Valiokunnan mietintö

Puhemiesneuvosto ehdottaa eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) muuttamista siten, että sääntelyä yhtenäistetään vastaamaan pääosin valtion virkamieslakiin (750/1994) viime vaalikaudella tehtyjä muutoksia. Perustuslain 34 §:n 3 momentin mukaan puhemiesneuvosto voi tehdä aloitteen eduskunnan virkamiehiä koskevan lain säätämisestä tai muuttamisesta. Perustuslain voidaan siten katsoa edellyttävän erityistä eduskunnan virkamiehiä koskevaa lakia. Tämä on perusteltua etenkin eduskunnan toiminnan erityispiirteiden ja eduskunnan aseman vuoksi.  

Eduskunnan virkamieslainsäädännön sisältö määrittyy näin ollen eduskunnan tarpeista lähtien eduskunnassa tapahtuvan harkinnan pohjalta lainsäädännön valmistelu mukaan lukien. Voidaan kuitenkin pitää perusteltuna ja myös tarkoituksenmukaisena, että eduskunnan virkamiehiä koskeva erityislaki on soveltuvin osin valtion virkamieslaissa säädettyjen virkamiesoikeudellisten peruslähtökohtien mukainen.  

Julkisesta hakumenettelystä poikkeamisen edellytyksiä puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaan täsmennetään niin, että laissa määritellään ne kaksi tilannetta, jotka oikeuttavat nimittämään eduskunnan virkaan ilman julkista hakumenettelyä. Hallintovaliokunta pitää poikkeamisperusteiden täsmentämistä ja samalla rajoittamista perusteltuna, koska julkinen hakumenettely on pääsääntö, josta poikkeamiselle tulee olla painavia perusteita. Tärkeää on myös huomata, etteivät poikkeamisperusteet oikeuta poikkeamaan viran kelpoisuusvaatimuksista.  

Puhemiesneuvoston ehdottama ensimmäinen poikkeamisperuste koskee nimittämistä virkaan tilanteessa, jossa yli vuoden kestäneen määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustetaan virka. Tällaiseen uuteen virkaan on ehdotuksen mukaan mahdollista nimittää ilman julkista hakumenettelyä virkaa ensi kertaa täytettäessä, jos virkaan nimitetään kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies. Ehdotettu säännös on lähes saman sisältöinen kuin valtion virkamieslain 6 b §:n 1 momentin säännös, ja puhemiesneuvoston ehdotuksen perustelujen mukaan se vastaa myös eduskunnan kansliassa sovellettua käytäntöä. 

Toinen peruste poiketa julkisesta hakumenettelystä liittyy siihen, että virkaan nimitetään virkaa määräaikaisessa virkasuhteessa menestyksekkäästi hoitanut virkamies. Perustelujen mukaan säännös voi tulla sovellettavaksi tapauksessa, jossa viran vakinainen viranhaltija on virkavapaalla ja virkaa on menestyksekkäästi hoidettu määräaikaisessa virkasuhteessa. Virkasuhteen menestyksekkään hoitamisen arvioinnissa viranhoidon laadun ja tehtävien ansiokkaan hoitamisen lisäksi tulee huomioida yhden tai useamman määräaikaisen virkasuhteen kesto. Perusteluista ilmenee lisäksi, että lähtökohtaisesti henkilön tulee olla hoitanut tehtävää useamman vuoden ajan, käytännössä vähintään 2 vuotta ja henkilön tulee olla nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen ainakin yhden kerran avoimen haun kautta. Ehdotuksen mukaan eduskunnan kansliassa noudatettu nykyinen soveltamiskäytäntö on puhemiesneuvoston ehdotuksen perustelujen mukainen. Valiokunta toteaa lisäksi, että virkatehtävien menestyksekäs hoitaminen on keskeinen osoitus kelpoisuudesta täytettävään virkaan.  

Hallintovaliokunta tähdentää edellä mainittujen perustelujen merkitystä säädettävän lain 7 §:n soveltamisessa. 

Valiokunta pitää perusteltuna, että eduskunnan virkamiehen eroamisikä ehdotetaan valtion virkamieslain tapaan määriteltäväksi asteittain nousevasti niin, että vuonna 1957 ja sitä ennen syntyneillä se on 68 vuotta, 1958—1961 syntyneillä 69 vuotta ja 1962 sekä sen jälkeen syntyneillä 70 vuotta.  

Eroamisiän saavuttaneen virkamiehen virkasuhdetta voidaan virkamiehen suostumuksella jatkaa enintään kaksi vuotta. Lähtökohtaisesti virkasuhteen jatkaminen perustuisi eduskunnan asianomaisen viraston aloitteeseen. Kysymyksessä voi olla työnantajan tarve saada eroamisiän täyttävän virkamiehen asiantuntemus tai työpanos edelleen käyttöön esimerkiksi virkamiehen vastuulla olevan hankkeen loppuunsaattamiseksi tai muun viraston työtilanteeseen liittyvän syyn takia. Virkasuhteen jatkaminen edellyttää yhteisymmärrystä virkamiehen ja eduskunnan asianomaisen viraston välillä. 

Puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaan eduskunnan virkamiehiä koskevaan lakiin lisätään uusi karenssisopimusta koskeva säännös. Lain uudessa 49 a §:ssä säädetään mahdollisuudesta sopia virkamiehen palvelussuhteen päättymisen jälkeiseen aikaan kohdistuvasta karenssista eli määräajasta, jonka aikana rajoitetaan virkamiehen oikeutta siirtyä toiseen palvelussuhteeseen tai tehtävään valtionhallinnon ulkopuolelle taikka aloittaa elinkeinon tai ammatin harjoittaminen taikka ansiotoimintaan rinnastettava muu toiminta. Karenssiaika on enintään kuusi kuukautta. Virkamiehelle maksetaan karenssiajalta kuukausittain korvaus, jonka tulee vastata säännöllisen työajan palkkausta. 

