Yleistä 

Suuri valiokunta ottaa tässä lausunnossa kantaa valtioneuvoston selvityksissä E 23/2015 vpValtioneuvoston E-selvitys komission paremman sääntelyn paketista. ja EJ 20/2015 vp — E 113/2015 vpValtioneuvoston E-jatkokirje EU-lainsäädännön ja -lainsäädäntöehdotusten arvioinnista Suomen kannalta. esitettyihin linjauksiin paremman sääntelyn periaatteista ja Suomen asemoitumisesta tässä keskustelussa.  

Suuri valiokunta ei käsittele lausunnossaan yksityiskohtaisesti komission ehdotusta toimielinten väliseksi sopimukseksi, vaikka se pitääkin sopimusta yhtenä osana paremman sääntelyn toimien kokonaisuutta. Valiokunta pitää valtioneuvoston sopimuksen osalta esittämiä kantoja perusteltuina ja antaa tukensa valioneuvoston toimintalinjalle siitä, että sopimus ei saa loukata toimielinten välistä tasapainoa ja sen tulee kunnioittaa toimielinten toimivaltarajoja. 

Paremman sääntelyn EU-tason ja kansalliset toimenpiteet 

Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan EU-säädösten toimivuuden, vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden parantamisesta ja hallinnollisen taakan vähentämisestä. 

Suuri valiokunta toteaa, että valtioneuvoston tavoite tehokkaasta ja johdonmukaisesta, mutta samalla nykyistä kevyemmästä ja yksinkertaisemmasta, suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatetta kunnioittavasta ja teknologisen kehityksen huomioivasta EU-sääntelystä vastaa niitä EU-toimivaltojen käyttöä koskevia tarkoituksenmukaisuuden ja oikeasuhtaisuuden vaatimuksia, joita suuri valiokunta asetti EU-politiikkaa koskeneessa mietinnössään SuVM 1/2014 vp — VNS 6/2013 vp.SuVM 1/2014 vp - VNS 6/2013 vp, s. s. 10/I-11/I. 

Suuri valiokunta uudistaa mietinnössä SuVM 1/2014 vp — VNS 6/2013 vp esittämänsä arvion siitä, että EU-säädösten on oltava selkeitä, toimivia ja täytäntöönpanokelpoisia. Parhaimmillaan EU-tason sääntely takaa yhtenäisen toimintaympäristön ja tasapuoliset toimintaolosuhteet toiminnanharjoittajille, viranomaisille ja muille tahoille 28 erillisen ja eri sisältöisen lainsäädännön sijaan. Kun sääntely katsotaan aiheelliseksi, myös täytäntöönpanon tehokkuuteen, seuraamuksiin ja valvontaan on kiinnitettävä riittävää huomiota.  

Suuri valiokunta painottaa, että EU-sääntelyn kansallinen täytäntöönpano on toteutettava osana kansallista lainvalmistelua tavalla, joka on kansalaisille ja yrityksille mahdollisimman selkeää ja ymmärrettävää. EU-säädösten täytäntöönpanokelpoisuutta on myös arvioitava koko EU-tason neuvotteluprosessin ajan. Kyse on mahdollisten siirtymäaikojen, kansallisten erityispiirteiden huomioimisen ja joustovaran lisäksi myös sen varmistamisesta, että säädös yhdessä kansallisen lainsäädännön kanssa voi muodostaa Suomen oikeusjärjestyksessä yhtenäisen kokonaisuuden ja on mahdollisimman yhdenmukainen kansallisten oikeusperiaatteiden ja normien kanssa. Neuvotteluprosessissa on kiinnitettävä huomiota myös säädösinstrumentin valintaan ja muotoon. Valiokunta uudistaa mietinnössään SuVM 1/2014 vp — VNS 6/2013 vp esittämänsä arvion siitä, että säädösinstrumentin valinnassa lähtökohtana tulisi olla se, että EU-tasoa käytetään integraatiota koskevien yleisten periaatteiden asettamisessa, mutta mahdollisimman monet toteutuksen yksityiskohdat ratkaistaan kansallisten, alueellisten tai paikallisten tarpeiden mukaan.SuVM 1/2014 vp - VNS 6/2013 vp, s. 14/I - 15/I. 

