Yleistä laajamittaisesta maahantulosta

Laajamittaisen maahantulon tilanteelle ei ole tarkkarajaista määritelmää. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan laajamittaisen maahantulon tilanne voi syntyä äkillisen joukkopaon seurauksena. Käytännössä laajamittainen maahantulo voi toteutua vaiheittain ja ilmentyä aluksi alueellisena tai paikallisena maahantulon häiriötilanteena ja laajentua vähitellen valtakunnalliseksi. Joukkopakotilanteesta johtuva laajamittainen maahantulo voi liittyä suuronnettomuuksiin, luonnonkatastrofeihin, epidemioihin, sisä- ja ulkopoliittisiin kriiseihin tai sotilaallisiin konflikteihin. Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa (Valtioneuvoston periaatepäätös 2.11.2017) todetaan, että laajamittaisen maahantulon tilanteessa maahantulijoiden määrä voi ylittää 20 000 henkilön rajan. 

Laajamittainen maahantulo on perustelujen mukaan tunnistettu vuoden 2018 kansallisessa riskiarviossa yhdeksi niistä kansallisista riskeistä, joiden todennäköisyys on aiempaa korkeampi. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa maahantulijoiden tunnistamista, rekisteröintiä ja vastaanottoa ei pystytä välttämättä järjestämään hallitusti eikä oleskelulupamenettelyä toteuttamaan nopeasti. Lisäksi on mahdollista, etteivät henkilöt pääse päätöksen saatuaan siirtymään viivytyksettä kuntiin ja kotoutumistoimien piiriin tai että kielteisen päätöksen saaneita ei kyetä poistamaan maasta. Kielteisen päätöksen saaneiden pitkittynyt oleskelu vastaanottokeskuksissa muutoksenhakuvaiheessa tai maasta poistamisen täytäntöönpanoa odottaessa lisää häiriötilanteiden todennäköisyyttä ja riskiä laittoman maassa oleskelun lisääntymisestä. Laajamittaisen maahantulon tilanteissa on keskeistä, että tilanne säilyy koko ajan viranomaisten hallinnassa, jotta yhteiskunnan kannalta kielteiset vaikututukset, kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantuminen, jäävät mahdollisimman vähäisiksi.  

Vastaanotto laajamittaisen maahantulon yhteydessä

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, vastaanottolaki) 12 §:ssä säädetään vastaanotosta laajamittaisen maahantulon yhteydessä. Hallituksen esityksen tavoitteena on täsmentää laajamittaiseen maahantuloon varautumista koskevaa sääntelyä, selkeyttää valtakunnallisen ja alueellisen varautumisen koordinaatiota sekä vahvistaa Maahanmuuttoviraston johtovastuuta laajamittaisen maahantulon tilanteissa kansainvälistä suojelua hakevien vastaanoton osalta. Ehdotetuilla muutoksilla pyritään myös parantamaan laajamittaiseen maahantuloon varautumisen suunnittelua. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina ja ehdotettuja muutoksia perusteltuina. 

Turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestäminen on maahanmuuttohallinnon varautumis- ja valmiustoimintaa. Saadun selvityksen mukaan valmiussuunnitelmissa on varauduttu yhteensä 100 000 maahantulijan vastaanottoon. Maahanmuuttoviraston ja Suomen Punaisen Ristin (SPR) suunnitteluvastuulla on ollut 20 000 vastaanottopaikkaa sekä ELY-keskusten ja kuntien 80 000 paikkaa. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että varautumissuunnittelu ei ollut viimeksi mainitun osalta käytännössä toteutunut vuonna 2015, kun Suomeen saapui yhteensä noin 32 500 turvapaikanhakijaa. Tuolloin jätettiin enimmillään 3 939 turvapaikkahakemusta yhden viikon aikana eli enemmän kuin koko edellisen vuoden aikana yhteensä. Viime vuosina turvapaikanhakijoiden määrä on ollut melko pieni, mutta määrän voimakkaaseenkin kasvuun on syytä varautua. Vuoden 2015 kokemukset on perustelujen mukaan otettu huomioon valmiussuunnittelussa, ohjeistuksissa ja harjoitustoiminnan suuntaamisessa. 

Laajamittaiseen maahantuloon varautuminen ja tilanteen hallinta edellyttävät keskushallinnon ja alueellisten viranomaisten yhteistoimintaa. Keskeisiä toimijoita ovat Maahanmuuttovirasto, Rajavartiolaitos, poliisi sekä aluehallinnon viranomaisista erityisesti ELY-keskukset. Myös kansalaisjärjestöillä on oma tehtävänsä varautumisessa ja häiriötilanteiden hallinnassa. SPR toimii normaalioloissa vastaanottokeskusten ylläpitäjänä ja on mukana maahantulon häiriötilanteisiin varautumisessa sisäministeriön kanssa tekemäänsä yhteistyöpöytäkirjaan perustuen.  