Karenssisopimusta koskeva sääntely vastaa sisällöltään valtion virkamieslain 44 a §:n sääntelyä, jota koskevaa hallituksen esitystä hallintovaliokunta on arvioinut mietinnössään HaVM 17/2016 vp. Valiokunta on korostanut muun muassa sitä, että karenssikorvauksen maksamisen tarpeellisuutta on arvioitava huolellisesti kussakin yksittäisessä tapauksessa. Lähtökohtana tulee valiokunnan mielestä olla, että karenssikorvauksen maksamiseen eläkkeelle jääneelle virkamiehelle suhtaudutaan pidättyväisesti. Kyseisestä mietinnöstä ilmenevät näkökohdat ovat merkityksellisiä myös eduskunnan virkamieslain soveltamisessa.  

Valitustietä koskevaa sääntelyä muutetaan ehdotetun 63 a §:n mukaan niin, että valitus tehdään korkeimman hallinto-oikeuden sijasta Helsingin hallinto-oikeuteen ja jatkovalitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Sääntely mukautuu tältä osin 1.1.2020 voimaan tulevan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) peruslähtökohtiin.  

Valitusoikeutta laajennetaan uudessa 63 b §:ssä siten, että nimittämistä koskevaan päätökseen saa pääsäännön mukaan hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Valitusoikeuden laajennuksen taustalla on perustuslakivaliokunnan mietinnön PeVM 6/2015 vp pohjalta eduskunnan hyväksymä lausuma, jossa on edellytetty, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että valituskielto virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä poistetaan. Valtion virkamieslaissa muutoksenhausta virkaan nimittämisessä säädetään mainitun lain 59 §:ssä (HaVM 8/2018 vp). Hallintovaliokunta viittaa tässä yhteydessä tarkempien muutoksenhakuoikeutta koskevien perusteiden osalta mainittuun perustuslakivaliokunnan mietintöön PeVM 6/2015 vp. 

Hallinnon oikeussuojajärjestelmässä valitus on keskeinen oikeusturvakeino (ks. myös PL 21 §). Hallintovalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen, ja valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusmahdollisuuden keskeisenä tavoitteena on antaa asianosaisille oikeussuojaa. Lisäksi valitusmahdollisuus voi ennakollisesti parantaa päätöksentekomenettelyä ja päätösten perustelukäytäntöä hallinnossa. 

Hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 8/2018 vp todetaan, että valitusoikeuden avaaminen antaa hakijoille mahdollisuuden saattaa virkanimityspäätöksen lainmukaisuus hallintotuomioistuimen arvioitavaksi. Kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan. Jokaisella hakijalla on kuitenkin subjektiivinen oikeus tulla tasapuolisin ja objektiivisin perustein kohdelluksi virkaa täytettäessä menettelyprosessi mukaan lukien. Viran hakijan keskeisiä oikeuksia ovat oikeus tasapuoliseen arviointiin ja yhdenvertaiseen kohteluun, oikeus saada hakemuksensa käsitellyksi asianmukaisesti ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti sekä oikeus tulla arvioiduksi ja vertailluksi pätevyysvaatimusten ja yleisten nimitysperusteiden mukaisesti. 

Puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaan perustuslain 2 §:n mukaisesti kansanvaltaa ylimpänä valtioelimenä käyttävän eduskunnan täysistunnossaan tekemään päätökseen ei kuitenkaan voida ulottaa muutoksenhakuoikeutta. Hallintovaliokunta yhtyy tähän kantaan ja pitää perusteltuna, että valituskielto koskee myös vastaisuudessa nimityspäätöstä, jos nimittämistä koskeva päätösvalta kuuluu eduskunnan täysistunnolle. Näin ollen valitusoikeuden rajoitus koskee eduskunnan pääsihteerin ja Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan sekä eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten valintaa.  

Valitus on kielletty myös nimittämispäätöksestä, joka koskee puhemiehen tai varapuhemiesten erityisavustajan virkasuhdetta. Valituskieltoa voidaan pitää aiheellisena, kun otetaan huomioon, että perustelujen mukaan näihin tehtäviin valitaan osaksi poliittisin perustein ja keskeinen valintakriteeri on luottamus.  

Valituskiellon piiriin kuuluu myös päätös, jossa on kysymys nimittämisestä enintään kahden vuoden määräajaksi, sekä päätös, jossa virka tai virkasuhde täytetään lain nojalla haettavaksi julistamatta.  

Puhemiesneuvoston ehdotuksessa ehdotetaan, että säädettävä laki tulee voimaan aikaisintaan vuoden 2020 alusta, koska oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettu laki tulee voimaan 1.1.2020. Hallintovaliokunta ehdottaa voimaantulosäännöksessä lain voimaantuloajankohdaksi sen toimeenpanoon valmistautumiseksi esimerkiksi nimitysasioita koskevaa koulutusta järjestämällä, että säädettävä laki tulee voimaan 1. päivänä maaliskuuta 2020. 

Hallintovaliokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Puhemiesneuvoston ehdotuksesta ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen pohjalta valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä voimaantulosäännöstä lukuun ottamatta muuttamattomana tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin.