Kolmen hallituksen esityksen kokonaisuus

Eduskunnan käsittelyssä on kolme kansainväliseen apuun liittyvää hallituksen esitystä. Nyt esillä olevaan esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla selkeytetään sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevaa lainsäädäntöä, jotta Suomi voi täysimääräisesti antaa ja ottaa vastaan kansainvälistä apua poliisin, Rajavartiolaitoksen ja pelastusviranomaisten toimialoilla.  

Suomi on sitoutunut EU:n velvoitteisiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa kansainvälisen avun antaminen ja vastaanottaminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomen lainsäädännössä ei ole esteitä näiden velvoitteiden toimeenpanolle. 

Kansainvälistä apua koskevaan kokonaisuuteen sisältyvät myös hallituksen esitys laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta (HE 72/2016 vp) sekä hallituksen esitys laeiksi puolustusvoimista annetun lain, aluevalvontalain ja asevelvollisuuslain muuttamisesta (HE 94/2016 vp). Ensin mainittu lakiehdotus sisältää säännökset ylimpien valtioelinten (valtioneuvoston yleisistunto, tasavallan presidentti ja eduskunta) päätöksentekomenettelystä, jota noudatetaan kansainvälistä apua annettaessa ja pyydettäessä (HaVL 3/2017 vp). Jälkimmäisessä hallituksen esityksessä täydennetään puolustusministeriön hallinnonalan kansainvälistä toimintaa koskevaa lainsäädäntöä. Muutoksia ehdotetaan muun muassa kansainvälisen avun antamista ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistumista sekä apua antavan henkilöstön toimivaltaa ja voimakeinojen käyttöä koskeviin säännöksiin (HaVL 6/2017 vp). 

Hallintovaliokunta toteaa, että edellä mainitut hallituksen esitykset liittyvät kiinteästi toisiinsa, ja pitää tärkeänä, että kaikkiin kolmeen kansainvälisen avun antamista ja vastaanottoa koskevaan hallituksen esitykseen (HE 72/2016 vp, HE 94/2016 vp ja HE 107/2016 vp) sisältyvät lait tulevat voimaan samanaikaisesti.  

Yhteisvastuulauseke ja keskinäisen avunannon lauseke

Lissabonin sopimukseen sisällytetyt yhteisvastuulauseke (SEUT 222 artikla) ja keskinäisen avunannon lauseke (SEU 42 (7) artikla) ovat vahvistaneet EU:n jäsenvaltioiden avun antamisen ja pyytämisen keinoja erilaisissa kriisitilanteissa. Yhteisvastuulausekkeen soveltamisala on rajattu kolmeen ei-valtiolliseen uhkakuvaan: terrori-isku ja luonnon tai ihmisen aiheuttama suuronnettomuus. Keskinäisen avunannon lauseke käsittää avunannon aseellisen hyökkäyksen ja sellaiseen rinnastettavan vakavan turvallisuusuhkan tilanteessa. Yhteisvastuulauseke luo EU:lle oikeusperustan toimia sekä velvoittaa jäsenvaltiot antamaan toisilleen apua, kun taas keskinäisen avunannon lauseke sisältää vain jälkimmäisen ulottuvuuden.  

Hallituksen esityksen pääasiallisena tavoitteena on toteuttaa yhteisvastuulausekkeen edellyttämät lainsäädäntömuutokset. Valiokunta pitää tätä tavoitetta perusteltuna ottaen huomioon yhteisvastuulausekkeen soveltamisalan selkeä rajautuminen kolmeen edellä mainittuun ei-valtiolliseen uhkakuvaan. Yhteisvastuulausekkeen todennäköisissä toteuttamistilanteissa pääroolissa olisivat jäsenvaltioiden siviiliviranomaiset, Suomessa erityisesti sisäministeriön hallinnonalan viranomaiset.  

Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan hallituksen esityksen antamisen jälkeen on tullut esiin, että avunantolauseke ei välttämättä rajoitu vain sotilaallisiin voimavaroihin ja että Suomi voisi antaa toiselle avunantolausekkeeseen vedonneelle jäsenvaltiolle myös sisäministeriön hallinnonalaan kuuluvaa apua. Vastaavasti Suomi voi pyytää avunantolausekkeeseen vedoten toiselta jäsenvaltiolta vastaavaa apua. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin, että ehdotettua rajavartiolain 15 d §:ää täydennetään siten, että säännöksessä mainittu rajaturvallisuusapu kattaa myös keskinäisen avunannon lausekkeen mukaisen avun. 

