Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Komissio antoi 7.12.2022 ehdotuksen arvopapereiden määritystoimintaa koskevan sääntelyn muuttamisesta. Ehdotuksen tarkoituksena on varmistaa, että EU:lla on turvalliset, kriisinsietokykyiset ja kilpailulliset keskusvastapuolimääritysmarkkinat, jotka vievät pääomamarkkinaunionia eteenpäin ja vahvistavat myös EU:n strategista autonomiaa. Ehdotuksen tavoitteena on myös valvonnan ja riskien hallinnan tehostaminen erityisesti rajat ylittävien transaktioiden osalta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sääntely koskisi säännöksen voimaantulon jälkeen tehtyjä keskusvastapuolimäärityksen piiriin kuuluvia sopimuksia.  

Ehdotus koostuu muutoksista EU:n lainsäädäntöön sekä komission tiedonannosta. Talousvaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita kannatettavana ja kiinnittää huomiota seuraaviin kysymyksiin: 

Keskusvastapuolten asema, keskeiset tehtävät sekä niiden toiminnan vaikutukset markkinoilla

Keskusvastapuoli toimii rahoitusmarkkinoiden osapuolten välillä tiettyjen sopimusten osalta ostajana jokaiseen myyjään nähden ja myyjänä jokaiseen ostajaan nähden. Keskusvastapuolet toteuttavat rahoitusliiketoimia esimerkiksi osakkeilla, johdannaisilla ja takaisinostosopimuksilla. Ne käsittelevät keskitetysti vastapuolten transaktiot ja positiot, huolehtivat transaktioiden seurauksena syntyvistä velvoitteista ja vaativat jäseniltään riittävät vakuudet ja maksut maksukyvyttömyysrahastoihin. Keskusvastapuolten palveluja käyttävät niiden määritysosapuolet (usein pankkeja, mutta voivat olla myös finanssialan ulkopuolisia yrityksiä) sekä määritysosapuolten asiakkaat.  

Keskusvastapuolten kautta tapahtuva arvopapereiden määritystoiminta mahdollistaa tapahtumien nettouttamisen, jolla tarkoitetaan samanlaisten velvoitteiden yhdistämistä siten, että jäljelle jää yksi nettovelvoite. Näin voidaan pienentää osapuolten kauppojen toteuttamiseksi tarvitsemien arvopapereiden ja rahan määrää ja vähentää huomattavasti niiden riskejä. Toisaalta keskusvastapuolten asettuessa tapahtumien vastapuoleksi osapuolten väliset vastapuoliriskit muuttuvat osapuolen ja keskusvastapuolen välisiksi. Koska keskusvastapuolet ovat vastapuolena valtavalle määrälle osapuolia ja sopimuksia, ne ovat kriittisiä toimijoita sekä rahoitusmarkkinoiden toimivuuden että rahoitusvakauden turvaamisen näkökulmasta. 

Suomessa ei ole keskusvastapuolia. Suomalaiset yritykset käyttävät määritysosapuolina ja määritysosapuolten asiakkaina ulkomaisten keskusvastapuolten palveluja. Lisäksi Nasdaq Helsinki Oy:ssä tehdyt kaupat määritetään keskusvastapuolessa. Näin ollen keskusvastapuolten toiminnalla ja keskusvastapuolijärjestelmän kehittämisellä on keskeinen merkitys myös suomalaisten markkinatoimijoiden näkökulmasta. 

