Tausta ja tavoitteet

Hallituksen esityksen tavoitteena on nopeuttaa maanpuolustukselle ja varautumiselle tärkeiden tuotantolaitosten sijoittamista ja lupamenettelyjä. Lisäksi rajoitettaisiin tietojen luovuttamista yleisölle siltä osin kuin se on välttämätöntä kansallisen turvallisuuden ja kansainvälisten sopimusten kannalta. Esityksessä ehdotettaisiin muutettavaksi vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettua lakia (kemikaaliturvallisuuslaki) ja rakentamislakia. Esitykseen sisältyvät ehdotukset kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriön sekä ympäristöministeriön hallinnonalaan. 

Esityksen taustalla on heikentynyt kansainvälinen turvallisuustilanne ja tarve vahvistaa puolustusteollista perustaa. Toimintaympäristön muutos edellyttää Euroopalta vahvempaa vastuuta omasta puolustuksestaan ja turvallisuudestaan. Samalla Euroopan maat investoivat puolustuksensa kehittämiseen, mikä edellyttää myös teollisuuden tuotannon tason nostoa ja samalla uusia tuotantotiloja ja -linjoja. Voimassa oleva laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta ei kaikilta osin vastaa tähän tarpeeseen.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että nyt ehdotetuilla muutoksilla mahdollistetaan maanpuolustukselle tärkeiden vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoittuminen mahdollisimman sujuvasti. Valiokunta arvioi tässä lausunnossaan ehdotusta erityisesti siitä näkökulmasta, millä tavoin ehdotetut muutokset edesauttavat sujuvoittamaan luvitusta ja siten vahvistamaan puolustusteollista perustaa. 

Ehdotetut lainmuutokset

Kemikaaliturvallisuuslakiin ehdotetaan lisättävän maanpuolustukselle tärkeitä tuotantolaitoksia koskevat säännökset. Maanpuolustukselle tärkeällä tuotantolaitoksella tarkoitettaisiin muuta kuin Puolustusvoimien hallinnassa olevaa tuotantolaitosta, jolla on maanpuolustukselle olennainen merkitys. Puolustusministeriö antaisi lausunnon tuotantolaitoksen tärkeydestä maanpuolustukselle. Poikkeukset koskisivat näin ollen harvoja tuotantolaitoksia. 

Rakentamislakiin ehdotetaan lisättävän säännökset eräiden maanpuolustukselle tärkeiden tuotantolaitosten sijoittamisluvasta, jota sovellettaisiin, kun kyseessä on joko vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain mukaan maanpuolustukselle tärkeä tuotantolaitos tai muu maanpuolustuksen varautumistarkoituksen edellyttämä tuotantolaitos, jolla on olennainen merkitys maanpuolustukselle. Rakentamisluvan hakijan niin pyytäessä rakentamislupaan liittyvä sijoittamisen edellytysten olemassaolo ratkaistaisiin sijoittamisluvalla ilman asemakaavaa tai sellaista yleiskaavaa, jossa on määrätty sen käyttämisestä rakentamisluvan myöntämisen perusteena. Edellytyksenä sijoittamisluvan soveltamiselle olisi, että tuotantolaitoksella olisi puolustusministeriön lausunnon perusteella olennainen merkitys maanpuolustukselle ja että tuotantolaitos ei sijaitsisi alueella, jolla on voimassa oleva asemakaava. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettujen lainmuutosten tavoitteita tärkeinä ja ehdotettua sääntelyä keskeisiltä osin perusteltuna. Nykyisellään tuotantolaitoksen lupaprosessi kestää jopa useita vuosia, ja eri lupamenettelyihin liittyvät valitusmahdollisuudet luovat epävarmuutta investointien toteutumisesta. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa arvioinnin kohteeksi ovat nousseet erityisesti kemikaaliturvallisuuslain suhde rakentamislain sijoittamislupaa koskevaan sääntelyyn ja ehdotetun osallistumis- ja valitusoikeuden laajuus.  