Muut keskeiset ehdotukset

Sisäministeriön hallinnonalalla on useita kansainvälisiä ja EU-tason järjestelyjä, joita hyödyntäen poliisi-, pelastus- ja rajaturvallisuusviranomaiset voivat antaa ja vastaanottaa apua sisäistä turvallisuutta koskevien uhkien ja riskien torjunnassa ja hallinnassa. Esimerkkeinä EU-tason lainsäädäntöön perustuvasta yhteistyöstä mainitaan hallituksen esityksen perusteluissa unionin pelastuspalvelumekanismi, Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) koordinoima yhteistyö sekä niin sanottu Prüm- ja Atlas-yhteistyö, joilla pyritään tehostamaan lainvalvonta- ja poliisiviranomaisten yhteistyötä terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi.  

Poliisilain (872/2011), pelastuslain (379/2011) ja rajavartiolain (578/2005) säännöksiä kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksentekomenettelystä ehdotetaan tarkennettaviksi ja täydennettäviksi, jotta Suomi voi nykyistä tehokkaammin osallistua kansainväliseen poliisi-, pelastus- ja rajavartioyhteistyöhön. Lisäksi muutoksia ehdotetaan erityisesti viranomaisten toisilleen ulkomailla antamaa tukea koskeviin säännöksiin sekä virkamiesten oikeuksiin ja velvollisuuksiin kansainvälisen avun tilanteissa. 

Poliisilakiin lisätään säännökset päätöksenteosta Prüm- ja Atlas-yhteistyössä sekä kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä muissa tilanteissa. Poliisihallitus tekee ehdotuksen mukaan päätöksen Prüm-yhteistyön käynnistämisestä tai Atlas-päätöksessä tarkoitetun avun antamisesta tai pyytämisestä, ellei asialla ole erityistä merkitystä Suomen sisäisen turvallisuuden kannalta ja toimintaan on käytettävissä eduskunnan myöntämät määrärahat ja muut resurssit. Näissä tilanteissa päätöksen tekee sisäministeriö.  

Rajavartiolakiin ehdotettavat muutokset koskevat muun muassa rajaturvallisuusavun antamista yhteisvastuulauseketilanteissa ja päätöksentekoa Rajavartiolaitoksen osallistumisesta Prüm- ja Atlas-yhteistyöhön. Päätös Suomen pyytämästä tai antamasta rajaturvallisuusavusta yhteisvastuulauseketilanteissa tehdään kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain mukaan. Päätöksen Rajavartiolaitoksen osallistumisesta Prüm- ja Atlas-yhteistyöhön tekee Rajavartiolaitoksen päällikkö.  

Pelastuslain säännöstä sisäministeriön päätöksenteosta antaa tai pyytää pelastustoimeen kuuluvaa kansainvälistä apua ei ehdoteta muutettavaksi. Pelastustoimeen kuuluvan avun määritelmää ehdotetaan kuitenkin täsmennettäväksi. Määritelmässä otetaan huomioon muutokset kansainvälisen pelastustoiminnan luonteessa sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös unionin pelastuspalvelumekanismista (1313/2013/EU).  

Sääntelyä viranomaisen tuesta toiselle viranomaiselle Suomen alueen ulkopuolella ehdotetaan täydennettäväksi. Rajavartiolaitos voi ehdotuksen mukaan antaa pelastusviranomaiselle, poliisille ja Tullille tukea Suomen alueen ulkopuolella näiden toimialaan kuuluvassa tehtävässä. Rajavartiolaitos voi antaa poliisille sotavarusteeksi hankitulla aseistuksella tapahtuvaa voimakeinojen käyttöä edellyttävää tukea myös toisen EU-jäsenvaltion merialueella ja talousvyöhykkeellä toisen jäsenvaltion pyynnöstä terrorismintorjuntatehtävässä, joka perustuu EU-lainsäädäntöön tai Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen. Rajavartiolaitoksella on tietyin edellytyksin oikeus saada tukea Puolustusvoimilta Suomen alueen ulkopuolella. Puolustusvoimien tuki ei voi sisältää sotilaallisia voimakeinoja eikä rajavartiomiehelle säädettyjen toimivaltuuksien käyttämistä.  

