VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komissio julkaisi 26.4.2023 ehdotuksensa lainsäädäntömuutoksista Euroopan unionin (EU) finanssipolitiikan sääntökehikon uudistamiseksi. Lainsäädäntömuutosten kokonaisuus sisältää kolme ehdotusta:
— Ehdotus liitteineen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi talouspolitiikan ja monenvälisen julkisen talouden valvonnan tehokkaasta yhteensovittamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 kumoamisesta (COM(2023) 240 final), ennaltaehkäisevää osaa koskeva asetus
— Ehdotus neuvoston asetukseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanonnopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun asetuksen (EY) N:o 1467/97 muuttamiseksi (COM(2023) 241 final), korjaavaa osaa koskevan asetuksen muutos
— Ehdotus neuvoston direktiiviksi julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun direktiivin (2011/85/EU) muuttamiseksi (COM(2023) 242 final), budjettikehysdirektiivin muutos.
Uudistusten tavoitteena on komission mukaan jäsenvaltioiden velkakestävyyden vahvistaminen samalla kannustaen kestävään ja osallistavaan talouskasvuun uudistusten ja investointien avulla. Lisäksi tavoitteena on korjata nykyisen finanssipolitiikan sääntökehikon puutteita. Perussopimuksen viitearvot 3 prosenttia julkisen talouden alijäämälle sekä 60 prosenttia julkisen talouden velalle suhteessa BKT:hen pysyvät uudistuksessa ennallaan.
Uuden ennaltaehkäisevää osaa koskevan asetuksen keskiössä ovat kansalliset keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat, jotka sisältävät julkisen talouden sopeutuspolun nettomenoille vähintään neljän vuoden ajanjaksolle sekä investoinnit ja rakenteelliset uudistukset. Jäsenvaltioiden olisi mahdollista hakea suunnitelmaan 3 vuoden lisäsopeutusaika sitoutumalla erillisiin rakenteellisiin lisäuudistuksiin ja lisäinvestointeihin.
Prosessi käynnistyisi komission laatimilla teknisillä julkisen talouden sopeutusurilla. Komissio laatii teknisen uran nettomenoille jäsenvaltioille, joiden julkinen velka ylittää 60 prosenttia tai alijäämä 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, vähintään neljäksi ja enintään seitsemäksi vuodeksi.
Ennen kuin jäsenvaltiot esittäisivät kansallisen keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteellisen suunnitelmansa, ne kävisivät siitä teknistä vuoropuhelua komission kanssa. Komissio antaisi tämän jälkeen arvion jokaisen jäsenvaltion suunnitelmasta, minkä jälkeen neuvosto hyväksyisi jäsenvaltioiden suunnitelmat ja niiden sisältämän sopeutusuran nettomenoille ja uudistusja investointisitoumukset.
Lisäsopeutusajan edellytyksenä olevien määräaikaisten uudistusten ja investointien tulisi mm. edistää kasvua, tukea julkisen talouden kestävyyttä, sisältää unionin yhteisiä painopisteitä, ottaa huomioon asianomaiset maakohtaiset suositukset ja sisältää maakohtaisia investointiprioriteetteja.
Jäsenvaltioilla olisi objektiivisten tekijöiden johdosta tai hallituksen vaihtuessa mahdollista päivittää suunnitelmaa. Lisäksi tietyissä tilanteissa neuvosto voisi komission suosituksesta suositella jäsenvaltioille, että komission tekninen ura korvaisi jäsenvaltion sopeutusuran.
Keskeisin muutos korjaavassa osassa olisi julkisen talouden velkaa koskevan kriteerin arvioinnin ja tämän rikkoutumisen perusteella käynnistettävä liiallisen alijäämän menettelyn muuttaminen. Velan alentamista tähän asti koskenut 1/20-sääntö poistettaisiin, ja velan riittävä vähentäminen määriteltäisiin neuvoston hyväksymällä julkisen talouden sopeutusuralla pysymisen kautta. Korjaavassa osassa muutettaisiin lisäksi liiallisen alijäämän poikkeuksellisuuden määritelmää niin, että viitearvon ylittävää alijäämää voitaisiin pitää poikkeuksellisena silloin, kun neuvosto on todennut EU:n tai euroalueen laskusuhdanteen. Korjaavassa osassa lisättäisiin myös neuvoston ja talous- ja rahoituskomitean lausuntojen, päätösten ja suositusten julkisuutta. Muilta osin julkisen talouden alijäämää koskeva kriteeri ja tämän rikkoutumisen perusteella käynnistettävä liiallisen alijäämän menettely säilyisivät ennallaan.
