VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio antoi 20 päivänä heinäkuuta 2016 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sitovista kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksistä jäsenvaltioissa vuosina 2021—2030 joustavaa energiaunionia varten ja Pariisin sopimuksen sitoumusten täyttämiseksi sekä järjestelmästä kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja niistä raportoimiseksi annetun asetuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o525/2013 muuttamiseksi COM(2016) 482 final (jäljempänä ”taakanjakoehdotus”). Ehdotuksella on tarkoitus panna toimeen Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2014 sopimien ilmasto- ja energiapuitteiden mukaisesti Euroopan unionin vuoteen 2030 ulottuvaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumusta päästökauppaan kuulumattomilla toimialoilla.
Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2014 tekemän päätöksen mukaisesti EU on sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään EU:n sisäisesti vähintään 40 prosenttia koko talouden laajuisesti vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 1990 tasoon. Tämä on myös EU:n ja sen jäsenvaltioiden Pariisin ilmastosopimusta varten antama yhteinen vuoteen 2030 ulottuva päästövähennysilmoitus.
Eurooppa-neuvoston päätöksen mukaan mainittu 40 prosentin päästövähennystavoite jaetaan päästökauppasektorin ja sen ulkopuolelle jäävien toimialojen välillä siten, että päästökaupan ulkopuolelle jäävän sektorin eli ns. taakanjakosektorin päästöjä vähennettäisiin 30 prosenttia vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 2005 päästötasoon. Jäsenvaltioiden välisessä päästövähennysten taakanjaossa jatkettaisiin vuosina 2013—2020 voimassa olevan taakanjakopäätöksen (406/2009/EY) periaatteita niin, että kansalliset päästövähennysvelvoitteet määritellään suhteellisesti perustuen asukasta kohden laskettuun bruttokansantuotekriteeriin (BKT/asukas -kriteeri). Kaikkien jäsenvaltioiden tulisi osallistua EU:n päästövähennysvelvoitteen täyttämiseen siten, että jäsenvaltioiden taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteet vaihtelisivat välillä 0—40 prosenttia. Niissä jäsenvaltioissa, joissa BKT/asukas -luku ylittää EU:n keskiarvon, otettaisiin BKT/asukas -kriteerin lisäksi huomioon päästövähennystoimien kustannustehokkuus oikeudenmukaisella ja tasapainoisella tavalla.
Eurooppa-neuvoston päätöksessä todettiin lisäksi, että maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (LULUCF)-sektoria ja sen sisällyttämistä EU:n 2030 päästövähennyskehikkoon koskeva politiikka luotaisiin vuoteen 2020 mennessä. Komissio antoi tätä koskevan ehdotuksen (COM(2016) 479 final) samanaikaisesti nyt käsiteltävän taakanjakoehdotuksen kanssa.
Komission taakanjakoehdotus sisältää ehdotuksen määrällisiksi, prosentteina ilmaistuiksi sitoviksi jäsenvaltiokohtaisiksi päästövähennysvelvoitteiksi vuodelle 2030, säännöt vuotuisten päästökiintiöiden määrittämiseksi ja säännöt sen arvioimiseksi, miten jäsenvaltiot ovat edistyneet tavoitteiden saavuttamisessa.
Lisäksi ehdotus sisältää säännöt jäsenvaltioiden käytettävissä olevista erilaisista joustokeinoista. Komission ehdotuksen mukaan voimassa olevan taakanjakopäätöksen mahdollistamat joustokeinot säilyisivät pääpiirteittäin ennallaan. Lisäksi ehdotukseen sisältyy jo Eurooppa-neuvoston päätelmissä mainittu mahdollisuus päästöyksiköiden kertaluonteiseen, rajalliseen siirtoon päästökauppasektorilta taakanjakosektorille. Tämä mahdollisuus koskisi vain muutamia jäsenvaltioita, joiden päästövähennysvelvoite on korkea ja yli niiden kustannustehokkaan potentiaalin, Suomi mukaan lukien. Lisäksi asetusehdotuksessa luotaisiin mahdollisuus siirtää rajallinen määrä laskennallisia poistoyksiköitä LULUCF-sektorilta, mikäli tietyt taakanjakoasetuksessa ja LULUCF-asetuksessa (MMM muistio EU/2016/00600) mainitut kriteerit täyttyvät.
EU:n ilmasto- ja energiapuitteiden toimeenpanemiseksi komissio antoi jo 15 päivänä heinäkuuta 2015 ehdotuksen EU:n päästökauppadirektiivin (2003/87/EY) muuttamisesta (COM(2015) 337 lopullinen). Lisäksi komissio antoi 20 päivänä heinäkuuta 2016 yhdessä taakanjakoehdotuksen ja LULUCF-ehdotuksen kanssa tiedonannon vähäpäästöisestä liikenteestä (COM(2016) 500 final).