Myös poliisilakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset toisen Suomen viranomaisen oikeudesta antaa poliisille tukea poliisitehtävän suorittamiseksi kansainvälisen avun tilanteissa. Tuki voi sisältää virkamiehen henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaampaa, sotavarustein tapahtuvaa ja poliisitehtävän suorittamiseen soveltuvaa asevoiman käyttöä tai rajavartiolain 77 a §:ssä tarkoitettua voimakeinojen käyttöä terrorismirikoksen estämiseksi tai torjumiseksi, jos se on välttämätöntä suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä välittömästi uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi eikä vaaraa ole mahdollista torjua lievemmillä keinoilla. Lisäksi poliisilain, rajavartiolain ja puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain (781/1980) säännöksiin poliisin oikeudesta saada sotilaallista virka-apua ja tukea tehdään säännösten sanamuotoa koskevia muutoksia.  

Poliisilain ja rajavartiolain säännöksiin toisen EU:n jäsenvaltion tai muun vieraan valtion virkamiesten toimivaltuuksista Suomessa, oikeudesta käyttää voimakeinoja ja voimankäyttövälineitä sekä eräistä muista oikeuksista ja velvollisuuksista vastaamaan kansainvälisen avun tilanteiden vaatimuksia ehdotetaan myös muutoksia. Samalla täydennetään suomalaisen poliisimiehen toimivaltuuksia, siviili- ja rikosoikeudellista vastuuta ja muuta oikeudellista asemaa kansainvälisen avun tilanteissa sekä suomalaisen rajavartiomiehen toimivaltuuksia ja oikeutta voimakeinojen käyttämiseen rajaturvallisuusapua annettaessa koskevaa sääntelyä.  

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitetyin huomautuksin ja muutosehdotuksin.  

Lakiehdotusten suhde ehdotettuun lakiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta

Sisäministeriön hallinnonalan lainsäädännössä ei hallituksen esityksen perustelujen mukaan ole kaikilta osin riittävän kattavia säännöksiä päätöksenteosta kansainvälisen avun tilanteissa. Näitä säännöksiä tarvitaan EU:n yhteisvastuulausekkeen toimeenpanoon liittyvissä tilanteissa ja muissakin kansainvälisen avun tilanteissa. Ylimpien valtioelinten päätöksentekomenettelystä kansainvälistä apua annettaessa ja pyydettäessä ehdotetaan säädettäväksi hallituksen esitykseen HE 72/2016 vp sisältyvässä lakiehdotuksessa.  

Valiokunta tähdentää, että kaikissa kansainvälisen avun antamista tai pyytämistä koskevissa tilanteissa on oltava selvää, miten avusta päätetään. Erityisen tärkeää tämä on tilanteissa, jotka edellyttävät nopeaa päätöksentekoa tai jotka koskevat useita toimialoja. Tämän vuoksi on tarpeen arvioida nyt ehdotettujen säännösten suhdetta edellä mainitussa hallituksen esityksessä ehdotettuun päätöksentekomenettelyyn. 

Ehdotettua lakia kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta sovelletaan päätöksentekoon, joka koskee kansainvälisen avun antamista toiselle valtiolle, EU:lle tai kansainväliselle järjestölle sekä kansainvälisen avun pyytämistä niiltä. Edellytyksenä lain soveltamiselle on, että kyse on avusta, joka perustuu EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 222 artiklaan (yhteisvastuulauseke) tai EU:sta tehdyn sopimuksen (SEU) 42 artiklan 7 kohtaan (keskinäisen avunannon lauseke). Lisäksi kyseeseen voi tulla apu, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja tai johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Myös ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä sekä laajakantoinen ja periaatteellisesti tärkeä apu kuuluvat ehdotetun lain soveltamisalaan.  

Lain soveltamisalan ulkopuolelle rajataan muu kuin edellä mainittua kansainvälistä apua koskeva päätöksenteko, josta säädetään toimialakohtaisessa lainsäädännössä, esimerkiksi pelastuslaissa, rajavartiolaissa ja poliisilaissa. Muun kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta säädetään näin ollen erikseen. Perustelujen mukaan lain soveltamisalan ulkopuolelle on tarkoitus rajata sellainen kansainvälistä apua koskeva päätöksenteko, joka ei ylitä kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevan lain soveltamiskynnystä.  

