Vuokratun työvoiman käyttö
(1) Verohallinnosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 c § vuokratun työvoiman käytöstä (9. lakiehdotus). Pykälän 1 momentin mukaan lain 2 b §:ssä säädettyä sovelletaan myös 2 b §:ssä tarkoitettujen avustavien tehtävien tekemistä varten vuokrattuun henkilöstöön, joka ei ole työsuhteessa Verohallintoon mutta joka toimii työsopimuslain 1 luvun 7 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla Verohallinnon johdon ja valvonnan alaisena. Vuokrattua työvoimaa voidaan pykälän 2 momentin mukaan käyttää myös lainkohdassa tarkemmin määritellyssä avustavassa puhelinpalvelussa.
(2) Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut Verohallinnosta annetun lain 2 b §:ää, jonka perusteella Verohallinto voi siirtää saman lain 2 §:n 1 momentin mukaiseen tehtävään liittyvän avustavan tehtävän sellaiselle yksityiselle taholle, jolla on riittävät tekniset edellytykset sekä riittävä osaaminen tällaisen tehtävän hoitamiseksi. Valiokunta on arvioinut sääntelyä julkisen hallintotehtävän muulle kuin viranomaiselle antamista koskevan perustuslain 124 §:n kannalta. Valiokunta on todennut, että tehtävät ovat viranomaista avustavia lähinnä rutiiniluonteisia tukitehtäviä ja niihin ei sisälly julkisen vallan käyttämistä. Säännöksessä mainittujen teknisten tehtävien siirto on valiokunnan mukaan tarkoituksenmukaista, ja sääntely täyttää muutoinkin perustuslakivaliokunnan käytännössä tämänkaltaiselle tehtävien siirrolle asetetut vaatimukset (PeVL 30/2012 vp, s. 4/II).
(3) Nyt ehdotettava sääntely avustavasta puhelinpalvelusta muistuttaa puolestaan perustuslakivaliokunnan aikaisemmin arvioimaa sääntelyä ajoneuvoverolakia koskevan neuvonnan ulkoistamisesta (PeVL 11/2006 vp). Valiokunnan mukaan neuvonnassa on kysymys toiminnan avustusluonteisuudesta huolimatta julkisesta hallintotehtävästä, sillä neuvonta kuuluu hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen lakisääteisiin tehtäviin (PeVL 11/2006 vp, s. 2/I).
(4) Nyt ehdotettava sääntely eroaa aikaisemmista arviointitilanteista kuitenkin siinä suhteessa, että Verohallinnosta annetun lain 2 c §:ssä on kyse vuokratun työvoiman käytöstä, ei julkisen hallintotehtävän osoittamisesta ulkopuolisen oikeushenkilön hoidettavaksi. Perustuslakivaliokunta on sivunnut kysymystä vuokrattujen työntekijöiden virkavastuusta sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä (PeVL 17/2021 vp, kappale 81). Valiokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettua sääntelyä vuokratun työvoiman käytöstä on syytä arvioida samoista lähtökohdista kuin hallintotehtävän ulkoistamista yksityiselle.
(5) Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
(6) Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 124 §:n mukainen tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi (PeVL 26/2017 vp, s. 49, PeVL 44/2016 vp, s. 5, PeVL 16/2016 vp, s. 3). Valiokunta on arvioidessaan tarkoituksenmukaisuuskriteerin täyttymistä kiinnittänyt huomiota muun muassa tehtävissä tarvittavaan erityisosaamiseen tai resursseihin (PeVL 29/2013 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 5/I), palvelutarpeen lisääntymiseen (PeVL 6/2013 vp, s. 2/II, PeVL 16/2016 vp, s. 3), palveluiden alueelliseen saatavuuteen (PeVL 11/2004 vp, s. 2/I) ja joustavuuteen (PeVL 6/2013 vp, s. 2/II) sekä toiminnan tehokkuuteen (PeVL 3/2009 vp, s. 4/II).
(7) Nyt arvioitavassa esityksessä perusteena avustavan puhelinpalvelun antamiselle vuokratun työvoiman hoidettavaksi on muun muassa pyrkimys Verohallinnon puhelinpalvelun tehokkaaseen järjestämiseen. Avustavan puhelinpalvelun tehtävien hoitaminen vuokratyövoimalla on esityksen mukaan tarkoituksenmukaista myös Verohallinnon asiakkaiden näkökulmasta, koska se parantaa heidän mahdollisuuksiaan saada tarvitsemaansa neuvontapalvelua kohtuullisessa ajassa myös ruuhkahuippujen aikana. Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 124 §:n mukainen tarkoituksenmukaisuusedellytys täyttyy nyt ehdotettavassa sääntelyssä.
(8) Ottaen huomioon vuokratun henkilöstön tehtävien rajauksen, Verohallinnon johdon ja valvonnan alaisuudessa toimimisen, Verohallinnon velvollisuuden huolehtia työntekijöiden riittävästä osaamisesta ja ehdotuksen virkavastuun soveltumisesta vuokrattuun työntekijään perustuslakivaliokunnalla ei muutenkaan ole huomauttamista sääntelyn suhteesta perustuslain 124 §:ään.
(9) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin yleisemmin huomiota virkavastuusääntelyn muotoiluun. Vuokrattuun työntekijään sovelletaan 9. lakiehdotuksen 2 c §:n 3 momentin mukaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa.
