Yleistä
Ympäristövaliokunta on tarkastellut hallituksen esitystä toimialansa kannalta eli siltä osin kuin esityksessä ehdotetaan säädettäväksi julkisoikeudellisten ympäristövastuiden asemasta konkurssissa. Uuden ympäristövastuita koskevan luvun tarkoituksena on selventää nykyistä epäselvää oikeustilaa siitä, miltä osin konkurssipesällä on velvollisuus huolehtia julkisoikeudellisista ympäristövastuista omalla kustannuksellaan ja miltä osin toimimisvelvollisuutta ja kustannusvastuuta ei ole. Valiokunta puoltaa toimialansa kannalta hallituksen esityksen hyväksymistä kiinnittäen lakivaliokunnan huomiota seuraaviin näkökohtiin.
Konkurssimenettelyn tarkoituksena on realisoida velallisen omaisuus ja maksaa siitä saatavilla tuotoilla avoimia velkoja pois. Varat eivät yleensä riitä kaikkien velkojen kattamiseen, vaan velkojat saavat laissa säädettyjä menettelyjä noudattaen tietyn jako-osuuden. Konkurssisaatavalla tarkoitetaan sellaista velkaa, jonka oikeusperuste on syntynyt ennen konkurssin alkamista. Massavelalla tarkoitetaan velkaa, joka johtuu konkurssimenettelystä, tai velkaa, josta konkurssipesä on konkurssilain mukaan vastuussa. Massavelat maksetaan ensin ja sen jälkeen konkurssisaataville jako-osuutta vastaava osa jäljellä olevasta omaisuudesta. Panttivelkojat voivat käyttää realisointioikeuksiaan konkurssin ulkopuolellakin. Konkurssi tulee määrätä raukeamaan silloin, kun pesän varat eivät riitä konkurssikustannuksiin tai kun velkojille tuleva kertymä arvioidaan vähäiseksi.
Konkurssipesä ei ole vallitsevan tulkinnan mukaan massavelkaisessa vastuussa velallisen toiminnasta aiheutuneesta ympäristövahingosta ainakaan silloin, kun se ei jatka toimintaa, josta ympäristön pilaantuminen on aiheutunut. Jätelakiin perustuvien velvoitteiden osalta korkein hallinto-oikeus on linjannut, että konkurssipesä on jätteen haltijana massavelkaisessa vastuussa jätteen asianmukaisesta käsittelystä. Ympäristövastuiden epäselvä asema konkurssitilanteissa ja toissijaisten ympäristövastuujärjestelmien rajattu soveltamisala ja puutteet viranomaisten toimivaltuuksissa ovat johtaneet siihen, että konkurssitapauksissa ilmenneissä vakavissa ympäristöä ja ihmisen terveyttä uhkaavissa tilanteissa vahinkojen ehkäisy- ja torjuntatoimenpiteet on jouduttu toteuttamaan tapauskohtaisin poikkeusjärjestelyin. Konkurssiasiamies on myös useissa tapauksissa hakenut pesän julkisselvitykseen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi välttämättömien toimenpiteiden toteuttamiseksi. Julkisselvityksessä konkurssimenettelyä jatketaan valtion varoilla siltä osin kuin pesän omat varat eivät riitä menettelystä aiheutuneisiin kustannuksiin. Julkisselvityksessä valtio ei välttämättä vastaa kaikkien mahdollisten konkurssipesän massavelkojen maksamisesta. Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan viime vuosilta neljä tapausta, joissa yritys on välttämättömien ympäristötoimenpiteiden toteuttamiseksi määrätty julkisselvitykseen (Avilon Fibres Oy, Green Tech Center Oy, Kromipinta Oy ja Talvivaara Sotkamo Oy).
