VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Alla käsitellään ensin puheenjohtajan osittaista kompromissiehdotusta suhteessa komission alkuperäiseen ehdotukseen. Tämän jälkeen käsitellään uutta rahoitusta ja allokaatioavaimia koskevia neuvotteluissa esiin tulleita ehdotuksia. Keskeisimpiä muutoksia osittaisessa kompromissiehdotuksessa ovat uutena tullut mahdollisuus siirtää RRF-välineen REPowerEU-lukuun varoja Brexit-mukautusvarauksesta ja oikeudenmukaisen siirtymän rahastosta (JTF). Lisäksi kompromissiehdotuksessa on täsmennetty REPowerEU-luvun laatimista koskevia säännöksiä.
Siirrot Brexit-mukautusvarauksesta
Komission ehdotus ei sisällä mahdollisuutta siirtää Brexit-mukautusvarauksen määrärahoja elpymis- ja palautumistukivälineeseen.
Puheenjohtajamaan kompromissiehdotuksen mukaan jäsenvaltiot voisivat toimittaa komissiolle 15.2.2023 mennessä perustellun pyynnön siirtää elpymis- ja palautumistukivälineeseen kaikki Brexit-mukautusvarausasetuksen (EU) 2021/1755 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa täytäntöönpanopäätöksessä vahvistetut alustavat määrärahat tai niiden osan. Siirrot olisivat jäsenvaltiolle vapaaehtoisia. Suomen osalta kyse olisi siten enintään 23,2 miljoonan euron alustavan Brexit-mukautusvarauksen siirrosta.
Siirtopyynnön hyväksymisen edellytyksenä olisi, että ehdotetut siirrot ja niiden käyttötarkoitus edistävät osaltaan Brexit-mukautusvarauksen tavoitteiden saavuttamista. Brexit-mukautusvarausasetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan varauksesta annetaan tukea Yhdistyneen kuningaskunnan unionista eroamisen haitallisten taloudellisten, sosiaalisten, alueellisten ja tapauksen mukaan ympäristöön liittyvien seurausten torjumiseksi jäsenvaltioissa, mukaan lukien niiden alueet ja paikalliset yhteisöt sekä toimialoilla, erityisesti niillä, joihin eroaminen vaikuttaa haitallisimmin, ja tähän liittyvän, taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen kohdistuvan kielteisen vaikutuksen lieventämiseksi.
Siirrot JTF:stä
Komission ehdotuksen mukainen rajoitettu siirtomahdollisuus CPR-yleisasetuksessa (EU) 2021/1060 ei koske oikeudenmukaisen siirtymän rahaston (JTF) määrärahoja.
Puheenjohtajamaan kompromissiehdotuksen mukaan asetuksen (EU) 2020/2094 (elpymisvälineasetus) nojalla asetuksen (EU) 2021/1056 (JTF-asetus) 4 artiklan mukaisesti kohdennettuja JTF-määrärahoja voitaisiin kuitenkin siirtää elpymis- ja palautumiskykyvälineeseen. Siirrot olisivat jäsenvaltiolle vapaaehtoisia. Kuluvan kalenterivuoden varoja voitaisiin siirtää, edellyttäen että siirtopyyntö tehdään ennen 1 päivää marraskuuta.
Muut muutokset
Komission alkuperäisen esityksen mukaan REPowerEU-luvun laatiminen oli pakollista kaikille jäsenvaltioille, jotka muuttavat tai päivittävät elpymis- ja palautumissuunnitelmaansa muutetun asetuksen voimaantulon jälkeen. Kompromissiehdotuksen mukaan luvun laatiminen olisi pakollista vain, jos jäsenvaltio haluaa hakea lisärahoitusta REPowerEU-toimenpiteisiin.
Komission alkuperäisessä esityksessä REPowerEU-luvun toimenpiteiden oli oltava uusia toimenpiteitä, eli muita kuin jäsenvaltion hyväksytyssä elpymis- ja palautumissuunnitelmassa lueteltuja toimenpiteitä. Kompromissiehdotuksen mukaan REPowerEU-lukuun voitaisiin sisällyttää toimenpiteitä, jotka eivät olisi muutoin toteutettavissa jäsenvaltion saannon tippumisen ja objektiivisten olosuhteiden vuoksi.
