Luottolaitosten kriisinratkaisun lainsäädännöllinen kehikko.
Valtioneuvoston kirjelmän mukaisen kriisinratkaisurahaston yhteisen varautumisjärjestelyn tarkoitus on toimia viimesijaisena rahoituslähteenä rahastolle tilanteessa, jossa rahaston varat eivät riitä. Kriisinratkaisun ja sen varautumisjärjestelyn katsotaan muodostavan yhden pankkiunionin pilareista yhteisen eurooppalaisen talletussuojan ja yhteisen valvonnan ohella.
Kriisinratkaisumekanismin lähtökohtana on luottolaitoksen toiminnassa syntyneiden tappioiden jakaminen ja uudelleenpääomittaminen ensisijaisesti laitoksen omistajien ja sijoittajien varoin. Sijoittajanvastuun (bail-in) toteuttamiseksi luottolaitoksille on lainsäädännössä asetettu vaade omien varojen ja alentamiskelpoisten erien vähimmäismääristä (MREL). Sääntelyssä on kuitenkin pyritty ennakoimaan myös tilanteet, joissa omistajien ja velkojien omistusten ja saamisten alaskirjaus ei kuitenkaan riitä tappioiden kattamiseen ja laitoksen riittävään uudelleenpääomittamiseen. Näitä tilanteita varten on laadittu kriteeristö, jonka mukaisesti laitoksen on mahdollista hakea lisärahoitusta yhteisestä kriisinratkaisurahastosta. Rahaston suuruus on mitoitettu kartutettavaksi siirtymäaikana (2016—2023) niin suureksi (noin 1 prosentti korvattavien talletusten määrästä), että se olisi riittävä vakavankin finanssikriisin yhteydessä toteutuvien tappioiden kattamiseen ja laitosten uudelleenpääomittamiseen.
On kuitenkin pidettävä todennäköisenä, että jos rahastoon turvautuu lyhyen ajan sisällä useita suuria laitoksia, sen kapasiteetti ei tule riittämään. Rahaston käyttöä ja sen kapasiteetin riittävyyttä arvioitaessa on myös huomattava, että sijoittajanvastuun toteuttaminen ennen rahastoon turvautumista ei ole edellytyksenä silloin, kun laitos tarvitsee varoja likviditeettitilanteen tukemiseen. Siksi on tärkeää, että järjestelmä sisältää myös viimesijaisen varautumisjärjestelyn.
Neuvottelutilanne.
Pankkiunionin jäsenvaltiot ovat sitoutuneet siihen, että kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely otetaan käyttöön vuoden 2023 lopussa, mutta mahdollisesti jo aiemmin, jos arvio pankkisektorin riskeistä osoittaa, että ne ovat vähentyneet riittävästi. Jäsenvaltiot pyrkivät nyt löytämään yhteisymmärryksen siitä, miten vakausmaksujen siirtoa yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämistä koskevaa valtiosopimusta voitaisiin muuttaa, jos yhteisvastuun aikaistamiselle löytyy riittävästi tukea.
Talousvaliokunta toteaa, että vaikka valtiosopimuksen muuttaminen ei ole välttämätön edellytys varautumisjärjestelyn aikaistetulle käyttöönotolle, (ylimääräisten vakausmaksujen vaiheittainen yhdistäminen jo siirtymäkauden aikana) sillä on kuitenkin keskeinen merkitys siinä, mikä on varautumisjärjestelyn kapasiteetti siirtymäkauden jäljellä olevana loppuaikana.
Valtiosopimuksen muuttaminen -vaihtoehto.