Nyt käsiteltävään hallituksen esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa on viittauksia kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettavaksi ehdotettuun lakiin. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 66/2016 vp) todennut tarkoituksena olevan, että lakia kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta sovellettaisiin aina siinä säädettävien edellytysten täyttyessä. Perustuslakivaliokunta onkin esittänyt, että mainittuihin säädösviittauksiin lisätään maininta ehdotetun päätöksentekoa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevan lain menettelysäännösten ensisijaisuudesta.  

Hallintovaliokunta toteaa saadun selvityksen perusteella, että ehdotettujen päätöksentekoa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevan lain ja nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvien lakien soveltamisalat eroavat toisistaan. Ensin mainittua lakia sovelletaan sisäministeriön hallinnonalan kansainväliseen apuun aina, kun on kyse yhteisvastuulausekkeen tai keskinäisen avunannon lausekkeen mukaisesta avusta. Esimerkiksi rajavartiolakiin ehdotetun 15 d §:n mukaan yhteisvastuulausekkeen mukaisiin tilanteisiin sovelletaan lakia kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta. Näin toimitaan myös aina, kun apu sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Muissa tilanteissa päätöksentekomenettely määräytyy sen mukaan, kuinka merkittävästä päätöksenteosta on kyse. Valiokunta pitää edellä esitetyn perusteella hallituksen esityksessä ehdotettuja viittauksia päätöksenteosta kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevaan lakiin pääosin riittävän täsmällisinä. Valiokunta ehdottaa kuitenkin mainittuja viittauksia täsmennettäviksi jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin, jotta säännöksistä käy mahdollisimman selvästi ilmi, mitä päätöksentekomenettelyä kussakin tilanteessa noudatetaan. 

Terrorismirikosten määritelmä lakiehdotuksissa

Poliisilakiin, puolustusvoimien virka-avusta poliisille annettuun lakiin ja rajavartiolakiin ehdotetaan otettaviksi säännökset sotavarustein tapahtuvasta asevoiman käyttämisestä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 66/2016 vp) todennut, että ehdotetuissa säännöksissä on varsin täsmällisesti määritelty ne toimivaltuudet, jotka ovat käytössä. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta olennaista on, että sotavarustein tapahtuvan asevoiman käyttäminen on rajattu tilanteisiin, joissa se on välttämätöntä suuren ihmismäärän hengen tai terveyden suojaamiseksi välittömästi uhkaavalta vakavalta vaaralta ja joissa vaaraa ei ole mahdollista torjua lievemmillä keinoilla. 

Sotavarustein tapahtuvan asevoiman käyttäminen on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan rajattu ehdotetuissa poliisilain 9 luvun 2 a §:n 2 momentissa ja rajavartiolain 77 a §:n 1 momentissa asianmukaisesti tilanteisiin, joissa on kyse vakavimpien rikoslain 34 a luvussa tarkoitettujen terrorismirikosten estämisestä tai keskeyttämisestä (rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2—7 kohta ja 2 momentti). Tällainen rajaus sisältyy myös puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 §:n 1 momenttiin, jota ei nyt ehdoteta muutettavaksi. Sen sijaan ehdotetussa poliisilain 2 luvun 17 §:ssä jää jossakin määrin epäselväksi, onko siinä tarkoitus laajentaa sotavarustein tapahtuvan asevoiman käyttöä myös muiden terrorismirikosten estämiseen ja keskeyttämiseen.  

Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin mainittua säännöstä täsmennettäväksi siten, että sotavarustein tapahtuvan asevoiman käyttöä koskevat toimivaltuudet rajataan kaikilta osin vain vakavimpiin terrorismirikoksiin. 

Toisen viranomaisen tuki poliisille kansainvälistä apua annettaessa

Sisäisen turvallisuuden haasteet ja rajat ylittävät uhat edellyttävät yhä tiiviimpää yhteistyötä eri toimijoiden välillä. Kansainvälinen yhteistyö voi edellyttää, että Suomi lähettää ulkomaille useamman kuin yhden viranomaisen toimialaan kuuluvaa apua tai vastaavasti pyytää apua toiselta valtiolta, EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Valiokunta pitää tärkeänä, että lainsäädännössä on varauduttu mahdollisimman laaja-alaisesti tilanteisiin, joissa kansainvälisen avun antaminen voi tulla kyseeseen. 