Suuri valiokunta toteaa, että EU-sääntelyn laadulla on suora vaikutus kilpailukykyyn ja kasvuun ja valtioneuvoston linjaus siitä, että EU-sääntelyä tulee arvioida talouskasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden näkökulmasta, on näin ollen perusteltu. Valiokunta toteaa, että laadukas, ennakoitava, sisäisesti johdonmukainen EU-lainsäädäntö on edellytys kestävälle kasvulle ja kilpailukyvylle, ja näille periaatteille rakentuva lainsäädäntö tukee kaikkien EU:n perussopimuksissa asetettujen tavoitteiden toteutumista. Valiokunta painottaa samalla komission tavoin, että paremman sääntelyn agendassa on kyse toimintatapojen kehittämisestä ja uudistamisesta tarkoituksenmukaisuuden ja oikeasuhtaisuuden periaatteiden pohjalta. Tarkoituksena ei sen sijaan ole minkään EU:n politiikanalan painoarvon vähentäminen tai suosiminen toisten kustannuksella taikka EU:n perussopimuksessa määriteltyjen arvojen, kuten sosiaalisen suojelun, kestävän kehityksen, ympäristönsuojelun, kuluttajansuojan tai perusoikeuksien, kyseenalaistaminen.Komission tiedonanto paremmasta sääntelystä "EU-agenda: paremmalla sääntelyllä parempiin tuloksiin", COM(2015) 215, s. 3. 

Suuri valiokunta pitää tärkeänä säännösten välisten suhteiden selkeyttämistä ja päällekkäisten tai ristiriitaisten säädösten sekä turhan hallinnollisen taakan purkamista ja minimoimista. Tavoitteeksi on asetettava sekä yksittäisistä säädöksistä että säädöskokonaisuuksista aiheutuvien kasautuvien kustannusten arvioiminen ja niiden hillitseminen ja alentaminen. Valiokunta pitää sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta arvioivaa REFIT-hanketta tärkeänä osana tätä kokonaisuutta.  

Suuri valiokunta toteaa, että valittujen lainsäädäntöinstrumenttien ollessa asianmukaisia ja lainsäädännön laadun ollessa hyvää tämä lisää luottamusta EU-toimielinten toimintaan ja tarjoaa vakaat toimintaedellytykset pitkäjänteiselle taloudelliselle ja muulle toiminnalle. Esimerkiksi Cleantech-sektorin toiminnalle ja kehittymiselle EU:n ympäristösäädöksillä on osoittautunut olevan suuri myönteinen merkitys, mikä on luonut toiminnan laajentamisen edellytyksiä myös kasvuyrityksille. Suuren valiokunnan asiantuntijakuulemisissa EU:n rahoitusmarkkinalainsäädäntöä on puolestaan esitetty yhtenä esimerkkinä säädöskentästä, jonka mahdollista ylisääntelyä ja kasautuvia vaatimuksia tulisi nykyistä paremmin kartoittaa. Vastaavasti EU:n kuluttajansuojalainsäädäntöä on arvosteltu kokonaisnäkemyksen puutteesta, mikä on johtanut toisaalta päällekkäisyyksiin ja toisaalta aukkoihin kuluttajansuojassa sekä pirstaleisiin, sektorikohtaisiin erityisratkaisuihin, jotka kohtelevat eri toimialojen yrityksiä ja kuluttaja-asiakkaita epätasapuolisesti. Yhteisen maatalouspolitiikan säädösten osalta kehittämiskohteiksi esitettiin erityisesti viljelijöitä ja maataloushallintoa kuormittavan hallinnollisen taakan purkamista maatalousuudistuksen uusissa vaatimuksissa ja maataloustukien valvontasäädöksissä. Erityisesti maataloustukiin liittyvän valvonnan yksityiskohdissa on paljon sellaista sääntelyä, joka on ongelmallista toiminnanharjoittajan oikeusturvan kannalta ja jonka aiheuttama byrokratia on suhteetonta saavutettuun etuun nähden. Valiokunta yhtyykin maa- ja metsätalousvaliokunnan näkemykseen siitä, että EU:n maataloutta koskevaa sääntelyä on nopealla aikataululla kehitettävä tarkoituksenmukaisempaan, toimivampaan ja yksinkertaisempaan suuntaan. Valiokunta arvioi lisäksi, ettei maataloutta koskevan lainsäädännön valmistelu- ja vaikutusarviointiprosesseissa ole riittävästi kiinnitetty huomiota säännösten selkeyteen ja toimivuuteen ja tästä syystä niiden soveltaminen käytännön tilanteissa on osoittautunut ongelmalliseksi ja tulkinnanvaraiseksi.  