Varautumisjärjestelmän kapasiteetin riittävyys yksittäistapauksessa voi riippua siten siitä, onko käytettävissä vain tukea tarvitsevan luottolaitoksen oman valtion osuutta vastaava määrä vai onko rahoituspohja laajempi: siirtymäkauden aikana ylimääräisiä vakausmaksuja voidaan kerätä ainoastaan sen jäsenvaltion pankeilta, joita kriisitilanne koskee. Sopimusmuutosten myötä ylimääräisiä vakausmaksuja voisi kerätä myös niiden jäsenvaltioiden pankeilta, joita kriisitilanne ei ole koskettanut. Jäsenvaltion pankkisektori saattaisi siten joutua maksamaan ylimääräisiä vakausmaksuja jossakin toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvan pankkikriisin vuoksi, mutta toisaalta jäsenvaltion kohdatessa useampia pankkien kriisiytymisiä edellytykset näiden tukemiselle olisivat paremmat laajemman rahoituspohjan käytön myötä.
Siirtymäkauden päätyttyä (vuodesta 2024 alkaen) ylimääräisiä vakausmaksuja kerätään joka tapauksessa koko pankkiunionin alueelta. Tällöin myös kriisinratkaisurahastoon etukäteen kerätyt varat ovat täysin yhdistyneitä.
Ennakoidut vaikutukset.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on keskusteltu myös siitä, olisiko ehdotetuilla muutoksilla vaikutuksia luotonantoon. Talousvaliokunta toteaa, että vakavaraisuussääntelyä on kiristetty viime vuosina merkittävästi. Useissa jäsenvaltioissa on makrovakausvälineitä — sekä syklisiä että järjestelmäriskejä vastaan — vahvistettu eri perustein ja erilaisista lähtökohdista. Maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta merkittäville laitoksille on vastikään asetettu lakisääteisenä vähimmäisvaatimuksena kokonaistappionsietokykyvaatimus. Tämän lisäksi kriisinratkaisuviranomainen voi asettaa näille laitoksille laitoskohtaisen, täydentävän lisävaatimuksen. Muiden kuin systeemisesti merkittävien laitosten vaatimusten taso perustuu elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin ja on kriisinratkaisuviranomaisen harkintavallassa. Näidenkin suhteen tappionsietokykyvaatimusta on täsmennetty muun muassa luomalla viranomaiselle mahdollisuus edellyttää tappioiden osittaista kattamista uuteen velkaluokkaan kuuluvilla instrumenteilla. Suomen kansalliset viimeaikaiset makrovakauspäätökset ovat olleet järjestelmäriskipuskureita vahvistavia; vastasyklisiä riskipuskureita on katsottu säännellyn jo aiemmin ja riittävästi. Näiden vaatimusten kiristymisen voidaan arvioida osaltaan vaikuttaneen siihen, minkälaisia tase-eriä pankki voi ja mitä sen kannattaa pitää taseessaan.
Yllä kuvatulla kehityksellä on yhteys antolainauspolitiikkojen muovautumiseen. Antolainauksen voidaan todeta riippuvan varsin monikerroksisista syy-seuraussuhteista, joissa muuttuvina tekijöinä ovat kansalliset ja ylikansalliset säädösmuutokset, markkinoiden reaktiot ja odotukset sekä uudet toimialaa muuttavat liiketoimintamallit. Esimerkiksi yksinomaan riskipainojen vaikutuksilla ei voitane selittää rahoituksen saatavuuden, hinnan tai muiden ehtojen muutoksia ja vaihtelua.
Vakavaraisuussäännösten noudattaminen on joka tapauksessa edesauttanut Suomen pankkisektorin häiriönsietokyvyn vahvistumista ja siten laskenut todennäköisyyttä siihen, että se joutuisi turvautumaan kriisinratkaisumekanismin käyttöön. Kansallisista lähtökohdistamme katsottuna puuttuukin kannustin valtioneuvoston kirjelmässä kuvatulle yhteisvastuun voimaantulon nopeuttamiselle.
Vaihtoehtojen punninta.
Koska kriisinratkaisurahaston ja sen varautumisjärjestelyn kautta annettava rahoitus peritään myöhemmin täysimääräisesti takaisin pankeilta, suomalaisten pankkien kannalta on tärkeää, että rahaston käyttökynnys on korkealla. Vaikka rahaston koko ja käyttöönottomekanismi tulee rakentaa siten, että järjestelyllä on tosiasiallista uskottavuutta, on tärkeää samalla pitää esillä, että kovin runsas ja helposti käytettävissä oleva varautumisjärjestely on omiaan ruokkimaan myös riittämätöntä varautumista riskeihin.
