Yleistä
Hallitusohjelman mukaan kansalaisuuslaki (359/2023) uudistetaan kuluvalla vaalikaudella tiukentamalla kansalaistamisen edellytyksiä. Muutokset toteutetaan kolmessa vaiheessa. Kansalaisuuslain asumisaikaedellytykseen tehdyt muutokset ovat tulleet voimaan lokakuussa 2024 (HaVM 14/2024 vp — HE 27/2024 vp). Uudistuksen kolmannessa vaiheessa on tarkoitus lisätä kansalaisuuskoetta koskevat säännökset kansalaisuuslakiin. Tätä koskeva hallituksen esitys on suunniteltu annettavaksi eduskunnalle vielä syysistuntokaudella 2025.
Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia henkilöllisyyttä, nuhteettomuutta ja toimeentuloa koskeviin kansalaistamisen edellytyksiin. Hakijan velvollisuutta selvittää omaa henkilöllisyyttään ehdotetaan lisättäväksi. Hakijan henkilöllisyyttä ei jatkossa pidetä selvitettynä pelkästään ajan kulumisen perusteella, jos tälle on myönnetty muukalaispassi kansalaisuusvaltion passin hankkimista varten, vaan hänen tulee esittää henkilöllisyydestään asiakirjanäyttöä tai muuta selvitystä. Nuhteettomuusedellytystä muutetaan siten, että rikokseen syyllistymisestä johtuvat seuraukset ovat entistä tuntuvammat. Rikoksista seuraavia odotusaikoja ehdotetaan pidennettäväksi yleisesti yhdellä vuodella. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että odotusaikaa ei määrätä, jos hakija on tuomittu syyllistymisestä erittäin vakavaa rikokseen.
Kansalaisuuden hakijalta edellytetään jatkossa turvattua toimeentuloa. Lisäksi korostetaan kansallisen turvallisuuden arvioinnin merkitystä kansalaisuuden saamisessa. Kansalaisuuden menettämistä koskevaan sääntelyyn ehdotetaan muutoksia tilanteissa, joissa kansalaisuuden voi menettää joko väärien tietojen antamisen perusteella tai syyllistymällä tiettyihin Suomen elintärkeitä etuja loukkaaviin rikoksiin. Valiokunta käsittelee jäljempänä tarkemmin ehdotettua toimeentuloedellytystä, kansallisen turvallisuuden arviointia ja kansalaisuuden menettämistä koskevaa sääntelyä.
Esityksen yleisenä tavoitteena on tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä hallitusohjelman mukaisesti. Hallintovaliokunta pitää kotoutumista erittäin tärkeänä osana kokonaisvaltaista ja hallittua maahanmuuttopolitiikkaa. Valiokunta pitää perusteltuna, että myös Suomen kansalaisuuden saaminen edellyttää nykyistä vahvemmin sitä, että hakija osoittaa kotoutuneensa suomalaiseen yhteiskuntaan. Uudella toimeentuloedellytyksellä painotetaan kansalaisuuden hakijan oman toimeentulon turvaamista osoituksena onnistuneesta kotoutumisesta. Nuhteettomuusedellytykseen tehtävillä muutoksilla puolestaan korostetaan yhteiskunnan sääntöjen noudattamisen merkitystä kansalaisuuden saamisen edellytyksenä. Myös turvallisuuteen liittyvien riskien huomioimista on etenkin vallitsevassa turvallisuustilanteessa syytä korostaa aiempaa enemmän.
Valiokunta on aiemmissa kannanotoissaan (esim. HaVM 8/2024 vp ja HaVM 45/2022 vp) korostanut erityisesti suomen tai ruotsin kielen osaamisen keskeistä merkitystä maahanmuuttajien työllistymisessä ja yhteiskuntaan kotoutumisessa. Valiokunta toteaa tässäkin yhteydessä, että kotoutumispalveluihin kuuluvan kielikoulutuksen saatavuutta ja toimivuutta tulee jatkuvasti edistää. Valiokunta on jo aiemmin katsonut, että kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuutta tulee edelleen lisätä ja että maahanmuuttajilta tulee edellyttää suomalaisen yhteiskunnan toimintatapojen, sääntöjen sekä arvojen tuntemusta. Lisäksi valiokunta on korostanut yksilön omaa aktiivisuutta ja vastuuta kotoutumisestaan. Viimeksi mainitut näkökohdat on otettu hallituksen esityksessä huomioon siltä osin kuin ne koskevat kansalaistamisen edellytyksiä.
