Yleistä

Esityksellä toteutetaan pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukainen rahapelijärjestelmän uudistus, jolla rahapelimarkkina avataan osittain kilpailulle. Uudistuksen tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti ehkäistä ja vähentää rahapelihaittoja sekä parantaa kysynnän kanavoitumista lailla säänneltyyn ja valvottuun rahapelijärjestelmään.  

Esityksen tavoitteena on rakentaa toimiva rahapelijärjestelmä tilanteessa, jossa nykyinen lakiin perustuva yksinoikeusjärjestelmä ja sen tarkoitus on vaarassa menettää merkityksensä verkkorahapelaamisen voimakkaan lisääntymisen ja järjestelmän ulkopuolisen pelaamisen johdosta. Esityksen tavoitteena on löytää nykytilan haasteisiin vastaamiseksi ratkaisu, jossa rahapelihaittojen ehkäisemiseen ja vähentämiseen tähtäävä rajoittava sääntely on tasapainossa kanavointikykyä ja rahapelijärjestelmän houkuttelevuutta tukevien elementtien kanssa. Tällä tavoin säännellyn markkinan suhteellinen osuus kasvaisi merkittävästi nykytilanteeseen verrattuna ja olemassa olevaa rahapelikysyntää voitaisiin ohjata säänneltyyn ja valvottuun tarjontaan. 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi rahapelilaki, jossa säädetään rahapelitoiminnasta ja sen valvonnasta. Ehdotuksen mukaan rahapelien toimeenpano on luvanvaraista ja rahapelejä voi toimeenpanna yksinoikeustoimiluvan tai rahapelitoimiluvan nojalla. Esityksessä ehdotetaan muutoksia myös arpajaisverolakiin sekä eräitä muita veromuutoksia.  

Uusi rahapelilaki ja muut ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan vuoden 2027 alusta alkaen. Elinkeinotulon verottamisesta annettua lakia koskeva muutos on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2026 eli samaan aikaan uuden rahapelilain yksinoikeuskorvausta koskevan sääntelyn voimaantulon kanssa. 

Valiokunta keskittyy lausunnossaan lähinnä verotusta koskeviin muutosehdotuksiin sekä esityksen valtiontaloudellisiin vaikutuksiin.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty sekä esitystä puoltavia että siihen kriittisesti suhtautuvia näkökohtia. Osa kuultavista pitää ehdotettua sääntelyä kohtuullisen hyvänä ja tasapainoisena rahapelihaittojen ehkäisemisen ja korkeamman kanavoitumisasteen näkökulmasta. Osa kuultavista puolestaan katsoo, että ehdotettu sääntely ei mahdollista tehokasta rahapelihaittojen vähentämistä ja ehkäisyä ja pitää todennäköisenä, että rahapelien saatavuuden ja markkinoinnin lisääntymisen myötä Suomessa koetut rahapelihaitat tulevat lisääntymään.  

Rahapelien arpajaisverokanta

Esityksessä ehdotetaan rahapelitoiminnan yhtenäiseksi arpajaisverokannaksi 22 prosenttia. Verovelvollinen on arpajaisverotuksen periaatteiden mukaisesti rahapelien toimeenpanija ja vero lasketaan ehdotuksen mukaan tuotosta eli pelipanosten ja pelaajille maksettujen voittojen erotuksesta, niin sanotusta pelikatteesta, kuten rahapeleistä nykyäänkin. Esityksen mukaan verokannan määrittämisen lähtökohtana on ollut korkean kanavointiasteen saavuttaminen samalla turvaten korkean verokertymän. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotettua verokantaa on kuultavasta riippuen joko kannatettu kohtuullisena tai vähintäänkin siedettävänä taikka sitä on pidetty liian alhaisena. Kuulemisessa on tuotu esille myös tarve korkeammista verokannoista haitallisimmille peleille. 

Esityksen mukaisesti nyt ehdotettu arpajaisverokannan taso on lähellä niiden Euroopan maiden arpajaisverokantojen keskiarvoa ja mediaania, joissa on käytössä vertailukelpoinen pelikatteeseen perustuva vero. Ehdotettu verokanta vastaa myös Ruotsin vuonna 2024 käyttöön ottamaa uutta arpajaisverokantaa. Ehdotetun verokannan on myös arvioitu olevan sellainen, että ainakaan merkittävimmät rahapelialan toimijat eivät tule jäämään sen takia rahapelijärjestelmän ulkopuolelle. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen valiokunta pitää ehdotettua rahapelitoiminnan 22 prosentin arpajaisverokantaa perusteltuna. Jatkossa verokannan nostoa tai verokantojen eriyttämistä on perusteltua tarkastella verotuottojen lisäämiseksi. 

