Valtioneuvoston kirjelmä Euroopan talous- ja rahaliiton (EMU) kehittämisestä (E 80/2017 vp) on jatkoa vuonna 2012 käynnistyneelle laaja-alaiselle keskustelulle EMU:n kehittämisestä lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Kirjelmässä otetaan kantaa keskeisimpiin lähitulevaisuuden kysymyksiin. Valtioneuvosto pitää tässä vaiheessa päätavoitteinaan pääomamarkkinaunionin edistämistä ja pankkiunionin loppuunsaattamista. Valtioneuvosto onkin vastikään antanut lisäksi kirjelmän pankkiunionin loppuunsaattamisesta (E 95/2017 vp). Talousvaliokunta katsoo EMU:n kehittämisen ja pankkiunionin loppuunsaattamisen olevan sillä tavoin keskinäisessä riippuvuussuhteessa toisiinsa, ettei näitä koskevia kirjelmiä ole tarkoituksenmukaista käsitellä erillisinä, vaan kattavan kokonaiskäsityksen saamiseksi kannanottoja tulee tarkastella toistensa yhteydessä.  

Pääomamarkkinaunionin kehittämistä on käsitelty aikaisemman valtioneuvoston kirjelmän yhteydessä (TaVL 41/2017 vp — E 66/2017 vp), jolloin talousvaliokunta kiinnitti huomiota ylätason teemana muun muassa harmonisoidun säännöstön soveltamiskäytäntöön; pääomamarkkinaunionin tavoitteiden saavuttamisen edellytyksenä on, että yhteistä sääntelyä myös sovelletaan yhdenmukaisesti eri jäsenvaltioissa. Merkittävinä yksityiskohtaisempina teemoina käsiteltiin muun muassa katettujen joukkolainojen vaikutusta pankkien kriisinratkaisutilanteessa tehtäviin laitoksen tappioiden kattamistoimiin ja uudelleenpääomittamiseen sekä rahoitusmarkkinoiden toimijoiden heterogeenistymisestä seuraavaan tarpeeseen pystyä sääntelemään toimintoa eikä toiminnanharjoittajaa, jotta toimialan nopean kehityksen myötä syntyviltä sääntelyaukoilta voitaisiin välttyä. Talousvaliokunta painotti myös sijoittajansuojan johdonmukaisuusvaatimusta.  

Talousvaliokunta toteaa, että euroalue ei ole kehittynyt sellaiseksi kuin se vuonna 1998 esitettiin. Euromaiden julkistalouteen ja makrotalouspolitiikkaan kohdistuva EU-ohjaus on syventynyt tavalla, jota ei tuolloin osattu ennakoida. Samoin pankkiunioni ja kriisinhoitoa varten luodut korjausmekanismit eivät olleet osa sitä rahaliittoa, johon Suomi aikanaan liittyi. Euroalueen talouden hallintoa ovat leimanneet nopeatempoiset ongelmanratkaisutilanteet, joissa tosiasialliset vaihtoehdot ehdotetuille ratkaisuille ovat olleet hyvin vähäiset.  

Talousvaliokunta yhtyy kuulemiensa asiantuntijoiden näkemykseen, jonka mukaan eurojärjestelmässä on sellaisia rakenteellisia piirteitä, jotka tekevät siitä epäoptimaalisen. Järjestelmän puutteita onkin pyritty korjaamaan, pala kerrallaan. Euroopan vakausmekanismi ja pankkiunionin kehittäminen ovat näistä merkittävimpiä. Lisäksi taloudellista koordinaatiota on pyritty vahvistamaan uudella lainsäädännöllä, joskin näiden sääntöjen toimeenpano on ollut vaihtelevaa. Kasvu- ja vakaussopimuksenkin tosiasiallinen vaikutus näyttää jääneen vaatimattomaksi: makrotalouspolitiikan uudet ohjausvälineet eivät näytä tukeneen jäsenmaiden rakenteellisia uudistuksia tavoitellulla tavalla. Kriisinhallintamekanismit ovat osoittaneet toimintakykynsä, mutta kehikko sijoittajanvastuun toteuttamiselle valtioiden velkaongelmien hoitamisessa puuttuu kuitenkin edelleen. Valtioneuvoston kirjelmissä ei oteta kantaa työmarkkinakysymyksiin, mutta talousvaliokunta huomauttaa, että työmarkkinoiden toimivuus ja työvoiman vapaa liikkuvuus ovat keskeisesti Euroopan kilpailukykyyn ja hyvinvointiin vaikuttavia tekijöitä, minkä vuoksi työmarkkinakysymyksiä tulee pitää esillä arvioitaessa talous- ja rahaliiton kehittämistä ja varmistaa, että työlainsäädännön kehittäminen tapahtuu yhdensuuntaisesti muiden talouspoliittisten toimien kanssa ja ottaen huomioon työlainsäädännön työntekijöitä turvaava luonne. Palkka ja siihen liittyvät sopimusratkaisut kuuluvat sopimusautonomian piiriin. 

