EU:n metsäkatoasetuksen taustaa
EU:n metsäkatoasetus on tullut voimaan 29.6.2023 ja asetuksen soveltamisen oli alun perin tarkoitus alkaa 30.12.2024. Metsäkatoasetuksen tarkoituksena on minimoida unionin vaikutus metsäkatoon ja metsien tilan heikkenemiseen maailmanlaajuisesti ja siten edistää maailmanlaajuisen metsäkadon vähentämistä. Metsäkato on suurinta Etelä-Amerikassa ja Afrikassa, ja asetusta säädettäessä metsää hävitettiin koko maailmassa noin 10 miljoonaa hehtaaria vuodessa. Maa- ja metsätalousvaliokunta lausui metsäkatoasetusta koskeneesta ehdotuksesta vuonna 2022 (MmVL 6/2022 vp — U 12/2022 vp). Valiokunta piti tavoitetta maailmanlaajuisen metsäkadon torjumisesta erittäin tärkeänä ja korosti Suomen roolia kestävän metsien käytön edelläkävijänä. Valiokunta esitti lausunnossaan kuitenkin jo tuolloin vakavan huolen asetuksen velvoitteiden aiheuttamasta kohtuuttomasta hallinnollisesta taakasta.
Metsäkatoasetus koskee metsäkatoa ja metsien tilan heikkenemistä. Metsäkadolla tarkoitetaan yleisesti maankäytön muutosta metsästä muuhun käyttöön. Metsäkato on asetuksessa määritelty suppeasti siten, että metsäkadolla tarkoitetaan metsän muuntamista maatalouskäyttöön. Asetuksen mukaista metsäkatoa ei sen sijaan ole metsän muuntaminen rakentamisen, teollisuuden, energiantuotannon, teiden tai muiden yhteiskunnan teknisten perusrakenteiden käyttöön. Suomessa yli puolet metsäkadosta on rakentamisesta johtuvaa ja noin kolmannes maatalouteen liittyvää. Toisaalta Suomessa viljelymaata myös poistuu viljelykäytöstä metsitykseen. Metsäkatoasetus koskee Suomessa pellonraivausta vain nautojen laitumeksi raivaamisen osalta. Maailmanlaajuisesta metsäkadosta maatalousmaan laajentumisen on kuitenkin arvioitu aiheuttavan noin 80—90 prosenttia.
EU:n metsäkatoasetuksessa säädetään asetuksessa määriteltyjen tuotteiden markkinoille saattamiselle, asettamiselle saataville markkinoilla ja viennille asetettavista vaatimuksista. Metsäkatoasetuksen sääntely koskee sellaisia tuotteita, jotka sisältävät nautaeläintä, kaakaota, kahvia, öljypalmua, kumia, soijaa tai puuta. Velvoitteita kohdistuu toimijoihin, jotka saattavat tuotteet ensimmäistä kertaa markkinoille tai vievät niitä sekä myös kauppaa käyviin tahoihin. Käytännössä EU:n metsäkatoasetuksen velvoitteet liittyvät asianmukaisen huolellisuuden (niin sanottu due diligence) noudattamiseen ja sitä koskevan vakuutuksen toimittamiseen komission tietojärjestelmään.
EU:n metsäkatoasetuksen toimeenpano ja muutokset
EU:n metsäkatoasetuksen toimeenpano on osoittautunut erittäin haastavaksi. Tämä on johtunut muun muassa siitä, että asetuksen mukaiset velvoitteet ovat olleet monille toimijoille kokonaan uusia, asetuksen tulkintaan on liittynyt merkittäviä epäselvyyksiä ja komission tietojärjestelmissä on ollut puutteita. Asetuksen toimeenpano on luonut sen piiriin kuuluville toimijoille kohtuuttomasti epävarmuutta. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että maailmanmarkkinoilla on tapahtunut asetuksen hyväksymisen jälkeen myös merkittäviä muutoksia, jotka ovat osaltaan lisänneet asetuksen toimeenpanoon liittyviä huolia. Komission muutosehdotuksen yhteydessä tulee vielä arvioida, miten metsäkatoasetuksen sääntelyllä voidaan tässä muuttuneessa tilanteessa saavuttaa asetuksen alkuperäinen tavoite maailmanlaajuisen metsäkadon vähentämisestä.
Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 19.12.2024 asetuksen metsäkatoasetuksen muuttamisesta siten, että soveltamista lykättiin 12 kuukautta. Soveltaminen alkaa voimassa olevan asetuksen mukaan keskeisiltä osin 30.12.2025. Komissio julkaisi 21.10.2025 ehdotuksen EU:n metsäkatoasetuksen soveltamisen osittaisesta lykkäämisestä ja asetuksen sisältömuutoksista. Komissio ehdottaa asetuksen yksinkertaistamiseksi sisältömuutoksia, joilla on tarkoitus helpottaa asetuksen toimeenpanoa, keventää hallinnollista taakkaa ja vähentää komission tietojärjestelmään kohdistuvaa kuormitusta. Näitä komission muutosehdotuksia on tarkasteltu jäljempänä tarkemmin.
Valtioneuvoston kirjelmän mukaan komission ehdotus keventää toimijoiden velvoitteita, mutta sen tarkkoja vaikutuksia ei voida vielä arvioida. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että hallitus on antanut elokuun lopulla eduskunnalle esityksen laiksi EU:n metsäkatoasetuksen velvoitteiden valvonnasta ja seuraamuksista sekä siihen liittyviksi laeiksi (HE 77/2025 vp). Hallituksen esityksessä on kuvattu metsäkatoasetuksen toimeenpanosta Suomessa aiheutuvia vaikutuksia, ja valiokunta viittaa tässä lausunnossaan osin myös näihin hallituksen esityksessä esitettyihin vaikutusarvioihin. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää kuitenkin varsin ongelmallisena, että komission muutosehdotusten käytännön vaikutukset ovat epäselviä, eikä niiden arviointiin ole varattu tarpeeksi aikaa. Komission muutosehdotuksen vaikutuksia toimijoihin tulee vielä arvioida erikseen erityisesti Suomessa toimivien alkutuottajien ja koko suomalaisen metsäsektorin kilpailukyvyn osalta.
EU:n metsäkatoasetuksen soveltamisen lykkääminen
Komissio ehdottaa, että asetuksen soveltaminen alkaisi nykyisen aikataulun mukaisesti 30.12.2025 suurien ja keskisuurien yrityksien osalta. Mikro- ja pienille yrityksille siirtymäaikaa pidennettäisiin siten, että nykyisen siirtymäajan lisäksi niille tulisi kuusi kuukautta lisää siirtymäaikaa, jolloin asetuksen velvoitteita sovellettaisiin 30.12.2026 alkaen. Myös EU:n puutavara-asetuksen piirissä olevien mikro- ja pienten toimijoiden siirtymäaikaa pidennettäisiin 30.12.2026 saakka. Lisäksi komissio esittää, että soveltamisen alkaessa olisi ensimmäisten kuuden kuukauden ajan käytössä niin sanottu kevennetty täytäntöönpano muun muassa valvonnan osalta.
Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo valtioneuvoston kannan mukaisesti, että asetuksen soveltamista tulee lykätä komission ehdotuksesta poiketen kaikkia tahoja koskien vähintään vuodella. Yhdenmukainen kaikkia tahoja koskeva vähintään vuoden lykkäys on perusteltu, kun otetaan huomioon perusmuistiossa kuvatut epävarmuudet sekä haastava aikataulu. Monet suuret yritykset ovat ehtineet investoida tietojärjestelmiinsä asetuksen alkuperäisten vaatimusten mukaisesti, ja komission ehdotus aiheuttaa uusia muutostarpeita näihin järjestelmiin. Keskisuurissa yrityksissä, ja erityisesti mikro- ja pienyrityksissä, valmistautuminen metsäkatoasetuksen velvoitteisiin on ollut suuria yrityksiä hitaampaa. Yhtenäinen vähintään vuoden lykkäys mahdollistaa riittävästi valmistautumisaikaa soveltamisen käynnistymiseen kaikille toimijoille kokoluokasta riippumatta. Lisäksi yhtenäinen lykkäys antaa komissiolle aikaa valmistella asetuksen muutosten edellyttämät ohjeistukset ja tietojärjestelmävaatimusten tekniset määrittelyt hyvissä ajoin ennen soveltamisen alkamista.
Komission ehdotuksen mukaan EU:n puutavara-asetuksen piirissä olevien mikro- ja pienien toimijoiden soveltamisen alkamisajankohta yhtenäistettäisiin muiden hyödykeryhmien mikro- ja pienien toimijoiden soveltamisen alkamisen kanssa. Kuten valtioneuvoston kannassa todetaan, on tärkeää, että myös metsä- ja puutuotesektorin pienet toimijat saavat lisäaikaa toimeenpanoon. Maa- ja metsätalousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan soveltamisen alun lykkääminen komission ehdottamalla tavalla ei kuitenkaan mikro- ja pienyritysten kohdalla välttämättä käytännössä tulisi toteutumaan. Tämä johtuu siitä, että suuret ja keskisuuret yritykset, jotka toimivat mikro- ja pienyrityksiin nähden arvoketjun myöhemmissä vaiheissa, tarvitsevat asetuksen velvoitteiden täyttämiseksi tietoja mikro- ja pienyrityksiltä jo ennen kuin asetuksen soveltaminen alkaisi mikro- ja pienyritysten kohdalta. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että myös edellä kuvattujen välillisten vaikutusten vuoksi soveltamisen lykkääminen yhdenmukaisesti kaikkia tahoja koskien on perusteltua.
EU:n metsäkatoasetuksen sisältömuutokset
Komission ehdotuksen keskeinen sisällöllinen muutos liittyy asetuksen vaatimusten keskittämiseen koskemaan enemmän tuotteiden ensimmäistä markkinoille saattamista. Suomessa metsäkatoasetukseen liittyvien toimijan velvoitteiden piirissä on arvioitu olevan yhteensä noin 6 000 yritystä. Asetuksen toimijan määritelmää koskeva muutos tarkoittaa sitä, että mikro- ja pienet yritykset ilmoittaisivat vain kertaluonteisesti tuotteidensa olevan metsäkatovapaita ja silloinkin yksinkertaistetussa muodossa. Edellytyksenä olisi, että kyseiset mikro- ja pienet yritykset toimivat alhaisen riskin maassa ja kasvattavat, korjaavat tai hankkivat asetuksen mukaisia tuotteita omilta mailtaan ja saattavat ne unionin markkinoille. Komission mukaan tämän yksinkertaistetun raportointikäytännön piirissä olisi lähes sata prosenttia EU:n maanviljelijöistä ja metsänomistajista.
Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että komission ehdotusta asetuksen vaatimusten keskittymisestä tuotteiden ensimmäiseen markkinoille saattamiseen voidaan lähtökohtaisesti pitää hyvänä. Kuten perusmuistiossa todetaan, metsäkatoasetuksen tavoitteiden saavuttamisen kannalta on oleellista ensimmäistä kertaa markkinoille saatettavien tuotteiden vaatimustenmukaisuus. Ehdotettujen kevennysten tosiasiallisia vaikutuksia ei ole kuitenkaan tässä vaiheessa mahdollista arvioida tarkasti. Maa- ja metsätalousvaliokunnan saamassa selvityksessä on katsottu, että komission ehdotuksessa esimerkiksi metsänomistajia koskeva niin sanottu yksinkertaistettu vakuutus pitää sisällään lähes samat tiedot kuin varsinainen vakuutuskin. Komission ehdotus ei siten tältä osin merkittävästi helpota metsänomistajien raportointivelvollisuuksia ja niistä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa.
