Valiokunnan lausunto
TaVL
42
2018 vp
Talousvaliokunta
Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksiksi (kestävä rahoitus)
Suurelle valiokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksiksi (kestävä rahoitus) (U 56/2018 vp): Asia on saapunut talousvaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava suurelle valiokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
finanssiasiantuntija
Milla
Kouri
valtiovarainministeriö
lainsäädäntöneuvos
Annina
Tanhuanpää
valtiovarainministeriö
vanhempi ekonomisti
Otso
Manninen
Suomen Pankki
johtaja
Henri
Grundstén
Suomen Teollisuussijoitus Oy
asiantuntija
Santeri
Suominen
Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
asiantuntija
Elina
Kamppi
Finanssiala ry
toiminnanjohtaja
Sonja
Vartiala
Finnwatch ry
oikeudellinen neuvonantaja
Raija-Leena
Ojanen
WWF Suomi
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
Pohjoismaiden Investointipankki (NIB)
Pohjoismaiden kehitysrahasto — Nordic Development Fund NDF
Finnish Business & Society ry (FIBS)
Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra
professori
Markku
Kaustia
VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Kestävän kasvun tukemisen rahoitusta varten komissio on julkaissut kolme asetusehdotusta: asetusehdotuksen kestävien sijoitusten kehyksen luomiseksi, asetusehdotuksen kestävien sijoitusten ja kestävyysriskien tiedonantovelvollisuuksista ja direktiivin (EU) 2016/2341 muuttamisesta sekä viitearvoasetuksen (EU) 2016/1011 muuttamisesta. Edellä mainitut lainsäädäntöehdotukset ovat komission ensimmäisiä lainsäädännöllisiä toimia kestävän kasvun rahoitusta koskevasta toimintasuunnitelmasta.  
Asetusehdotuksella kestävien sijoitusten kehyksen luomiseksi laadittaisiin kriteeristö, millaiset sijoituskohteet toteuttaisivat ympäristön kannalta kestävää toimintaa. Kriteeristön tarkoituksena olisi yhdenmukaistaa ympäristön kannalta kestävien sijoitusten vaatimuksia markkinoilla ja täten helpottaa sijoittajaa valitsemaan sijoituskohteita. Asetusehdotus koskee vain ympäristön kannalta kestäviä sijoituksia, mutta komission tavoitteena olisi tulevaisuudessa laajentaa kriteeristö koskemaan myös yhteiskuntaan ja hyvään hallintoon liittyviä sijoituksia.  
Asetusehdotuksella kestävien sijoitusten ja kestävyysriskien tiedonantovelvollisuuksista ja direktiivin (EU) 2016/2341 muuttamisesta tarkoituksena olisi parantaa rahoitusmarkkinatoimijoiden raportointia sijoitusten kestävyysnäkökulmista ja -riskeistä. Erityisesti kestävinä rahoitusvälineinä tarjottavien tuotteiden tiedonantovelvoitteita parannettaisiin. Avoimuuteen liittyvien raportointivaatimusten lisääntymisen tarkoituksena olisi parantaa sijoittajien tietoja rahoitusvälineiden ympäristöön, yhteiskuntaan ja hallintoon liittyvistä tavoitteista ja riskeistä.  
Viitearvoasetuksen muutosehdotuksella luotaisiin vähähiilinen vertailuarvo ja positiivisen hiilivaikutuksen omaava vertailuarvo sekä parannettaisiin niiden metodologien ja menetelmien laskentatapojen avoimuutta. Vertailuarvot ovat indeksejä, joihin verrataan sijoitusportfolion tai rahoitusvälineen tuoton kehitystä.  
Rahoitusvälineiden markkinat -direktiivin ja vakuutusten tarjoamisesta annetun direktiivin nojalla annettujen komission delegoitujen asetusten muutosten tarkoituksena olisi lisätä sijoitus- ja vakuutusneuvonnan asiakkaan soveltuvuuden ja asianmukaisuuden arviointiin näkökulmia ympäristöön, yhteiskuntaan ja hallintoon liittyvistä tekijöistä. Tällä tavoin sijoitus- ja vakuutusneuvojat pystyisivät entistä paremmin suosittelemaan asiakkailleen sijoitustuotteita kestävyysnäkökulmat huomioon ottaen.  
