Tausta

Komissio julkaisi keväällä vuonna 2023 ehdotuksensa lainsäädäntömuutoksista Euroopan unionin finanssipolitiikan sääntökehikon uudistamiseksi. Ehdotusten tavoitteena on jäsenvaltioiden velkakestävyyden vahvistaminen samalla kannustaen kestävään ja osallistavaan talouskasvuun uudistusten ja investointien avulla. Lisäksi tavoitteena on korjata nykyisen finanssipolitiikan sääntökehikon puutteita. Perussopimuksen viitearvot 3 prosenttia julkisen talouden alijäämälle sekä 60 prosenttia julkisen talouden velalle suhteessa BKT:hen pysyvät uudistuksessa ennallaan. 

Komission antamaa ehdotusta edelsi laaja keskustelu talouspolitiikan koordinaatiokehikon toiminnasta. Käsittelyssä oleva uusi ennaltaehkäisevää osaa koskeva asetus vastaa pitkälti syksyllä 2022 julkaistua komission tiedonantoa huomioiden talous- ja rahoitusasioiden neuvostossa maaliskuussa hyväksymät päätelmät. Keskeisin ehdotus korjaavassa osassa on julkisen talouden velkaa koskevan kriteerin arvioinnin ja tämän rikkoutumisen perusteella käynnistettävä liiallisen alijäämän menettelyn muuttaminen. Budjettikehysdirektiivin merkittävimmät muutosehdotukset koskevat keskipitkän aikavälin suunnittelua, kuten uudistusten ja investointien sisällyttämistä siihen ja itsenäisten finanssipolitiikan valvojien asemaa. 

Valtiovarainvaliokunta on aiemmin arvioinut uudistusta valtioneuvoston antamien komission tiedonantoa talouspolitiikan EU-koordinaation arviosta koskevien selvitysten yhteydessä (VaVL 1/2022 vp — E 14/2020 vp ja VaVL 21/2022 vp — E 14/2020 vp). 

Sääntökehikon yksinkertaistaminen

Nykyinen säännöstö ei ole ollut kaikilta osin onnistunut - säännöt ovat olleet monimutkaiset erityisesti ennalta ehkäisevän osan osalta, minkä lisäksi säännöstön noudattaminen ja toimeenpano on ollut heikkoa. Komission ehdotus sisältää säännöstöä selkeyttäviä sekä toimeenpanoa tukevia elementtejä. Valiokunta pitää säännöstön yksinkertaisuutta ja selkeyttä sekä sen myötä ennakoitavuutta erittäin tärkeänä toimeenpanon onnistumisen kannalta.  

Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että eräät yksityiskohdat vaativat kuitenkin edelleen selkeytystä ja lisätietoa. Muun muassa ns. turvalausekkeiden sekä investointien ja uudistusten määrittelyyn ja läpinäkyvyyteen on syytä kiinnittää huomiota, kuten myös liiallisen alijäämän menettelyn yksityiskohtiin.  

Velkakestävyys ja nettomenoura

EU:n yhteisellä finanssipolitiikan sääntökehikolla voidaan ehkäistä ylivelkaantumisen muille jäsenmaille tuomia haitallisia vaikutuksia. Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää tärkeänä velkakestävyyden merkityksen korostamista. Vain vahvan julkisen talouden EU voi pärjätä globaalissa kilpailussa kestävästi ja tarjota kansalaisille kasvavaa hyvinvointia. Kunkin jäsenvaltion on jatkossakin kannettava vastuu omasta julkisesta taloudestaan.  

Valiokunta nostaa esiin valioneuvoston ja kuulemiensa asiantuntijoiden tavoin huolen siitä, että johtavatko maakohtaisesti räätälöidyt sopeutusurat (nettomenourat) lopulta velkaantumisen vähenemiseen. Komission velkakestävyysanalyysi on herkkä käytettäville oletuksille (mm. inflaatioon, korkotasoon ja talouden reaalikasvuun liittyen). Kuten valtiontalouden tarkastusvirasto lausunnossaan toteaa: "Koska komission ehdotuksessa velkasääntöön perustuva liiallisten alijäämien menettely voi käynnistyä ainoastaan nettomenosäännön rikkomisen kautta (eli ei suoraan velkasuhteen tason perusteella), on olemassa riski siitä, että vaikka sääntöä noudatettaisiin, velkasuhde ei kehity toivotusti." Näin ollen valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä sitä, että sekä komission teknisiä uria että jäsenvaltioiden suunnitelmien sopeutusuria koskevat riittävät ns. turvalausekkeet. On myös tärkeää, että nettomenoura määritellään aika ajoin uudestaan, jolloin sitä voidaan kiristää, mikäli toivottu velkakehitys ei ole toteutumassa. 