Valiokunta katsoo, että konkurssipesän julkisoikeudellisten ympäristövastuiden selventäminen on edellä kuvatun epäselvän oikeustilan vuoksi tärkeää. Samanaikaisesti on mahdollisten ympäristövahinkojen näkökulmasta tarpeen pitää mielessä, että täysin riippumatta siitä, mitä konkurssilaissa pesän vastuusta säädetään, ympäristövastuut voivat jäädä hoitamatta siksi, että konkurssipesässä ei ole varoja niiden hoitamiseen. Käytännössä noin kaksi kolmasosaa konkursseista raukeaa. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että ympäristöministeriö kiirehtii toissijaisten vastuujärjestelmien kehittämistä siten, että ympäristövastuut eivät jää toiminnanharjoittajan maksukyvyttömyyden vuoksi valtion talousarvion määrärahoin katettaviksi.
Kokonaisuuden kannalta tärkeä on myös viranomaistoimivallan täsmentämistä koskeva lainmuutos (YmVM 13/2018 vp — HE 116/2018 vp). Siinä ympäristönsuojelulakiin lisättiin uusi 182 a §, jonka tarkoituksena on varmistaa, että toiminnasta vastaavan tahon maksukyvyttömyys tai vastuukysymyksiin liittyvät epäselvyydet eivät estä tai hidasta välttämättömien pilaantumisen ehkäisemis- tai rajoittamistoimien toteuttamista. Valiokunta piti viranomaistoimivaltuuksien täydentämistä tarpeellisena sellaisten tilanteiden hoitamiseksi, joissa vastuutaho ei itse ryhdy toimiin ja joissa toimien toteuttamista ei voida varmistaa tavallisessa hallintopakkomenettelyssä eli yleensä konkurssitilanteessa.
Ehdotettu uusi 16 a luku konkurssipesän julkisoikeudellisesta ympäristövastuusta
Konkurssilakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi konkurssipesän julkisoikeudellista ympäristövastuuta koskeva 16 a luku. Ehdotetuissa säännöksissä ei määritellä julkisoikeudellista ympäristövastuuta. Valiokunta toteaa, että käsite on laaja ja ehkä vaikeasti avautuva. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että laissa tarkoitettu julkisoikeudellinen ympäristövastuu voi perustua esimerkiksi ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain, jätelain, maa-aineslain, kemikaaliturvallisuuslain tai säteilylain säännöksiin. Julkisoikeudellisella ympäristövastuulla tarkoitetaan käytännössä ympäristön muutoksen tai ympäristövahingon torjuntaa, korjaamista, puhdistamista, ennallistamista tai muuta tällaista toimea. Valiokunta korostaa, että mainittu luettelo on esimerkkiluettelo, joten vastuu voi perustua myös esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslakiin tai muuhun lakiin. Luvun ehdotetun 1 §:n mukaan konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu määräytyisi konkurssilain mukaan, eikä viranomainen voi konkurssilaissa tarkoitettujen tilanteiden lisäksi velvoittaa konkurssipesää ryhtymään esimerkiksi korjaaviin toimenpiteisiin ympäristölainsäädännön nojalla tai saada saatavilleen massavelka-asemaa, vaan konkurssilain sääntely on tarkoitettu täten tyhjentäväksi.
Valiokunta toteaa, että koska ehdotettu sääntely ei koske yksityisoikeudellista ympäristövastuuta, se ei vaikuta oikeuteen saada korvausta ympäristölle aiheutuneesta vahingosta. Velallisen toiminnan johdosta vahinkoa kärsineen on siten jako-osuutta saadakseen valvottava saatavansa normaaliin tapaan konkurssimenettelyssä.
Ehdotetun uuden 16 a luvun 2 §:n mukaan konkurssipesällä on toimimis- ja kustannusvastuu velallisen toiminnasta johtuvan ympäristön pilaantumisen tai merkittävän haitallisen muuttumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi tehtävistä välttämättömistä toimenpiteistä, jos pilaantumisesta tai ympäristön haitallisesta muuttumisesta voi aiheutua vakavaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Valiokunta pitää ehdotusta lähtökohtaisesti hyvänä, sillä se selkeyttää vastuutahot ja varmistaa, että konkurssitapauksissa konkurssipesä voidaan vakavissa vaaratilanteissa velvoittaa ryhtymään viivytyksettä välttämättömiin toimiin. Konkurssipesän tulee maksaa toimet pesän varoista. Jos viranomainen teettää välttämättömät toimet, pesä on tältä osin kustannuksista massavelkaisessa vastuussa.
Lakiehdotuksen mukaan olennainen yhteinen tekijä konkurssipesän vastuun syntymisen perusteena on vakavan ympäristö- tai terveysvaaran tai -haitan uhka. Sääntely on tarkoitettu tyhjentäväksi, joten vastuu ulottuu vain välittömän vaaran tai haitan poistamiseen. Valiokunta korostaa, että sääntelyn toimivuuden kannalta merkittävä on rajapinta ympäristölainsäädäntöön ja ympäristöviranomaisiin. Konkurssipesän on ehdotuksen mukaan ryhdyttävä vastuulleen kuuluviin toimiin oma-aloitteisesti ja viipymättä. Pesänhoitajan tulee hallituksen esityksen perustelujen mukaan ilmoittaa konkurssin alkamisesta ympäristöviranomaiselle, ja viranomainen voi myös antaa toimenpiteitä koskevan määräyksen tai myös kohdistaa hallintopakkopäätöksen konkurssipesään.
Jos ympäristövastuun perusteena oleva tapahtuma, kuten vaarallista ainetta sisältävän säiliön rikkoutuminen, tapahtuu vasta konkurssin alkamisen jälkeen, vahingon korjaamiskustannukset ovat massavelkaa ilman ehdotetun konkurssilain uuden 16 a luvun rajauksia.
Erikseen ehdotetaan säädettäväksi konkurssipesän vastuusta jätteistä, vaarallisista kemikaaleista ja räjähteistä. Konkurssipesän hallussa olevaan vaaralliseen jätteeseen sovelletaan jätelain säännöksiä jätteen haltijan vastuusta. Muun kuin vaarallisen jätteen osalta jätteen haltijan vastuuta sovelletaan vain silloin, kun jätteestä voi aiheutua vaaraa tai vakavaa haittaa terveydelle tai ympäristölle. Valiokunta pitää hyvänä, että näin ollen tavanomainenkin jäte voi esimerkiksi suuren määränsä vuoksi ja siitä aiheutuvan ympäristö- tai terveysuhkan vuoksi olla vaarallista jätettä koskevan sääntelyn alaista (perustelut s. 73). Vaarallisten kemikaalien, räjähteiden ja säteilyvaarallisen jätteen osalta sovelletaan näitä koskevien lakien vastuusäännöksiä. Vaarallisten jätteiden osalta konkurssipesää pidetään ehdotetun 16 a luvun 3 §:n mukaan jätelain mukaisena jätteen haltijana, jolla on kokonaisvastuu jätehuollosta. Vaarallisten jätteiden osalta konkurssipesä olisi siten kustannuksista massavelkaisessa vastuussa ja oikeustila säilyisi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaisena. Sen sijaan muiden kuin vaarallisten jätteiden osalta uusi sääntely poikkeaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöstä. Ehdotetun 3 §:n 2. virkkeen mukaan konkurssipesällä ei ole velvollisuutta ryhtyä jätettä koskeviin toimenpiteisiin, ellei tavallinen jäte aiheuta laissa tarkoitettua vakavaa vahingon vaaraa.
Jätedirektiivin mukaan aina on oltava olemassa taho, joka vastaa jätteitä koskevista velvoitteista. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan (s. 44) velallisen asettaminen konkurssiin ei vapauta tätä jätelain mukaisista velvoitteista. Velallisen jätehuoltovelvoitteet eivät siten konkurssin myötä katoa. Valiokunta toteaa, että kun konkurssiin menneellä yhtiöllä ei käytännössä liene tosiasiallista mahdollisuutta huolehtia jätevelvoitteistaan, on epäselvää, onko sääntely kuitenkaan jätedirektiivin mukaista. Joka tapauksessa alueen haltijan toissijainen jätehuoltovastuu korostuu, kun konkurssipesän jätevastuita rajoitetaan. Jos aineellista lainsäädäntöä kuitenkin tulkitaan omista lähtökohdistaan lähtien ja konkurssilain mukainen laintulkinta on omasta näkökulmastaan tyhjentävää, voi sääntelystä aiheutua uudenlaisia tulkintaongelmia.