Suomessa EU:n metsäkatoasetuksen vaikutukset kohdistuvat laajaan joukkoon asetuksen piirissä olevia toimijoita ja kauppaa käyviä tahoja erityisesti maa- ja elintarviketaloudessa, metsäsektorilla sekä tukku- ja vähittäiskaupassa. Maatalous- ja elintarvikesektorilla asetuksen vaikutukset kohdistuvat erityisesti naudanlihantuotantoon sekä asetuksen piiriin kuuluvia raaka-aineita hyödyntäviin kotimaisiin elintarvikevalmistajiin. Luonnonvarakeskuksen mukaan Suomessa on nautatiloja tällä hetkellä yhteensä noin 6 600. Koska naudanlihan markkinoille saattamista ei yleensä kuitenkaan tapahdu muutoin kuin tilamyynnin yhteydessä ennen nautojen siirtymistä teurastamoille, kohdistuvat metsäkatoasetuksesta aiheutuvat raportointivelvoitteet pääosin naudanlihaa käsitteleviin teurastamoihin. Suomessa on tällä hetkellä yhteensä 34 teurastamoa, jotka on rekisteröity naudan teurastukseen.
Suomessa tehtyjen selvitysten perusteella pienten yritysten arvioimien EU:n metsäkatoasetuksesta aiheutuvien järjestelmien ja menettelyjen perustamiskustannusten vaihteluväli oli 0—15 000 euroa ja vuosittaisten ylläpitokustannusten 0—18 000 euroa. Suuret yritykset arvioivat puolestaan metsäkatoasetuksesta aiheutuvien järjestelmän perustamiskustannusten suuruudeksi 7 000—6 000 000 euroa ja vuosittaisiksi ylläpitokustannuksiksi 19 000—2 000 000 euroa. Erityisesti suomalaiset metsäteollisuusyritykset ovat korostaneet tehneensä jo edellisten vuosien aikana merkittäviä investointeja asetuksen vaatimusten täyttämiseksi. Valiokunta katsoo, että asetuksen toimeenpanosta on jo aiheutunut ja aiheutuu edelleen suomalaisille yrityksille merkittäviä kustannuksia, jotka voivat etenkin pienille yrityksille olla kohtuuttomia.
Arvioitaessa metsäkatoasetuksen vaikutuksia Suomessa on otettava huomioon myös asetuksen vaikutukset puukauppaan. Asetuksen vaikutukset kohdistuvat puukaupan myötä myös luonnollisiin henkilöihin, erityisesti mikäli he ovat metsänomistajia. Esimerkiksi vuonna 2022 Suomessa tehtiin noin 136 000 puukauppaa. Suomessa puukauppaa tehdään sekä hankintakauppana että pystykauppana. Pystypuu ei ole metsäkatoasetuksen tarkoittama tuote, joka saatettaisiin markkinoille. Suomessa raakapuun markkinoille saattaja olisi pystykaupassa pääsääntöisesti puun ostaja. Hankintakaupassa puolestaan markkinoille saattavana tahona olisi puunmyyjä eli metsänomistaja. Onkin arvioitu, että asetuksen velvoitteiden täyttämisestä seuraava hallinnollinen lisätyö saattaa vähentää hankintakauppaa tekevien metsänomistajien kiinnostusta tehdä hankintahakkuita metsissään ja tarjota puuta markkinoille.
Valtioneuvoston kannassa todetaan, että asetuksessa olisi tärkeää ottaa huomioon tarkoituksenmukaisella tavalla niiden metsäisten maiden erityispiirteet, joissa riski asetuksen tarkoittamalle metsäkadolle on merkityksettömän alhainen ja joiden metsäpinta-ala on vakaa tai kasvussa. Voimassa olevassa asetuksessa säädetään kolmitasoisesta vertailujärjestelmästä, jonka mukaan kaikki maat tai maiden osat luokitellaan riskiltään alhaisen, keskimääräisen tai suuren riskin luokkaan. Komissio julkaisi luettelon alhaisen tai suuren riskin maista 22.5.2025 täytäntöönpanoasetuksella. Suomi on täytäntöönpanoasetuksessa määritelty alhaisen riskin maaksi, minkä johdosta Suomessa tuotettujen tuotteiden osalta voidaan soveltaa metsäkatoasetuksen 13 artiklassa tarkoitettua yksinkertaistettua asianmukaisen huolellisuuden menettelyä.
Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo valtioneuvoston kannan mukaisesti, että erityisesti viljelijöiden ja metsänomistajien raportointivelvoitteita tulee edelleen merkittävästi keventää niissä maissa, joissa metsäkatoriski on erittäin vähäinen. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi eri jäsenmaissa on ollut esillä ehdotuksia alhaisen riskin maille asetettujen velvoitteiden keventämiseksi ja myös kokonaan uuden neljännen riskiluokan luomiseksi merkityksettömän metsäkatoriskin eli niin sanotun nollariskin maille. Valiokunta pitää näitä ehdotuksia lähtökohtaisesti kannatettavina ja katsoo, että Suomen tulee kuulua edellä mainittuun nollariskiluokkaan. Jos esimerkiksi merkityksettömän metsäkatoriskin maassa on olemassa lainsäädännön mukainen järjestelmä, jolla jo kerätään asetuksen vaatimat tiedot ja valvotaan tuotannon lainmukaisuutta ja kestävyyttä, ei metsäkatoasetuksessa tulisi enää edellyttää päällekkäistä raportointia ja valvontaa. Suomessa lakisääteisessä metsänkäyttöilmoituksessa viranomaiselle toimitettavat tiedot ja nautarekisteriin kerättävät tiedot eläinten alkuperästä kattavat jo osaltaan metsäkatoasetuksen raportointivelvoitteiden piiriin kuuluvia tietoja.
Kuten edellä on jo todettu, on EU:n metsäkatoasetuksen tulkintaan liittynyt merkittäviä epävarmuuksia. Komissio on pyrkinyt selkiyttämään asetuksen tulkintaa julkaisemalla ja päivittämällä ohjeasiakirjaa, jossa on otettu kantaa muun muassa siihen, milloin navetta tai muu tuotannon edellyttämä rakennus voidaan sijoittaa metsämaalle ilman, että siitä katsotaan aiheutuvan asetuksessa tarkoitettua metsäkatoa. Komission ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova. Maa- ja metsätalousvaliokunta painottaa, että keskeiset metsäkatoasetuksen tulkintaan liittyvät kysymykset eivät saa jäädä vain komission ohjeistuksen varaan. EU:n metsäkatoasetuksen soveltamiseen liittyviä epävarmuuksia tulee ensisijaisesti poistaa selkiyttämällä ja täydentämällä metsäkatoasetusta tai muuta EU-sääntelyä. Valiokunta katsoo, että metsäkatoa ei tule tulkita tapahtuvan, jos nautakarjatalouden rakennusinvestoinneissa rakennuksen alle jäävä maa on maatalouskäytössä ja metsän muuttuminen maatalousmaaksi on vähäistä. Metsätalousasetus ei tällaisenaan rajoita maatalousrakentamista. Elinkeinoelämän kannalta välttämättömistä investoinneista aiheutuva metsäpinta-alan väheneminen tulee voida tarvittaessa kompensoida.
Lopuksi
Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa vielä lopuksi EU:n metsäkatoasetuksen toimeenpanoon liittyviä poikkeuksellisia haasteita. Metsäkatoasetuksen tulkintaan on liittynyt merkittäviä epäselvyyksiä ja komission tietojärjestelmissä on ollut ylikuormittumiseen liittyviä ongelmia, joita ei ole kyetty riittävässä määrin ennakoimaan. Asetuksen tavoitteet maailmanlaajuisen metsäkadon torjumisesta ovat edelleen tärkeitä ja kannatettavia, mutta asetuksen hyväksymisen jälkeen tapahtuneet muutokset maailmanmarkkinoilla ja toimeenpanossa ilmenneet haasteet korostavat tarvetta komission ehdotuksessa esitettyä laajemmille muutoksille. Kuten edellä on todettu, pitää maa- ja metsätalousvaliokunta tässä vaiheessa välttämättömänä, että asetuksen soveltamista lykätään komission ehdotuksesta poiketen kaikkia tahoja koskien vähintään vuodella.