Esitys 10 prosentin vähimmäisomistusvaatimuksesta perustuu hallitusohjelmaan, jonne kopioitiin kokoomuksen talouspoliittisesta Reilumman kilpailun Suomi-ohjelmasta kyseinen prosenttiraja. Valiokunnan saaman asiantuntijaselvityksen perusteella lakiehdotuksen inhouse-omistusraja ei perustu EU-oikeuteen tai tutkittuun tietoon. Perustuslakivaliokunta ja oikeuskansleri ovat useaan otteeseen todenneet valtiosääntöoikeudellisissa kannanotoissa, että pelkkä hallitusohjelman kirjaus ei riitä hallituksen esityksen pääasialliseksi perusteluksi (esim. PeVL 16/2024 vp ja OKV/1486/21/2024). Tästä huolimatta hallitus ei ole muuttanut tai muuttamassa esitystä, vaikka siitä on mm. valtionvarainministeriön jo lakiluonnoksen lausuntokierroksella antaman lausunnon sekä perustuslakivaliokunnalle toimittaman selvityksen perusteella koitumassa suuria ongelmia. 

Hallitus perustelee esitystään korostamalla kilpailun ja yritystoiminnan lisäämisen tavoitteita. Sinänsä tavoitteet ovat kannatettavia sekä voisivat onnistuessaan tuoda säästöjä julkiselle sektorille sekä lisätä alueellista elinvoimaa. Kuitenkin hallituksen valitsemat toteuttamiskeinot ovat johtamassa päinvastaiseen lopputulokseen. Esityksessä luodaan myös perusteetonta mielikuvaa siitä, että sidosyksiköt, jotka jo nyt hankkivat suuren osan palveluistaan markkinoilta, olisivat markkinahäiriköitä tai suuri joukko kuntia pyrkisi sidosyksiköillä kiertämään hankintalaissa asetettuja kilpailutusvelvoitteita. Tämä ei pidä paikkansa, koska Suomessa rajoitetaan sidosyksikköjen käyttöä enemmän kuin muualla EU-maissa. Suomessa sidosyksiköt ovat kuntien ja hyvinvointialueiden perustuslain suojaaman kuntien itsehallinnon mukaisesti niiden kustannustehokkaaksi havaitsema keskinäinen yhteistyömuoto ja ne tilaavat palvelunsa pääosin markkinoilta. Sidosyksikön omistusosuuksia ovat määrittäneet, kuinka paljon kukin taho käyttää sidosyksikön palveluja. 

Lakiluonnoksesta annettiin lähes 700 lausuntoa, jotka olivat lähes yksimielisesti esityksen tyrmääviä. Kysymys on tahoista, jotka käytännössä toimeenpanisivat lakimuutokset, kantaisivat siitä koituvat taloudelliset riskit ja vastaisivat lakisääteisistä tehtävistä. Myös kaikki ministeriöt ulkoministeriötä lukuun ottamatta lausuivat esityksessä olevan huomattavia ongelmia. 

Moitteita sai erityisesti keinotekoinen 10 prosentin vähimmäisomistusraja, liian tiukat toimeenpanoaikataulut sekä heikosti laadittu vaikutusarviointi, joka on ollut ongelmana koko lainvalmisteluprosessin ajan. Esityksen vaikutusarviot perustuvat työ- ja elinkeinoministeriön tilaamaan konsulttiyhtiön selvitykseen liian tiukalla aikataululla. Arviot jäivät siksi suppeiksi ja heikosti perusteltujen oletusten tasolle. 

Tämän takia katsomme, että esitys on jo lähtökohtaisesti ongelmallinen perustuslakiin kirjatun hyvän lainvalmistelun ja eduskunnan tietojensaantioikeuden näkökulmasta (PL 47 §). Lainvalmistelusta jää vahva vaikutelma, että vaihtoehtoisia tapoja lisätä kilpailutusta puuttumatta syvälle kunnalliseen itsehallintoon ei ole aidosti edes arvioitu, vaan esitykselle on asetettu muitakin julkilausumattomia tavoitteita, kuten vähentää kuntien lukumäärää ajamalla pienet kunnat kriisiin. 

Nojaamme eriävän mielipiteemme perustuslakivaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden enemmistön näkemyksiin sekä perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen tulkintakäytäntöön. Tässä suhteessa valiokunnan enemmistön lausunnossa tekemiä johtopäätöksiä voidaan pitää yllättävinä. Sen edustama esitystä koskeva linja suhteessa perustuslain 121§:ään tarkoittaisi irtautumista pitkäaikaisesta tulkintakäytännöstä. 