Budjettikehysdirektiivin merkittävimmät muutosehdotukset koskevat keskipitkän aikavälin suunnittelua, mukaan lukien uudistusten ja investointien sisällyttämistä siihen; itsenäisten finanssipolitiikan valvojien aseman vahvistamista ja monipuolistamista; sekä tarkennuksia tilastoihin ja niiden julkaisuun.
Valtioneuvoston kanta
Euroopan unionin tulee siirtyä velkataakkaa kasvattavasta elvytyspolitiikasta ja tulonsiirroista kestävällä pohjalla olevaan kasvupolitiikkaan, jonka perustana on vakaa ja kriisinsietokykyinen talous- ja rahaunioni. Vain vahvan julkisen talouden EU voi pärjätä globaalissa kilpailussa kestävästi ja tarjota kansalaisille kasvavaa hyvinvointia. Kunkin jäsenvaltion on jatkossakin kannettava vastuu omasta julkisesta taloudestaan.
Ennaltaehkäisevä osa
Valtioneuvosto pitää hyödyllisenä komission ehdotusta jäsenmaiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteellisista suunnitelmista julkisen talouden suunnittelun pohjana. Kansallisen omistajuuden kannalta on keskeistä, että kansalliset demokraattiset prosessit huomioidaan suunnitelmien valmistelussa ja niiden muuttamisessa. Jotta jäsenvaltiot sitoutuvat suunnitelmien toimeenpanoon, on tärkeää, että suunnitelmat tehdään hallituskausille. Valtioneuvosto korostaa lisäksi, että kansallisen omistajuuden kannalta on tärkeää, että jäsenvaltioilla olisi liikkumavaraa kansallisessa julkisen talouden sopeutusurien suunnittelussa, myös valittavien mittareiden suhteen.
Valtioneuvosto katsoo, että komission esitys velkakestävyyden merkityksen korostamisesta sopeutusurien määrittelyssä on oikeansuuntainen, mutta on kuitenkin tarpeen varmistaa, että velkakestävyysmetodologia on jäsenvaltioiden yhteisesti päättämä ja julkisen talouden sopeutusurat johtavat velan alentumiseen. Tästä syystä on tärkeää varmistaa, että sekä komission teknisiä uria että jäsenvaltioiden suunnitelmien sopeutusuria koskevat riittävät ns. turvalausekkeet. Vaikka valtioneuvosto on avoin jonkinasteiselle eriyttämiselle jäsenvaltioiden sopeutusurissa, olisi samalla varmistettava tietopohjainen tehokas monenvälinen seuranta ja jäsenvaltioiden tasapuolinen kohtelu. Käytettävien indikaattorien tulisikin ensisijaisesti mahdollistaa yhteismitallinen näkymä jäsenvaltioiden velkakestävyydestä sekä finanssipoliittinen seuranta EU:n tasolla.
Valtioneuvosto pitää perusteltuna, että merkittävät rakenteelliset uudistukset ja investoinnit suunniteltaisiin myös keskipitkällä aikavälillä osana julkisen talouden suunnittelua. Valtioneuvosto pitää oikeansuuntaisena komission ajattelua siitä, että tekemällä merkittäviä rakenteellisia uudistuksia jäsenmaat voisivat saada lisäsopeutusaikaa, mutta sen tulisi olla kestoltaan rajattu. Valtioneuvosto pitää komission esitystä enintään kolmen vuoden lisäajasta kannatettavana.
Vain jäsenvaltioiden, jotka hakevat pidempää sopeutusaikaa, tulisi antaa EU:lle sitoumuksia rakenteellisista uudistuksista ja investoinneista. Investointien vaikutuksia tulisi arvioida lyhyemmällä ja pidemmällä aikavälillä. Valtioneuvosto huomauttaa, että vaikka myös investointien pidemmän aikavälin julkista taloutta vahvistavat vaikutukset tulisi huomioida, lyhyellä aikavälillä julkiset investoinnit rasittavat julkista taloutta. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että se, millaisia investointeja lisäsopeutusajan perusteeksi voitaisiin hyväksyä, on määritelty selkeästi.