Yleensä konkurssipesä ei jatka velallisen liiketoimintaa. Jos konkurssipesä kuitenkin jatkaa velallisen liiketoimintaa, se vastaa normaalisti julkisoikeudellisista ympäristövelvoitteista ja velallisen liiketoiminnasta johtuvista ympäristövelvoitteista. Vastuu syntyy myös jätelakiin perustuvista velvoitteista. Liiketoimintaa jatkava konkurssipesä vastaa toisin kuin toimintaa jatkamaton konkurssipesä myös velvoitteista, joiden oikeusperuste on syntynyt ennen konkurssin alkamista ja jotka liittyvät siihen toimintaan, jota konkurssipesä jatkaa.
Jos liiketoimintaa jatketaan vain siksi, että se on välttämätöntä vakavan vaaran tai haitan aiheutumisen estämiseksi, konkurssipesään ei sovelleta liiketoimintaa jatkavan konkurssipesän vastuusääntelyä. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tällaisesta tilanteesta mainitaan esimerkkinä välttämättömyys jatkaa kaivostoimintaan liittyvää vesien käsittelyä ja hallintaa. Valiokunta pitää sääntelyehdotusta sisällöllisesti perusteltuna ja esimerkiksi Talvivaara Sotkamo Oy:n tapauksen valossa tarpeellisena.
Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä kokonaisuutena arvioiden ympäristötavoitteiden kannalta oikeansuuntaisena ja hyväksyttävänä korostaen, että konkurssisääntely on vain osa toissijaisia vastuita koskevaa sääntelykokonaisuutta. Käytännön toiminnan kannalta keskeisessä asemassa on pesänhoitajan ja ympäristönsuojelun valvontaviranomaisen välisen yhteistyön saumaton toiminta. Tältä osin valiokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen vähintäänkin tarjota ympäristöviranomaisille ja pesänhoitajille riittävää koulutusta yhteistoimintatilanteita koskevien menettelyjen vakiinnuttamiseksi, sillä konkurssitapaukset ovat kuitenkin harvinaisia ja ympäristöviranomaiselle vieraita. Ympäristöviranomainen voi neuvoa konkurssipesää, kuten muitakin asiakkaitaan, mutta se ei suunnittele soveltuvien ympäristötoimenpiteiden toteuttamista konkurssipesän puolesta. Merkittävien ympäristövastuiden sisältyminen konkurssipesään merkitsee ympäristöviranomaiselle joka tapauksessa työmäärän lisäystä. Konkurssitapaukset ovat suhteellisen harvinaisia mutta samalla usein työläitä.