Kemikaaliturvallisuuslain muutokset ja sijoittamislupa

Talousvaliokunta on tarkastellut erityisesti kemikaaliturvallisuuslain 20 §:n ja nyt ehdotetun uuden 20 a §:n suhdetta rakentamislakiin. Voimassa oleva kemikaaliturvallisuuslain 20 § ei tunnista tilannetta, jossa tuotantolaitos voitaisiin rakentaa ilman oikeusvaikutteista kaavaa. Maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamisluvan huomioon ottamisesta säädettäisiin ehdotetussa lain 20 a §:ssä. Se mahdollistaisi poikkeamisen kemikaaliturvallisuuslain kaavan huomioon ottamista koskevien 20 §:n vaatimusten harkinnasta lupa- tai ilmoitusmenettelyssä. Kaavan sijaan otettaisiin huomioon rakentamislain nojalla annettu maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamislupa.  

Ehdotetun muutoksen on arvioitu olevan lupamenettelyä merkittävästi sujuvoittava, koska kaavoituksesta johtuvat viiveet tai kaavoittamattomuus eivät säännöksen soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden osalta hidastaisi hankkeen etenemistä. Talousvaliokunta pitää ehdotettua muutosta tarpeellisena ja perusteltuna. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on toisaalta tuotu esille, että muiden kuin maanpuolustukselle tärkeiden tuotantolaitosten sijoittaminen suoraan sijoittamisluvalla estyisi lainmuutoksesta huolimatta edelleen, sillä kemikaaliturvallisuuslain mukaisen luvan edellytyksenä olisi muiden hankkeiden osalta edelleen alueen kaavoittaminen. Vuoden 2025 alusta voimaan tullut rakentamislaki mahdollistaa tiettyjen edellytysten vallitessa rakentamisen ilman kaavoitusta. Muutoksen tarkoituksena on nopeuttaa ja sujuvoittaa luvitusta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, ettei ole perusteltua, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto voisi edellyttää kaavan laatimista, mikäli kunta on katsonut, ettei sillä ole tarvetta kaavoittaa hankekaavalla tuotantolaitosta, joka sijoittuisi kaavoittamattomalle alueelle, ja kunnan tarkoituksena on ratkaista asia sen sijaan rakentamislain mukaisella sijoittamisluvalla. Myös kunnallisen kaavamonopolin kannalta on johdonmukaista, että kunnan tulisi ratkaista kaavoituksen tarve.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä arvioida jatkossa tarvetta muuttaa kemikaaliturvallisuuslain ja rakentamislain sääntelyä siten, että se mahdollistaisi myös muiden kuin maanpuolustukselle tärkeiden kemikaaliturvallisuuslain 20 a §:ssä tarkoitettujen tuotantolaitosten sijoittamisen suoraan sijoittamisluvalla. Talousvaliokunta katsoo, että tämä olisi linjassa rakentamislain sijoittamislupaa koskevan sääntelyn kanssa.  

Rakentamislaki ja valitusoikeuden laajuus

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu kysymystä maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamislupaa koskevan valitusoikeuden laajuudesta. Valitusoikeudesta maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamisluvasta säädettäisiin rakentamislain 179 b §:ssä. Säännösehdotuksen 1—3 kohdat koskevat asianosaispiirin kuuluvien valitusoikeutta. Tämän lisäksi kunnalla ja naapurikunnalla, jonka alueidenkäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa, olisi valitusoikeus (5 ja 6 kohdat). Lisäksi valitusoikeus olisi lupa- ja valvontavirastolla ja muulla viranomaisella (7 ja 8 kohdat). Näiltä osin valitusoikeutettujen piiri olisi sama kuin puhtaan siirtymän sijoittamisluvassa (rakentamislain 179 a §).  

Ehdotettu pykälän 4 kohta olisi puhtaan siirtymän sijoittamisluvasta poikkeava, koska sen mukaan valitusoikeus olisi myös yleisöllä, johon onnettomuus vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, ja yleisöllä, jonka etua asiaa koskeva päätös koskee. Hallituksen esityksen säännöskohtaisista perusteluista käy ilmi, että säännösehdotuksen taustalla on Seveso III -direktiivi (2012/18/EU), jonka mukaan ”valitusoikeus olisi yleisöllä, jota asia koskee”. Talousvaliokunta korostaa, että direktiivissä ei kuitenkaan säädetä asiasta näin suoraviivaisesti.  

Seveso III -direktiivin 23(b) artiklan mukaan ”yleisöllä, jota asia koskee, on kansallisten oikeusjärjestelmiensä mukaisesti tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa mahdollisuus saattaa asian laillisuus uudelleen tutkittavaksi direktiivin 2011/92/EU 11 artiklassa säädettyjen menettelyjen mukaisesti”. Direktiivin 15 artiklan 1 kohta koskee yleisön kuulemista ja osallistumista päätöksentekoon.  

Seveso III -direktiivin 23(b) artiklassa viitataan siis YVA-direktiivin (2011/92/EU, direktiivi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista) 11 artiklaan, jossa säädetään muutoksenhakuoikeudesta YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden osalta. Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että myös nyt ehdotetussa sääntelyssä yleisön valitusoikeus on mahdollista rajata YVA-direktiivin soveltamisalan mukaisiin hankkeisiin. 

Kansallisen sääntelyliikkumavaran kannalta olennaiseksi muodostuu myös kysymys siitä, miten ”yleisö, jota asia koskee” määräytyy Seveso III -direktiivin ja siinä viitatun Århusin sopimuksen mukaan. Kysymys valitusoikeutettujen piirin laajuudesta rajautuu näiden, olennaisesti toisiaan vastaavien määritelmien kautta. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella termi ”yleisö, jota asia koskee” ei suoraan rinnastu esimerkiksi suomalaiseen asianosaiskäsitteeseen, vaan on sitä laajempi, mutta ei kuitenkaan ketä tahansa asiasta kiinnostunutta koskeva. Sille ei ole olemassa yksiselitteistä kansallista vastinetta. Tärkeä ulottuvuus direktiivien määritelmissä on se, että ”yleisöön, jota asia koskee”, katsotaan niin Seveso III -direktiivin kuin Århusin sopimuksenkin mukaan kuuluvan ympäristönsuojelua edistävät ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttävät järjestöt. 

Hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely on rakennettu ottamalla sääntelyyn sellaisenaan Seveso III -direktiivin terminologia. Sen sijaan esityksessä ei ole hyödynnetty direktiivin mahdollistamaa liikkumavaraa asettamalla edellytyksiä ympäristöjärjestöjen valitusoikeuden syntymiselle. Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella selvänä, että kansallisella lailla voidaan jo Seveso III -direktiivin sanamuotojenkin mukaan asettaa ympäristöjärjestöjen valitusoikeuden syntymisen edellytykseksi tiettyjä vaatimuksia. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että hallituksen esityksessä ehdotettu valitusoikeus poikkeaa laajuudeltaan jopa kaavoituksesta, jossa valitusoikeus on rajattu kuntalain 137 §:n mukaisesti asianosaisiin ja kunnan jäseniin. Perusteluissa on viitattu kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 22 ja 23 kohdissa määriteltyyn yleisöön. Tuo yleisön määritelmä ei ole sidottu kunnan jäsenyyteen, vaan kysymykseen voisivat tulla muidenkin kuntien jäsenet. Talousvaliokunnan astiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, ettei voida pitää perusteltuna, että nyt ehdotettu valitusoikeus olisi kaavoitustakin laajempi ja epämääräisempi, jos kemikaaliturvallisuuteen liittyvät seikat on voitu tähän asti ratkaista kaavoituksella. 

Talousvaliokunta katsoo, että valitusoikeutta koskevan sääntelyn tarkoituksenmukaisuutta tulee arvioida ottaen huomioon erityisesti sääntelyn tavoite ja rajattu soveltamisala, sääntelyn piiriin kuuluvien hankkeiden aikakriittisyys sekä mahdolliset riskit valitusoikeuden käyttämisestä esimerkiksi hybridivaikuttamisen kaltaiseen toimintaan. Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella hyvin perusteltuna rajata valitusoikeuden piiriä hallituksen esityksessä ehdotetusta. 