Suomen kannalta keskeistä on, ettei investointeihin pohjautuva sopeutusuran pidentäminen tosiasiallisesti voi vaarantaa julkisen talouden pitkän aikavälin velkakestävyyttä jäsenvaltioissa. Julkisten investointien hyväksymisen tulisi perustua huolelliseen analyysiin siitä, että ne hillitsisivät julkisia menoja tai parantaisivat potentiaalista kasvua eivätkä syrjäyttäisi yksityisiä investointeja.
Yleisesti valtioneuvosto pitää tärkeänä, että uudistuksille ja investoinneille asetettaisiin selkeät ja läpinäkyvät vaatimukset, jotta varmistettaisiin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys. Investointien pitäisi uskottavan tutkimustiedon perusteella voida vähintään arvioida hyödyttävän julkisen talouden tasapainoa niin, että ne maksaisivat itsensä kohtuullisella aikajänteellä.
Valtioneuvosto korostaa, ettei suunnitelmien valmistelun komission kanssa tulisi hidastaa kansallista julkisen talouden päätöksentekoa. Jäsenvaltioilla tulee lisäksi olla riittävästi aikaa yhtäältä suunnitelmien tekemiseen ja toisaalta muiden jäsenvaltioiden suunnitelmien ja monitorointiraporttien arviointiin. Suunnitelmista komission kanssa neuvoteltaessa tulee kunnioittaa monenvälisen seurannan periaatteita jäsenvaltioiden tasapuolinen kohtelu varmistaen.
Valtioneuvosto pitää perusteltuna, että vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen ja kansallisten poikkeuslausekkeiden käyttöönottoa selkeytetään komission ehdottamalla tavalla, mutta korostaa, että niiden aktivoimisen tulisi olla mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa.
Esitetty liitteiden muuttaminen komission delegoiduilla säädöksillä ei ole hyväksyttävissä. Liitteisiin sisältyvät keskeiset asiat tulee joko jättää delegoinnin ulkopuolelle tai niistä tulee sopia jälkikäteen jäsenvaltioiden kesken ns. käytännesäännöissä.
Korjaava osa
Valtioneuvosto pitää myönteisenä alijäämään perustuvan liiallisen alijäämän menettelyn säilyttämistä nykyisellään. Menettely toimii julkisen talouden seurannan perälautana komission sitoutuessa myös sen käyttämiseen. Valtioneuvosto pitää komission esitystä velkaan perustuvan liiallisen alijäämän menettelyn osalta kannatettavana, mutta menettelyä ja sen yksityiskohtia, kuten menettelyyn johtavan poikkeaman koko, on tarpeen selkeyttää. Liiallisen alijäämän menettelyn käynnistämisen automatisointi saattaisi tehostaa jäsenvaltioiden sitoutumista velan alentamiseen.
Valtioneuvosto tukee komission lähtökohtaa, että liiallisen alijäämän menettelyssä olevaa jäsenvaltiota koskevat julkisen talouden korjausvaateet pysyvät pitkälti ennallaan, erityisesti sitä, että vuosina, joina julkistalouden alijäämän odotetaan ylittävän viitearvon, tulisi korjaavan nettomenopolun olla yhdenmukainen vähintään 0,5 prosentin bruttokansantuotteesta vuosittaisen vähimmäissopeutuksen kanssa.
Epäselvyyksien ja tulkinnanvaraisuuden välttämiseksi valtioneuvosto katsoo, ettei kansallisille finanssipolitiikan valvojille tulisi antaa roolia korjaavassa osassa, koska siinä on kyse perussopimukseen perustuvasta julkisen talouden seurannan perälaudasta, josta vastuu on komissiolla ja neuvostolla.
Rahallisiin sanktioihin liittyen valtioneuvosto katsoo, että niiden säilyttäminen on perusteltua, mutta niiden määrää voidaan alentaa komission ehdottamalla tavalla.
