Valiokunnan lausunto
PeVL
77
2018 vp
Perustuslakivaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle työaikalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle työaikalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 158/2018 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
hallitusneuvos
Tarja
Kröger
työ- ja elinkeinoministeriö
professori
Niklas
Bruun
professori
Heikki
Halila
professori
Mikael
Hidén
professori
Veli-Pekka
Viljanen
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
professori
Juha
Lavapuro
professori
Tuomas
Ojanen
oikeustieteen tohtori
Jaana
Paanetoja
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi työaikalaki. 
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020. 
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettuja lainmuutoksia tarkastellaan perustuslain 18 §:n oikeutta työhön koskevan perusoikeussäännöksen ja 80 §:n asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan delegointia koskevan säännöksen kannalta. Esityksessä arvioidaan myös työ- ja virkaehtosopimusten perusteella tapahtuvaa laista poikkeamista kollektiivisten neuvotteluoikeuksien valossa ja työehtosopimusten noudattamisvelvollisuutta normaalisitovuuden ja yleissitovuuden perusteella.  
Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus kuitenkin pitää suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto. 
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi työaikalaki, joka korvaisi nykyisen vuodelta 1996 olevan työaikalain. Esityksen perustelujen mukaan lain tavoitteena on turvata työ- ja virkasuhteessa työskenteleville asianmukainen työaikasääntely eli säätää enimmäistyöajoista ja vähimmäislepoajoista.  
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Perustuslain esitöiden mukaan säännöksellä on merkitystä ennen kaikkea työsuojelussa ja siihen liittyvässä toiminnassa. Julkisen vallan on huolehdittava työolojen turvallisuudesta ja terveellisyydestä. Säännöksen piiriin kuuluu työsuojelu sanan laajassa merkityksessä, jolloin siihen sisältyy myös työaikasuojelu. Säännöksen esitöiden mukaan työaika määräytyisi lakien ja sopimusten perusteella (HE 309/1993 vp, s. 69).  
Ehdotettu työaikalaki toteuttaa perustuslain 18 §:n 1 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvollisuutta huolehtia työvoiman suojelusta työaikojen osalta.  
Lakiehdotuksen 33 §:n mukaan sopimus, jolla heikennetään työntekijälle tässä laissa säädettyjä etuja, on mitätön, jollei tästä laista muuta johdu. Lakiehdotuksen 34 § mahdollistaa kuitenkin sen, että työaikalain useista muuten pakottavista säännöksistä voidaan poiketa työehtosopimuksella. Työnantaja saa soveltaa laista poikkeavia työehtosopimuksen määräyksiä niidenkin työntekijöiden työsuhteissa, jotka eivät ole sidottuja työehtosopimukseen, mutta joiden työsuhteissa työnantajan on työehtosopimuslain mukaan noudatettava työehtosopimuksen määräyksiä. Yleissitovaa työehtosopimusta noudattamaan velvollinen työnantaja saa noudattaa sen soveltamisalalla myös ehdotetun lain perusteella solmittuja laista poikkeavia työehtosopimuksen määräyksiä tietyin poikkeuksin (35 §). Yleissitovassa työehtosopimuksessa voidaan sopia myös mahdollisuudesta paikallisesti poiketa lain säännöllistä työaikaa koskevista säännöksistä (36 §). 
Perustuslakivaliokunta on työsopimuslain säätämisen yhteydessä vuonna 2000 arvioinut yleisesti työehtosopimusten ja yleissitovien työehtosopimusten käyttämistä työntekijän asemaa koskevina sääntelykeinoina. Valiokunnan mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvien asioiden järjestäminen työehtosopimuksilla pohjautuu työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, joka nojautuu perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja joka työnantajan osalta lisäksi nauttii tietyssä laajuudessa perustuslain 15 §:ssä turvattua suojaa. Työehtosopimus on tästä näkökulmasta arvioituna sellainen sääntelykeino, jota perustuslain 80 § ei suoranaisesti koske. Kyseinen perustuslainkohta määrittelee julkisen vallan lainsäädäntövallan käyttämistä. Työehtosopimusjärjestelmässä julkinen valta sen sijaan jättää työelämän sääntelyn olennaisin osin työmarkkinaosapuolille itselleen (PeVL 41/2000 vp, s. 2—3). 