Valtioneuvoston kanta
Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen torjumisen vuoksi on tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot etenevät Pariisin ilmastosopimusta varten antamansa päästövähennysilmoituksen toimeenpanossa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Euroopan unioni panee toimeen Pariisin sopimukseen antamansa lupauksen vähentää päästöjä vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Valtioneuvosto pitää näin ollen hyvänä, että komissio on antanut päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästövähennysvelvoitteita koskevan lainsäädäntöehdotuksen. Tämä ehdotus yhdessä samanaikaisesti annetun maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (LULUCF)-sektoria koskevan ehdotuksen sekä jo aiemmin annetun päästökauppaa koskevan ehdotuksen kanssa muodostavat perustan Eurooppa-neuvoston päätöksessä 23 lokakuuta 2014 linjatun EU:n päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2030 mennessä.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästövähennysvelvoitteita koskevan asetusehdotuksen rakenne on pääpiirteissään nykyisen, vuoteen 2020 asti voimassa olevan taakanjakopäätöksen kaltainen. Myös päästövähennysvelvoitteiden laskentaperusteet noudattavat pääosin taakanjakopäätöksen mukaista BKT/asukas-lukuun perustuvaa menettelyä kuitenkin niin, että EU:n BKT-keskiarvoa vauraimpien maiden osalta on arvioitu tarvittavien toimien kustannustehokkuutta kuten Eurooppa-neuvosto on päätelmissään lokakuussa 2014 edellyttänyt.
Valtioneuvosto pitää Suomelle esitettyä päästövähennysvelvoitetta vuoteen 2030 erittäin kunnianhimoisena. Komission käyttämät oletukset ja laskelmat vaikuttavat kuitenkin eräiltä osin epäonnistuneilta ja Suomen kannalta osin kohtuuttomilta. Valtioneuvosto korostaa Suomen päästövähennysvelvoitteen kustannustehokasta saavuttamista. Jatkokäsittelyssä Suomen tavoite on, muun muassa mahdollistaen joustomekanismien täysimääräinen hyödyntäminen, että taakanjakosektorin tosiasiallinen päästövähennysvelvoite asettuu nimellistä päästövähennysvelvoitetta alemmalle tasolle.
Kansallisten laskelmien ja arvioiden perusteella tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi merkittävissä määrin uusien tehokkaiden politiikkatoimien käyttöönottoa sekä nykyisten toimien tehostamista. Valtioneuvosto haluaakin vielä tarkastella lähemmin komission ehdotuksen laskentaperusteita ja tarvittavien lisätoimien vaikutuksia Suomelle. Erityisesti on tarpeen tarkastella Suomea koskevan päästövähennystavoitteen määrittelyn taustalla olevia oletuksia, ehdotuksessa esiteltyjen joustokeinojen vaikutuksia, mittaluokkaa ja käyttömahdollisuuksia sekä päästökaupan ulkopuolisen sektorin ja maankäyttösektorin välistä yhteyttä. Komission soveltama jäsenvaltioiden kustannustehokkuutta koskeva ryhmittely ei alustavan arvion mukaan perustu mihinkään yksiselitteiseen metodiikkaan eikä siksi ole täysin ongelmaton lähestymistapa.
Valtioneuvosto on korostanut, että päästövähennysten kustannustehokkuus tulee ottaa huomioon kasvihuonekaasujen jäsenmaakohtaisessa taakanjakoasetuksessa riittävällä painoarvolla. Valtioneuvosto haluaa vielä tarkastella lähemmin komission ehdotuksen vaikutuksia ja perehtyä oletuksiin ja laskelmiin, joita on tehty Suomen tulevasta päästökehityksestä ja jotka ovat Suomen päästövähennystavoitteen laskennan perusteena. Komission käyttämiä vertailuskenaarionoletuksia halutaan myös vielä verrata Suomen kansalliseen perusskenaarioon, koska näissä näyttäisi olevan tuntuvia eroja, vaikka molemmat on uusittu tänä vuonna. Jos taakanjakoasetuksen perustana olevat oletukset ja laskelmat osoittautuvat virheellisiksi, niin valtioneuvoston tavoitteena on saada nämä virheet oikaistuiksi ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti myönteisesti siihen, että komission ehdotus sisältää joustokeinoja, joilla päästövähennysvelvoitteen saavuttamisen kustannustehokkuutta voidaan parantaa. Valtioneuvosto pitää erityisen hyvänä, että nykyiseen taakanjakosäädökseen sisältyvät EU:n sisäiset joustokeinot olisivat käytettävissä jatkossakin. Sen sijaan valtioneuvosto haluaa edelleen selvittää erityisesti ehdotuksen sisältämien uusien joustokeinojen vaikutuksia ja käyttömahdollisuuksia; näitä keinoja ovat komission ehdotuksen mukaan päästökaupan päästöyksiköiden kertaluonteinen siirtomahdollisuus taakanjakosektorille sekä LULUCF-sektoria koskeva joustokeino. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että uudet joustot muotoutuvat selkeiksi ja käyttökelpoisiksi päästövähennysvelvoitteen täyttämisen välineiksi. Alustavan arvion mukaan erityisesti päästöyksiköiden kertaluonteinen siirtomahdollisuus taakanjakosektorille on hyvä mahdollisuus lieventää taakanjakosektorille kohdistuvaa kustannusrasitetta.