Valtioneuvoston kanta kirjelmien mukaisiin kehittämisehdotuksiin (rahoituskriisien ennaltaehkäisy, niiden hallinta ja suhdannepolitiikka) jäsentyy kolmen kokonaisuuden kautta: jäsenvaltioiden talouden tuottavuuserot, pankkien ja valtioiden välinen kohtalonyhteys ja kriisinhallintakehikon uskottavuus.  

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi ja siihen sisältyvä kriisinratkaisurahasto merkitsevät jo nykyoloissa mittavaa yhteisvastuuta pankkiunioniin kuuluvien jäsenvaltioiden pankkien välillä. Moraalikadon estämiseksi yhteisvastuun syventämisen ennakkoedellytyksenä tulee pitää, että täysin yhteisvastuulliseen varautumisjärjestelyyn siirrytään vasta, jos pankkiunionimaiden pankkisektorien riskejä on riittävästi vähennetty ja pankkien nykyiset ongelmat on korjattu näiden kotivaltioiden omin toimin. Talousvaliokunta korostaa, että riskien vähentämisen toteutumisen varmistamisessa keskeistä on muun muassa riittävän tiukkojen tappionsietokykyvaatimusten sisällyttäminen lainsäädäntöön ja niiden täytäntöönpanon varmistaminen pankkikohtaisissa vaatimuksissa. 

Finanssikriisi ja sitä seurannut kaksoistaantuma korostivat pankkien ja valtioiden välisen kohtalonyhteyden vaikutuksia. Valtioneuvosto on pitänyt tärkeinä toimia, joilla yhteyttä pyritään heikentämään ja katkaisemaan. Eräänä keinona tähän tavoitteeseen pääsemiseksi on nähty pankkien vakavaraisuussääntelyn muuttaminen valtioriskien osalta paremmin todellisia riskejä vastaaviksi. Talousvaliokunta jakaa valtioneuvoston ja kuulemiensa asiantuntijoiden käsityksen kysymyksen monimutkaisuudesta. Riskipainojen arvioiminen julkiselle velalle ei ole yksinkertaista, ja tavanomaiset luottoriskimallit eivät sovellu kovin hyvin valtioriskien arviointiin.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on keskusteltu mahdollisuudesta eriasteisiin kannustimiin pohjautuvien rajoitteiden asettamisesta pankin koti- ja muiden valtioiden valtionlainojen osuuksille pankin taseessa: pankin pääomavaatimus kasvaisi, kun valtionlainojen osuus kasvaisi yli asetettujen rajojen. Tämä merkitsee, että riskipainot olisivat myötäsyklisiä. Talousvaliokunta huomauttaa, että toimet, jotka kasvattavat eurovaltioiden velan riskillisyyttä ja nostavat riskin hintaa, saattavat heikentää toimijoiden velkakestävyyttä erityisesti, jos toimet toteutetaan nopealla aikataululla ja tilanteessa, jossa velkatasot ovat jo lähtökohtaisestikin korkeita. Tällaiset eurovaltioiden riskillisyyttä lisäävät toimet kasvattaisivat tarvetta aikaansaada riskittömäksi luokiteltava sijoituskohde euroalueelle. Tähän liittyen komissio on tehnyt esityksen valtionvelkakirjavakuudellisten arvopapereiden kehittämisestä. Synteettisten eurobondien ongelmaksi muodostuisi kuitenkin muun muassa arvopapereiden heikoimpaan erään liittyvä luottoriski ja kysymys tämän riskin kantamisesta stressitilanteessa. Talousvaliokunta tähdentää, että turvallisen sijoituskohteen valmistelua olisi syytä kiirehtiä, jos valtionvelan kohtelua pankkisäätelyssä halutaan kiristää merkittävästi. Suuriin riskikeskittymiin kohdistuvien rajoitteiden ja riskipainojen asettamisessa tulisi pyrkiä malliin, joka ei tarpeettomasti kasvata toimen myötäsyklisyyttä. 