Valvontaviranomaisen tiedonsaannin kannalta olennaista on, että pesänhoitaja ilmoittaa konkurssista viipymättä, jos velallinen on harjoittanut ympäristönsuojelulaissa, jätelaissa tai maa-aineslaissa tarkoitettua luvan- tai ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa. Pesänhoitajalla on myös selvilläolovelvollisuus mahdollisista ympäristön pilaantumisvaaraa aiheuttavista seikoista. Ympäristönsuojelun valvontaviranomainen kuitenkin käytännössä harkitsee aiheutuvan välittömän ympäristö- ja terveysvahingon vaaran uhkan ja sen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi esitettyjen toimien tarpeellisuuden.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotetun 16 a luvun 2 § nostaa konkurssipesän toimimisvelvollisuuden ja vastuun kustannuksista huomattavan korkealle, kun siinä välttämättömiin toimenpiteisiin viipymättä ryhtymisen edellytyksenä on ympäristön pilaantumisen tai haitallisen muuttumisen ehkäiseminen tai rajoittaminen, jos pilaantumisesta tai haitallisesta muuttumisesta aiheutuu tai uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa tai vakavaa haittaa terveydelle tai ympäristölle. Hallituksen esityksen perusteluissa annetaan säännöksen soveltamisesta esimerkkejä, jotka ovat käytännössä melko tavanomaisia vahingon ehkäisemistoimia. Perusteluissa korostetaan myös, että edellytysten arviointi olisi tapauskohtaista ja olosuhdesidonnaista. Ennallistamistarkoituksessa tehtävät toimet ja korjaavat toimet jäisivät soveltamisalan ulkopuolelle, paitsi milloin ne ovat tarpeen esimerkiksi pohjavesien pilaantumisen ehkäisemiseksi. Toisaalta vastikään ympäristönsuojelulakiin lisätyn uuden 182 a §:n mukaan, jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuu tai uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa tai vakavaa haittaa terveydelle tai ympäristölle, valtion valvontaviranomainen voi ryhtyä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi välttämättömiin toimiin. Tämän säännöksen osalta hallituksen esityksen perusteluissa korostettiin samantapaisesta sanamuodosta riippumatta, että viranomaistoimiin ryhtyminen ehdotettavan säännöksen nojalla olisi poikkeuksellista ja säännös tulisi sovellettavaksi todennäköisesti vain harvoin. Perustelujen mukaan viranomaisten toimivaltuuksien täydentämistarve koskee näin ollen tilanteita, joissa vastuutaho itse ei ryhdy toimiin ja joissa toimien toteuttamista ei voida varmistaa tavanomaisessa hallintopakkomenettelyssä, eli kyse on yleensä konkurssitilanteesta.
Valiokunta korostaa, että ehdotetun kynnyksen tulkinnan tulisi olla mahdollisimman selvää. Jos konkurssipesä ryhtyy edellä tarkoitetun haitan poistamiseksi sellaiseen toimenpiteeseen, johon sillä ei ole velvollisuutta, tämä on muiden velkojien kannalta vahingollista. Jos konkurssipesä taas ei ryhdy toimenpiteeseen, johon sillä olisi velvollisuus, seurauksena voi olla terveys- tai ympäristöhaitta. Koska pesänhoitajalla ei yleensä ole arviointiin tarvittavaa asiantuntemusta, tulisi hänen hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (s. 71) mukaan olla viipymättä yhteydessä asianomaiseen viranomaiseen ja pyytää tämän kannanottoa asiasta. Ehdotetussa 16 a luvun 2 §:ssä tai missään muussakaan pykäläehdotuksessa ei kuitenkaan ole säännöstä tästä.
Edellä esitettyyn viitaten ympäristövaliokunta katsoo, että lakivaliokunnan tulisi tarkastella tarvetta sisällyttää sääntelyyn tarpeelliset menettelysäännökset siitä, miten mahdollisen konkurssipesän toimimisvelvoitteen olemassaolo ja laajuus todetaan. Selventävää voisi myös olla, että laissa suoraan määrättäisiin velvollisuudesta ilmoittaa tilanteesta viranomaiselle. Valiokunta korostaa, että on paitsi mahdollisten vahingonkärsijöiden myös konkurssipesän itsensä kannalta tärkeää tietää, milloin toiminta on lainmukaista ja millainen toimimisvelvollisuus vahingon ehkäisemiseksi on olemassa. Ehdotetun 16 a luvun 2 §:n sanamuodon mahdollisimman suuri yhteneväisyys ympäristönsuojelulain 182 a §:n kanssa voisi myös osaltaan vähentää mahdollisia tulkintaepäselvyyksiä.
Valiokunta toteaa, että ympäristövahinkojen kannalta ehdotetut säännökset voivat johtaa, kuten nykyisinkin, siihen lopputulokseen, että osa konkurssipesän ympäristövastuista jää hoitamatta, koska kaikkien velvoitteiden osalta ei ole toissijaisia toimijoita. Esimerkiksi pilaantuneen maaperän osalta toissijainen vastuullinen toiminnanharjoittajan jälkeen on alueen haltija ja viimesijainen vastuullinen kunta. Kunta on usein viimesijainen vastuullinen taho, mutta konkurssihallinnossa kunnalla ei ole roolia.
