten myös vuodelle 2030 asetetun 40 prosentin kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoitteen nostamista vähintään 55 prosenttiin. Nämä EU-tason tavoitteet edistävät myös Suomen tavoitetta olla hiilineutraali vuonna 2035, ja helpottavat sen toteuttamista.
Komission uusimman ehdotuksen mukaan vuoden 2040 välitavoite asetettaisiin vasta, kun siitä on sovittu jäsenmaiden kesken. Valiokunta pitää tärkeänä, että komission alkuperäiseen ehdotukseen sisältyneestä ja valiokunnan ongelmallisena pitämästä delegoiduin säädöksin määriteltävästä kehityspolusta on luovuttu, ja kannattaa sen korvaamista asetukseen otettavilla säännöksillä välitavoitteista ja niiden asettamisesta.
Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että eurooppalainen ilmastolaki parantaa ilmastopolitiikan ennakoitavuutta, mikä on tärkeää myös teollisten investointien ja siten eurooppalaisen teollisuuden kansainvälisen kilpailukyvyn kannalta. EU:n ilmastolaki luo kansainvälistä kysyntää päästövähennystavoitteita tukeville teknologisille ratkaisuille ensi vaiheessa EU:n sisämarkkinoilla ja hyödyttää siten näitä teknologioita kehittäviä tai käyttäviä suomalaisia vientiyrityksiä. Johdonmukaisen ja ennakoitavan sääntelyn tulee lisäksi mahdollistaa muun muassa metsäteollisuuden investoinnit ilmastomyönteisiin puupohjaisiin tuotteisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomessa saadaan ilmastolain toimeenpanossa kiertobiotalouden potentiaali täysimääräisesti käyttöön.
Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin sitä, että jokaisen jäsenvaltion on tehtävä osansa EU:n ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi, mikä tulisi siten asettaa ilmastolaissa velvoitteeksi jokaiselle jäsenvaltiolle. Komissio on ilmoittanut antavansa ehdotuksensa EU-lainsäädännön uudistamistarpeista kesän 2021 aikana. Maa- ja metsätalousvaliokunta edellyttää, että uusien säädösehdotusten lisäksi kiinnitetään huomiota myös jo voimassa olevien säädösten toimeenpanoon ja valvontaan. Kun Suomen kansallisena tavoitteena on saavuttaa hiilineutraalius jo vuoteen 2035 mennessä, on Suomen kilpailukyvyn ja elinkeinonharjoittajien tasapuolisten toimintaedellytysten kannalta tärkeää, että EU-lainsäädäntöä noudatetaan eri jäsenmaissa yhdenmukaisesti.
Komission ehdotuksen mukainen kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoite sisältää sekä päästöt että nielut. Komission ehdotus ei ota kantaa päästöjen ja nielujen keskinäissuhteeseen, vaan ehdotuksessa todetaan, että tarvitaan poistumia kompensoimaan jäljelle jääviä kasvihuonekaasuja. Maa- ja metsätalousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kannassa esitettyyn näkemykseen siitä, että fossiilisten ja prosessiperäisten päästöjen nopean vähentämisen tulee olla ensisijaista. Koska ilmastonmuutoksen suurimmat ongelmat syntyvät fossiilisten polttoaineiden käytöstä, tulee painotuksen olla niiden käytön voimakkaassa vähentämisessä.
Valiokunta korostaa, että EU:n ilmastolainsäädäntöä valmisteltaessa on otettava huomioon Suomen erityispiirteet metsäisenä ja pohjoisena maa- ja metsätalousmaana. Suoalueilla, suometsillä ja turvepelloilla on erittäin suuri alueellinen merkitys Suomessa. Ilmastopoliittisten toimien tulee olla alueellisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestäviä ja oikeudenmukaisia, minkä lisäksi myös huoltovarmuus ja kansallinen ruoantuotanto tulee turvata. Valiokunta muistuttaa, että yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) on keskeinen väline maataloutta koskevien ilmastotoimien edistämisessä. Maankäyttösektorin hiilivarastoja ja nieluja tulee tulevaisuudessakin hallinnoida jäsenmaakohtaisesti.
Tällä hetkellä LULUCF-asetus edellyttää, että jäsenmaiden tulee ylläpitää luonnonhiilinielua nykyistä metsänhoitoa vastaavalla tasolla. Komission tiedonannossa on esitetty, että jollain aikavälillä maatalouden ei-CO2-päästöt sisällytettäisiin LULUCF-sektoriin ja muodostettaisiin laajempi maatalouden, metsätalouden ja maankäytön sisältävä AFOLU-sektori, jota koskisi oma lainsäädäntökehikko. Valiokunta katsoo, että päästöjen ja nielujen yhdistäminen AFOLU-sektoriksi voi pidemmällä aikavälillä selkiyttää nykyistä vaikeaselkoista sääntelykokonaisuutta. Nieluihin liittyvä tieto ja laskenta kehittyy jatkuvasti ja on tärkeää, että hiilinielut ja varastot otetaan tulevaisuudessa todenmukaisesti huomioon ilmastolaskelmissa. Suomen on syytä toimia siten, että metsät eivät päädy eurooppalaisen ilmastolain myötä fossiilisten hiilidioksidipäästöjen varastoksi.