Kuultavien enemmistön perusteltujen arviointien mukaan esityksellä olisi merkittäviä vaikutuksia perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sekä useisiin muihin perustuslailla suojattuihin perusoikeuksiin. Siksi tuomme esiin myös muita asiantuntijakuulemisissa esiin nostettuja perustuslaillisia ongelmia, jotka valiokunnan enemmistö jätti lausunnossaan vaille huomiota. 

Esitys murentaa kunnallista itsehallintoa

Perustuslain 121 § turvaa kuntalaisille oikeuden päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Tähän kunnallisen itsehallinnon ytimeen voidaan puuttua vain poikkeuksellisesti. Kuntia voidaan ohjata lainsäädännöllä, mutta sääntely ei saa heikentää kunnallisen itsehallinnon merkitystä. 

Perustuslakivaliokunta on johdonmukaisesti linjannut, että kunnallisen itsehallinnon ydin liittyy kunnan päätösvaltaan hallintonsa ja palvelujen järjestämisessä (mm. PeVL 17/2021 vp, PeVL 40/2014 vp, PeVL 20/2013 vp ja PeVL 46/2010 vp). Tähän kuuluu myös mahdollisuus käyttää kunnan omistamia palvelurakenteita, kuten hankintalaissa tarkoitettuja sidosyksiköitä. Toisin kuin väitetään, sidosyksiköt eivät tuota vain "tukipalveluita", vaan niiden kautta hankitaan lakisääteisten velvollisuuksien hoitamiseksi kunnan tarvitsemia keskeisiä palveluja kunnallisen itsehallinnon turvaaman päätösvallan suojassa, jotta kuntien asukkaiden perusoikeudet tulisivat turvatuiksi. 

Perustuslakivaliokunta on aiemmin linjannut myös, että sidosyksikkösääntely on kunnallisen itsehallinnon kannalta merkittävää (PeVL 49/2016 vp). Silloin perustuslakivaliokunnalla ei ollut esittää siihen valtiosääntöoikeudellista huomautusta. Suhteessa nyt puheena olevaan esitykseen kyse oli silloin huomattavasti vähäisemmästä muutoksesta (sidosyksikköjen ns. ulosmyyntirajat), joka kohteli eri kokoisia kuntia samalla tavalla. Nyt kysymys on esityksestä, joka pakottaisi huomattavan osan kuntia tekemään ratkaisuja, jotka vaarantaisivat varsinkin pienten kuntien taloudet ja kyvyn tuottaa palveluja. Siksi puheena oleva esitys kohtelisi eri kokoisia kuntia ja siellä asuvia ihmisiä eri tavalla. 

Nyt ehdotettu 10 prosentin omistusosuusraja on perustuslain 121 §:n vastainen, koska se puuttuisi suoraan kuntien päätösvaltaan ja oikeuteen päättää hallinnostaan, kaventaisi kunnallisen itsehallinnon ydintä ja olisi varsinkin pienille kunnille erittäin ongelmallinen. 10 prosentin omistusvaatimus voisi helposti johtaa siihen, että kunnan asukkaat, siellä toimivat yritykset ja yhdistykset sekä muut vastaavat toimijat voisivat jäädä kokonaan ilman tiettyjä palveluja monilla alueilla Suomessa. Kuluttaja- ja kilpailuviraston selvityksen mukaan sidosyksikköjen puuttuminen tai niiden tiukat toimintarajoitukset voivat myös tuottaa tilanteen, jossa joitain palveluja ei tuota enää kukaan ja jos tuottaa, niin markkinoiden toimimattomuuden takia kustannukset nousisivat nykyisestä. Myös valtionvarainministeriö yhtyi tähän arvioon omassa lausunnossaan. 

Valiokunnan enemmistö piti esitystä kuitenkin vain teknisenä hankintamenettelyn yksityiskohtana. Tämä arvio on ristiriidassa valiokunnassa kuultujen asiantuntijoiden enemmistön näkemysten kanssa. Heidän mukaansa esityksen vaihtoehdot, kuten omistusosuuden hankkiminen, uuden sidosyksikön tai kuntayhtymän perustaminen tai palvelujen tuottaminen itse, ovat varsinkin pienille kunnille toteuttamiskelpoisuudeltaan epävarmoja tai monille niistä jopa mahdottomia. Valiokunnan usein toistaman aiemman kannan mukaan tavallisella lailla ei voida puuttua kunnan itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (mm. PeVL 26/2017 vp ja PeVL 17/2021 vp). 