Kansalaisuuslain muutosten kokonaisuuteen kuuluvat edellä todetuin tavoin nyt esillä olevien muutosten lisäksi jo voimaan tulleet asumisajan muutokset ja seuraavassa vaiheessa käyttöön otettava kansalaisuuskoe. Esityksessä on pyritty arvioimaan myös näiden eri vaiheissa tehtävien muutosten yhteisvaikutuksia. Kansalaistamisen edellytysten tiukentamisen on arvioitu vaikuttavan vireille tulevien hakemusten ja hakemuksiin tehtävien kielteisten päätösten määrään. Nyt ehdotetuilla muutoksilla ei odoteta olevan merkittäviä vaikutuksia asiantuntijatyötä tekevien henkilöiden muuttosuunnitelmiin tai Suomen houkuttelevuuteen. Työttömyys voi kuitenkin vaikuttaa aiempaa enemmän kansalaisuuden saamiseen. Ehdotettujen muutosten arvioidaan vaikuttavan myönteisesti kansalliseen turvallisuuteen. Lainsäädännölle asetettujen tavoitteiden toteutumisen seuranta on osa toimivaa lainsäädäntöprosessia.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 25/2025 vp) mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 17 a §:n 3 momentista esittämä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen muuttamista niin, että lapsen edun huomioon ottaminen turvataan perustuslakivaliokunnan edellyttämin tavoin nimenomaisesti laissa. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Kansallinen turvallisuus
Kansalaisuuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 a § kansalaisuuden myöntämättä jättämisestä kansallisen turvallisuuden perusteella. Henkilölle ei ehdotetun pykälän mukaan myönnetä kansalaisuutta hakemuksen tai ilmoituksen perusteella, vaikka hän täyttäisi kansalaisuuden saamisen edellytykset, jos on perusteltua syytä epäillä, että kansalaisuuden myöntäminen vaarantaa kansallista turvallisuutta, tai jos kansalaisuuden myöntäminen muusta painavasta syystä hakijan kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella on vastoin yhteiskunnan tai valtion etua. Valiokunta toteaa, että ehdotetun säännöksen sisältö vastaa pääosin voimassa olevan lain 13 §:n 3 momenttia, joka ehdotetaan nyt kumottavaksi.
Keskeisin muutos nykytilaan on se, että ehdotettu 6 a § mahdollistaa kielteisen päätöksen tekemisen siinä tarkoitetuilla perusteilla myös kansalaisuusilmoitukseen, kun nykyinen säännös koskee vain kansalaisuushakemuksia. Tiettyjen hakijaryhmien, kuten entiset Suomen kansalaiset ja Pohjoismaan kansalaiset, kansalaisuuden saamista on helpotettu ilmoitusmenettelyllä, jossa kansalaisuuden saamiselle on vähemmän edellytyksiä kuin hakemusmenettelyssä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansallinen turvallisuus voidaan ottaa huomioon hakemusmenettelyn lisäksi myös ilmoitusmenettelyssä. Tämä edellyttää sitä, että Maahanmuuttovirasto voi pyytää suojelupoliisin ja keskusrikospoliisin lausunnon molemmissa menettelyissä.
Perustelujen mukaan kansallinen turvallisuus käsittää koko yhteiskunnan turvallisuuden. Siihen kohdistuvia uhkia ovat esimerkiksi terrorismi, vakoilu ja vieraan valtion vahingollinen toiminta. Tällaisten uhkien ennalta ehkäisy ja torjunta kuuluvat suojelupoliisin tehtäviin. Keskusrikospoliisin tehtäviin puolestaan kuuluu muun muassa kansainvälisen, järjestäytyneen, ammattimaisen ja muun vakavan rikollisuuden torjunta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotetun kaltainen sääntely, joka poikkeuksellisesti mahdollistaa kansalaisuuden epäämisen, vaikka henkilö täyttäisi kansalaisuuden saamisen edellytykset, on perustuslain 5 §:n esitöissä ja soveltamiskäytännössä lainsäätäjälle jätetyn harkintamarginaalin (ks. esim. PeVL 16/2024 vp, kappale 5) puitteissa mahdollinen. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotettuja käsitteitä ja niiden merkitystä tässä asiayhteydessä ei hallituksen esityksen perusteluissa erityisemmin avata. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännösehdotusta tai ainakin sen perusteluja tulisi tältä osin pyrkiä täsmentämään.
Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetun 6 a §:n perusteella tehtävissä Maahanmuuttoviraston kielteisissä päätöksissä taustalla on, samoin kuin nykyisinkin vastaavissa tilanteissa, suojelupoliisin tai keskusrikospoliisin lausunto. Näiltä viranomaisilta voidaan ehdotetun 46 §:n 2 momentin mukaan pyytää jatkossa lausunto kansalaisuushakemuksesta ja -ilmoituksesta. Ehdotetun sääntelyn mukaiset kansalliseen turvallisuuteen liittyvät perusteet kytkeytyvät suojelupoliisin toimialaan ja valtion tai yhteiskunnan etuun liittyvät perusteet keskusrikospoliisin toimialaan. Valiokunta toteaa, että ehdotetussa säännöksessä käytettyjä käsitteitä tulee tässä asiayhteydessä tulkita sen valossa, mitä suojelupoliisin ja keskusrikospoliisin tehtäviin kuuluu. Valiokunta viittaa näiden viranomaisten tehtävien osalta hallituksen esityksen perusteluihin.