(10) Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan käytännössä ole esitetty tarkempia edellytyksiä (ks. PeVL 92/2022 vp, kappale 14, PeVL 17/2021 vp, kappale 82). Tavanomaisesti virkavastuusta on tämänkaltaisissa sääntely-yhteyksissä säädetty laajemmin kuin pelkästään julkisen vallan käyttöön rajoittuen. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota virkavastuusääntelyn johdonmukaisuuteen ja tarpeeseen vastaisuudessa arvioida julkista hallintotehtävää hoitavan virkavastuun laajuutta (ks. rikoslain 40 luvun sääntely virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän rikosoikeudellisesta vastuusta). Valiokunnan käsityksen mukaan tällaisen arvioinnin on syytä ulottua laajemmalle kuin yksittäiseen lainsäädäntöhankkeeseen ja se on sopivimmin tehtävissä valtioneuvoston piirissä (PeVL 17/2021 vp, kappale 82). Perustuslakivaliokunta kiinnittää edelleen valtioneuvoston huomiota asiaan (ks. myös PeVL 92/2022 vp, kappale 14).
Maksujen vähennyskelpoisuutta koskeva sääntely
(11) Esityksessä ehdotetaan, että vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten vakuutusmaksujen ja pitkäaikaissäästämissopimusten maksujen vähennyskelpoisuutta koskevat säännökset tuloverolaissa kumotaan. Myös työntekijän maksamien työnantajan järjestämän kollektiivisen lisäeläketurvan maksujen vähennyskelpoisuus poistetaan. Verovelvollinen ei siten voi jatkossa vähentää edellä mainittuja maksuja verotuksessaan.
(12) Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että vapaaehtoiseen yksilölliseen eläkevakuutukseen ja pitkäaikaissäästämissopimukseen kertyneet varat voi nostaa kertasuorituksena kahden vuoden aikana lain voimaantulosta ilman, että suoritusta verotetaan korotettuna, jos vakuutukseen tai sopimukseen kertyneiden säästövarojen määrä tuotto huomioon ottaen ei ylitä 5 000 euroa. Pienten säästövarojen ennenaikainen nostaminen edellyttää vakuutusyhtiön tai pitkäaikaissäästämissopimuksen tarjoajan suostumusta.
(13) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta valtion veroja ja maksuja koskevan perustuslain 81 §:n kannalta. Valtion verosta säädetään perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Säännös edellyttää, että laista ilmenee yksiselitteisesti verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten tulee myös olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua harkintaa (HE 1/1998 vp, s. 134).
(14) Verotuksen suhdetta omaisuudensuojaan on perustuslakivaliokunnan mukaan nykyisen perustuslain oloissa syytä arvioida perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan yleislausekkeen kannalta. Verolain tulee täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Valiokunta kiinnittää tältä kannalta huomiota siihen, että perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Siten ei ole tarpeen erikseen tarkastella omaisuudensuojan rajoitusedellytyksiin kuuluvaa vaatimusta oikeusturvan toteutumisesta eikä sitä, täyttääkö verolaki lailla säätämisen sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. Verotus, joka perustuu perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaiselle sääntelylle, täyttää myös vastaavat yleiset rajoitusedellytykset. Lisäksi verotukselle on yleensä jo lähtökohtaisesti osoitettavissa perustuslain näkökulmasta hyväksyttäviä fiskaalisia tavoitteita (PeVL 9/2023 vp, kappale 4).
(15) Konfiskatorisen verotuksen kieltoa on perustuslakivaliokunnan mukaan syytä lähestyä perusoikeuksien rajoituksilta edellytettävän oikeasuhtaisuuden näkökulmasta. Rajoitus ei saa mennä pitemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavan oikeushyvään. Mitä ankarammaksi verotus muuttuu ja mitä lähemmäksi sen konfiskatorisuutta tullaan, sitä painavampia perusteita lain tueksi on esitettävä (PeVL 9/2023 vp, kappale 5).
(16) Nyt ehdotettavista muutoksista johtuvat veroseuraamukset kohdistuvat lain voimaantulon jälkeiseen aikaan. Kyse ei ole taannehtivasta lainsäädännöstä. Maksujen vähennyskelpoisuuden poistamisella ei esityksen mukaan ole vaikutusta eläkevakuutuksen tai pitkäaikaissäästämissopimuksen maksujen perusteella jo kertyneiden säästövarojen verotukseen, niiden perusteella maksettavan suorituksen maksamisen alkamisajankohtaan tai kestoon. Ehdotetuista muutoksista ei myöskään aiheudu tarvetta muuttaa vakuutussopimuksen tai pitkäaikaissäästämissopimuksen ehtoja. Ehdotetulla muutoksella voi hallituksen esityksen mukaan kuitenkin olla välillistä vaikutusta vakuutuksenottajien ja sopimuksen varoihin oikeutetun säästämiskäyttäytymiseen. Ehdotuksella voidaan esityksen mukaan nähdä olevan myös välillistä merkitystä perustuslain 15 §:ään palautuvaan perusteltujen odotusten suojaan.
(17) Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioidessaan vapaaehtoisten eläkevakuutusten tuloverotusta koskevien säännöksien uudistamista todennut, että vakuutusmaksujen vähennysoikeuden edellytyksenä olevaa eläkeikää on nimenomaan eläkevakuutussopimuksen kysymyksessä ollessa pidettävä sellaisena sopimuksen tekemiseen vaikuttavana olennaisena seikkana, jota koskeva sääntely muodostuu merkitykselliseksi perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta. Valiokunta tarkasteli tuolloista ehdotusta perusteltujen odotusten suojan kannalta (PeVL 21/2004 vp, s. 2/II).
(18) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsillä oleva ehdotus ei merkityksensä ja vaikutustensa puolesta rinnastu lausunnossa PeVL 21/2004 vp arvioituun tilanteeseen, eikä sääntelylle siten johdu perustuslain 15 §:stä samankaltaisia, esimerkiksi siirtymäaikoihin liittyviä, vaatimuksia kuin sanotussa lausunnossa. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomautettavaa ehdotetusta sääntelystä perustuslain 15 tai 81 §:n kannalta.