Valtioneuvoston kanta
Suomi kannattaa komission lainsäädäntöehdotusten tavoitteita tukea kestävän kehityksen ja kasvun rahoitusta. Suomi on sitoutunut EU:n tavoin Pariisin ilmastosopimukseen ja YK:n Agenda 2030:een. Komission ehdottamat toimet ovat osa näiden hankkeiden tavoitteiden saavuttamiseen tähtääviä toimia. 
Komission ehdottamilla toimilla pyritään lisäämään rahoitusmarkkinoiden läpinäkyvyyttä ja siten lisäämään sijoituksia kestävyysnäkökulmia tukeviin kohteisiin. Läpinäkyvyyden ja informaatiotasapainon parantaminen rahoitusmarkkinoilla on tärkeä tavoite. Lisäksi avoimuuden kasvattaminen voi ohjata sijoitusvarallisuutta entistä paremmin kestävämmän taloudellisen kasvun tukemiseen.  
Markkinoilla on tarve standardeille ja luokitteluille, mikä on kestävää ja vihreää. Tällaiset luokittelut vähentävät sijoittajan tietojen selvittelytarvetta, joka voi olla aikaa vievää, sekä täten nopeuttavat ja helpottavat sijoittajan kestäviin kohteisiin sijoittamista. Kuitenkin siinä, missä luokittelut helpottavat sijoituspäätöksiä, luotto niihin ja niiden käyttö vähentävät sijoittajan itsensä tekemää analyysia sijoituskohteesta, minkä takia on tärkeää, että ohjaava luokittelu kuvaa sijoituksia tarkoituksenmukaisesti ja niiden määrittely perustuu tutkimustiedolle. Lisäksi yhtenäinen luokittelu helpottaa eri sijoitustuotteiden keskinäistä vertailua. Tällä hetkellä eri toimijat joutuvat käyttämään useampia erilaisia luokituksia, jotka perustuvat erilaisille periaatteille, mikä vaikeuttaa eri rahoitusvälineiden vertailua keskenään.  
Suomi kannattaa komission vaiheittaista lähestymistapaa kestävyysluokitusjärjestelmän perustamiseen. Tällaisella vaiheittaisella toteutumistavalla pystytään pienentämään luokitusjärjestelmän mahdollisia haitallisia vaikutuksia. Komission ehdottama luokittelu voi paremmin ohjata sijoittajien varallisuutta kestäviin kohteisiin, kun sijoittajat pystyvät tunnistamaan ympäristöä tukevat sijoitukset entistä paremmin. Lyhyellä aikavälillä komission lähestymistapa vain vihreän määrittelyyn voi olla kannattavampi lähestymistapa kuin myös ruskean määritteleminen, jolla voisi olla hyvin nopeita ja hallitsemattomia muutoksia sijoituskohteiden markkinahintoihin. Rahoitusmarkkinoilla jo huhutkin mahdollisista poliittisista ratkaisuista tai valinnoista voivat aiheuttaa markkinahintoihin muutoksia. Tämän takia Suomi kannattaa mahdollisimman avointa luokitusjärjestelmän valmistelua, jotta vältyttäisiin ennalta-arvaamattomilta ja hallitsemattomilta markkinamuutoksilta. Rahoitusmarkkinoiden kannalta rahoitusvakauden säilyttäminen on tärkeä tavoite, eikä sitä tulisi vaarantaa.  
Jotta luokitusjärjestelmää olisi mahdollista muuttaa nopeasti esimerkiksi teknologisen kehityksen tai tutkimustiedon lisääntymisen takia, luokitusjärjestelmän tarkempi määrittely ei voisi olla asetustasolla, jonka muuttaminen vie vuosia. Tarkempi lainsäädäntö luokitusjärjestelmän osalta annettaisiin komission delegoiduilla säädöksillä. Tällä hetkellä näiden delegoitujen säädösten ja täten luokitusjärjestelmän tarkemmista yksityiskohdista ei ole asetusehdotusta tarkempaa tietoa. Jotta komission ehdottaman luokitusjärjestelmän toimivuutta voitaisiin arvioida kunnolla, sen toimivuudesta ja todellisesta ulottuvuudesta pitäisi tietää enemmän. Luokitusjärjestelmän kannalta on keskeistä hahmottaa sen muodostama kokonaisuus, minkä takia tarvittaisiin lisää tietoa delegoitujen säädösten sisällöstä. Näin ollen olisi tarpeen pystyä muodostamaan selkeä näkemys luokitusjärjestelmän kokonaisuudesta sekä pyrkiä tarkentamaan asetusehdotusta niin, että asetusehdotuksesta ja delegoiduista säädöksistä muodostuisi selkeä ja toimiva kokonaisuus. Tällä hetkellä komission ehdotus jää liian yleistasoiseksi kokonaisuuden ymmärtämisen kannalta. 
Säädösehdotuksissa ehdotetaan perustettavaksi kestävän rahoituksen alusta, joka rahoitettaisiin EU-budjetista. Tulevaan rahoituskehykseen liittyvien määrärahaehdotuksiin ja täten myös ehdotetun Kestävän rahoituksen alustan rahoitukseen otetaan kantaa osana rahoituskehysneuvottelujen kokonaisuutta. 
Rahoitusmarkkinatoimijoille asetettavat tiedonantovaatimukset lisäävät sijoittajien tietämystä sijoituskohteistaan ja niihin kohdistuvista riskeistä. Kestävyystekijöihin liittyvien tiedonantovelvoitteiden harmonisoinnille on tarvetta markkinoilla. Harmonisoimalla tiedonantovelvoitteet vertailu eri rahoitusmarkkinatoimijoiden ja niiden tarjoamien rahoitusvälineiden välillä helpottuu. Etenkin kestävinä sijoituskohteina tarjottaville tai markkinoitaville rahoitusvälineille on tarve saada yhteisesti sovitut tiedonantovelvoitteet.  
Komission ehdottamat kestävyyttä koskevat tiedonantovelvoitteet ovat joiltakin osin monitulkintaisia. Tiedonantovelvoitteiden tulisi olla selkeitä, että rahoitusmarkkinatoimijat sekä Suomessa että muissa EU-maissa raportoivat samoista asioista samalla lailla. Muuten sijoittajien on vaikeaa vertailla tuotteita rajojen yli. Kuitenkin tiedonantovelvoitteiden tulisi olla rahoitusmarkkinatoimijalle mahdollisia raportoida. Monitulkintaisuuden lisäksi olisi tarvetta kiinnittää huomiota, että tiedonantovelvoitteet koskisivat sekä suuria että pieniä ja keskenään hyvin erilaisia rahoitusmarkkinatoimijoita. Olisi tarpeen pitää huolta, että tiedonantovelvoitteiden suhteen löydettäisiin ratkaisu, jossa sijoittajien tiedonsaanti kasvaisi, mutta vältyttäisiin luomasta markkinoille tulon esteitä tai nostamatta markkinoille tulon kynnystä liian paljoa. Rahoitusmarkkinoiden monipuolisuuden tukemisen kannalta uusien ja pienten toimijoiden toimintaa ei tulisi liikaa vaarantaa.  
Ehdotettua ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta annetun direktiivin muutosta, jossa annettaisiin komissiolle valtuus antaa delegoitu säädös, pitää tarkastella hyvin huolella. Kyseisessä direktiivissä ei ole yhtään komissiolle annettua valtuutta antaa delegoituja säädöksiä, mikä on aikoinaan ollut tietoinen valinta. Ehdotettu muutos eroaisi täten aikaisemmasta linjasta. Tarpeen mukaan tulisi ennemmin pohtia direktiivin laajentamista kuin jättää asioita delegoidun säädöksen tasolle.  
Ehdotukset vähähiilisistä viitearvoista ovat kannatettavia, koska niiden avulla sijoittajat pystyvät entistä paremmin vertailemaan portfolioitaan ja siten mahdollisesti kehittämään kestävyysnäkökulmia sijoittamisessa. Myös läpinäkyvyyden parantaminen kestävyystavoitteita omaavien viitearvojen laskentamenetelmien osalta ja niiden suhteesta kestävyysnäkökulmiin on tuettava tavoite. 
Jotta kestävinä rahoitusvälineinä markkinoitujen ja tarjottujen tuotteiden, kestävyysluokituksen täyttävien rahoitusvälineiden tai asetusehdotuksissa määritettyjen tiedonantovelvoitteiden täyttämisestä voitaisiin varmistua, näitä tulisi jonkin toimivaltaisen viranomaisen valvoa. Ilman valvontaa viranomaiset eivät pystyisi puuttumaan tilanteisiin, joissa esimerkiksi tuotetta tarjotaan tai markkinoidaan väärin tai asetettuja velvoitteita ei täytetä. Komission asetusehdotuksissa ei ole valvontaa tai sanktioita koskevia artikloja, mutta voidaan tulkita, että osa ehdotetuista säännöksistä kuuluisi toimivaltaisen viranomaisen valvonnan alle muun lainsäädännön kautta. Valvontavaltuuksien tulisi olla selkeämmin määriteltyjä asetusehdotuksissa.  