Valiokunta viitaa myös esityksessä todettuun siitä, että yhtenäistä arpajaisverokantaa voidaan pitää perustelluimpana vaihtoehtona, kun otetaan huomioon verotuottojen vakaus, verorasituksen ennustettavuus ja tasapuolinen kohdentuminen sekä hallinnollinen toimeenpantavuus. Yhtenäisen arpajaisverokannan on myös arvioitu olevan taloudellista käyttäytymistä mahdollisimman vähän vääristävä.  

Rahapeleistä saatujen voittojen verotus

Esityksen mukaan kilpailun avaaminen rahapelitoiminnassa ja toimilupajärjestelmään siirtyminen antavat aiheen arvioida uudelleen myös rahapeleistä saatujen voittojen verotusperiaatteen. Arpajaisvoittojen verovapautta koskevaa tuloverolain 85 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että verovapaus ei koske voittoja rahapeleistä, joita tarjotaan pelattavaksi Suomessa ilman toimilupaa tai laissa säädettyä yksinoikeutta. Tämä koskisi yhdenmukaisesti sekä ulkomaisten että Suomeen sijoittautuneiden rahapelien toimeenpanijoiden peleistä saatuja voittoja. Esityksessä on arvioitu, että tämä on omiaan ohjaamaan pelaamista kohti toimiluvan haltijoiden tarjoamia rahapelejä. Lisäksi esityksen mukaan tämän ei voida katsoa EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntö huomioon ottaen rajoittavan palvelujen vapaata liikkuvuutta.  

Ehdotuksen johdosta verovapaus laajenisi koskemaan ETA-alueen ulkopuolisiin maihin sijoittautuneiden toimeenpanijoiden suomalaisen toimiluvan nojalla tarjoamista rahapeleistä saatuja voittoja, jotka nykyisin voimassa olevan lain mukaan ovat veronalaisia. Tuloverosta vapaita olisivat nykytilanteen mukaisesti voitot esimerkiksi ETA-alueella toimeenpannusta rahapeleistä, kun niitä ei tarjota pelattavaksi Suomeen. 

Eräät valiokunnan kuultavista ovat pitäneet ongelmallisena sitä, että urheiluvedonlyönnin voitot lisenssijärjestelmän ulkopuolisilla peliyhtiöillä verotettaisiin veto kerrallaan ilman oikeutta tappioiden vähentämiseen. Tältä osin valiokunta toteaa, että koska ehdotetun tuloverolain 85 §:n myötä rahapelijärjestelmän ulkopuoliset rahapelivoitot olisivat saajalleen veronalaista tuloa — EU/ETA aluetta koskevin poikkeuksin — ulottuisi rahapeleihin kohdistuvien tappioiden pääsääntöinen vähennyskelvottomuus rahapelijärjestelmän ulkopuolisiin rahapeleihin. Tämän on arvioitu olevan omiaan kanavoimaan kulutusta säännellylle markkinalle ja voivan siten edistää kanavointiasteen suotuisaa kehitystä ja ehkäistä rahapelijärjestelmän ulkopuolista rahapelaamista. Myöskään rahapelisääntelyn johdonmukaisuuden, erityisesti kanavointiasteen kannalta ei ole perusteltua laajentaa rahapelien tappioiden vähennyskelpoisuutta tuloverolain järjestelmästä poiketen. Rahapelihaittojen kannalta ei ole myöskään mitenkään ongelmatonta, että verotuksen keinoin kannustettaisiin erityisesti rahapeliongelmista kärsiviä pelaamaan rahapelijärjestelmän ulkopuolella. Verovapauden ulkopuolelle jääviin rahapeleihin kohdistuvien tappioiden pääsääntöinen vähennyskelvottomuus arvioitaisiin jatkossakin vähennyskelpoisia tulonhankkimismenoja koskevan tuloverolain 29 §:n 1 momentin ja vähennyskelvottomia elantomenoja koskevan tuloverolain 31 §:n 4 momentin säännösten perusteella. Valiokunta kiinnittää huomiota ETA-alueen ulkopuolella fyysisesti paikan päällä satunnaisesti tapahtuvien rahapelien tuottamien tappioiden verovähennyskelvottomuuden aiheuttamiin mahdollisiin ongelmiin. 