Suuri valiokunta pitää asianmukaisesti ja objektiivisesti suoritettuja vaikutusarviointeja olennaisena osana paremman EU-sääntelyn kokonaisuutta ja arvioi, että komission esittämät toimet vaikutusarviointien laadunvarmistuksen parantamiseksi ovat askeleita oikeaan suuntaan. Valiokunta muistuttaa, että komission vaikutusarviointeja on arvosteltu mm. siitä, ettei niissä ole kattavasti ja tasapuolisesti arvioitu eri sääntelyvaihtoehtojen etuja ja haittoja, EU:n eri politiikkalohkojen sääntelyn kerrannaisvaikutuksia, yksittäisten säädösten maakohtaisia vaikutuksia tai otettu huomioon jäsenvaltioiden erityispiirteitä. Myös jäsenvaltioiden erilaiset lähtötasot tulisi ottaa nykyistä paremmin huomioon säädösvalmistelussa. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että Suomessa kehitetään ja tehostetaan EU-säädöshankkeiden vaikutusarviointeja kansallisella tasolla ja viedään niiden tuloksia EU-toimielinten tietoon EU-tason vaikutusarviointien ja muun säädösvalmistelun tueksi. Samanaikaisesti on huolehdittava siitä, että EU-säädösten valmisteluprosessi EU-tasolla ja kansallisesti on läpinäkyvää, avointa, kattavaa ja tasapuolista. Valiokunta toteaa, että vaikutusarvioinnit ja niiden laadunvarmistus ovat olennainen osa tätä prosessia. Tämän vuoksi on tärkeätä varmistaa, ettei niistä muodostu EU-tasolle ominaisia pakollisia, mutta sisällöltään mekaanisia prosesseja, jotka hidastavat lainsäädännön valmistelua, mutta eivät tuota sille tarvittavaa päätöksentekoa tukevaa asiasisällöllistä lisäarvoa.  

Suuri valiokunta korostaa kansallisten parlamenttien, Euroopan parlamentin ja sidosryhmien, ml. alueet, vaikuttamismahdollisuuksien turvaamista osana parempaa sääntelyä. Valiokunta pitää perustuslain 96 ja 97 §:ssä säädettyä vaatimusta eduskunnan oikea-aikaisesta informoimisesta ja vaikutusmahdollisuuksien turvaamisesta olennaisena osana lainvalmistelun laatukriteereitä. Myös tasapuolinen sidosryhmien aktiivinen kuuleminen säädösvalmistelun varhaisessa vaiheessa edistää mahdollisten ongelmien ja vaikutusten tunnistamista riittävän aikaisin.  

Suuri valiokunta painottaa, että EU-sääntelyn vaikutuksia, tarpeellisuutta ja toimivuutta on arvioitava kaikissa EU-säädösten elinkaaren vaiheissa säädösvalmistelusta päätöksentekoon ja niiden täytäntöönpanoon. Yhtä tärkeää on huolehtia voimassa olevan lainsäädännön laadusta ja toimivuudesta ja tarkkailla säädöksien toimivuutta ja vaikutuksia, jotta mahdollisiin ongelmiin ja kehittämistarpeisiin voidaan reagoida riittävän nopeasti ja tehokkaasti. 

Valtioneuvoston tapaan suuri valiokunta pitää tärkeänä, että määrällisiä sääntelyn vähentämistä koskevia tavoitteita tulisi ottaa käyttöön EU-lainsäädännön osalta. Valiokunta pitää perusteltuna myös komission paremman sääntelyn agendassa esittämää linjausta siitä, että se aikoo jatkossa keskittyä aikaisempaa vähäisempään määrään säädöshankkeita. Suuri valiokunta yhtyy samalla asiantuntijakuulemisissa esitettyyn arvioon siitä, että voimassa olevan lainsäädännön laadusta huolehtimisessa keskeisintä on sääntelystä aiheutuvien tarpeettomien tai kielteisten kokonaisvaikutusten ja kustannusten vähentäminen, ei säädösten määrän vähentäminen itsessään. Lainsäädännön ajantasaistaminen ja turhien kustannusten eliminointi ei myöskään saa tapahtua sääntelyllä suojattavien keskeisten intressien kustannuksella. Eri toimenpidevaihtoehtojen vaikutuksia on arvioitava huolellisesti myös sääntelyä purettaessa ja sitä ajantasaistettaessa. Hyvän lainvalmistelun ja hyvän hallinnon periaatteiden tulee ohjata tätä prosessia. Voimassa olevan sääntelyn laadun parantaminen vaatii aina myös riittävät resurssit. 

Valtioneuvoston kanslian toimittama kooste EU-sääntelyn toimivuudesta 

Suuri valiokunta toteaa, että valtioneuvoston kanslian laatima kooste EU-sääntelyn toimivuudesta Suomessa vastaa osin sitä toimeksiantoa, jonka suuri valiokunta antoi mietinnössään SuVM 1/2014 vp -— VNS 6/2013 vp. Mietinnössään valiokunta edellytti säädösten, säädöskokonaisuuksien ja asiakokonaisuuksien läpikäymistä Suomessa ja pyysi valtioneuvostoa arvioimaan sitä, milloin ja millainen EU-tason toiminta on tarpeen, milloin sitä tulisi edelleen kehittää ja vastaavasti milloin sääntelystä tulisi pidättäytyä tai sitä purkaa. Valiokunta edellytti myös sen selvittämistä, onko EU-säädöksiin sisällytetty joustovara käytetty Suomessa asianmukaisesti. Valiokunta korosti lisäksi, että onnistuakseen lainsäädännön kartoitus on tehtävä tasapuolisesti kaikilla sääntelyn aloilla ja ettei esim. ympäristön-, terveyden-, kuluttajan- ja työsuojelun tasoa ole tarkoitus tässä yhteydessä heikentää.SuVM 1/2014 vp — VNS 6/2013 vp, s. 11/I — 11/II. Valiokunta pitää näitä mietinnössä esitettyjä linjauksia EU-lainsäädännön kartoitustyön kattavuudesta ja tulokulmasta edelleen keskeisinä periaatteina.  

Suuri valiokunta toteaa, ettei se ota yksityiskohtaisesti kantaa valtioneuvoston laatimaan kartoitukseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kartoitusta ei tule pitää ohjeellisena tai tyhjentävänä luettelona Suomen kannalta toimimattomista tai muuten ongelmallisista säädöksistä tai säädöshankkeista. Valiokunta pitää koostetta esimerkinomaisena kansallisesta näkökulmasta laadittuna listauksena sellaisesta EU-lainsäädännöstä, jota tulisi tarkemmin arvioida sääntelyn kriteereiden perusteella, eikä kartoitusta tule nähdä esimerkiksi harmaan talouden torjuntaa koskevan EU-lainsäädännön, lintudirektiivin, kemikaaliasetuksen tai energiatehokkuusdirektiivin perusperiaatteiden kyseenalaistamisena. Myös valtioneuvosto täsmentää, ettei valtioneuvoston kanslian koosteeseen valikoimista säädöksistä tai säädöshankkeista esitetty välttämättä edusta lausunnon antaneiden tai EU-säädöksiä soveltavien viranomaisten ja muiden toimijoiden kantoja.  

Yleisenä arvionaan suuri valiokunta katsoo, että olennaisimpana kartoituksesta tehtävänä johtopäätöksenä on pidettävä sitä, että Suomen kannalta ongelmallisia säädöksiä on varsin vähän. Kartoituksesta voidaan myös päätellä, että mahdolliset ongelmat liittyvät pääosin säädöksien yksityiskohtiin, ei niiden hyväksyttävyyteen tai tarkoituksenmukaisuuteen kokonaisuudessaan. Valiokunta pitää tehtyä kartoitusta hyödyllisenä harjoituksena, koska se antaa lisätietoa EU-sääntelyyn liittyvistä yleisistä ja tapauskohtaisista laatuun ja toimivuuteen liittyvistä ongelmista. Kartoituksesta saatuja kokemuksia tuleekin hyödyntää EU-tason ja kansallisen valmistelun kehittämistyössä.