Keskeisten ehdotusten arviointia

Yleisiä huomioita

Yhdistyneen Kuningaskunnan ero EU:sta sekä viimeaikainen haasteellinen geopoliittinen tilanne ovat muuttaneet markkinatilannetta ja heikentäneet EU:n keskusvastapuolten asemaa ja kilpailukykyä markkinoilla. Valiokunta kiinnittää huomiota Yhdistyneen Kuningaskunnan keskeiseen asemaan keskusvastapuolimäärityksen keskuksena. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vuoden 2021 alkupuoliskolla 91 prosenttia kaikista euromääräisistä koronvaihtosopimuksista määritettiin Yhdistyneessä Kuningaskunnassa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että EU:n lainsäädäntöä kehitetään niin, että EU:n keskusvastapuolten kautta toteutettava arvopapereiden määritystoiminta on toimivaa ja tehokasta muuttuneissa ja nopeasti kehittyvissä markkinaolosuhteissa. Tämä on erityisen tärkeää EU:n keskusvastapuolimarkkinan strategisen riippumattomuuden ja kilpailukyvyn turvaamiseksi suhteessa kolmansien maiden keskusvastapuoliin. Keskusvastapuolimarkkinoiden keskeinen merkitys muiden markkinoiden toimintaan nähtiin konkreettisesti vuoden 2022 energiakriisin aikana, jolloin erityisesti energiajohdannaisten vakuusvaatimukset vaikuttivat alan toimijoihin ja heijastuivat voimakkaasti energian markkinahintaan.  

EU:n keskusvastapuolten kilpailukykyä ja häiriönsietokykyä pyritään ehdotuksessa parantamaan sekä määrityspalveluiden kysyntää että niiden tarjontaa lisäävillä toimilla. Ehdotuksen mukainen kysyntää lisäävä toimi on esimerkiksi määritysosapuolia koskeva aktiivisen tilin vaatimus. Tarjontaa pyritään puolestaan lisäämään palvelutarjontaa koskevilla nopeutetuilla ja yksinkertaistetuilla menettelyillä. Talousvaliokunta toteaa, että keinovalikoiman tulee olla tasapainoinen niin, että se turvaa EU:lle kilpailukykyisen ja häiriönsietokykyisen keskusvastapuolimarkkinan, eikä toisaalta aseta EU:ssa sijaitsevia keskusvastapuolten palveluja käyttäviä yrityksiä huonompaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijoihin kolmansissa maissa. 

Aktiivisen tilin vaatimus Euroopan unioniin sijoittautuneessa keskusvastapuolessa

Ehdotuksen mukaan Euroopan unioniin sijoittautuneiden määritysvelvollisten finanssialan yritysten ja finanssialan ulkopuolisten yritysten on pidettävä aktiivisia tilejä suoraan tai välillisesti Euroopan unioniin sijoittautuneissa keskusvastapuolissa sekä käytettävä näitä tilejä ainakin osaan niiden käyttämistä määrityspalveluista. 

Asiantuntijalausunnoissa on esitetty ristiriitaisia näkemyksiä ehdotuksen tarpeellisuudesta ja sen vaikutuksista. Useissa asiantuntijalausunnoissa todetaan, että aktiivisen tilin käytön tulisi olla vapaaehtoista ja että ehdotuksen haitalliset vaikutukset EU:ssa sijaitseville yrityksille voivat kokonaisuudessaan muodostua saavutettavissa olevia tavoitteita merkittävämmiksi. Vaarana on, että velvoite ottaa käyttöön ehdotuksen mukainen aktiivinen tili johtaa arvopapereiden määrityspalvelumarkkinoiden sirpaloitumiseen ja aiheuttaa markkinoille merkittäviä koko toimialaan laajasti vaikuttavia systeemisiä riskejä sekä yksittäisten organisaatioiden toimintaan kohdistuvia operationaalisia riskejä.  

Useiden asiantuntijalausuntojen mukaan aktiivisen tilin vaatimus lisäisi EU:ssa sijaitsevien yritysten kustannuksia ja hallinnollista taakkaa ja asettaisi ne eriarvoiseen kilpailuasemaan suhteessa kolmansien maiden yrityksiin. Ne eivät voisi esimerkiksi enää entiseen tapaan saada etua nettoutuksesta eri valuuttojen korkoriskien osalta keskittämällä määritystoimintaa tiettyihin keskusvastapuoliin, koska riskit nettoutetaan päävaluuttaa eli euroa vastaan. Tällöin euromääräiset korkotapahtumat olisi selvitettävä aktiivisen tilin periaatteen mukaisesti EU:ssa sijaitsevassa keskusvastapuolessa, mutta muiden valuuttojen korkotapahtumat selvitettäisiin EU:n ulkopuolisissa keskusvastapuolissa. Lisäksi asiantuntijalausunnoissa tuodaan esiin, että EU:ssa on tällä hetkellä vain muutama keskusvastapuoli, ja niiden palvelu- ja tuotetarjonta on suppea verrattuna kolmansien maiden keskusvastapuoliin. Näin ollen pakollisen aktiivisen tilin käyttö supistaisi Euroopan unioniin sijoittautuneiden yritysten valinnanvaraa huomattavasti. 

Valtioneuvoston kannassa todetaan yleisesti, että valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti esitettyihin tavoitteisiin ja keinoihin EU:n keskusvastapuolipalvelujen kysynnän kasvattamiseksi ja riippuvuuden vähentämiseksi kolmansien maiden keskusvastapuolista. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtioneuvoston kantaan ei sisälly tarkempaa kannanottoa aktiivista tiliä koskevasta velvoitteesta, vaikka kyseessä on yksi komission ehdottamaan sääntelykokonaisuuden kiistanalaisimmista yksittäisistä ehdotuksista. Valiokuntakäsittelyn yhteydessä on käynyt ilmi, että valtioneuvosto kannattaa komission ehdotusta aktiivisen tilin pakollisuudesta sellaisenaan eikä pidä mahdollisena, että ehdotuksen tavoitteet voisivat toteutua vapaaehtoisuuteen perustuvan aktiivisen tilin käytön kautta. Valtioneuvoston kanta perustuu ajatukselle, jonka mukaan markkinoiden sirpaloituminen ja sirpaloitumiseen liittyvät riskit voidaan välttää, jos arvopapereiden määrityspalvelut saadaan riittävässä määrin keskitettyä EU:n keskusvastapuoliin.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan jäsenmailla ei ole yhtenäistä näkemystä aktiivisen tilin pakollista käyttöönottoa koskevasta komission ehdotuksesta, eikä myöskään Euroopan parlamentti ole vielä muodostanut kantaansa ehdotukseen. Kannanmuodostusta vaikeuttaa myös se, että ehdotuksen kaikki yksityiskohdat eivät ole vielä selvillä. Tämä johtuu suurelta osin siitä, että vasta myöhemmässä vaiheessa komission delegoiduilla säädöksillä ja Euroopan arvopaperimarkkinakeskuksen toimesta vahvistetaan, mitkä määrityspalvelut ja mikä osa näistä määrityspalveluista tulee määrittää EU:n sijoittautuneiden keskusvastapuolten aktiivisilla tileillä. Talousvaliokunta katsoo, että jatkoneuvotteluissa asiaan tulisi pyrkiä löytämään mahdollisimman tasapainoinen ratkaisu niin, että sekä ehdotuksen tavoitteet että keskusvastapuolten palveluja käyttävien Euroopan unioniin sijoittautuneiden yritysten edellytykset kilpailla tasaveroisesti kolmansien maiden yritysten kanssa voidaan turvata.  

Keskusvastapuolten valvontakehikkoa koskevat muutosehdotukset

Keskusvastapuolten valvontakehikkoa ehdotetaan muutettavaksi niin, että Euroopan arvopaperikeskuksen toimivaltuuksia kasvatettaisiin merkittävästi. Se toimisi jatkossa keskusvastapuolten valvonnasta vastaavan valvontakollegion puheenjohtajana keskusvastapuolen sijaintimaan toimivaltaisen viranomaisen asemesta ja sille myönnettäisiin myös äänioikeus kollegiossa. Lisäksi se toimisi koordinoivana viranomaisena keskusvastapuolen kriisinratkaisussa. 

Talousvaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin ehdotukseen varauksellisesti. Talousvaliokunnan mukaan Euroopan arvopaperikeskuksen valvontaroolin kasvattamiselle ei ole perusteita samoista syistä, jotka on esitetty valtioneuvoston kannassa. Lisäksi ehdotus voi aiheuttaa päällekkäistä valvontaa. Valiokunta kannattaa kollegiomenettelyn kehittämistä niin, että toimivaltaiset viranomaiset saisivat nykyistä nopeammin ajantasaista tietoa mahdollisissa ongelmatilanteissa. Valiokunta huomauttaa vielä, että keskusvastapuolten valvontakehikkoa uudistettaessa on myös arvioitava, miten muutokset vaikuttavat arvopaperikeskusten toimintaan, koska keskusvastapuolia koskevaan EU-lainsäädäntöön tehtävät muutokset todennäköisesti vaikuttavat tulevaisuudessa myös arvopaperikeskusten valvontakehikkoa koskevaan sääntelyyn. 

Finanssialan ulkopuolisia toimijoita koskevat ehdotukset ja niiden vaikutukset

Ehdotus sisältää useita finanssialan ulkopuolisia yrityksiä koskevia säännöksiä, jotka koskevat kaikkia finanssialan ulkopuolisia toimialoja. Ehdotuksessa pyritään myös huomioimaan myös vuoden 2022 energiakriisin yhteydessä esiin tulleita energiajohdannaisten kauppaan liittyviä tilanteita, jotta vastaavat ongelmat pystyttäisiin jatkossa välttämään mahdollisimman hyvin.  

Komission ehdotuksen mukaan keskusvastapuolten vakuusmateriaalia laajennettaisiin niin, että jatkossa myös pankkitakaukset ja julkiset takaukset hyväksyttäisiin keskusvastapuolille käyväksi vakuudeksi. Keskusvastapuolen tulee ottaa huomioon myös myötäsykliset vaikutukset sekä osapuolten likviditeettiasema.  

Valtioneuvoston kirjelmässä ja asiantuntijalausunnoissa pääosin kannatetaan ehdotusta keskusvastapuolille käyvän vakuusmateriaalin laajentamisesta. Valtioneuvoston kannassa todetaan, että ehdotetut muutokset huomioivat entistä paremmin finanssisektorin ulkopuolisten toimijoiden likviditeettihaasteet eikä niillä nähdä olevan olennaisia vaikutuksia keskusvastapuolten riskeihin. Valtioneuvoston kannan mukaan Suomi on valmis harkitsemaan myös vakuusmateriaalin lisälaajennuksia, mikäli ne eivät olennaisesti lisää keskusvastapuolten riskejä. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan. Lisäksi valiokunta viittaa saamaansa asiantuntijalausuntoon, jossa todetaan seuraavaa: 

• Komission ehdotuksessa tulisi selvyyden vuoksi nimenomaisesti todeta, että vakuusmateriaalin laajennus koskee myös vakuudettomia pankkisaatavia.  

• Ehdotuksesta tulisi käydä selkeästi ilmi, että myös finanssialan ulkopuoliset toimijat voivat olla jatkossakin keskusvastapuolten suoria jäseniä. Tämä on tärkeää esimerkiksi Pohjoismaiden energiasektorin näkökulmasta. 

• Ehdotuksen mukaan keskusvastapuoli voi itse päättää, hyväksyykö se pankkitakauksia vakuutena. Valiokunta toteaa, että käyvän vakuusmateriaalin laajentaminen ei näin ollen välttämättä tarkoita, että pankkitakaukset säännönmukaisesti hyväksytään vakuuksiksi. Esimerkiksi energiayhtiöiden tulee jatkossakin varautua siihen, että niiden pankkitakauksia ei välttämättä hyväksytä vakuuksiksi poikkeuksellisissa ja epävakaissa markkinatilanteissa.  

Ehdotuksessa esitetään finanssialan ulkopuolisille yrityksille lisävaatimuksia, joihin vastaamalla niiden tulee osoittaa, että ne pystyvät täyttämään keskusvastapuolen vakuus- ja maksukyvyttömyysrahastovaatimukset. Lisävaatimuksia koskevan ehdotuksen tarkoituksen on varmistaa, että muiden sektoreiden riskejä ei siirretä rahoitusmarkkinasektorin ja keskusvastapuolten kannettaviksi.  

Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotuksen tavoitetta sekä keinoja keskusvastapuolten riskienhallinnan kehittämiseksi. Useissa asiantuntijalausunnoissa puolestaan todetaan, että ehdotetut lisävaatimukset voivat aiheuttaa resurssien epäoptimaalisesta kohdentumista taloudessa. Tämä voi johtaa muassa heikentyvään talouskasvuun ja vihreän siirtymän hidastumiseen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että keskusvastapuolten riskienhallintaa koskevien näkökohtien ohella jatkoneuvotteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että finanssialan ulkopuolisille toimijoille asetettavat lisävaatimukset eivät vaikuta EU:n talouskasvua ja kilpailukykyä heikentävästi. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös asiantuntijalausunnoissa todettuun seikkaan, jonka mukaan EU:n määrityskynnysarvot ovat maailmanlaajuisesti vertaillen hyvin alhaiset. Tämän on arvioitu asettavan EU:n yritykset muiden maiden yrityksiä huonompaan kilpailuasemaan. Alhaiset määritysarvot nostavat esimerkiksi energiayhtiöiden kustannuksia, mikä heijastuu asiakkaille korkeampana energian hintana. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota eräissä asiantuntijalausunnoissa esiin tuotuun huoleen siitä, että ehdotus sisältää muutosehdotuksia, jotka voivat olla omiaan vaikeuttamaan keskitettyä riskienhallintaa finanssialan ulkopuolisissa konserneissa ilman, että niistä välttämättä on vastaavaa hyötyä sääntelyn kannalta. Ongelmallisina pidetään määrityskynnysarvon laskentatapaa koskevia muutosehdotuksia (ehdotus EMIR 10 (3) artiklan muuttamiseksi) sekä ehdotusta, jonka mukaan jatkossa raportointivelvoite koskisi myös konsernin sisäisiä transaktioita (ehdotus EMIR 9 (1) artiklan muuttamiseksi). 

Komission ehdotus pakottaisi konserniyhtiöt luomaan erilliset, yhtiökohtaiset rahoitus- ja riskienhallintarakenteet sekä uudenlaiset raportointijärjestelmät, mikä heikentäisi konsernien mahdollisuuksia keskitettyyn riskienhallintaan. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan keskitetty rahoitus- ja riskienhallintatoiminta alentaa konsernin kokonaiskustannuksia merkittävästi. Talousvaliokunta huomauttaa, että ehdotuksilla on välillisesti vaikutusta esimerkiksi energian hintaan, koska energiayhtiöille aiheutuvat lisäkustannukset tulisivat viime kädessä kuluttajien maksettavaksi. Talousvaliokunta katsoo, että jatkoneuvotteluissa tulisi huolellisesti selvittää, ovatko edellä todetut muutokset ehdotuksen tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta välttämättömiä tai tarpeen ehdotetussa laajuudessa. 

Kokoavia huomioita

Talousvaliokunta kannattaa ehdotuksen tavoitetta turvata EU:lle turvalliset, häiriönsietokykyiset ja kilpailulliset keskusvastapuolimääritysmarkkinat, jotka vievät pääomamarkkinaunionia eteenpäin ja vahvistavat myös Euroopan unionin riippumattomuutta EU:n ulkopuolisista toimijoista. Valiokunnan näkemyksen mukaan valittavan keinovalikoiman tulee riittävällä tavalla varmistaa sekä EU:n keskusvastapuolten toimintaedellytykset ja riskienhallinta että Euroopan unioniin sijoittautuneiden finanssialan ja finanssialan ulkopuolisten yritysten kilpailukyky ja mahdollisuudet toimia myös EU:n ulkopuolisilla markkinoilla. Tämä on tärkeää EU:n talouskasvun ja vihreän siirtymän vauhdittamisen näkökulmasta. Valiokunta korostaa toimivan keskusvastapuolimarkkinan keskeistä merkitystä myös esimerkiksi puhtaan energian saatavuuden ja hinnoittelun osatekijänä.