Yleissitovuuden avulla pyritään perustuslakivaliokunnan mukaan varmistamaan järjestäytymättömässä kentässä tiettyjen vähimmäisehtojen täyttyminen kaikissa asianomaisen alan työsopimuksissa. Perustuslakivaliokunnan mukaan yleissitovuuteen liittyvät tavoitteet ovat yhdensuuntaiset perustuslain 18 §:n 1 momentin sisältämän työvoiman suojelua koskevan julkisen vallan velvoitteen kanssa. Merkittävää perustuslain 80 §:n kannalta on perustuslakivaliokunnan mukaan ollut, että yleissitovuus perustuu lain nimenomaisiin säännöksiin ja että lailla säädetään yleissitovuuden edellytyksistä ja siitä menettelystä, jossa valtakunnallinen työehtosopimus vahvistetaan yleissitovaksi. Perustuslakivaliokunta on pitänyt työehtosopimuksen yleissitovuutta perustuslain kannalta mahdollisena järjestelynä (PeVL 41/2000 vp, s. 3).  
Vaikka työaikaa koskevat säännökset toteuttavat sinänsä perustuslain 18 §:n 1 momentin tarkoittamaa julkisen vallan velvoitetta huolehtia työvoiman suojasta, kyseinen perustuslain kohta ei kuitenkaan nimenomaan osoita työaikasääntelyä yksinomaan lainsäätäjän kompetenssiin, vaan säännöksen esitöidenkin mukaan työaika määräytyisi "lakien ja sopimusten perusteella" (HE 309/1993 vp, s. 69). Mahdollisuus poiketa osittain työaikalain säännöksistä työehtosopimuksin on ominaista voimassa olevalle työaikalaillekin, joka tosin on aikanaan säädetty ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta.  
Kun otetaan huomioon perustuslakivaliokunnan aikaisemmat kannanotot (PeVL 41/2000 vp, s. 2—3), perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettuja työaikalain 8 luvun säännöksiä voidaan pitää valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomina. Sama arvio koskee rajattua mahdollisuutta paikallisilla sopimuksilla poiketa lain säännöksistä säännöllisestä työajasta.  
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen eräisiin yksityiskohtiin. Työaikalakiehdotuksen 2 § sisältää säännökset poikkeuksista lain soveltamisalasta. Tältä kannalta jossain määrin ongelmallisena tai ainakin epätavanomaisena voidaan pitää 1 momentin 6 kohtaa, jonka mukaan lakia ei sovellettaisi Suomen Pankin virkamiehen työhön, jonka "pankkivaltuusto on määrännyt tämän lain ulkopuolelle". Lain soveltamisalan jättäminen määräytymään pankkivaltuuston päätöksen varaan ei ole täysin asianmukainen tapa määrittää lain soveltamisalaa, vaikka rajauksen käytännön merkitystä rajaakin 2 §:n johdantolauseessa säädetty. 
Työaikalakiehdotuksen 8 §:n 6 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tai 34 §:ssä tarkoitetussa työehtosopimuksessa sopia erityisen vaarallisista tai henkisesti huomattavan rasittavista töistä, joissa työaika saa olla enintään kahdeksan tuntia sellaisen 24 tunnin aikana, jona työntekijä tekee yötöitä. Säännös on osittain kirjoitettu valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden muotoon. Tältä osin asetuksenantovaltuuden muotoilua voidaan pitää ongelmallisena sen perustuslain 80 §:n 1 momentin lainsäädännön alaa koskevan säännöksen kannalta, joka edellyttää yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettävän lailla. Säännöksen kirjoittamistapaa on syytä tarkistaa siten, että laissa säädetään selvemmin ne kriteerit, joiden puitteissa kyseinen työaikarajoitus tulee kyseeseen, ja asetuksenantovaltuus rajataan koskemaan vain tarkempia säännöksiä.  
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että työaikalakiehdotuksen 37 § ja säännöksen perustelut eivät ole sopusoinnussa keskenään. Työ- ja tasa-arvovaliokunnan on mietinnössään tehtävä selkoa säännöksen ja sen perusteluiden suhteesta. 
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä
Helsingissä 28.2.2019 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Annika
Lapintie
vas
varapuheenjohtaja
Tapani
Tölli
kesk
jäsen
Maria
Guzenina
sd
jäsen
Anna-Maja
Henriksson
r
jäsen
Hannu
Hoskonen
kesk
jäsen
Ilkka
Kantola
sd
jäsen
Antti
Kurvinen
kesk
jäsen
Mia
Laiho
kok
jäsen
Markus
Lohi
kesk
jäsen
Leena
Meri
ps
jäsen
Juha
Rehula
kesk
jäsen
Wille
Rydman
kok
jäsen
Kaj
Turunen
kok
varajäsen
Sirpa
Paatero
sd
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Matti
Marttunen
Viimeksi julkaistu 14.3.2019 15:36