Talousvaliokunta katsoo, että tarkoituksenmukainen tapa rajata valitusoikeutettujen piiriä olisi säätää valitusoikeudesta puhtaan siirtymän sijoittamislupaa vastaavasti siten, että yleisö, jota asia koskee, määriteltäisiin rakentamislain 179 a §:n 2 ja 3 kohtien mukaan kiinteistön omistajiksi tai haltijoiksi sekä henkilöiksi, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Direktiivissä mainitut ympäristönsuojelua edistävät järjestöt voitaisiin ottaa huomioon 2 momentin mukaisesti hankkeissa, joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia. Talousvaliokunta esittää ympäristövaliokunnalle valitusoikeuden rajaamista yllä kuvatulla tavalla. 

Muita huomioita

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että ehdotetun rakentamislain 43 c §:n otsikkona oleva ”Eräiden maanpuolustukselle tärkeiden tuotantolaitosten sijoittamislupa” olisi perusteltua muuttaa muotoon ”Maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamislupa”, koska tätä käsitettä käytetään sekä rakentamislain että kemikaaliturvallisuuslain asiaa koskevissa säännöksissä.  

Ehdotetussa rakentamislain 46 b §:ssä maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamisluvan edellytysten 4 kohdassa tarkoitettaneen nimenomaan maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamislupaa eikä rakentamislain 43 §:n mukaista sijoittamislupaa. Hallituksen esityksessä ehdotetun sanamuodon riskiksi on esitetty, että 4 kohtaa voitaisiin tukita siten, että sovellettavaksi tulisivat rakentamislain 44–46 §:n mukaiset sijoittamisen edellytykset, mitä ei voida pitää säännöksen tarkoituksena. Tulkintahaasteen välttämiseksi kohtaa on esitetty täsmennettäväksi viittauksella maanpuolustukselle tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamislupaan esimerkiksi seuraavasti: 

Myös 46 b §:n varoaluetta koskevan 5-kohdan muotoilua on talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esitetty täsmennettäväksi erityisesti käsitteen ”tarvittava” osalta. Sanamuodon on katsottu olevan liian tulkinnanvarainen ja sitä on esitetty täsmennettäväksi esimerkiksi viittauksella ”tuotannon kannalta” tarpeellisiin varoalueisiin. Talousvaliokunta esittää ympäristövaliokunnan harkittavaksi edellä viitattujen säännösten sanamuodon täsmentämistä.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu myös tarvetta säätää erikseen maanpuolustuksellisesti tärkeän tuotantolaitoksen sijoittamislupaa koskeva valitus käsiteltäväksi kiireellisenä. Valiokunta pitää perusteltuna arvioida myös määräajan asettamista valitusten käsittelylle. Voimassa olevaan rakentamislakiin ei sisälly muita kiireelliseksi luokiteltuja valituksia. Nyt ehdotettuun sääntelyyn liittyvän erillisen, käsittelyn kiireellisyyttä koskevan säännöksen voitaisiin arvioida olevan linjassa sen kanssa, että ehdotettu 186 a § mahdollistaa myös rakentamisen aloittamisen ennen poikkeamisluvan lainvoimaisuutta. Myös nopeat muutokset geopoliittisessa tilanteessa ja turvallisuusympäristössä voivat edellyttää hankkeiden nopeaa toteuttamista. Talousvaliokunta esittää ympäristövaliokunnan harkittavaksi asiaa koskevan erillissäännöksen sisällyttämistä sääntelyyn. 

Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä tärkeänä ja kiireellisenä puolustusteollisen perustan vahvistamiseksi. Nyt ehdotettujen muutosten soveltamisala on kuitenkin varsin suppea, ja valiokunta kiinnittää huomiota myös mahdolliseen laajempaan lainsäädännön arvioinnin ja uudistamisen tarpeeseen vallitsevassa turvallisuus- ja geopoliittisessa toimintaympäristössä.