Komissio esittää pankkiunionin viimeistelyn keskeisenä tekijänä pidetyn yhteisen talletussuojan toteuttamista hieman aikaisemmista ehdotuksista poikkeavalla tavalla. Komission uuden ehdotuksen mukaan yhteinen talletussuojajärjestelmä voitaisiin toteuttaa kaksivaiheisesti: Ensivaiheessa EDIS tarjoaisi ainoastaan väliaikaista maksuvalmiuslainaa kansallisille järjestelmille ja vasta jälkimmäisessä vaiheessa kattaisi porrastetusti myös tappioita. Jälkimmäisessä, yhteisvakuutusmallissa kansalliset rahastot ja yhteinen rahasto rahoittaisivat talletussuojakorvaukset rinnakkain, ensisijaisesti kuitenkin kansallisesta ja vasta tämän jälkeen yhteisestä rahastosta. Yhteisvakuutus tarkoittaa käytännössä sitä, että jos yhden valtion kansallisen talletussuojarahaston vastuunkantokyky ei yksin riitä sen maksettaviksi tulevien riskien kattamiseen, jälleenvakuutusmekanismin avulla sille lainattaisiin varoja yhteisestä rahastosta, joka saa puolestaan varansa muiden valtioiden kansallisilta talletussuojarahastoilta. Koska nämä joutuisivat puolestaan vaatimaan jäseniltään lisämaksuja oman suojansa ylläpitämiseksi, lopulta kustannus siirtyisi pankkien asiakkaiden maksettavaksi finanssipalveluiden lisääntyneinä kustannuksina. 

Ehdotuksen lähtökohtana on, että yhteisvakuutusmalliin siirryttäisiin vasta, kun ensin olisi todennettu jäsenvaltioiden pankkisektoreiden riskien tasaantuminen muun muassa järjestämättömien luottojen suhteen. Järjestelemättömät saatavat ovatkin yhteisen talletussuojan etenemisen kannalta keskeinen kysymys; riskin jakaminen yhteisvastuuna ilman riittäviä ennakollisia tasaavia toimia johtaisi todennäköisesti merkittävään tulonsiirtoon jäsenvaltioiden välillä. Nykyisellään yhteisvastuu sisältäisi riskin epäoikeudenmukaisesta taakanjaosta ja moraalikadosta. 

Talousvaliokunta toteaa, että pankkisektorien vanhat ongelmat sekä pitkittynyt taantuma ovat jarruttaneet talletussuojajärjestelmän yhteisvastuuta syventävää kehitystä. Talousvaliokunta pitää yhteiseen talletussuojaan kohdistuneita kriittisiä kantoja perusteltuina, koska viime vuosien valoisasta talouskehityksestä huolimatta pankkien taseiden tervehdyttämispyrkimykset eivät näytä kantavan hedelmää toivotulla ripeydellä ja talletussuojajärjestelmän kehittämisen edellytyksenä pidetyssä määrin.  

Talousvaliokunta suhtautuu silti varauksellisen myönteisesti yhteiseen talletussuojaan edellyttäen, että yhteisvastuun piiriin kuuluvien pankkien riskejä saadaan ensin merkittävästi vähennettyä ja että talletussuojan mekanismi rakentuu oikeudenmukaisesti. Tähän liittyvät kysymykset yhteiseen mekanismiin pääsystä ylipäänsä ja lisäksi siitä, millä ehdoilla yhteiseen järjestelmään osalliset tulevat siihen mukaan.  

Yhteistä talletussuojaa puoltavat samat syyt kuin ne, joiden vuoksi kriisinratkaisumekanismi on luotu. Epäsymmetristen sokkien vaikutusten lieventämiseksi erityisesti pienen valtion etu on olla mukana valtioiden rajat ylittävässä laajemmassa vakuutuspoolissa. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että jatkovalmistelussa kiinnitetään erityisesti huomioita vaatimuksiin, joiden täyttyminen asetetaan yhteisvastuun laajentamisen ennakkoehdoksi. 