Budjettikehysdirektiivi
Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioiden hallinnollisen taakan kasvua tulee välttää, siten valtioneuvosto ei pidä tarkoituksenmukaisena komission jäsenvaltioille ehdottamia uusia raportointivelvollisuuksia eikä kansallisille finanssipolitiikan valvojille ehdotettuja uusia tehtäviä, vaan pitää nykyistä kehikkoa tältä osin riittävänä. Vapaaehtoisuuteen perustuvaa lisäinformaation sisällyttämistä EU-raportointiin voidaan tukea.
Valtioneuvosto pitää itsenäisiä finanssipolitiikan valvojia hyödyllisenä keinona tehostaa kansallisen finanssipolitiikan valvontaa mutta ei pidä perusteltuna sitä, että valvojat osallistuisivat myös finanssipoliittis-rakenteellisten suunnitelmien laadintaan. Riippumattomien finanssipolitiikan valvojien roolin tulisi olla myös jatkossa tarkoin määritelty ja uusien tehtävien pitäisi ensi sijassa rajoittua suunnitelmien toteuttamisen ja kansallisten finanssipolitiikan sääntöjen valvontaan. Myös valvonnassa päällekkäisyyttä komission tekemän valvonnan kanssa tulee välttää.
Nyt sovittavien uusien finanssipolitiikan sääntöjen toimivuutta on arvioitava ennen lisätoimien ehdottamista. Finanssipoliittinen kapasiteetti ei ole ratkaisu kansallisten investointitarpeiden rahoittamiseen tai suhdanteiden vaihtelusta johtuvien ongelmien ratkaisuun.
Elpymisväline oli poikkeuksellinen ja kertaluonteinen ratkaisu, eikä järjestely toimi ennakkotapauksena. Suomi ei hyväksy vastaavan järjestelyn toistamista tai muuttamista pysyväisluonteiseksi.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
(1) Komission lainsäädäntöehdotukset EU:n finanssipolitiikan sääntökehikon uudistamisesta vastaavat pitkälti niitä peruslähtökohtia, jotka sisältyivät komission asiaa koskevaan, 9.11.2022 julkaistuun tiedonantoon. Suuri valiokunta on käsitellyt tiedonantoa lausunnossaan SuVL 16/2022.
(2) Komission ehdotuksilla pyritään yksinkertaistamaan sääntökehikkoa, lisäämään jäsenmaiden omistajuutta ja tehostamaan toimeenpanoa sekä mahdollistamaan tarvittavat investoinnit vihreän ja digitaalisen siirtymän toteuttamiseksi. Komission ehdotuksen voidaan katsoa olevan oikeansuuntainen. Samalla suuri valiokunta katsoo valtioneuvoston ja valtiovarainvaliokunnan (VaVL 2/2023 vp) tavoin, että yksityiskohdat vaativat vielä selkeytystä. Suuri valiokunta viittaa valtiovarainvaliokunnan ja talousvaliokunnan lausuntojen (VaVL 2/2023 vp ja TaVL 13/2023 vp) sisältämiin yksityiskohtaisempiin näkemyksiin ja esittää seuraavia yleisempiä huomioita.
(3) Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin hyvänä sitä, että uuden sääntökehikon keskiössä olisivat jäsenmaiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat, jotka sisältäisivät julkisen talouden nettomenojen sopeutusuran vähintään neljän vuoden ajanjaksolle, sekä investoinnit ja rakenteelliset uudistukset. Sääntökehikon uudistamisen yhtenä keskeisenä tavoitteena on ollut lisätä jäsenmaiden sitoutumista ja omistajuutta sääntöjen noudattamiseen. Kansallisiin suunnitelmiin perustuvan menettelyn voidaan katsoa tukevan tätä tavoitetta. Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin jäsenvaltioiden sitoutumisen kannalta tärkeänä, että ehdotus mahdollistaa suunnitelmien päivittämisen hallitusten vaihtuessa.
(4) Komissio ehdotuksen mukaan 3 %:n alijäämäraja ja 60 %:n velkaraja säilyisivät. Velan alentamista tähän asti koskenut 1/20-sääntö poistettaisiin, ja velan riittävä vähentäminen määriteltäisiin neuvoston hyväksymän julkisen talouden nettomenojen sopeutusuralla pysymisen kautta. Jäsenmaakohtaiset sopeutusurat (nettomenourat) laadittaisiin velkakestävyysanalyysin pohjalta. Suuri valiokunta pitää hyvänä, että velkakestävyyden arvioinnilla olisi suuri merkitys uudessa kehikossa. Lisäksi yhteen indikaattorin keskittyvän seurannan voidaan katsoa yksinkertaistavan järjestelmää, ja maakohtaiset nettomenourat olisivat nykyisiä sääntöjä realistisempi lähestymistapa velkaongelmiin. Realismia ja sitä kautta kehikon uskottavuutta lisäisi myös ns. 1/20-velanalentamissäännöstä luopuminen (ks. myös SuVL 16/2022 vp).