Puheenjohtajan kompromissiehdotuksessa on myös lisätty mahdollisuus rahoittaa rakennusten energiatehokkuuteen liittyvää kriittistä infrastruktuuria. Energiansiirtojärjestelmien pullonkaulojen vähentämisen lisäksi kompromissiehdotuksessa mahdollistettaisiin energian jakeluverkoston pullonkaulojen vähentäminen.
Puheenjohtajan ehdotuksessa on lisäksi yksinkertaistettu ja täsmennetty REPowerEUluvun laatimiseen liittyviä ohjeita.
Uutta rahoitusta koskevat ehdotukset
Komission ehdotuksessa REPowerEU-hankkeiden rahoitus koostuisi uudesta 20 mrd. euron rahoituksesta, joka siirrettäisiin päästökaupan markkinavarausvarannon päästöoikeuksien myymisestä saaduista tuloista. Osa jäsenvaltiosta on katsonut, että uutta rahoitusta REPowerEU-hankkeiden rahoitukseen ei tarvita ja on suhtautunut kriittisesti markkinavakausvarannon käyttöön REPowerEU-hankkeiden rahoittamiseksi.
Käsittelyn aikana on uutena vaihtoehtona markkinavakausvarannon käytölle avustusmuotoisen rahoituksen kokoamisessa ehdotettu innovaatiorahastolle kuuluvien päästöoikeuksien käyttöä REPowerEU-hankkeiden rahoittamiseksi. Tämän Tanskan ehdotuksen mukaan innovaatiorahaston päästöoikeuksien huutokauppatuloja vuosina 2026-2030 siirrettäisiin etupainotteisesti RRF:ään REPowerEU-tavoitteiden rahoittamiseksi vuosina 2023-2026. Innovaatiorahastolle kuuluvien päästöoikeuksien käyttöä on perusteltu sillä, että innovaatiorahaston koko tulee korkeamman päästöoikeuden hinnan takia olemaan todennäköisesti suurempi, kuin mitä komissio on aikaisemmin vaikutusarvioissaan esittänyt.
Tässä vaihtoehdossa innovaatiorahastoa käytettäisiin REPowerEU-hankkeiden rahoitukseen siten, että innovaatiorahaston osuudesta huutokaupattavien päästöoikeuksien määrä ja kerättävä summa olisivat rajatut (max. 20 mrd. euroa ja max. 250 milj. päästöoikeutta). Tällöin päästöoikeuden hinnan kasvaessa päästöoikeuksia olisi tarve huutokaupata vähemmän ja päinvastoin. Samalla myös rajattaisiin siirrettävän summan määrä alle 20 mrd. euron. Innovaatiorahaston käyttöä on perusteltu sillä, että rahaston tavoitteet ovat pitkälti samat kuin REPowerEU:n ja tällöin REPowerEU:n tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavat varat saataisiin nopeammin käyttöön. Osa jäsenvaltioista on valmis tutkimaan ehdotusta innovaatiorahaston käytöstä tarkemmin, jotta vältyttäisiin markkinavakausvarannon käytöltä.
Vaikka markkinavakausvarannon käyttöä ovat eräät jäsenmaat kannattaneet, on myös keskusteltu, kuinka varmistetaan tällöin päästökaupan tehokkuus ja toimivuus.
Alustavissa epävirallisissa pohdinnoissa on ollut esillä erilaisia yhdistelmiä sekä markkinavakausvarannon että innovaatiorahaston käytöstä rahoituksen kokoamiseksi. Puheenjohtajamaa ei ole esittänyt uutta rahoitusta koskevaa kompromissiehdotusta.
Ehdotukset allokaatioavaimiksi
REPowerEU:n tavoitteiden mukainen rahoitus kanavoidaan RRF-tukivälineen kautta. Parhaillaan neuvotellaan siitä, miten mahdollinen uusi rahoitus tullaan jakamaan jäsenvaltioiden kesken ja tähän onkin tehty muutamia ehdotuksia. Euroopan komission ehdotus on jakaa tukimuotoista rahoitusta RRF-tukivälineen allokaatio-osuuksien perusteella. RRF-avaimessa pyrittiin ottamaan huomioon koronakriisin vaikutukset jäsenvaltioihin sekä koheesioon liittyvät kysymykset. REPowerEU:n tavoitteet ovat osin erilaiset, minkä vuoksi keskustelua on käyty siitä, pitäisikö allokaatioavainta muokata.
Kolme EU-jäsenvaltiota on tähän mennessä tehnyt oman ehdotuksensa rahoituksen allokaatioavaimesta: Ranska, Slovakia ja Italia (2 kappaletta). Jokaisessa näistä ehdotuksista 70 prosenttia rahoituksesta pohjautuisi pääosin RRF-asetuksen mukaiseen jakoavaimen määritelmään. Lopun 30 prosentin jakamiseksi jäsenvaltiot ehdottavat erilaisia menetelmiä.
Ranskan ehdotus
Ranskan ehdotuksessa 30 prosentin osalta jakoavain korvataan indikaattorilla, joka perustuu investointihyödykkeiden vuosihinnanmuutokseen vuoden 2022 ensimmäisellä neljänneksellä suhteessa EU-keskiarvoon. Tällä yritetään tuoda esiin tuottajahinnoissa tapahtuneet muutokset, jotka johtuvat geopoliittisesta tilanteesta. Indikaattori ei vastaa suoraan REPowerEU-välineen tavoitteiseen luopua venäläisestä energiasta ja fossiilisista polttoaineista. Sen käyttöä on perustelu kriisin kokonaisvaikutuksen huomioimisella pelkkien suorien energiariippuvuustasojen sijaan. Lisäksi indikaattorin käytössä ongelmana ovat tarkentuvat tilastot sekä vertailuajankohdan valinta. Ranskan ehdottamalla laskentatavalla suurimmat osuudet saisivat Espanja, Italia, Ranska ja Saksa.
Slovakian ehdotus
Slovakian ehdotuksen pohjana on RRF-avaimen ja REPowerEU:n tavoitteiden eroavuus. Ehdotuksen mukaan jakoavaimen pitäisi perustua enemmän riippumattomuuteen Venäjältä tuodusta fossiilisesta energiasta. Ehdotuksessa 70 prosentin osuutta muokataan jonkin verran ja se muodostetaan jäsenmaiden vuoden 2019 bruttokansantuotteen (henkilöä kohden) ja väkiluvun perusteella. 30 prosentin osuus jaettaisiin energiariippuvuuden perusteella. Energiariippuvuus on määritelty kaasun ja öljyn tuontina Venäjältä suhteessa EU:n keskiarvoon vuosina 2015-2019. Jakoavaimen käyttöä on perusteltu sillä, että se kuvaisi paremmin suoraa riippuvuutta Venäjän fossiilisista polttoaineista ja siinä on näin ollen pyritty ottamaan huomioon REPowerEU:n tavoitteet. Vaikka ehdotuksessa on mukana Venäjältä tuodun maakaasun ja öljyn osuus, vaihtoehdossa ei ole huomioitu Venäjältä tuodun sähkön merkitystä. Tämän ehdotuksen mukaiset maakohtaiset allokaatiot muuttuvat huomattavasti komission alkuperäisen ehdotuksen mukaisesta RRF-avaimen allokaatioista. Tällä laskentatavalla suurimmat osuudet saisivat Puola, Saksa, Italia ja Romania.
Italian ehdotus
Italia on tehnyt kaksi ehdotusta, joissa 30 prosentin osuus perustuisi hieman eri tavoin laskettuihin maakaasun osuuksiin kokonaisenergian käytöstä suhteutettuna jäsenvaltion bruttokansantuotteen (henkilöä kohden) tasoon sekä väestönosuuteen koko EU-alueesta vuonna 2019. Kaasuriippuvuus laskettaisiin keskiarvona vuosilta 2016-2020. Jakoavain huomioi kaasun kokonaismerkityksen jäsenvaltioiden energiataloudessa, mutta se ei huomioi riippuvuutta energian tuonnista Venäjältä. Kaasuriippuvuus on tällä laskentatavalla suurinta Italiassa, Espanjassa, Saksassa ja Ranskassa ja ne saisivat suurimmat osuudet rahoituksesta.
Valtioneuvoston kanta
Suomen kannat komission alkuperäiseen ehdotukseen on selostettu valtioneuvoston selvityksessä E 76/2022 vp ja saman sisältöisessä U-kirjelmässä U 62/2022 vp. Kantoja tarkennetaan nyt seuraavilta osin:
Osana Venäjän tuontienergiariippuvuuden nopeaksi vähentämiseksi tarvittavia välttämättömiä toimia Suomi voi hyväksyä puheenjohtajan kompromissiehdotuksen mukaiset oikeudenmukaisen siirtymän rahaston (JTF) elpymisvälineellä rahoitettavien määrärahojen siirrot, samoin kuin Brexit-mukautusvarauksen jäsenvaltioille alustavasti varattujen määrärahojen siirrot. Siirtojen tulee olla vapaaehtoisia siten, että jäsenvaltioilla säilyy päätösvalta muutosten tarpeellisuuden arviointiin kansallisista ja alueellisista lähtökohdista.