Valtioneuvosto voi hyväksyä komission ehdotuksen mukaisen tavan määritellä päästövähennyspolun alkupisteen vuodelle perustuen vuosien 2016—2018 keskimääräisiin, todennettuihin päästöihin. Valtioneuvosto haluaa kuitenkin vielä tarkastella komission ehdotuksen mukaista, eräitä jäsenvaltioita koskevaa mahdollisuutta kasvattaa päästöjään jonkin verran ennen kauden 2021—2030 alkua.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolista sektoria sekä maankäyttösektoria koskevia lainsäädäntöehdotuksia käsitellään EU:ssa samanaikaisesti, sillä ehdotusten välillä on suora ja epäsuora yhteys. Valtioneuvosto kiinnittää myös huomiota syksyllä 2016 odotettavaan ehdotukseen koskien energiaunionia, jonka mahdollista yhteyttä muihin lainsäädäntöehdotuksiin on tarkasteltava huolellisesti.
Valtioneuvosto pitää myönteisenä sitä, että päästövähennysvelvoitteiden noudattaminen tarkastettaisiin nykyisen vuosittaisen tarkastelun sijaan pidemmällä ajanjaksolla. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, että velvoitteen seurannan ja raportoinnin yksityiskohtia tarkastellaan vielä huolellisesti ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että komission taakanjakosektoria koskevaan ehdotukseen sisältyy säädösvallan siirtoa komissiolle määräämättömäksi ajaksi. Valtioneuvosto haluaa vielä tarkastella ehdotettua delegointia, erityisesti komissiolle ehdotetun toimivallan siirron laajuutta ja aikajaksoa. Yleisenä huomiona valtioneuvosto katsoo, että mahdolliset säädösvallan siirrot on määriteltävä riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti.
Valtioneuvosto pitää komission ehdotuksen oikeusperustaa asianmukaisena ja yhtyy komission arvioon ehdotuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valiokunta toteaa, että komission taakanasetusehdotuksen sisältämien toimenpiteiden avulla on tarkoitus edetä kohti Pariisin ilmastosopimuksen pitkän aikavälin tavoitetta, jonka mukaan maapallon keskilämpötilan nousu tulisi rajoittaa alle 2 °C:een esiteolliseen aikaan verrattuna ja jatkaa toimia nousun pitämiseksi alle 1,5 °C:n. Valiokunta pitää välttämättömänä, että EU panee toimeen Pariisin sopimukseen antamansa lupauksen vähentää päästöjä vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä sekä varautuu myös tarkastelemaan oman tavoitteensa tiukentamista.
Komission ehdotus sisältää jokaiselle jäsenvaltiolle määrällisen, prosentteina ilmaistun päästövähennysvelvoitteen päästökaupan ulkopuoliselle sektorille vuodelle 2030 vuoteen 2005 verrattuna. Komissio esittää Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti, että jäsenvaltioiden osuudet taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteista vaihtelisivat 0—40 prosentin välillä. Yksikään EU:n jäsenvaltio ei saisi kasvattaa päästöjään vuosina 2021—2030.
Valiokunta toteaa, että komissio esittää Suomelle päästökaupan ulkopuoliselle sektorille päästövähennysvelvoitteeksi 39 prosenttia. Ruotsille ja Luxemburgille on esitetty 40 prosentin päästövähennysvelvoite, Tanskalle 39 prosenttia, Saksalle 38 prosenttia sekä Ranskalle ja Isolle-Britannialle 37 prosenttia. Jäsenvaltioiden keskiarvo on 30 prosenttia. Valtiokohtaisen vähennystavoitteen pohjana on väkilukuun suhteutettu bruttokansantuote eli maksukyky, jota käyttäen saatuun lukuun on tehty kustannustehokkuuskorjaus. Suomelle esitetty 39 prosentin päästövähennysvelvoite tarkoittaisi Suomen osalta noin 20 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin sallittua päästömäärää vuonna 2030.
