Tausta.
Eurooppalainen pankkiunioni luotiin varmistamaan, että alueen pankit olisivat vahvempia ja paremmin valvottuja. Harmonisoidun sääntelyn, yhteisen valvonnan ja kriisitilanteissa vastuita jakavan mekanismin on katsottu voivan luoda Eurooppaan talouden syklejä kestävän pääomamarkkinan tehokkaammin kuin mihin pelkästään kansallisella sääntelyllä pystyttäisiin.
Pankkiunionin instituutioista yhteinen pankkivalvonta ja kriisinratkaisujärjestelmä ovat jo toiminnassa. Vaikka kriisinratkaisumekanismia koskeva sääntelykehikko on siten säädösteknisesti valmis, sen rahaston kerryttämisen ja osuuksien yhdentymisen siirtymäaika päättyy vasta vuoden 2023 lopussa, ellei muuta sovita.
Rahasto on alkuvaiheessa ollut jakautunut kansallisiin osiin siten, että kunkin jäsenvaltion pankeilta kerätyt varat ovat olleet käytettävissä vain kyseisen maan pankkien kriisinratkaisussa. Siirtymäaikana rahastoon kerätyt varat yhdistyvät asteittain: mitä pidemmälle siirtymäaikaa kuluu, sitä pidemmälle menevästi varat ovat yhdistyneet. Rahaston tavoitetasoksi on määritelty suhteellinen osuus (1 %) pankkiunionin pankkien suojattujen talletusten määrästä, tällä hetkellä noin 60 miljardia euroa.
Rahaston viimesijaiseksi rahoituslähteeksi on lisäksi pidetty tarpeellisena luoda euroalueen julkistalouksiin nojaava varautumisjärjestely, joka tulisi voimaan samanaikaisesti kuin edellä mainittu siirtymäaika loppuu.
Nyt käsillä oleva valtioneuvoston kirjelmä koskee arvioita siitä, kuinka pankkiunionin alueella toimivat laitokset ovat onnistuneet riskien vähentämisessä ja kuinka Suomi tulee menettelemään kriisinratkaisun yhteisvastuun aikaistamista koskevissa neuvotteluissa. Valtioneuvoston kirjelmää koskevan vaitiolopyynnön vuoksi talousvaliokunta ei tässä lausunnossaan ota kantaa varsinaisiin riskiarviointien johtopäätöksiin, vaan esittää yleisiä reunaehtoja Suomen neuvottelupositiolle.
Talousvaliokunnan aikaisemmat kannanotot.
Euroopan rahoitusmarkkinoiden vakaus ja kestävä kasvu on myös Suomen etu, minkä vuoksi talousvaliokunta on puoltanut EU-valtioiden keskinäistä solidaarisuutta ilmentäviä rahoitusmarkkinoiden sääntelyratkaisuja. Talousvaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan (TaVL 4/2020 vp — E 45/2019 vp ja TaVL 13/2020 vp — U 15/2020 vp) kuitenkin korostanut riskien vähenemistä edellytyksenä sille, että yllä kuvatun järjestelyn aikaistaminen olisi Suomen hyväksyttävissä. Lisäksi talousvaliokunta on todennut, että Suomen on edellytettävä yhteisvastuullisen järjestelmän osallistujilta ennakollista, johdonmukaista ja uskottavaa toimintaa talouden tervehdyttämiseksi niiltä osin kuin se on tarpeen järjestelmän tasapuolisten lähtökohtien turvaamiseksi. Talousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että talouden sokkeja puskuroimaan suunniteltujen rahastojen käyttäjäjoukot muodostuvat osin epäsymmetrisesti: EVM:n varat kerätään euroalueen valtioilta, vaikka niitä on mahdollista käyttää myös euroalueen ulkopuolisten pankkiunionivaltioiden alueelle sijoittuneiden laitosten tukemiseen.
Tämänhetkinen toimintaympäristö.
Finanssisektorin sääntelyssä on tehty kuluvan vuoden mittaan lukuisia lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on ollut tukea pankkien kykyä luotottaa yrityksiä ja kotitalouksia vallitsevan poikkeustilan aikana ja sen yli, muun muassa huojentamalla pääoma- ja likviditeettipuskureiden sääntelyä (TaVL 16/2020 vp — U 17/2020 vp). Lisäksi valvojat ovat lieventäneet makrovakauspuskureita (Finanssivalvonnan johtokunnan päätös 2/02.08/2020) koskevaa sääntelyä. Myös pankkivalvontaviranomainen (EBA) on ollut aloitteellinen pandemian vaikutusten lieventämiseksi (Finanssivalvonnan valvottavatiedote 24/2020).
Talousvaliokunta huomauttaa, että näiden lisäksi tällä hetkellä voimassa olevat eräät kansalliset poikkeussäännökset (esimerkiksi ulosottokaaren väliaikaiset muutokset (726/2020), joissa säädetään ulosottomenettelyn keventämisestä, rajoittamisesta ja täytäntöönpanon lykkäämisestä, sekä luottolaitosten tarjoamat lyhennysvapaat) voivat hämärtää kuvaa yritysten ja yksityisten kyvystä lainojensa hoitamiseen ja siten myös luottolaitosten tilasta.
Talousvaliokunta pitää selvänä, että riskien vähenemisarvioissa eivät vielä voi näkyä kuluvan vuoden poikkeuksellisten olosuhteiden vaikutukset, muun muassa edellä mainittujen viivettä luovien tekijöiden vuoksi. Reaalitalouden ilmiöt eivät kuitenkaan voi olla lopulta heijastumatta myös luotonantajiin.