Julkisoikeudellinen ympäristövastuu ja sääntelyn rajapinnat
Ehdotetun sääntelyn lähtökohtana olisi, että velallista vastaan annettu hallintopakkopäätös ei olisi voimassa konkurssipesää vastaan siksi, että konkurssipesän konkurssilain mukainen vastuu olisi rajoitetumpi kuin velallisen ympäristölainsäädännön mukainen vastuu. Estettä ei kuitenkaan olisi kohdistaa velallista vastaan annettua hallintopakkopäätöstä konkurssipesään silloin ja siltä osin kuin päätös sisältää ympäristövastuita, jotka konkurssilain mukaan kuuluvat konkurssipesälle. Viranomainen voisi antaa konkurssipesää vastaan hallintopakkopäätöksen vain niissä tilanteissa, joissa konkurssipesällä on konkurssilain mukaan ympäristövastuu.
Hallituksen esityksen mukaan sääntelyllä ei olisi vaikutuksia ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun vakuuden realisoinnin edellytyksiin. Ympäristönsuojelulaissa ei ole säädetty, että viranomaiselle asetettu vakuus on realisoitavissa konkurssin alkamisen jälkeen. Ympäristönsuojelulain mukaisen vakuuden realisointi on käytännössä edellyttänyt hallintopakkopäätöstä. Epäselväksi siis näyttäisi jäävän, voidaanko hallintopakko kohdistaa konkurssipesään edes vakuuden realisoimiseksi. Valiokunta kiinnittää lakivaliokunnan huomiota siihen, että ympäristö- ja kaivoslainsäädäntö sisältää useita erilaisia vakuusvelvoitteita, ja siksi olisi tarpeen varmistua siitä, että ehdotettu lainsäädäntö ei johda tahattomasti haitallisiin seurauksiin näiden kannalta. Ylipäänsä olisi tarpeen vielä harkita sitä, olisiko lakiehdotukseen lisättävä viittaussäännöksiä aineelliseen lainsäädäntöön lain selkeyttämiseksi.
Valiokunta toteaa, että eduskunta on EU:n ja Kanadan välisen vapaakauppasopimuksen eli ns. CETA-sopimuksen hyväksyessään hyväksynyt myös lausuman siitä, että se edellyttää hallituksen käynnistävän välittömästi kaivoslain uudistamisen arvioinnin ja muutosesitysten valmistelun (Hallituksen esitys eduskunnalle Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi, HE 149/2017 vp — EV 41/2018 vp). Valtio on erityisesti kaivosteollisuuden mutta myös muidenkin toimialojen osalta joutunut usein rahoittamaan vakavaa vaaraa aiheuttaneiden jätteiden, jätevesien tai kemikaalien hävittämistä konkurssitilanteessa. Ympäristövaliokunta kiirehtii käynnissä olevan toissijaisten ympäristövastuujärjestelmien kehittämistyön jatkamista ja erityisesti kaivostoimintaan liittyvän öljysuojarahaston tapaisen rahaston perustamisen selvittämistä kyseisen alan saamiseksi kollektiivisesti vastuuseen sen toiminnasta aiheutuvista, hoitamattomaksi jäävistä vahingoista.
Valiokunta pitää tärkeänä, että toissijaisten vastuujärjestelmien selvittämisen yhteydessä tarkastellaan myös kokemuksia konkurssilain uuden 16 a luvun soveltamisesta ja rajapintoja konkurssilain ja ympäristölainsäädännön välillä. Julkisoikeudellisia ympäristövastuita koskevien toissijaisten vastuujärjestelmien säätämisellä voi olla merkittävä vaikutus tarkoituksenmukaiseen tapaan säätää konkurssipesän ympäristövastuiden syntyperusteista ja laajuudesta.