Kansainvälinen apu muodostuu sisäministeriön hallinnonalalla toimivaltaisen viranomaisen (poliisi, Rajavartiolaitos, pelastustoimi) antamasta tai pyytämästä avusta kyseisen viranomaisen toimialalla. Apu voi myös sisältää toisen Suomen viranomaisen tukea toimivaltaiselle viranomaiselle. Kun päätös annettavasta tai pyydettävästä apukokonaisuudesta tehdään, toimivaltainen viranomainen kokoaa apukokonaisuuden. Viranomainen, jolta tukea pyydetään, tekee päätöksen tuen antamisesta omaa toimialaansa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Menettely vastaa näin ollen kansallista virka-aputilannetta. 

Hallituksen esityksen lähtökohtana on nykyinen toimivallanjako viranomaisten välillä. Suomen viranomaisilla on oltava samat toimivaltuudet kansainvälisen avun tilanteissa kuin Suomen alueella toimittaessa, jotta kriisitilanteissa ei synny epäselvyyksiä toimivaltuuksista. Tämä on olennaista myös viranomaisten koulutuksen ja resurssien kohdentamisen näkökulmasta.  

Poliisi voi nykyisen virka-apulainsäädännön nojalla saada virka-apua toiselta viranomaiselta poliisitehtävien suorittamiseksi vain Suomen alueella. Lisäksi muiden viranomaisten antamasta tuesta poliisille on säännöksiä toimialakohtaisessa lainsäädännössä. Nyt ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on mahdollistaa Suomen osallistuminen mahdollisimman laajasti kansainväliseen yhteistyöhön. Poliisilakiin ehdotetaan lisättäviksi kattavat säännökset poliisin mahdollisuudesta ottaa vastaan toisen suomalaisen viranomaisen tukea poliisin suorittaessa poliisitehtävää ulkomailla sekä tätä tukea koskevasta päätöksenteosta. 

Poliisilla on ehdotetun sääntelyn mukaan mahdollisuus hyödyntää poliisitehtävissä muiden viranomaisten erityisasiantuntemusta, henkilövoimavaroja tai kalustoa vaativissa tilanteissa myös Suomen alueen ulkopuolella. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi yhteisvastuulausekkeen kattamat tilanteet. Tukea voidaan pyytää vain, jos poliisin voimavarat ovat riittämättömät kansainvälisen avunantotehtävän suorittamiseen tai jos siihen tarvitaan poliisilta puuttuvaa erityishenkilöstöä tai -välineistöä. 

Oleellinen muutos nykytilaan on, että Puolustusvoimat voi antaa myös sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä sisältävää tukea poliisille Suomen alueen ulkopuolella silloin, kun on kyse vieraan valtion pyynnöstä annettavasta terrorismin torjuntaan liittyvästä avusta. Aiemmin Puolustusvoimien tuki poliisille on rajoittunut asiantuntemukseen ja materiaaliin. Rajavartiolaitos voi jatkossa antaa sotavarusteeksi hankitulla aseistuksella tapahtuvaa voimankäyttöä sisältävää tukea poliisille terrorismin torjuntaan liittyvissä tilanteissa EU-valtioiden merialueella. Kaikissa näissä tilanteissa tehtävä suoritetaan kuitenkin poliisin johdolla. 

Poliisilain 9 luvun 2 a §:n 4 momenttiin ehdotetaan uudenlaista säännöstä siitä, että erityisestä syystä sisäministeriö voi pyytää toista Suomen viranomaista antamaan tukea poliisille kansainvälistä apua annettaessa ilman suomalaisen poliisimiehen läsnäoloa. Tuki ei näissä tilanteissa voisi sisältää voimakeinojen käyttöä. Valiokunta tähdentää, että ehdotettu säännös merkitsee poikkeusta siihen lähtökohtaan, että poliisin toimialaan kuuluvat tehtävät toteutetaan poliisin suorassa johdossa ja läsnä ollessa myös kansainvälisen avunannon tilanteissa.  

Saadun selvityksen mukaan kansallisissa virka-aputilanteissa ja niihin liittyvässä ohjeistuksessa korostetaan, että Puolustusvoimien virka-apuosasto on apua pyytäneen toimivaltaisen viranomaisen johdossa antaessaan virka-apua muulle viranomaiselle. Vaatimus menettelytapojen selkeydestä korostuu kansainvälisen avun tilanteissa. Puolustusvaliokunta on lausunnossaan (PuVL 1/2017 vp) pitänyt suomalaisen poliisimiehen läsnäoloa kaikissa avunantotehtävissä tarpeellisena, myös silloin, kun voimakeinoapua ei anneta.  

Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotettujen poliisilain säännösten tavoitteena on mahdollistaa joustavasti se, että Suomi pystyy kaikissa tilanteissa osallistumaan kansainvälisen avun antamiseen poliisitehtävien suorittamiseksi. Valiokunta kuitenkin korostaa, että poliisi on vastuuviranomainen poliisin toimialaan kuuluvassa kansainvälisen avun antamisessa ja vastaanottamisessa ja muussa kansainvälisessä yhteistyössä. Näin ollen muu viranomainen ei voi antaa kansainvälistä apua poliisin toimialalla yksin. Valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen muuttamista tältä osin. Ehdotettu muutos korostaa toimivaltuuksien selkeyttä kansainvälisen avun tilanteissa. 

Yhteispartiointi ja menettely kiiretilanteissa

Vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on ehdotetun poliisilain 9 luvun 9 c §:n mukaan Prüm- ja Atlas-yhteistyössä Suomen alueella oikeus suomalaisen poliisimiehen määräysten ja ohjeiden mukaisesti käyttää sellaisia poliisimiehelle kuuluvia toimivaltuuksia, joita suomalainen poliisimies hänelle toimivaltansa nojalla osoittaa. Myös voimakeinojen käyttö on suomalaisen poliisimiehen ohjauksessa mahdollista. Jos kyse on Prüm-päätöksen nojalla tapahtuvasta toiminnasta, vieraan valtion toimivaltainen virkamies voi toimia myös suomalaisen rajavartiomiehen tai tullimiehen ohjauksessa.  

Hallituksen esitys sisältää säännöksen Prüm-päätöstä edeltäneen Prüm-sopimuksen täytäntöönpanosta. Sopimus mahdollistaa sopimuspuolten viranomaisten tulon rajan yli kiiretilanteissa ilman pyyntöä. Tämä sääntely on edelleen voimassa. Suomen maarajanaapurivaltiot eivät ole Prümin sopimuksen osapuolia, joten käytännössä tämän soveltaminen jäänee vähäiseksi.  

Prüm-päätöksessä ei ole säännöstä kiiretilanteista. Yhteiset partiot ja yhteiset operaatiot jäsenmaiden välillä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojaamiseksi ovat kuitenkin mahdollisia. Jäsenvaltiot voivat kansallisesti säätää tarkemmin yhteisten partioiden ja operaatioiden sisällöstä. Käytännön yksityiskohdista tulee tehdä täytäntöönpanosopimus toimivaltaisten viranomaisten välillä.  

Saadun selvityksen mukaan Suomen ja Ruotsin välillä on jo toteutettu laaja koulutus ns. yhteispartioinnin toteuttamiseksi maiden välisellä pohjoisella alueella. Tavoitteena on käynnistää yhteispartiointi, kun molemmat maat ovat saattaneet Prüm-päätöksen kansallisesti voimaan. Käytännön yhteistyön yksityiskohdista on saadun selvityksen mukaan ollut tarkoitus sopia Poliisihallituksen ja Ruotsin vastaavan viranomaisen välillä. Parhaillaan selvitetään kuitenkin sitä, tarvitaanko asiasta valtiosopimus. Yhteispartioinnin on tarkoitus olla luonteeltaan jatkuvaa, ja tavoitteena on, että kiiretilanteessa osapuolet voivat toimia toistensa alueella ilman vastaanottavan valtion poliisimiehen läsnäoloa, mutta tämän ohjauksessa ja hyväksymänä. Prüm-päätöksen lähtökohtana on, että lähettävän valtion virkamiehet toimivat isäntävaltion alueella pääsääntöisesti isäntävaltion toimivaltaisen virkamiehen läsnä ollessa. Kiiretilanne olisi perusteltu poikkeus tästä läsnäolovaatimuksesta.  

Määräykset ja ohjeet voidaan näissä tilanteissa antaa etukäteen, ja toisen jäsenvaltion virkamiehen tulee olla teknisin apuvälinein yhteydessä suomalaiseen virkamieheen tilanteen vaatiessa lisäohjeita tai määräyksiä. Tilanne voisi tulla kyseeseen esimerkiksi Suomen läntisellä maarajalla, jossa etäisyydet ovat erityisen pitkät. Tällöin ruotsalainen tai norjalainen partio voisi toimia Suomen puolella ilman Suomen viranomaisten läsnäoloakin, mutta suomalaisen virkamiehen johdon ja valvonnan alaisina.  

Suomella ei ole kiiretilanteita koskevaa valtiosopimusta Ruotsin tai Norjan kanssa poliisin toimialalla. Poliisin toimialan kansainvälisestä yhteistyöstä tilanteissa, joihin ei ole sovellettavissa kansallista tai EU-lainsäädäntöä taikka valtiosopimusta, säädetään ehdotetussa poliisilain 9 luvun 9 b §:ssä. Säännös mahdollistaa esimerkiksi norjalaisen poliisimiehen tulon Suomen alueelle suorittamaan poliisitehtävää. Mainitussa pykälässä edellytetään sisäministeriön päätöstä, eikä se näin ollen sovellu esimerkiksi tilanteeseen, jossa on käsillä välitön hengenvaara. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös näihin tilanteisiin löydetään toimiva ratkaisu mahdollisimman pian. 

Palvelussuhteen ehdot ulkomailla

Ehdotetun poliisilain 9 luvun 9 g §:n mukaan poliisimiehen virkavelvollisuuksiin ja oikeuksiin hänen suorittaessaan poliisilaissa tarkoitettua virkatehtävää Suomen alueen ulkopuolella sovelletaan samoja säännöksiä ja määräyksiä kuin Suomessa toteutettavassa virkatehtävässä. Myös rajavartiomiehen virkavelvollisuuksiin ja oikeuksiin hänen toimiessaan rajavartiolain 15 b—15 d §:ssä tarkoitetuissa tehtävissä sovelletaan ehdotetun rajavartiolain 35 h §:n mukaan Suomen alueen ulkopuolella samoja säännöksiä ja määräyksiä kuin Suomessa toteutettavassa virkatehtävässä, jollei vastaanottava valtio rajoita oikeuksia EU:n lainsäädännön tai kansainvälisen sopimuksen perusteella. 

Virkamiehet ovat kansallisen virkasuhdelainsäädännön alaisia myös kansainväliseen yhteistyöhön osallistuessaan, ja heihin sovelletaan voimassa olevia valtion yleisiä ja sopimusalojen tarkentavia virkaehtosopimuksia. Prüm- ja Atlas-yhteistyöhön lähetetään pääsääntöisesti kansainväliseen yhteistyöhön koulutettuja poliiseja. Rajavartiolaitoksen henkilöstöstä määrättäisiin rajaturvallisuusavun antamiseen ulkomaille virkamiehet kunkin operaation tilannekuvaan perustuvan määrällisen ja laadullisen tarpeen mukaan. Saadun selvityksen perusteella näihin tehtäviin käytetään lähtökohtaisesti niitä rajavartiomiehiä, jotka ovat ilmoittaneet halukkuutensa kansainvälisiin tehtäviin hakeutumalla vapaaehtoisesti Rajavartiolaitoksen kansainväliseen valmiusjoukkoon. Rajaturvallisuusavun antamiseen liittyvät tehtävät ovat rajavartiomiesten virkatehtäviä, ja ne suoritetaan virkamatkaperustaisesti. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan uuteen lainsäädäntöön perustuvat velvoitteet kansainvälisen avun antamisesta kyetään täyttämään henkilöstön vapaaehtoisuuden pohjalta, mikä on merkityksellistä kansainväliseen tehtävään osallistuvan motivaation kannalta.  

Pelastustoimeen kuuluvan avun antamiseen osallistuvan suomalaisen henkilöstön palvelussuhteesta ja henkilöstön asemasta avustustoiminnassa säädetään siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan annetussa laissa (1287/2004).  

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että kansainvälisen avun antamiseen osallistuviin poliisimiehiin ja yhteisvastuulausekkeeseen perustuvaa rajaturvallisuusapua toisessa EU-jäsenvaltiossa antaviin rajavartiomiehiin on tarkoitus soveltaa hallituksen esityksen antamishetkellä valmistelussa ollutta lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä. Mainittu laki (1522/2016) on tullut voimaan 1.1.2017. Valiokunta ehdottaa tästä johtuen yksityiskohtaisista perusteluista ilmeneviä muutoksia 1. ja 7. lakiehdotukseen.