Maahanmuuttoviraston tehtäviin kuuluvat vastaanottolain 8 §:n 1 momentin mukaan vastaanoton ja auttamisjärjestelmän käytännön toiminnan ohjaus, suunnittelu ja valvonta. Maahanmuuttovirasto vastaa lain 9 §:n 1 momentin mukaan valtion vastaanotto- ja järjestelykeskusten ylläpidosta ja päättää niiden perustamisesta, lakkauttamisesta ja toimipaikoista sekä sopii lain 10 §:n 1 momentin mukaan mainituista asioista kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityisen yhteisön tai säätiön kanssa. Kuntia ei voida velvoittaa perustamaan vastaanotto- ja järjestelykeskuksia, vaan niiden perustaminen kuntiin perustuu kuntien vapaaehtoisuuteen ja sopimiseen.  

Sisäministeriö voi voimassa olevan lain mukaan määrätä ELY-keskukset sopimaan varautumissuunnitelmien laatimisesta alueellaan olevien kuntien kanssa vastaanoton järjestämiseksi laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Tällainen suunnitelma laaditaan aiesopimuksen muotoon. Aiesopimusmenettelyllä ei ole päästy vastaanoton majoituspaikkojen osalta tavoitteeseen. ELY-keskukset ylläpitävät myös alueellisia eri viranomaisten, kuntien, järjestöjen ja seurakuntien yhteistyöryhmiä. Maahanmuuttoviraston ja ELY-keskusten tehtävät ovat osin päällekkäisiä. 

Maahanmuuttovirasto vastaa ehdotetun 12 §:n 2 momentin mukaan varautumisesta kansainvälistä suojelua hakevien tai tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämiseen laajamittaisen maahantulon tilanteissa. Maahanmuuttovirasto laatii valtakunnallisen valmiussuunnitelman laajamittaisen maahantulon varalta sekä ohjaa muiden viranomaisten ja toimijoiden varautumista vastaanoton järjestämiseen. Ohjauksella tarkoitetaan saadun selvityksen mukaan tässä yhteydessä varautumistoiminnan yleistä valtakunnallista ohjausta, joka sisältää neuvomista, opastamista, suuntaviivojen antamista ja kouluttamista. Ohjauksella ei tarkoiteta säännöksessä mainittujen tahojen määräämistä toimimaan tietyllä tavalla. Tarkoituksena on, että toiminta voidaan suunnitella jo sen alkuvaiheessa yhdenmukaiseksi ja että eri tahojen valmiussuunnitelmat ovat keskenään yhteensopivia. Maahanmuuuttoviraston ohjausroolin on tarkoitus olla samankaltainen kuin jo nykyisin koko vastaanottotoiminnan ohjauksessa. Sääntelyllä ei puututa muiden viranomaisten, kuntien tai SPR:n riippumattomuuteen tai hallinnolliseen ohjaukseen.  

Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että vastuu vastaanottopalvelujen järjestämiseen liittyvästä valmiussuunnittelusta laajamittaisen maahantulon tilanteissa keskitetään ehdotetulla tavalla Maahanmuuttovirastolle. Muutoksella parannetaan varautumista suuriin maahantulijamääriin ja selkeytetään viranomaisten välistä työnjakoa. Maahanmuuttovirasto vastaa jo nykyisin vastaanotto- ja järjestelykeskusten perustamisesta. Virasto on myös käytännössä kehittänyt alueellista yhteistyötä ja laatinut valmiussuunnitelmia yhdessä kuntien ja alueellisten toimijoiden kanssa sekä laatinut ohjeistuksen alueellista varautumissuunnittelua varten. Maahanmuuttovirastolla on hyvät edellytykset sille ehdotetun tehtävän hoitamiseen. Valiokunta korostaa eri toimijoiden välisen yhteistyön ja sujuvan tiedonkulun merkitystä. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että laajamittaisen maahantulon tilanteisiin varautumiseen liittyvä yhteistyö toimii myös perustettavilla hyvinvointialueilla. Maahanmuuttovirastolla tulee myös olla asianmukaiset resurssit tehtävän hoitamiseen. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että vuoden 2022 täydentävässä talousarvioesityksessä Maahanmuuttovirastolle osoitetaan kolmea henkilötyövuotta vastaava resurssi näihin lisääntyneisiin tehtäviin.  

Valiokunta toteaa, että ehdotetuilla muutoksilla parannetaan osaltaan maahanmuuttoviranomaisten mahdollisuutta varautua laajamittaisen maahantulon tilanteisiin. Saadun selvityksen mukaan myöhemmin on tarkoitus antaa säilöönoton kapasiteetin kasvattamiseen laajamittaisen maahantulon tilanteissa ja EU:n turvapaikkaviraston tukeen turvautumiseen liittyvät muutosehdotukset, joilla lisätään yksittäisiä keinoja laajamittaisen maahantulon hallintaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että lainsäädäntöä näiltäkin osin kehitetään. 

Valtiolliseen hybridivaikuttamiseen varautuminen

Hallintovaliokunta on aiemminkin kiinnittänyt huomiota siihen, että muuttoliikettä ja turvapaikanhakijoita voidaan käyttää myös valtiollisen hybridivaikuttamisen välineenä, kuten Schengen-alueen ja Valko-Venäjän välisellä rajalla Puolassa ja Liettuassa on syksyn 2021 kuluessa tapahtunut (esim. HaVL 30/2021 vp ja HaVL 11/2021 vp). Tällaisesta on kokemusta myös Suomessa, kun vuosina 2015—16 yhteensä noin 1 750 henkilöä ylitti itärajan pohjoisten rajavartioasemien kautta hakemaan Suomesta turvapaikkaa. Valiokunta on jo ensimmäisestä sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 5/2017 vp) todennut, että toimenpiteet EU:n ulko- ja sisärajoilla sekä tilanne Venäjällä voivat johtaa uudelleen laittomaan maahantuloon Venäjältä Suomeen. Määrät voivat olla huomattavasti edellä mainittua suurempia. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että esityksessä käsitellään laajamittaiseen maahantuloon varautumista kansainvälistä suojelua hakevien vastaanottoon liittyen maahanmuuttoviranomaisten näkökulmasta. Valmistelua ei ole tehty laajamittaisen maahantulon isosta kokonaisuudesta eikä esillä olevassa hallituksen esityksessä näin ollen käsitellä laajamittaista maahantuloa sisäisen turvallisuuden, rajaturvallisuuden tai esimerkiksi valtiollisen hybridivaikuttamisen näkökulmasta. Valiokunta on kuitenkin saanut asiantuntijakuulemisen yhteydessä selvitystä myös siitä, minkälaisiin toimenpiteisiin viranomaiset voivat Suomessa voimassa olevan lainsäädännön mukaan mainitun kaltaisessa tilanteessa ryhtyä sekä asiakokonaisuuteen liittyvistä lainsäädännön kehittämistarpeista. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tällaiseen vaikuttamiseen on riittävällä tavalla varauduttu ja että lainsäädäntö on tältäkin osin ajan tasalla ja mahdollistaa viranomaisille riittävän keinovalikoiman eri tilanteisiin puuttumiseen.  

Valiokunta toteaa, että aiemmin tehdyt lainsäädännön muutokset ovat parantaneet viranomaisten kykyä varautua erilaisiin turvallisuusuhkiin. Esimerkiksi rajavartiolainsäädäntöön tehdyt muutokset ovat parantaneet viranomaisyhteistyön mahdollisuuksia ja toimintaa myös hybridivaikuttamistilanteissa sekä uusi tiedustelulainsäädäntö viranomaisten mahdollisuuksia varautua kansallisen turvallisuuden uhkiin. Valiokunta korostaa, että viranomaisilla on oltava riittävät toimivaltuudet käyttää keinovalikoimaansa erilaisissa häiriötilanteissa ennakoivasti, nopeasti ja joustavasti. Siitä huolimatta, että valmiuslain uudistamistyö on perustellusti käynnistetty, on tärkeää, että viranomaisilla on riittävät toimivaltuudet ja resurssit hybridivaikuttamiseen vastaamiseksi jo normaalioloissa. Valiokunta toteaa, että myös mahdolliset normaaliolojen lainsäädännön muutostarpeet on syytä mahdollisimman pikaisesti selvittää.  

Valiokunta korostaa ennakoinnin merkitystä laajamittaisen maahantulon tilanteisiin varautumisessa. Keskeinen osa erilaisiin tilanteisiin varautumista on säännöllinen harjoitustoiminta. Tämä on tärkeää laajamittaisen maahantulon tilanteisiin ja muutoinkin esimerkiksi hybridiuhkatilanteisiin varautumisessa.  

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä 12 §:n 2 momenttiin tehtävin teknisin muutoksin.