Ensisijaisesti Suomi suhtautuu erittäin varauksellisesti siihen, että REPowerEUhankkeisiin kohdennettaisiin uutta rahoitusta. Toissijaisesti Suomi katsoo, että rahoituksen määrää tulisi pienentää komission ehdottamasta 20 miljardista eurosta ja REPowerEU:n toimet tulisi lähtökohtaisesti rahoittaa siten, että markkinavakausvarannon toimintaan ei puututa. Suomi on valmis tarkastelemaan avoimesti markkinavakausvarannosta kohdennettavaa rahoitusta korvaavia rahoitusväyliä, mukaan lukien innovaatiorahastolle kuuluvien päästöoikeuksien huutokauppatulojen käyttöä REPowerEU-tavoitteiden rahoittamiseksi. Mikäli markkinavakausvarannon käyttö arvioidaan kuitenkin välttämättömäksi, tulisi pyrkiä varmistamaan, ettei tästä aiheudu häiriöitä päästöoikeusmarkkinoille ja että varannosta vapautetut päästöoikeudet lyhennettäisiin 2026 alkavan kauden päästöoikeuksien lukumäärästä. Lisäksi on tärkeää, että EU:n 55-valmiuspaketin tavoitteet saavutetaan viivästyksettä.
Suomi voi tarkastella ehdotettuun uuteen rahoitukseen sovellettavan allokaatioavaimen muuttamista suhteessa voimassa olevassa RRF-asetuksessa esitettyyn allokaatioavaimeen. Suomi korostaa, että allokaatioavaimen tulisi heijastaa REPowerEU:n tavoitteita
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotuksen tausta, tavoitteet ja arvioinnin lähtökohdat
Ehdotus on osa laajaa REPowerEU-pakettia, jonka taustalla on tarve katkaista mahdollisimman pian riippuvuus fossiilisten polttoaineiden tuonnista Venäjältä ja nopeuttaa siirtymää puhtaaseen energiaan. Osana tätä kokonaisuutta komissio on antanut asetusehdotuksen REPowerEU:n rahoituksen kanavoimiseksi elpymis- ja palautumistukivälineen eli RRF:n kautta. Talousvaliokunta on aiemmin ottanut kantaa asiaan lausunnossaan asiaa koskevasta E-kirjeestä (E 76/2022 vp —TaVL 33/2022 vp). Nyt käsiteltävässä jatkokirjelmässä tarkennetaan Suomen kantoja määrärahojen siirron, uuden rahoituksen ja allokaatioavaimen osalta.
Talousvaliokunta keskittyy tässä lausunnossaan arvioimaan käsillä olevien kompromissiratkaisuiden, erityisesti allokaatioavaimen ja lisärahoituksen vaikutuksia ja ehdotuksen suhdetta päästökauppajärjestelmään.
Talousvaliokunta on aiemmin ottanut edellä viitatussa lausunnossaan kantaa ehdotuksen peruslähtökohtiin ja oikeudellisiin ongelmiin. Nämä ovat puolestaan pitkälti samankaltaisia kuin alkuperäisen elpymis- ja palautumistukivälineen (RRF) ongelmakohdat, koska REPowerEU-ehdotuksen mukainen rahoitus toteutettaisiin elpymis- ja palautumistukivälineen kautta.