Valiokunta pitää komission ehdotusta velkaan perustuvan liiallisen alijäämän menettelystä oikeansuuntaisena. Nykyisen kehikon velanalentamiskriteeri (ns. 1/20-sääntö) on osoittautunut käytännössä epärealistiseksi velkaantuneiden jäsenmaiden kohdalla. 

Nettomenoja koskeva viiteura on valiokunnan mielestä parempi ja konkreettisempi ohjauskeino kuin rakenteellinen rahoitusasema nykyisessä kehikossa. Komission viiteuran pohjalta kansallisesti päätettävä nettomenoura kytkeytyy aiempaa kehikkoa selkeämmin sellaisiin eriin, jotka ovat finanssipoliittisen päätöksenteon vaikutuspiirissä ja jotka eivät tarkennu (jälkikäteen) yhtä ennakoimattomasti kuin rakenteellinen jäämä indikaattorina. Nettomenot sisältävät julkiset menot, joista kuitenkin poistetaan muun muassa työttömyysturvamenot sekä korkomenot. Näin ollen se sallii automaattisten vakauttajien toiminnan suhdannetilanteen mukaan. Nettomenorajoite antaisi myös mahdollisuuden lisätä julkisia menoja, jos toteutetaan vastaavan suuruisia julkisia tuloja lisääviä toimia, mikä tukee meno- ja veropolitiikan toimien välisen valinnan neutraalisuutta.  

Valtioneuvoston kannassa korostetaan myös jäsenvaltioiden tasapuolisen kohtelun varmistamista. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen ja korostaa kehikon toimeenpanossa etenkin ennakoitavuuden merkitystä. Sääntöjen tulee olla selkeät ja kaikille samat. Toimeenpanoa tukee niin ikään ehdotus sanktioita koskevasta muutoksesta, jonka myötä sanktioiden asettaminen voitaisiin ottaa aktiivisemmin ja automaattisemmin käyttöön. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että komission ehdotus ei kuitenkaan enää sisällä syksyn 2022 tiedonannossa esillä ollutta sanktiota mahdollisesta EU-rahoituksen keskeyttämisestä, jos jäsenmaa ei noudata sääntöjä. 

Valiokunta nostaa lisäksi esille komission ehdotukseen sisältyvän komission vallan lisääntymisen, joka ilmenee muun muassa niin kahdenvälisessä neuvotteluroolissa kuin liitteisiin liittyvissä delegointisäännöksissä. Myös valtioneuvosto on kannoissaan kiinnittänyt asiaan huomiota.  

Investoinnit ja uudistukset

Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää oikeansuuntaisena ehdotetun säännöstön joustavuutta, jonka mukaan merkittävillä rakenteellisilla uudistuksilla ja investoinneilla voisi saada rajatusti lisäsopeutusaikaa. Erittäin tärkeää kuitenkin on, että uudistuksille ja investoinneille asetetaan selkeät ja läpinäkyvät vaatimukset. Määrittelyjen ja rajausten kysymys on vaativa, kuten myös uudistusten ja investointien vaikuttavuuden arviointi ja laadun arviointi.  

Investointien pitäisi uskottavan tutkimustiedon perusteella hyödyttää julkisen talouden tasapainoa niin, että ne vähintään maksaisivat itsensä takaisin kohtuullisella aikajänteellä. Julkisten investointien hyväksymisen tulisi siten perustua huolelliseen analyysiin siitä, että ne hillitsisivät julkisia menoja tai parantaisivat potentiaalista kasvua eivätkä syrjäyttäisi yksityisiä investointeja. Lisäksi investointien vaikutuksia tulisi arvioida ja seurata sekä lyhyemmällä että pidemmällä aikavälillä. 

Toisaalta valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että ehdotettu sääntöuudistus voisi osin rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuuksia tärkeisiin investointipanostuksiin, kuten vihreään siirtymään, mikä myös lisäisi riskiä EU:n yhteisten rahoitusvälineiden luomiseen. Vihreän siirtymän investoinneissa on kuitenkin tunnistettava julkisen vallan rooli, jossa keskiössä on mahdollistavan kehikon luominen. Puolustusinvestointien osalta on syytä tehdä huolellista harkintaa niiden kohtelusta uudessa sääntökehikossa. Valiokunta korostaa kuitenkin, että finanssipoliittiset säännöt menettävät tehoaan ja vaikuttavuuttaan, jos ne sisältävät mittavia poikkeuksia kattavuuteen. 

Valiokunta pitää rakenteelliset uudistukset ja investoinnit sisältäviä keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteellisia suunnitelmia hyvänä lähtökohtana julkisen talouden suunnittelussa. Valiokunta myös yhtyy valtioneuvoston kantaan sen osalta, että vain pidempää sopeutusaikaa hakevien jäsenmaiden tulisi antaa EU:lle sitoumuksia uudistuksista ja investoinneista.  

Kansallinen omistajuus ja valvonta

Uudistuksella tavoitellaan vahvempaa kansallista omistajuutta. Kannustimet varautua kriiseihin julkista taloutta vahvistamalla ja velkaantumista alentamalla ovat heikot, jos jäsenmaat odottavat talouspolitiikan sääntöjen joustavan tai poistuvan aina vaikealla hetkellä. Tällöin myös omistajuus on heikko ja se ei tue julkisen talouden ongelmien ratkaisemista. Finanssipoliittiset säännöt vahvistavat julkisen talouden hoitoa vain, jos niiden toimeenpano onnistuu.  

Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää tärkeänä sitä, että kansalliset demokraattiset prosessit huomioidaan suunnitelmien valmistelussa ja niiden muuttamisessa omistajuuden turvaamiseksi. Jotta jäsenvaltiot sitoutuvat suunnitelmiensa toimeenpanoon, on myös tärkeää, että suunnitelmat tehdään hallituskausille ja niitä tarkastellaan useammin kuin joka neljäs vuosi, mitä komissio esittää. 

Esitys pyrkii lisäämään kansallista omistajuutta myös vahvistamalla kansallisten finanssipolitiikan valvojien roolia. Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää itsenäisiä finanssipolitiikan valvojia hyödyllisenä keinona tehostaa kansallisen finanssipolitiikan valvontaa.  

Valiokunnan mielestä voisi kuitenkin jatkoselvittää ja tarpeen mukaan harkita tarkemmin valtioneuvoston kantaa siitä, ettei kansallisille finanssipolitiikan valvojille tulisi antaa roolia korjaavassa osassa. Vaikka siinä on kyse perustamissopimukseen perustuvasta julkisen talouden seurannasta, jossa vastuu on komissiolla ja neuvostolla, riippumattoman valvojan antama lisätieto voi varmentaa ja laajentaa käytössä olevaa tietoperustaa. Tämä voisi lisätä läpinäkyvyyttä ja antaa paremmat mahdollisuudet hallita tulkinnanvaraisuutta, joka arvioihin joka tapauksessa sisältyy. Valiokunta nostaa esiin Valtiontalouden tarkastusviraston lausunnossaan esittämään näkemykseen, jonka mukaan "riippumaton valvonta lisää säännöstön läpinäkyvyyttä sekä varmistaa päätöksentekoprosessin tietoperustan laatua, ja siten sääntöjen tasapuolista soveltamista, vaikka valvontatyöhön kuuluukin myös samankaltaista tarkastelua, jota EU-komissio ja kansalliset valtiovarainministeriöt tekevät". Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa myös useat muut asiantuntijat korostivat riippumattomien valvojien roolin tärkeää merkitystä. 

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että valvojien ei tulisi kuitenkaan osallistua finanssipoliittis-rakenteellisten suunnitelmien laadintaan.  

Lopuksi

Komission aikataulutavoite on vaativa. Tavoitteena olisi saavuttaa yhteisymmärrys neuvostossa vuoden 2023 loppuun mennessä. Finanssipolitiikan uskottavuuden säilymiseksi on sinänsä perusteltua, että yhteiset finanssipoliittiset säännöt saataisiin nopeasti käyttöön. On kuitenkin välttämätöntä, että uudistuksen yksityiskohdat valmistellaan huolella. Jatkoneuvotteluissa on tärkeää edelleen kiinnittää huomiota sääntöjen yksinkertaisuuteen ja läpinäkyvyyteen sekä vahvaan toimeenpanoon, koska nykyisen kehikon ongelmana on nimenomaan ollut monimutkaisuus ja toimeenpanon heikkous. 

EU:n ohjauskehikon uudistuksen yhteydessä on myös perusteltua tarkastella Suomen kansallista julkisen talouden ohjauskehikkoa siten, että kokonaisuus on johdonmukainen.  

Valiokunta pitää lisäksi välttämättömänä, että uudistuksessa turvataan kansallinen finanssipoliittinen päätösvalta ja eduskunnan budjettivalta. Jatkossa tulee varmistaa, että EU-kehikko ja finanssipoliittis-rakenteellisten suunnitelmien sisältö vastaa tavoitetta talouspolitiikan yhteensovittamisesta eikä ylitä sitä.