Yhteisöverotus

Kilpailun avaamisen rahapelitoiminnassa on katsottu edellyttävän, että Suomeen sijoittautuneisiin toimiluvanhaltijoihin sovelletaan tuloverotuksessa samoja verotusperiaatteita kuin muiden toimialojen yrityksiin. Tämä koskee myös Veikkaus Oy:n ja PAF:n (Ålands penningautomatförening) konserniin kuuluvan toimiluvanhaltijan rahapelitoimintaa. Esityksessä ehdotetaan tuloverolain muuttamista siten, että Veikkaus Oy ja PAF siirtyisivät normaalin yhteisöverotuksen piiriin myös niiden yksinoikeuden nojalla harjoittamien arpajaisten ja rahapelitoiminnan osalta. Tuloverokohtelun yhtenäistämiseen yksinoikeuden sekä toimilupajärjestelmän piiriin kuuluvien rahapelien osalta on esityksessä esitetty samat perusteet kuin yhdenmukaiselle arpajaisveroprosentille: yhtenäinen verokanta selkeyttää verotusta, ilmentää osaltaan rahapelitoiminnan sääntelykokonaisuuden johdonmukaisuutta ja se voidaan toteuttaa budjettineutraalisti sekä valtakunnan että Ahvenenmaan kannalta. Lisäksi yhtenäisen verokohtelun on katsottu edistävän markkinaehtoisuuden toteutumista konserniyhtiöiden välisissä liiketoimissa, kun markkinaehtoisuudesta poikkeamisella ei olisi saavutettavissa veroetua koko konsernin tasolla.  

Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 8 §:n vähennyskelpoisten menojen luetteloon ehdotetaan lisättäväksi uuden rahapelilain 19 §:n nojalla suoritettava korvaus rahapelien toimeenpanemiseen oikeuttavasta toimiluvasta. Mainitulla korvauksella tarkoitetaan yksinoikeustoimijan toimiluvasta valtiolle suorittamaa korvausta, joka on edellytyksenä yksintoimiluvan kattamien rahapelien toimeenpanemiselle ja yksinoikeustoimiluvan voimassaololle.  

Vaikutukset valtiontalouteen

Nykyisessä rahapelijärjestelmässä valtion rahapelitoiminnasta saamat tulot koostuvat Veikkaus Oy:n maksamasta arpajaisverosta ja Veikkaus Oy:n valtiolle arpajaislain 17 §:n nojalla tuottona tilittämästä viimeisimmän tilinpäätöksen osoittamasta voitosta. Julkisen talouden suunnitelmassa 2025—2028 Veikkaus Oy:n rahapelitoiminnan tuottojen arvioidaan olevan 550 miljoonaa euroa vuodessa kehyskaudella. Valtiovarainministeriön ennusteessa arpajaisverotuoton on arvioitu olevan 144 miljoonaa euroa vuodessa.  

Valtion tulomekanismit muuttuisivat uudessa rahapelijärjestelmässä. Uudessa rahapelijärjestelmässä valtion rahapelitoiminnasta saatavat tulot koostuisivat Veikkaus Oy:n valtiolle maksamasta osingosta ja toimiluvasta valtiolle maksettavasta korvauksesta sekä toimiluvanhaltijoiden maksamasta arpajaisverosta ja yhteisöverosta. Esityksen mukaan valtion tulojen määrän kehittymisestä ei ole mahdollista tehdä tarkkaa arviota, sillä tulojen määrään vaikuttavat muun muassa yksinoikeudella toimivan Veikkaus Oy:n liiketoiminnan kehitys ja uuden järjestelmän kanavointiaste ja rahapelaamisen määrän kehitys. Valtion tulot voisivat myös laskea nykyisestä. Veikkaus Oy harjoittaisi vuoden 2026 aikana arpajaislain nojalla yksinoikeustoimintaa ja maksaisi lisäksi uuden rahapelilain mukaisesta yksinoikeudesta suoritettavan korvauksen ensimmäisen erän, minkä vuoksi valtion tulot olisivat uudistuksen alkuaiheessa suuremmat kuin pidemmällä aikavälillä tarkasteltuna. Valtiovarainministeriön alustavien arvioiden perusteella uuden järjestelmän valtiolle vuosittain tuottamien tulojen on arvioitu asettuvan 570—760 miljoonan euron välille riippuen edellä mainituista tulon muodostukseen vaikuttavista tekijöistä. Valtion tulot laskisivat tästä yksinoikeustoimiluvan 10 vuoden toimilupakauden loppua kohden, kun Veikkaus Oy ei maksaisi enää yksinoikeuskorvauksen peruskorvausta.  