Hallintovaliokunta katsoo hallituksen esityksen perustelujen ja muun saamansa selvityksen perusteella, että ehdotetut 6 a § ja 46 §:n 2 momentti muodostavat yhdessä suojelupoliisin ja keskusrikospoliisin toimialaa koskevan lainsäädännön kanssa riittävän tarkkarajaista sääntelyä sellaisista turvallisuuteen liittyvistä perusteista, joilla kansalaisuus voidaan jättää myöntämättä ehdotetussa sääntelyssä tarkoitetuissa tilanteissa. Valiokunta ei ehdota sääntelyyn tältä osin muutoksia.
Toimeentuloedellytys
Kansalaistamisen yleisenä edellytyksenä on asumisaikaedellytyksen, nuhteettomuusedellytyksen ja kielitaitoedellytyksen lisäksi se, että hakija pystyy luotettavasti selvittämään, miten hän saa toimeentulonsa. Lähtökohtana nykyisin on, että toimeentulon tulee olla laillista ja se voi perustua palkkatyöhön, yritystoimintaan, etuuksiin tai muuhun tulonlähteeseen. Toimeentulo voi näin ollen perustua esimerkiksi yhteiskunnan myöntämiin tukiin ja etuuksiin. Toimeentulolähteen selvittäminen liittyy voimassa olevassa sääntelyssä osaltaan sen varmistamiseen, että hakija täyttää kansalaistamisen muut edellytykset, erityisesti asumisaika- ja nuhteettomuusedellytykset. Toimeentuloon perustuvia kielteisiä kansalaisuuspäätöksiä on tehty voimassa olevan lain perusteella melko vähän (n. 20 päätöstä/vuosi).
Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 5 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että kansalaisuuden saaminen hakemuksesta edellyttää jatkossa sitä, että hakijan toimeentulo on turvattu. Tarkoituksena on, että painopiste on toimeentulolähteen laillisuuden tarkastelun sijaan turvatussa toimeentulossa. Käytännössä edellytetään nykyistä enemmän toimeentulon ja kotoutumisen osoittamista esimerkiksi työnteolla tai yritystoiminnalla. Uusi toimeentuloedellytys ei pääsääntöisesti täyty, jos hakijan toimeentulo perustuu pelkästään viimesijaiseen yhteiskunnan myöntämään tukeen.
Ehdotetussa 17 a §:ssä säädetään toimeentulon osoittamisesta ja toimeentuloedellytyksestä poikkeamisesta. Toimeentuloedellytys täyttyy, jos hakija antaa luotettavana pidettävän tiedon toimeentulonsa perusteesta ja on viimeksi kuluneen kahden vuoden aikana turvautunut työttömyysetuuteen tai toimeentulotukeen yhteensä korkeintaan kolmen kuukauden ajan. Toimeentuloedellytyksen täyttymistä arvioidaan kansalaisuushakemuksen ratkaisuhetken tilanteen mukaan, kuten muidenkin edellytysten. Toimeentuloedellytys ei koske alle 18-vuotiasta eikä 65 vuotta täyttänyttä henkilöä.
Saadun selvityksen mukaan päätösharkinnassa tarkastellaan toimeentuloedellytyksen täyttymistä arvioitaessa rajattua kahden vuoden ajanjaksoa välittömästi ennen kansalaisuushakemuksen ratkaisemista. Vaikka hakija on saanut näiden kahden vuoden aikana erilaisia etuuksia, hän voi täyttää toimeentuloedellytyksen, jos työttömyysetuuden ja/tai toimeentulotuen saamisen kesto ei ole ylittänyt yhteensä kolmea kuukautta. Ehdotetussa sääntelyssä on pyritty ottamaan huomioon esimerkiksi lyhytaikaiset työttömyysjaksot, jotka eivät estä toimeentuloedellytyksen täyttymistä. Perhe-etuuksien, opintotuen, asumistuen tai eläkkeen saaminen ei vaikuta jatkossakaan kansalaisuuden saamisen mahdollisuuteen, jos hakija ei ole turvautunut keskeisesti työttömyysturvaan tai toimeentulotukeen.