Järjestämättömien lainojen ja muiden ongelmallisten tase-erien nähdään jarruttavan EU-maiden talouksien elpymistä ja yhdentymiskehitystä. ECOFIN-neuvoston toimenpideohjelma sisältää tehtäviä niin komissiolle, Euroopan keskuspankille kuin Euroopan pankkiviranomaisellekin. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että toimet kohdistetaan niihin luottolaitoksiin, joissa järjestämättömät saatavat ovat ongelma ja että tarvittaessa nojaudutaan elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisesti sijoittajanvastuuseen.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty näkemyksiä, joiden mukaan järjestämättömien lainojen ongelman ratkaisemiseksi joudutaan mahdollisesti hyväksymään niiden vähentäminen asteittainen. Tällöin tulisi selvittää erityisesti markkinaehtoisten ratkaisujen käyttökelpoisuus ja varmistaa, että myös lainsäädännöllinen viitekehys tukee näitä ratkaisuja. Valtionapulainsäädännön osalta voi olla välttämätöntä harkita siirtymäaikoja edellä kuvatun menettelyn mahdollistamiseksi. 

Euroalueella käydään keskustelua suhdanteiden tasaamismekanismista. Tästä lähtökohdasta talousvaliokunta edustaa varovaista kantaa uusien makrotaloudellisten vakausjärjestelyjen luomiseksi. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Euroopan vakausmekanismi tai siitä muodostettu Euroopan valuuttarahasto (EVR) ei todennäköisesti voisi toimia tehokkaana rahoitusvakauselimenä nykyistä laajemmalla mandaatilla, jos sen keskeiset päätökset olisi edelleen tehtävä yksimielisesti. Yksimielisyysvaatimuksesta luopuminen taas johtaisi ongelmiin jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin näkökulmasta. Talousvaliokunta jakaa valtioneuvoston kriittisen kannan yksimielisyysvaatimuksesta luopumisesta. 

Suhdannetasausmekanismia koskevaan keskusteluun kytkeytyy talous- ja rahaliiton sosiaalinen ulottuvuus. Komissio haluaa laajentaa vallitsevaa käsitystä sosiaalisesta ulottuvuudesta siten, että siinä painotettaisiin perinteisten taloudellisten, sosiaalisten ja työllisyyskysymysten lisäksi myös muun muassa koulutusjärjestelmien modernisointia. Talousvaliokunta pitää ajattelutavan muutosta myönteisenä ja muistuttaa, että Euroopan unioni on paitsi taloudellinen myös sosiaalinen ja arvoyhteisö ja ettei talous- ja rahaliiton kehittäminen ole mielekästä, jos sen sosiaalisesta ulottuvuudesta ei huolehdita yhtä lailla. EU:n rajallisen toimivallan vuoksi asiassa edistyminen riippuu kuitenkin viime kädessä jäsenmaista, joiden sitouttamista yhteisiin sosiaalisiin normeihin vaikeuttavat niiden syvälle juurtuneet ja osin runsaastikin toisistaan poikkeavat sosiaalipoliittiset lähestymistavat. Talous-, työ- ja sosiaalipolitiikan tavoitteita voidaan yhteensovittaa lisäämällä talouden ohjausjakson seurantatavoitteisiin taloudellisten lisäksi sosiaaliset kriteerit. 

Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat olleet valtaosin yksimielisiä siitä, että suomalaisen työeläkejärjestelmän kannalta on tärkeää, että lakisääteistä eläketurvaa koskevat päätökset tehdään jatkossakin kansallisella tasolla, eikä unioninlaajuista sosiaalivakuutusjärjestelmää tule edistää.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että eurojärjestelmää koskevassa kansallisessa päätöksenteossamme arvioidaan mahdollisimman laaja-alaisen keskustelun pohjalta, mitkä ovat tavoitteemme ja reunaehtomme kehityksen eteenpäin viemiseksi, korostaen kuitenkin rahoitusmarkkinoiden vakauden merkitystä orastavan kasvun kannalta. Tämänhetkisessä taloudellisessa tilanteessa rahaolojen vakaus on ensiarvoisen tärkeää kansantaloutemme alkaneelle elpymiselle. Makrovakaus lepää vakaan rahoitusvakauden varassa. Talousvalokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, joka korostaa markkinakurin ja jäsenvaltioiden oman vastuun merkitystä. Vasta konkreettisen ja selvästi todennetun pankkisektorin merkittävän riskien vähentämisen ja tasaamisen jälkeen on mahdollista edetä kohti yhteistä talletussuojaa ja kriisinratkaisurahaston pysyvää varautumisjärjestelyä. 

Talousvaliokunta katsoo, että yhteinen valuutta edellyttää eurooppalaisen pankki- ja rahoitustoiminnan voimakasta harmonisoimista, mutta fiskaaliunioni tai jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin merkittävä rajoittaminen eivät ole vakaan yhteisvaluuttajärjestelmän ja rahoitusmarkkinoiden terveen kilpailun edellytyksiä.