Kestävyys- ja ympäristönäkökulmat ovat jo arkipäiväistyneet rahoitusmarkkinoilla. Kuitenkin markkinoiden suurena puutteena on ollut yhteisten käsitteiden ja määrittelyiden puuttuminen. Suomi pitää komission keskustelunavausta ja lainsäädäntöehdotuksia tavoitteiden tasolla hyvinä, mutta kiinnittää huomiota edellä mainittuihin seikkoihin asetusehdotuksissa.  
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Talousvaliokunta on käsitellyt komission suunnitelmia kestävän rahoituksen edistämiseksi jo aikaisemman valtioneuvoston kirjelmän (E 26/2018 vpTaVL 25/2018 vp) yhteydessä ja täydentää kantaansa seuraavasti: 
Ehdotetun sääntelyn ennakoidut vaikutukset.
Euroopan komission julkaisemat kestävään rahoitukseen liittyvät ehdotukset ovat jatkoa keskusteluun siitä, miten rahoitusmarkkinat voisivat tukea kestävän kehityksen tavoitteita. Tavoite ja pääperiaatteet ovat laajalti kannatettuja, mutta ehdotusten yksityiskohtaisessa tarkastelussa on noussut esiin ongelmalliseksikin koettuja elementtejä.  
Ehdotuksia koskevia kannanottoja yhdistää havainto vaikutusten arvioinnin ohuudesta: kokonaisvaikutuksia on vaikea arvioida monen seikan riippuessa vasta valmisteluvaiheessa olevista kriteeristöistä ja alemmanasteisista valvojien ohjeistuksista. Tämä on lisännyt huolta toimintaympäristön ennakoitavuudesta ja oikeusvarmuudesta. Rahoitusmarkkinat ovat toiminnan luonteen vuoksi varsin alttiita reagoimaan arvioille ja ennusteille tulevan lainsäädäntöympäristön muutoksiin: jo alustavatkin arviot kannustimista tai sanktioista voivat saada aikaan vaikutuksia pääomien liikkeisiin. Tämän vuoksi säädösvalmistelun avoimuuteen tulisi kiinnittää huomiota jo prosessin alkuvaiheesta lukien. 
Kriteeristö.
Koska sääntelykehikko tulee pitkälti rakentumaan kestävän rahoituksen kriteeristölle, kohdistuu sen oikeudenmukaisuuteen ja läpinäkyvyyteen erityisiä vaatimuksia. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kriteeristön täyttymisestä seuraavat positiiviset vaikutukset on sidottu raskaan todentamisprosessin läpikäymiseen. On vaarana, että ympäristölle suotuisille toimijoille tullaan täten luoneeksi sellaista hallinnollista taakkaa, joka ei kohdistu haitallisiin toimijoihin. Koska on odotettavissa, että kriteeristön täyttymisellä tai täyttymättä jäämisellä on merkittävä vaikutus myös markkinoiden jakautumiseen, tulee varmistaa, että ei tulla luoneeksi kilpailuasetelman vääristymää tai aiheuttaneeksi epäoikeudenmukaisella tavalla takamatkaa kilpailutilanteeseen esimerkiksi sellaisille tuotteille, joiden kohdalla kriteerien täyttyminen jää kiinni vain todentamisen menettelystä. Talousvaliokunta tähdentää, että sääntelyn lopputavoitteena tulee olla kestävän liiketoiminnan edistäminen läpileikkaavana periaatteena mieluummin kuin pistemäiset toimintojen tai toimijoiden sertifiointimenettelyt. 
Tiedonantovelvoitteet.
Ehdotusten jatkovalmistelussa tulee huomioida eri markkinatoimijoiden koko ja siitä johtuvat erot valmiudessa yksityiskohtaiseen julkiseen raportointiin. Tiedonantovaatimuksia koskevassa asetusehdotuksessa korostuu vaikuttavuussijoittamiselle tyypillinen velvoite raportoida kestävien sijoitustuotteiden mitattavista vaikutuksista, mikä ei käytännössä ole helppoa etenkään pienille toimijoille. Hallinnollisen taakan lisäksi tähän liittyy myös kysymys tosiasiallisesta mitattavuudesta; markkinoilla on sijoitustuotteita, joilla on kestävyystavoitteita, mutta näiden tavoitteiden toteutumista ei aina pystytä mittaamaan esimerkiksi syy-seurausketjun monipolvisuuden vuoksi. 