Menoja valtiolle aiheutuisi toimilupa- ja valvontatoiminnasta ja rahapelihaittojen ehkäisystä ja hoidosta.  

Esityksellä olisi vaikutusta arpajaisveron tuottoon. Esityksessä on arvioitu, että verokannan noustessa nykyisestä 12 prosentista 22 prosenttiin, sekä kanavointiasteen mahdollisesti noustessa nykyisestä, veron tuotto nousee merkittävästi. Arpajaisverotuoton tasoa on esityksessä arvioitu kahden muuttujan suhteen: kilpailuilla markkinoilla saavutettava kanavointiaste (80 prosenttia ja 90 prosenttia) ja kilpaillun markkinan koon muutos (kasvaa tai pienenee 10 prosenttia). Näillä oletuksilla arpajaisveron vuosittainen tuotto olisi 280—330 miljoonaa euroa, mikä tarkoittaisi arpajaisverotuoton kasvua 140—190 miljoonalla eurolla.  

Merkittävä osa arpajaisverotuoton kasvusta tulee Veikkaus Oy:n maksamasta arpajaisverosta, jolloin arpajaisverotuksen kiristyminen voi tarkoittaa valtiolle tuloutettavien voittojen tai yksinoikeuskorvausten pienenemistä vastaavalla suuruudella. Arpajaisveronkertymän kasvu ei tällöin kasvata valtion tuloja vastaavalla summalla. Lisäksi Ahvenanmaan maakunnalle palautetaan vuosittain verotasoituksena Ahvenanmaalla maksettujen arpajaisverojen rahamäärä eli käytännössä PAF:n maksama arpajaisvero.  

Esityksen on arvioitu vaikuttavan yhteisöverokertymään noin 35—55 miljoonaa euroa vuosina 2027—2029. Valtiolle tulevan yhteisöverokertymän on arvioitu tulevan lähinnä Veikkaus Oy:n ja PAF:n maksamista yhteisöveroista, sillä muiden toimijoiden arvioidaan pääsääntöisesti toimivan ulkomailta käsin ilman Suomessa olevan kiinteän toimipaikan muodostumista. Myöskään yhteisöveromuutoksilla ei olisi nettovaikutusta julkiseen talouteen. 

Esityksellä on arvioitu olevan taloudellisia vaikutuksia julkistalouteen myös rahapelihaittoihin liittyvien vaikutusten kautta. Tältä osin on kuitenkin tuotu esille se, että rahapelihaittojen todellisia euromääräisiä kustannuksia on haastavaa arvioida tarkasti johtuen olennaisten tietojen puutteellisesta mittaamisesta ja raportoinnista, sekä yhtenäisten laskentamenetelmien puutteesta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille muun muassa, että järjestelmämuutos saattaa olla valtiolle taloudellisten vaikutusten näkökulmasta epäsuotuisa sekä suoraa tuloutusta tarkasteltaessa että välilliset vaikutukset lisäksi huomioiden. 

Valvonta ja tietojenvaihto

Esityksen mukaan uuden rahapelilain mukaisena toimilupa- ja valvontaviranomaisena toimisi Lupa- ja valvontavirasto. Kyse on kokonaan uudesta rahapelijärjestelmästä ja uuden rahapelilain mukaisesta uudesta tehtäväkokonaisuudesta. Valiokunta pitää tärkeänä viraston roolia paitsi toimiluvanhaltijoiden myös toimilupajärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden valvonnassa. Arpajaisveron oikeamääräisen ja -aikaisen ilmoittamisen valvomiseksi on myös keskeistä, että Verohallinnon ja Lupa- ja valvontaviraston välillä on toimiva tiedonvaihto. 

Ehdotettuun toimilupajärjestelmään siirryttäessä arpajaisverovalvonnan piiriin tulisivat uusina toimijoina toimiluvan saaneet rahapelitoimijat, joista valtaosa on todennäköisesti ulkomaille sijoittautuneita rahapeliyhtiöitä ja joiden lähtökohtaisesti odotetaan harjoittavan Suomeen suuntautuvaa rahapelitoimiluvan alaista toimintaa ulkomailta käsin. Tämä korostaa kansainvälisen tiedonvaihdon merkitystä. Valiokunta katsoo, että rahapelialaan liittyvää verotietojen vaihtoa tulisi pyrkiä edistämään myös EU-tasolla.  

Valiokunta korostaa, että rahapelimarkkinan toimintaa ja muutoksen vaikutusta muun muassa pelihaittoihin on perusteltua seurata lain voimaantulon jälkeen.