Sijoittajanvastuun on oltava ensisijainen keino pankkikriisien kustannusten kattamisessa. Pankeilla on oltava vaatimusten mukainen määrä alentamiskelpoisia omia varoja ja velkaeriä.
Suhde talletussuojaan.
Pankkiunionin yhtenä keskeisenä elementtinä pidetyn yhteisen talletussuojan edistäminen on kytketty luottolaitosten riskien vähentämiseen hyvin samansuuntaisesti kuin kriisinratkaisukehikonkin kehittämisessä. Vaikka molemmissa on kysymys ennakollisesta rahastoinnin kautta toteutettavasta varautumisesta, talousvaliokunta muistuttaa, että näillä mekanismeilla on merkittäviä eroja. Kriisinratkaisumekanismi — ja sen viimesijaisena vaiheena toimiva varautumisjärjestely — pyrkii varmistamaan pankin toiminnan jatkuvuutta, jolloin kysymystä talletussuojan aktivoinnista ei tarvitsisi edes ottaa esille. Talletussuoja ja sen riittävyys tulevat ajankohtaisiksi kysymyksiksi vasta, kun arvio pankin elinkelpoisuudesta osoittaa, ettei laitoksella ole edellytyksiä jatkaa toimintaansa, jolloin pankin velkojat saavat saatavansa kansallisin insolvenssimenenettelyin, kukin etusijansa mukaisesti. Tässä menettelyssä tallettaja-velkojia suojataan erityisin suojasäännöksin — pankkiunionin kehittämisen tässä vaiheessa vielä kansallisin rahastoin.
Lopuksi.
Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että pankkiunionin loppuun saattaminen on myös Suomen edun mukaista. Harmonisoitu sääntely, yhteinen valvonta ja kriisitilanteissa vastuita jakava kriisinratkaisumekanismi voivat luoda Eurooppaan talouden syklejä nykyistä paremmin kestävän pääomamarkkinan huomattavasti paremmin kuin mihin kansallisilla vastasyklisiä tai järjestelmäriskipuskureita sääntelemällä pystyttäisiin. Tämä edellyttää moral hazard -ongelman ratkaisemista tyydyttävällä tavalla.Moral hazardilla tarkoitetaan yleisesti oikeus- ja taloustieteellistä tilannetta, jossa osapuoli lisää riskinottoaan siksi, että osa riskien seurauksista koituu jollekulle muulle.
Talousvaliokunta katsoo, että edellä sanotusta huolimatta ei sovitusta siirtymäajan vaiheittaisesta etenemisestä tule poiketa valtioneuvoston kirjelmässä kuvattujen nopeuttamista merkitsevien sopimusmuutosten avulla. Edettäessä kohti siirtymäkauden loppua yhä suurempi osa etukäteen kerätyistä varoista katsotaan yhdistyneeksi ja siten käytettävissä missä tahansa jäsenvaltiossa tapahtuvaan kriisinratkaisutilanteeseen. Jäljellä oleva siirtymäaika tulee käyttää täysimääräisesti ja tehokkain kansallisin ja pankkien omin toimin riskien vähentämiseksi.
Ottaen huomioon yhteiseen varautumisjärjestelyyn sitoutuminen jo aikaisemmin ja siirtymäajan jäljellä oleva aika talousvaliokunta ei kuitenkaan pidä tarkoituksenmukaisena pyrkiä pidentämään jo sovittua vastuun jakamiseen liittyvien elementtien aikataulua. Sen sijaan voidaan kuitenkin edelleen jatkaa toimia sen suhteen, että pankeilta edellytetään kunnianhimoista riskien vähentämistä. Valiokunta ottaa tähän tarkemmin kantaa vuoden 2020 aikana toteutettavan väliarvioinnin yhteydessä.