Valiokunta toteaa, että ehdotetun lain mukaan hakijalle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus, vaikka toimeentuloedellytys ei täyty, jos hänen terveydentilansa tai vammansa pitkäaikaisesti estää sen täyttämisen tai hän ei muusta erittäin painavasta syystä pysty täyttämään sitä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan siis poiketa, jos hakijan toimintakyky on pitkäaikaisesti alentunut lääketieteellisistä syistä niin, että hänen ei voida kohtuudella olettaa täyttävän edellytystä. Edellytyksestä poikkeaminen on mahdollista myös silloin, kun toimeentuloedellytys muodostuu muutoin kohtuuttomaksi hakijasta itsestään riippumattomasta syystä. Valiokunta korostaa, että näissä tilanteissa on kysymys poikkeuksellisista tilanteista. Hallintovaliokunta ehdottaa sääntelyn täydentämistä maininnalla lapsen edun huomioon ottamisesta jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin perustein. Valiokunta tähdentää tältä osin, että pelkästään se, että päätös koskee myös lasta, ei automaattisesti johda toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen.
Kansalaisuuden menettäminen
Kansalaisuuslain 33 §:ssä säädetään kansalaisuuden menettämisestä väärien tietojen antamisen perusteella ja 33 a §:ssä kansalaisuuden menettämisestä maanpetos-, valtiopetos- tai terrorismirikokseen syyllistymisen perusteella.
Suomen kansalaisuuden voi voimassa olevan sääntelyn mukaan menettää tietyin edellytyksin, jos hakija on ennen kansalaisuuden myöntämistä antanut vääriä tietoja tai salannut olennaisen seikan. Sääntelyä ehdotetaan täydennettäväksi niin, että kansalaisuuden menettämisestä voidaan päättää myös sillä perusteella, että henkilö on saanut kansalaisuuden toimimalla muutoin petollisesti. Perustelujen mukaan säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi tilanteessa, jossa kansalaisuuden myöntämisen jälkeen käy ilmi, että kielitaitoedellytyksen täyttymiseksi vaadittavan kielikokeen on suorittanut kansalaistetun henkilön puolesta joku muu. Säännöksen soveltaminen edellyttää, että kansalaisuushakemukseen olisi tehty kielteinen päätös, jos todellinen asiaintila olisi ollut päätöstä tehtäessä tiedossa.
Päätös kansalaisuuden menettämisestä voidaan ehdotetun sääntelyn mukaan tehdä, jos kansalaisuushakemuksen tai -ilmoituksen ratkaisemisesta on kulunut enintään kymmenen vuotta, kun nykyisin mainittu enimmäisaika on viisi vuotta. Valiokunta pitää tärkeänä, että viranomaisten mahdollisuuksia puuttua väärin perustein myönnettyihin kansalaisuuksiin vahvistetaan. Sääntelyllä pyritään myös osaltaan ehkäisemään ennalta sellaista hakijan tahallista ja moitittavaa toimintaa, jonka johdosta päätöksenteko perustuisi virheelliseen tai harhaanjohtavaan tietoon.
Kansalaisuuden voi nykyisin mukaan menettää sellaiseen maanpetos-, valtiopetos- tai terrorismirikokseen syyllistymisen perusteella, josta on säädetty ankarimmaksi rangaistukseksi vähintään kahdeksan vuotta vankeutta. Edellytyksenä on lisäksi, että henkilö on tuomittu tällaisesta rikoksesta vähintään viiden vuoden vankeus- tai yhdistelmärangaistukseen. Vuonna 2019 voimaan tulleita säännöksiä ei ole vielä kertaakaan sovellettu.
Hallintovaliokunta on useissa yhteyksissä todennut, että Suomen turvallisuus- ja toimintaympäristö on muuttunut viime vuosina merkittävästi. Valtioiden välisissä suhteissa ovat korostuneet aggressiiviset toimet, vakoilu ja vihamielinen vaikuttaminen. Lisäksi terrorismin rahoittamiseen liittyvän riskin on havaittu kohonneen. Valiokunta pitää tarpeellisena ehdotettua muutosta, jonka mukaan kansalaisuuden voi jatkossa menettää sellaiseen maanpetos-, valtiopetos- tai terrorismirikokseen syyllistymisen perusteella, josta voi lain mukaan seurata kuuden vuoden vankeusrangaistus ja että teosta tuomitun rangaistuksen raja lasketaan viidestä vuodesta kahteen vuoteen vankeutta. Muutoksella arvioidaan olevan sekä yleisestävää että erityisestävää vaikutusta.
Valiokunta toteaa, että ehdotetun sääntelyn perusteella yhä useampi Suomen elintärkeitä etuja loukkaava teko voi johtaa kansalaisuuden menettämiseen. Kansalaisuuden voi menettää esimerkiksi terrorismin rahoittamiseen liittyvien rikosten perusteella nykyistä laajemmin. Valiokunta toteaa lisäksi selvyyden vuoksi, ettei Suomen kansalaisuutta voi jatkossakaan menettää, jos henkilöstä tulisi sen seurauksena kansalaisuudeton.