Näkemyksemme mukaan käsillä olevan hallituksen esityksen yhteydessä esityksen perustuslainmukaisuutta ei tule arvioida vain teknisesti hankintalain viitekehyksessä, vaan olennaiseksi muodostuu perustuslakivaliokunnan pitkäaikainen doktriini kuntien itsehallinnosta. Sen sijaan tätä hallituksen esitystä arvioitaessa valiokunnan aiempi käytäntö kuntien välisiin yhteistoimintavelvoitteisiin (esim. pakkokuntayhtymät PeVL 37/2006 vp) ei ole tässä arviointitilanteessa relevantti, koska lähtökohtaisesti yhteistoimintavelvoitteilla pyritään edistämään ja suojaamaan perusoikeuksien toteutumista. Sen sijaan puheena olevan esityksen arvioinnissa tavoitteena on edistää elinkeinovapauden toteutumista, joka puutteellistenkin vaikutusarvioiden mukaan jäisi parhaimmillaankin vähäiseksi. Sen sijaan valtionvarainministeriön arvion mukaan kuntien edellytykset turvata esimerkiksi sivistykselliset perusoikeudet heikkenisivät merkittävästi taloudellisen itsenäisyyden vaarantuessa. 

Sote-uudistukseen liittyvissä esityksissä valiokunta on aiemmin linjannut, että edellytykset rajoittaa kunnan itsehallintoa veroprosenttien lakisääteisellä muuttamisella tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä on perustuslain 121§:n estämättä mahdollista vain silloin, jos sille on esitetty painavia perusoikeuksien turvaamiseen liittyviä perusteita. Silloin kyseessä oli siirtymäkauden järjestely ja kyseessä oli "käsillä oleva erittäin poikkeuksellinen tilanne "peruspalveluiden turvaamisen kannalta (PeVL 26/2017 vp). Viime vaalikaudella valiokunta uudisti kantansa todetessaan, että merkitystä oli myös sillä, että ehdotetulle tehtävien siirrolle on esitettävissä etenkin perusoikeuksien toteutumisen turvaamiseen liittyviä painavia perusteita (PeVL 17/2021 vp, s. 15). Nyt puheena olevalla esityksellä ei ole mitään tekemistä peruspalveluiden turvaamisen kanssa, joka osaltaan korostaa esityksen ongelmallisuutta kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kannalta (PL 121§). 

Esitys rikkoo ns. rahoitusvastuun periaatetta

Esityksessä arvioidaan koituvan kunnille kertaluonteisesti noin 410—450 miljoonan euron kustannukset, eikä niitä esitetä kompensoitaviksi. Suomen Kuntaliiton teettämän selvityksen mukaan kustannukset voisivat olla jopa 600 miljoonaa euroa. Hyödyt olisivat hallituksen esityksen omien arvioidenkin mukaan minimaalisia. Kustannukset tulisi takaisin maksetuiksi aikaisintaan 10 vuoden kuluttua. Ja silloinkin vain, jos lisääntynyt kilpailutus on painanut hankintakustannuksia alemmas ja esityksen myönteiset vaikutusarviot toteutuisivat täysimääräisesti. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan todennäköisempää on, että kilpailutus ei lisääntyisi juuri lainkaan ja kunnille jäisi maksettavaksi vain huomattavasti suurempia kustannuksia. 

Kustannukset jakautuisivat kunnille epätasaisesti. Suurille kunnille vaikutukset olisivat vähäisiä, koska ne täyttävät omistusrajavaatimuksen eikä niiden tarvitse muuttaa mitään. Pienille kunnille muutosten toteuttaminen voisi valtionvarainministeriön arvion mukaan olla ylivoimaista markkina- ja osaajapuutteen takia. Valiokunnan saamien asiantuntijalausuntojen perusteella esitykseen kirjatut vaihtoehdot 10 prosentin omistusrajalle ovat tästä syystä näennäisiä. Kaikki tämä johtaisi pahimmillaan ainakin pienissä kunnissa useiden prosenttiyksiköiden kunnallisveron korotuspaineisiin sekä palvelujen karsintaan ja perusoikeuksien heikkenemiseen. 

Perustuslaista johdetun rahoitusvastuun periaatteen mukaan valtion tulee osallistua kunnille laissa määrättyjen velvoitteiden tosiasiallisiin kustannuksiin. Nämä periaatteet ovat vakiintuneet (mm. PeVL 41/2002 vp, PeVL 36/2014 vp, PeVL 41/2014 vp, PeVL 26/2017 vp ja PeVL 17/2021 vp). 

Periaatetta on sovellettu tähän asti tarkasti. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään katsonut, että ainoastaan osaan kunnista kohdistuvat korotuspaineet voivat itsessään olla jo niin merkittäviä, että lainsäädäntömuutoksesta kumpuavat seuraukset muodostuvat kokonaisuutena arvioiden perustuslain 121 §:n sekä perustuslain 6 §:n vastaisiksi (mm. PeVL 67/2014 vp ja PeVL 75/2014 vp, s. 3). 

Valiokunta on aiemmin ns. hoitajamitoitusta käsitellessään pitänyt säätämisjärjestyskysymyksenä myös kunnille kohdistuvien kustannusvaikutusten täsmällisyyttä lakia säädettäessä. Esityksestä piti käydä ilmi henkilöstömitoituksen määräytymisen perusteet ja sen aiheuttamien kustannusten korvattavuus valtionosuusjärjestelmän puitteissa myös siirtymäaikana siten, että lakiehdotuksen mukaiset velvoitteet ja rahoitusperiaatteen edellyttämä rahoitus niiden toteuttamiseen olisivat olleet ajallisesti yhteneväisiä (PeVL 15/2020 vp). 

Myös sote-uudistuksessa valtiolle säädettiin velvollisuus kompensoida kunnille sote-kiinteistöistä aiheutuvia kustannuksia, mikäli niistä koituu 0,5 prosenttiyksikköä enemmän kunnallisveron veronkorotuspainetta. Kompensaatio tuli säätää siten, ettei se jäänyt kuntien talouden kannalta tosiasiallisesti merkityksettömäksi. Tämä oli silloin edellytys lain säätämiseksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hyvinvointialueita muodostettaessa perustuslakivaliokunta piti keskeisenä perusoikeussuojana hyvinvointialueiden oikeutta anoa ja saada valtioneuvostolta lisärahoitusta. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan hyvinvointialueella oli rahoituksen riittämättömyyden tilanteessa oikeus saada lisärahoitusta, eikä se riipu valtioneuvoston kannasta (PeVL 17/2021 vp). 

Niin ikään perustuslakivaliokunta on aiemmin lausunut, että yhdellä konsultilla teetetty tutkimus ei ole riittävä osoittamaan, ettei veronkorotustarpeen rinnalle olisi esitettävissä toista arviointiperustetta, joka selkeästi osoittaisi sellaista omaisuusjärjestelyistä aiheutuvaa kunnan taloudellisen itsehallinnon vaarantumista, jota veronkorotuspaine ei jo osoittaisi. Tuolloin valiokunta piti säätämisjärjestyskysymyksenä, että korvauksen edellytyksiä oli täydennettävä myös muilla kriteereillä, jotka turvaavat kunnan taloudellisen itsehallinnon (PeVL 17/2021 vp).  

Käsityksemme mukaan nyt on käsillä täysin identtinen tilanne, jossa tavallisella lailla ollaan säätämässä kunnille velvoitteita, esittämättä hallituksen esityksessä riittäviä mittareita ilmeisistä vaikutuksista kunnan taloudelliseen itsehallintoon ja esittämättä niille kompensaatiomekanismia. Esitystä ollaan toteuttamassa epätarkkojen laskelmien pohjalta pystymättä varmistumaan niiden kuntakohtaisista todellisista vaikutuksista kuntien taloudelliseen ja tosiasialliseen itsehallintoon. 

Edellä olevan perusteella ja toisin kuin valiokunnan enemmistö katsomme, että esitys loukkaa syvästi perustuslaista johdettua ns. rahoitusvastuun periaatetta. 

Muita perustuslaillisia ongelmia

Esitykseen kirjatun pyynnön mukaisesti valiokunnan enemmistö rajasi esityksen perustuslaillisen arvion vain kunnalliseen itsehallintoon. Tämä rajaus on ongelmallinen, koska valiokunnan kuulemat asiantuntijat toivat selkeästi esille vaikutuksia myös yhdenvertaisuuteen (PL 6 §) ja oikeuteen saada riittävät palvelut (PL 19 § 3 mom.). Esitetty 10 prosentin omistusraja nostaisi varsinkin pienten kuntien kustannuksia huomattavasti sekä ajaisi ne tilanteeseen, jossa esityksessä tarjotut vaihtoehdot jäisivät vain näennäisiksi markkina- ja osaamispuutteen takia. Riskit kohdistuisivat ainakin pienissä kunnissa asuviin, mahdollisesti myös niitä suurempiin kuntiin vaarantaen asukkaiden tarvitsemat palvelut. 