Talousvaliokunta korostaa, että ehdotuksen perusongelmat koheesiopolitiikan toimivallan laajasta käytöstä sekä varainkäytön ja harkintavallan laajuudesta ovat edelleen ajankohtaisia. Elpymis- ja palautumistukivälineen ja koheesiopolitiikan käyttöalan laajentaminen, vaikkakin rajatulla tavalla, on omiaan tekemään järjestelystä myös pysyväisluonteisemman. Talousvaliokunta korostaa myös, että nyt käsillä oleva tarve luopua venäläisestä energiasta on kiistaton, mutta sen kohdistuminen ja tilanteen edellyttämät tukitoimet ovat erilaisia kuin RRF-tukivälineeseen liittyvät koheesiopolitiikan lähtökohdat ja koronakriisin vaikutukset jäsenvaltioihin. Samalla talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että REPowerEU on laajasti energiamurrokseen liittyvä kokonaisuus, joka edellyttää sekä investointeja uusiutuvaan energiantuotantoon että energiansäästötoimia.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä hyödyntää ensisijaisesti olemassa olevaa EU-rahoitusta Venäjän tuontienergiasta irrottautumisen nopeuttamiseksi. Talousvaliokunta pitää sen vuoksi kannatettavana oikeudenmukaisen siirtymän rahaston (JTF) elpymisvälineellä rahoitettavien määrärahojen siirtoa ja brexit-mukautusvarauksen jäsenvaltioille alustavasti varattujen määrärahojen siirtoa. Talousvaliokunta korostaa valtioneuvoston kannassakin todettua siirtojen vapaaehtoisuutta ja kansallista päätösvaltaa muutosten tarpeellisuuden arvioinnissa.
Allokaatioavain
Nyt arvioitavassa jatkokirjelmässä on todettu Suomen olevan valmis tarkastelemaan ehdotettuun uuteen rahoitukseen sovellettavan jakoavaimen muuttamista suhteessa voimassa olevaan RRF-asetuksessa esitettyyn jakoavaimeen. Voimassa olevan RRF-asetuksen allokaatioavaimen perusteissa eivät näy REPowerEU-tavoitteet Venäjän fossiilisesta energiasta irtautumiseksi.
Talousvaliokunta pitää ongelmallisena, että kirjelmän perusteella jäävät avoimeksi sekä Suomen allokaatioavainta koskevat neuvottelutavoitteet että Suomen kanta kirjelmässä esitettyihin kompromissivaihtoehtoihin. Talousvaliokunta katsoo, että allokaatioavaimen tulee ottaa huomioon erityisesti Venäjä-riippuvuus, venäläisestä energiasta irtautumisen vaikutukset, teknologianeutraliteetin lähtökohta ja eri energiamuotojen merkitys jäsenvaltioissa. Myös tuontisähkö Venäjältä on osa Venäjä-riippuvuutta, jonka katkaisua REPowerEU-suunnitelmalla tavoitellaan. Tältä kannalta allokaation perustaminen esimerkiksi puhtaasti maakaasun osuuteen olisi ongelmallista.
Uusi rahoitus ja päästökauppajärjestelmän ohjausvaikutus
Komission ehdotuksen mukaan REPowerEU-hankkeiden rahoitukseen ohjattaisiin 20 miljardia euroa uutta rahoitusta, joka siirrettäisiin päästökaupan markkinavakausvarannon (MSR) päästöoikeuksien myymisestä saaduista tuloista. Tällä olisi vaikutuksia päästöoikeuksien tarjontaan ja hintaan.
Talousvaliokunta suhtautuu erittäin varauksellisesti uuden rahoituksen kohdistamiseen REPowerEU-hankkeisiin. Markkinavakausvaranto on luotu varmistamaan päästökauppamarkkinan vakautta poistamalla ylimääräisiä päästöoikeuksia tai tietyissä tilanteissa vapauttamalla näitä ennalta sovittujen sääntöjen puitteissa.
Talousvaliokunta on useissa asiayhteyksissä korostanut EU:n päästökauppajärjestelmän ensisijaisuutta ilmastopolitiikan kustannustehokkaana ohjauskeinona. Talousvaliokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että markkinaehtoiseen päästökauppamarkkinaan puuttuminen ehdotetulla tavalla heikentää luottamusta markkinasääntöihin. Markkinavakausvarannon päästöoikeuksien käyttö fiskaalisiin tarkoituksiin on ristiriidassa markkinavakausvarannon toimintaperiaatteiden kanssa ja voi luoda ennakkotapauksen vastaaville menettelyille myös tulevaisuudessa. Vaikka ehdotus on päästökauppamarkkinan kokoon nähden kooltaan maltillinen, talousvaliokunta pitää ongelmallisena sen luomaa epävarmuutta toiminta- ja investointiympäristöön. Tämä voi osaltaan myös vähentää investointihalukkuutta vähäpäästöisempiin ratkaisuihin. Korvaavien rahoitusväylien toteuttamiskelpoisuutta arvioitaessa on otettava erityisesti huomioon Suomen saanto ja ratkaisujen vaikutukset energiamurroksen edellyttämiin innovaatioihin ja investointeihin.