Tiedonantovelvoitteiden osalta on kaiken kaikkiaan varmistettava, että raportoinnin tuottama informaatio on yhteismitallista, luotettavaa ja kattavaa. Kynnyskysymykseksi voi tämän suhteen muodostua se, kuinka rahoitusmarkkinatoimijat voivat raportoida vaadittuja tietoja, jos sijoituskohteena olevilta yrityksiltä ei ole tällaista tietoa riittävissä määrin saatavissa, tai se, että raportointi ei ota riittävästi huomioon koko elinkaaren tai arvoketjun päästöjä. 
Kokoavia huomioita.
Vaikka rahoitusmarkkinalainsäädännöllä voi olla merkittävä rooli tukemassa ympäristöllisesti kestäviä tavoitteita, se on vain yksi keino vihreiden arvojen edistämiseksi. Primääritavoitteet rahoitusvakaudesta, sijoittajansuojasta ja rahoitusmarkkinoiden tehokkaasta ja häiriöttömästä toiminnasta eivät saa vaarantua. Vaikuttavin tapa ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi ja päästöjen vähentämiseksi olisi tehdä haitan aiheuttamisesta kallista: ilmastonmuutosta jouduttavien toimien hinnan pitäisi heijastella kaikkia tällaisesta toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Kannustimien ja sanktioiden yhteisvaikutuksen tulisi toimia siten, että ne ohjaisivat johdonmukaisesti ja yhdensuuntaisesti pääomia sellaisiin toimiin, jotka edistävät ilmastonmuutoksen hillitsemisen tavoitteita. Vaikka toimenpiteet on järkevää aloittaa ilmastoseikkoihin liittyvistä kriteereistä, talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntelyä laajennetaan asteittain myös muihin kestävyystekijöihin, kuten yhteiskuntavastuuseen, korostaen kriteeristön avoimuuden, läpinäkyvyyden ja mitattavuuden tärkeyttä. 
Sikäli kun sijoituskohteiden luokitukset voidaan laatia yhteismitallisiksi ja kriteeristöistä luodaan tarkoituksenmukaisia ja läpinäkyviä, talousvaliokunta puoltaa tällaisten järjestelmien käyttöönottoa. Tällä hetkellä ympäristöystävällisyyden käsitettä käytetään varsin vaihteleviin parametreihin tukeutuen ja tavalla, joka ei kaikissa tapauksissa edistä sijoituskohteiden vertailtavuutta. 
Talousvaliokunta toistaa aikaisemman lausuntonsa mukaisen kannanoton ilmastonmuutoksen hillitsemisen keinovalikoimasta todeten, ettei taksonomiaa ole syytä rakentaa siten, että sille pohjautuen säädettäisiin verotuksellisia tai viranomaisten suorittamaan valvontaan liittyviä automaattisia seurausmekanismeja. Talousvaliokunnan varauksellisuuden taustalla on ollut ja on edelleen kysymys siitä, kuinka laajakantoisia vaikutuksia taksonomialla voi olla, esimerkiksi tavoilla, jotka merkitsisivät yhteisöoikeuden välillistä laajentumista jäsenvaltioiden yksinomaisen toimivallan piiriin kuuluville alueille. Valiokunta ei pidä täysin poissuljettuna, että ilmaston kannalta kestäville toiminnoille voitaisiin jatkossa säätää huojennuksia myös esimerkiksi verotuksen alalla, sikäli kun nämä huojennukset perustuvat huolelliseen vaikutusten arviointiin ja ovat läpinäkyviä, tasapuolisia ja yhteensopivia muiden kannustimien sekä verojärjestelmämme kokonaisuuden kanssa. 
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Talousvaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan. 
Helsingissä 28.9.2018 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Martti
Mölsä
sin
varapuheenjohtaja
Harri
Jaskari
kok
jäsen
Harry
Harkimo
liik
jäsen
Petri
Honkonen
kesk
jäsen
Hannu
Hoskonen
kesk
jäsen
Laura
Huhtasaari
ps
jäsen
Lauri
Ihalainen
sd
jäsen
Katri
Kulmuni
kesk
jäsen
Johanna
Ojala-Niemelä
sd
jäsen
Ville
Skinnari
sd
jäsen
Joakim
Strand
r
jäsen
Antero
Vartia
vihr
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Teija
Miller
Viimeksi julkaistu 1.10.2018 12.18