Erityisesti pienet kunnat ovat tuoneet esiin huolta siitä, että ne eivät pystyisi järjestämään ICT-palveluja ilman sidosyksikköä. Tämä voi vaarantaa asukkaiden palveluiden lisäksi myös rekisteröityjen tietojen tietoturvan, jolloin esitys olisi ongelmallinen yksityisyyden suojan (PL 10 §) kannalta. 

Koska esitys ei anna selkeää kuvaa siitä, miten sidosyksiköiden voimassa oleville sopimuksille kävisi lain voimaantulon yhteydessä, olisi esitystä pitänyt arvioida myös omaisuudensuojan näkökulmasta (PL 15 §). Valiokunnan kuulemisissa työ- ja elinkeinoministeriö ei kyennyt kertomaan sopimustilanteesta vaan se lähti oletuksesta, että ongelmia ei olisi. 

Perustuslakivaliokunta on aiemmin myös linjannut, että hyvinvointialueiden itsehallinnon tulee perustua demokraattisuuteen ja tosiasiallisiin edellytyksiin hoitaa lakisääteiset tehtävänsä (PeVL 17/2021 vp ja PeVL 26/2017 vp). Tästä huolimatta valiokunnan enemmistö ei halunnut kuulla hyvinvointialueita, vaikka esityksellä voi olla huomattavia vaikutuksia niiden selviytymiselle lakisääteisistä velvoitteista. 

Lisäksi asiantuntijalausuntojen perusteella siirtymäajat (2027—2030) ovat muutosten laajuuteen nähden edelleenkin liian tiukat, vaikka porrastuksia on tehty. 

Sääntelyn perusoikeuksiin liittyvät jatkoselvitystarpeet

Edellä olevan perusteella pyydämme talousvaliokuntaa varmistamaan mietinnössään, ettei esitys johda tilanteeseen, jossa kunnille ja hyvinvointialueille aiheutuvat kustannukset, riskit ja palvelutuotannon keskeytymiset heikentäisivät niiden itsehallintoa, taloutta ja kykyä vastata lakisääteisistä tehtävistä sekä loukkaisi kunnan asukkaiden oikeuksia saada lakisääteisiä palveluja. 

Talousvaliokunnan tulisi varmistaa myös kyberturvallisuuden ja perusoikeuksien toteutuminen niin, että sääntelyratkaisut olisivat perustuslain mukaisia ja vastaisivat tosiasiallisia olosuhteita. 

Talousvaliokunnan tulee arvioida seuraavia kysymyksiä:  

• hankintalakiesityksen 15 §:n vaikutukset erikokoisiin kuntiin ja hyvinvointialueisiin sekä kustannusten kohtuullisuus suhteessa muutoksista arvioituihin hyötyihin 

• vaikutukset kuntien talouksiin, hyvinvointialueisiin ja perusoikeuksiin (myös muihin kuin kunnalliseen itsehallintoon) 

• siirtymäaikojen pituuksien riittävyys 

• vaikutukset kyberturvallisuuteen, teknologiseen suvereniteettiin ja huoltovarmuuteen 

• rajattujen poikkeusten riittävyys erityisesti kriittisillä aloilla, kuten ICT 

• kymmenen prosentin vähimmäisomistusosuusvaatimuksesta myös jätehuollossa, jota joudutaan noudattamaan, jos hallitus ei anna tämän esityksen perusteluihin kirjattua jätelain uudistusesitystä tai jos sitä ei ehditä käsitellä ennen vaalikauden päättymistä 

• vaihtoehtoiset säätämistavat 10 prosentin omistusrajalle, jotta uudistus ei johtaisi edellä kerrottuihin perusoikeudet vaarantaviin ongelmiin 

• pyytää mietintöluonnoksesta lausunto perustuslakivaliokunnalta, mikäli talousvaliokunnassa syntyy perusteltu epäilys siitä, että esityksen vaikutukset vaarantaisivat kunnallista itsehallintoa ja ihmisten perusoikeuksia.