(5) Suuri valiokunta pitää samalla valtioneuvoston ja valtiovarainvaliokunnan tavoin erittäin tärkeänä varmistaa, että sopeutusurat todella johtavat julkisen velan alenemiseen. Tästä syystä on tärkeää varmistaa, että komission teknisiä uria ja niiden pohjalta laadittavia jäsenvaltioiden suunnitelmien sopeutusuria koskevat riittävät ns. turvalausekkeet. Suuri valiokunta tukee valtioneuvoston kantaa siitä, että liiallisen alijäämän menettelyssä olevaa jäsenvaltiota koskevat julkisen talouden korjausvaateet pysyvät pitkälti ennallaan, ja että nettomenouran tulisi olla yhdenmukainen vähintään 0,5 prosentin bruttokansantuotteesta vuosittaisen vähimmäissopeutuksen kanssa vuosina, joina julkistalouden alijäämän odotetaan ylittävän viitearvon. Valtiovarainvaliokunta katsoo myös, että nettomenouraa tulisi voida aika ajoin kiristää, mikäli toivottu velkakehitys ei ole toteutumassa.
(6) Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi mahdollista hakea neljän vuoden maakohtaiseen suunnitelmaansa 3 vuoden lisäsopeutusaika sitoutumalla erillisiin rakenteellisiin lisäuudistuksiin ja lisäinvestointeihin. Edellytyksenä olisi, että ne mm. edistäisivät kasvua, tukisivat julkisen talouden kestävyyttä, sisältäisivät unionin yhteisiä painopisteitä, ottaisivat huomioon asianomaiset maakohtaiset suositukset ja sisältäisivät maakohtaisia investointiprioriteetteja.
(7) Investoinnit ovat keskeisiä Euroopan kestävälle kasvulle ja kilpailukyvylle, ja vallitseva geopoliittinen tilanne korostaa entisestään tarvetta vastata riittävin investoinnein strategiseen kilpailuun ilmasto- ja energiapolitiikan sekä digitalisaation aloilla. Suuri valiokunta pitää valtiovarainvaliokunnan ja talousvaliokunnan tavoin perusteltuna mahdollisuutta kolmen vuoden lisäsopeutusaikaan. Valtioneuvoston ja erikoisvaliokuntien tavoin se pitää kuitenkin tärkeänä määritellä riittävän selkeästi ja läpinäkyvästi, millaiset investoinnit ja uudistukset hyväksyttäisiin lisäajan perusteeksi. Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että investointien tulisi olla sellaisia, että ne uskottavan tutkimustiedon perusteella hyödyttävät julkisen talouden tasapainoa kohtuullisella aikajänteellä.
(8) Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että uusi sääntökehikko on uskottava ja käytännössä toimeenpantavissa. EU:n finanssipoliittisia sääntöjä on tähän asti noudatettu heikosti. Suuri valiokunta on aiemmissa lausunnoissaan pitänyt tärkeänä arvioida sanktioiden toimivuutta (SuVL 6/2022 vp ja SuVL 16/2022 vp). Tähän asti kynnys aidosti vaikuttavien sanktioiden asettamiseen on ollut liian korkealla eikä sanktioiden uhka ole toiminut. Suuri valiokunta tukeekin komission ehdotusta siitä, että rahalliset sanktiot säilytetään, mutta niiden määrää alennetaan.
(9) Lopuksi suuri valiokunta korostaa, että sääntökehikon toimeenpanon tulee turvata monenvälisen seurannan periaate ja jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu. Menettelyn riittävä läpinäkyvyys on tärkeää sen uskottavuuden ja tasapuolisuuden varmistamisen kannalta. Kuten valtiovarainvaliokunta lausunnossaan toteaa, sääntöjen tulee olla selkeät ja kaikille samat.