Kriisinratkaisurahaston käyttö.
Talousvaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan korostanut yhteisvastuullisen rahaston käyttämisen viimesijaisuutta. Yhteisesti rahoitetusta instrumentista tuetaan vain koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä laitoksia, ja niitäkin vain tiukkojen kriteerien täyttyessä. Vähämerkitykselliset (LSI) laitokset tulee pääsääntöisesti hoitaa kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen puitteissa. Yleisen edun vaatimuksen toteamiskynnyksen on oltava korkealla. Rahaston käyttämisen tähänastinen historia osoittaa, että näistä periaatteista on pidetty kiinni.
Tähän liittyen talousvaliokunta ilmaisee huolensa siitä, mikä vaikutus voi olla tällä hetkellä pirstaloituneen luottolaitossektorin toimijoiden yhdistymisistä eri puolilla pankkiunionia. Kriisinratkaisurahaston käyttöä koskevat todennäköisyysarviot voivat muuttua, jos nykyistä useampi laitos ylittäisi ”systeemisesti merkittävä” -rajan ja nämä laitokset osoittautuisivat ennakoitua huonokuntoisemmiksi. Punnittaessa kriisinratkaisumekanismin yhteisvastuun aikaistamista suhteessa tähän tulee kuitenkin ottaa huomioon, ettei yksinomaan se, että laitos on kokonsa vuoksi EKP:n/SRB:n valvonnassa, merkitse mahdollisen resoluution toteuttamista kriisihallintoon asettamisella ja rahaston käyttämisellä.
Talousvaliokunnan kanta jatkoneuvotteluihin.
Talousvaliokunta edellyttää, että sikäli kuin tuoreet riskiarviot osoittavat, ettei riskien vähentymiskehitys ole riittävää, Suomen tulee pitää kiinni jo aikaisemmin lausutusta pidättyväisyydestä. Tämä merkitsee, että yhteisvastuun aikaistamista voidaan puoltaa sillä ehdolla, että samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa EVM-sopimusta muutetaan tavalla, joka tehostaa yhteistoimintalausekkeita siten, että velkakestävyyttä tarkastellaan velkojan näkökulmasta ja ettei velkojen uudelleenjärjestely voisi jäädä yksittäisen velkojan tai velkojaryhmän vastustuksen vuoksi toteutumatta.
Talousvaliokunta korostaa, että aikaistamisen edellytyksenä tulee lisäksi pitää MREL-vaateiden asettamista ennalta sovitun tasoisina ja siirtymäajan puitteissa eli vuoden 2023 loppuun mennessä. MREL-vaateet ovat olennainen osa mekanismia, jolla laitoksen kriisiä puskuroidaan sijoittajanvastuulla.
Kriisinratkaisumekanismin aikaistetun käyttöönoton ehdoksi tulee asettaa lisäksi, että valtioiden ja pankkien kohtalonyhteyden heikentämiseen tähtääviä toimia joudutetaan. Eräiden aikaisempien, tätä kysymystä sivunneiden valtiopäiväasiakirjojen (esimerkiksi TaVL 47/2018 vp — U 61/2018 vp, TaVM 18/2020 vp — K 18/2018 vp) käsittelyn yhteydessä talousvaliokunta on pitänyt esillä muun muassa vakavaraisuussääntelyn muuttamista valtioriskien osalta paremmin todellisia, maakohtaisia riskejä vastaaviksi, kiinnittäen kuitenkin huomiota siihen, ettei riskipainojen arvioiminen julkiselle velalle ole yksinkertaista. Tavanomaiset luottoriskimallit eivät sovellu erityisen hyvin valtioriskien arviointiin. Sen vuoksi tulee arvioida mahdollisuutta kannustimiin pohjautuvien rajoitteiden asettamisesta valtionlainojen osuuksille: pankin pääomavaatimus kasvaisi, kun sen kotivaltion lainojen osuus taseessa kasvaisi yli asetettujen rajojen.
Kohtalonyhteyden heikentäminen tulee tehdä joka tapauksessa markkinoiden ennakoitavissa olevalla tavalla mahdollisin siirtymäajoin. Toimet, jotka kasvattavat valtioiden velan riskillisyyttä ja siten nostavat velan hintaa, saattavat heikentää velkakestävyyttä myötäsyklisesti, jos toimet toteutetaan nopealla aikataululla ja tilanteessa, jossa velkatasot ovat jo lähtökohtaisesti korkeita.
Edellä kuvatuin perustein talousvaliokunta katsoo, että syventyvän yhteisvastuun vastapainoksi on välttämätöntä luoda kannustimia vastuulliselle taloudenpidolle. Tämä koskee sekä finanssisektoria että eurooppalaisia julkistalouksia; molemmat nojaavat viime kädessä EVM:n varoihin. Tasapaino omien ja kollektiivisten vastuiden välille muodostuu erityisen tärkeäksi, jos elvytystoimien myötä yhteisvastuu eurooppalaisten julkistalouksien välillä lisääntyy merkittävästi. Valiokunta katsoo, että yhteisvastuuta ilmentäviin järjestelyihin osallisten on esitettävä johdonmukaisia ja uskottavia toimia talouksiensa kestävyyden kohentamiseksi.