Valiokunta pitää Suomelle esitettyä päästövähennysvelvoitetta kunnianhimoisena. Suomen sijoittaminen korkeiden päästövähennystavoitteiden maiden ryhmään on johdonmukaista, mutta laskentaperusteiden avaaminen ja tarkentaminen on välttämätöntä päätöksenteon avoimuuden ja tasapuolisuuden kannalta. Komission käyttämät oletukset ja laskelmat vaikuttavat eräiltä osin epäonnistuneilta ja Suomen kannalta osin kohtuuttomilta. Jäsenvaltioiden kustannustehokkuutta koskeva ryhmittely ei alustavan arvion mukaan perustu mihinkään yksiselitteiseen metodiikkaan, eivätkä laskentaperusteet ole riittävän läpinäkyviä.
Komission ehdotuksen taustalla olevia oletuksia ja laskelmia on tärkeää tarkastella huolellisesti ja pyrkiä niistä mahdollisesti löytyvien virheiden oikaisemiseen. Ehdotuksen jatkokäsittelyssä tulee erityisesti tarkastella Suomea koskevan päästövähennystavoitteen määrittelyn taustalla olevia oletuksia, ehdotuksessa esiteltyjen joustokeinojen vaikutuksia, mittaluokkaa ja käyttömahdollisuuksia sekä päästökaupan ulkopuolisen sektorin ja maankäyttösektorin välistä yhteyttä. Valiokunta pitää perusteltuna myös selvittää velvoitteiden mahdollista siirtämistä taakanjakosektoreilta päästökauppasektorille, varsinkin kun tämä osaltaan saattaisi kannustaa päästökauppasektorin energiatehokkuuteen ja päästöjen vähentämiseen. Erityisesti joustokeinoilla on tärkeä tehtävä haettaessa kustannustehokkaita ratkaisuja. Valiokunta painottaa joustokeinojen selkeyttä ja käyttökelpoisuutta päästövähennysvelvoitteen saavuttamisessa.
EU:n päästövähennystavoitteiden saavuttaminen edellyttää merkittävässä määrin uusien tehokkaiden politiikkatoimien käyttöönottoa sekä nykyisten toimien tehostamista. Toisaalta päästövähennysten kustannustehokkuus tulee ottaa huomioon kasvihuonekaasujen jäsenmaakohtaisessa taakanjakoasetuksessa riittävällä painoarvolla. VTT:n ja VATT:n tekemän selvityksen mukaan päästövähennysten rajakustannukset nousevat varsin jyrkästi, jos päästövähennysvelvoite on yli 36 prosenttia. Kiristyvän ympäristöohjauksen vaikutuksia talouteen on pohdittu laajasti tieteellisessä kirjallisuudessa, jossa edelläkävijyys tunnetaan ns. Porter-hypoteesina kehittäjänsä Harvardin yliopiston professorin Michael Porterin mukaan. Porter-hypoteesin mukaan kiristyvä ympäristöohjaus johtaa yritysten voittojen kasvuun joko uusien innovaatioiden tai edelläkävijyyden tuomien etujen myötä. Tutkimusten mukaan on paljon tapauksia, joissa kiristyvä ympäristöohjaus on kasvattanut kansantaloutta sekä lisännyt yritysten voittoja ja kilpailukykyä, ja vastaavasti on myös tapauksia, joissa näin ei ole käynyt. Valiokunta toteaa, että ympäristöhaittojen hallintaan saaminen ja resurssitehokkuuden lisääminen tarjoavat samalla mahdollisuuden parantaa kansantalouden tuottavuutta ja kilpailukykyä. Uusien innovaatioiden kysyntä ja teknologioiden kustannustehokkuuden kehittyminen määräävät kustannuskehityksen, eikä sitä kyetä ennustamaan luotettavasti yli vuosikymmenen päähän.
Valiokunta korostaa, että muun muassa hyvä innovaatioympäristö, toimiva rahoitusjärjestelmä ja korkea liiketoimintaosaamisen taso kuuluvat tekijöihin, joilla voidaan sopeutua menestyksellisesti uusiin kiristyviin päästövähennysvaatimuksiin. Panostamalla päästöjä vähentäviin innovaatioihin ja niihin kannustaviin ohjauskeinoihin voidaan parantaa kustannustehokkuutta sekä lyhyemmän että pidemmän aikavälin päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi tulevaisuudessa kehitetään laaja-alaisesti sellaisia tehokkaita keinoja päästöjen vähentämiseksi, jotka johtavat koko elinkaaren osalta selvästi pienempiin päästöihin kuin nykyiset keinot. Tämä luo kysyntää innovaatioille, jotka tarjoavat kaupallistamisen myötä mahdollisuuksia myös suomalaiselle elinkeinoelämälle.