Valiokunnan mietintö

Postimarkkinat ovat monivuotisessa rakennemuutoksessa, sillä digitalisaatio vähentää voimakkaasti kirjeiden ja lehtien jakelumääriä. Kirjevolyymit laskevat noin 10 % vuodessa, sanomalehtien varhaisjakelu väheni 12 % ja aikakauslehtien jakelu 10 % edellisvuodesta. Kansalaisten viranomaisasioinnissa on suunnitteilla siirryttävän paperikirjeiden sijaan käyttämään ensisijaisesti sähköistä postilaatikkoa vuodesta 2018 alkaen, mikä kiihdyttää kirjevolyymin laskua merkittävästi.  

Hallituksen esityksen tavoitteena on vastata rakennemuutoksen haasteisiin uudistamalla postisääntelyä vastaamaan paremmin nykyisiä asiakastarpeita ja turvaamalla postipalveluiden saatavuus koko Suomessa mahdollistamalla uudenlainen yrittäjäpohjainen jakelutoiminta haja-asutusalueilla. Tavoitteena on myös yhdistää henkilö-, tavara- ja postikuljetuksia ja samalla pyrkiä normien purkuun ja luomaan digitaalinen liiketoiminnan kasvuympäristö. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yleispalvelun tarkoituksena on täydentää kaupallista tarjontaa sellaisilla alueilla, joissa on vain yleispalvelun tarjoajan jakeluverkko. Siten palveluiden turvaamiseksi on perusteltua käyttää markkinaehtoista toimintaa pidemmälle menevämpiä vaatimuksia, kuten nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä ehdotettua hankintamenettelyä, jolla esitys pyrkii turvaamaan kansalaisten yhdenvertaisen mahdollisuuden erilaisiin postipalveluihin. Liikenne- ja viestintäministeriön mukaan nyt esitetyt muutokset yleispalvelun laatustandardiin tai jakeluun eivät ole ristiriidassa postidirektiivin kanssa.  

Hankintamenettelyn ja kirjeiden kulkunopeuden joustavoittamisen tuomilla säästöillä muiden yleispalveluun esitettyjen muutosten kanssa esitys pyrkii mahdollistamaan yleispalvelun kannattavan tarjonnan siten, että koko maassa säilyy mahdollisuus jakelupalveluihin viitenä päivänä viikossa. Yleispalvelulähetysten määrän vähentyessä siten, ettei lähetyksiä ole jaettavana viitenä päivänä viikossa, ei niiden jakelu viitenä päivänä viikossa ole kannattavaa. Tämän vuoksi esityksessä on ehdotettu, että taajama-alueilla, joissa on yleispalvelun tarjoajan lisäksi muita jakelupalvelun tarjoajia, voidaan kirjeiden kulkunopeutta joustavoittaa ilman viisipäiväisen jakelun vaatimusta. Tämän lisäksi kustannustaakkaa pyritään pienentämään jakeluun ehdotetulla hankintamenettelyllä, joka yhdessä liikenteen palveluista annetun lain (/) kanssa mahdollistaa jakeluiden yhdistämisen. Päällekkäisiltä jakelureiteiltä vältytään, jos yleispalvelun tarjoaja kilpailuttaa muitakin toimintoja yleispalvelukirjeiden jakelun lisäksi.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 7/2017 vp — HE 272/2016 vp mukaan esityksessä on syytä varmistua siitä, että lakiehdotuksella ei olennaisesti hidasteta viranomaisten lähettämien oikeusturvan kannalta merkityksellisten postilähetysten kulkua. Tällaisia ovat esimerkiksi verottajan lähettämät veroilmoituslomakkeet ja vaaleissa lähetettävät annetut ennakkoäänet. Liikenne- ja viestintäministeriön perusteellisen selvityksen mukaan 1—2 päivän jousto kirjeiden kulkunopeudessa taajama-alueilla ei olennaisesti hidasta yleispalvelukirjeiden jakelua, koska jo tällä hetkellä yleispalvelukirjeitä jaetaan vain alle yksi lähetys per viikko. Kulkunopeuden hidastaminen ehdotettuun niin sanottuun jakelupäivä + neljä päivää -vaatimukseen ei mahdollista jakelupäivien vähentämistä enempää kuin kahdella päivällä viikossa. Jos jakelupäiviä olisi vähemmän kuin kolme viikossa, tätä kulkunopeutta ei olisi mahdollista käytännössä toteuttaa kaikkina arkipäivinä keräilyvelvoitteen vuoksi. Näin ollen esimerkiksi kerran tai kaksi viikossa tapahtuva jakelu ei ole mahdollista eikä se vastaisi lain tarkoitusta.  

Liikenne- ja viestintäministeriö on edelleen kiinnittänyt huomiota siihen, että yleispalvelun laatustandardin joustavoittaminen mahdollistaa joustoa vain yleispalvelukirjeiden jakeluun. Esityksen ehdotuksilla ei nähdä olevan vaikutuksia esimerkiksi viranomaistoiminnan asioiden vireillepanoon, selvityspyyntöjen tai niihin annettavien vastausten lähettämiseen tai päätösten tiedoksiantoon kirjeitse, koska kyseiset kirjeet eivät kuulu yleispalveluvelvoitteen alaisiin tuotteisiin. Siksi esityksen valmisteluvaiheessa ei nähty tarpeelliseksi tarkistaa esimerkiksi tiedoksisaamista tai valitusaikoja koskevaa lainsäädäntöä. Ministeriön selvityksen pohjalta valiokunta katsoo, että viranomaisten lähettämien oikeusturvan kannalta merkityksellisten postilähetysten kulku on turvattu riittävällä tavalla. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että laatustandardeja määriteltäessä ja kehitettäessä on kiinnitettävä huomiota myös muihin seikkoihin kulkunopeuden ohella. Postipalvelujen tulee olla tasapuolisia kaikille kansalaisille, ja tärkeätä on myös postin perille meno ja jakeluvirheiden vähentäminen. 

Asiantuntijakuulemisessa hankintamenettelyä pidettiin pääosin hyvänä ehdotuksena. Joissakin lausunnoissa tuotiin esiin, että hankintamenettely alentaa todennäköisesti jakelusta koituvia kustannuksia. Esityksen vaikutusarvioinneissa on myös esitetty kokonaislaskelma siitä, että esitettyjen ehdotusten jälkeen yleispalvelun tarjoajan kustannustaakka laskee merkittävästi.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan postilaissa ei ole tarkoituksenmukaista säännellä koko perusjakelun kilpailuttamisesta, koska se saattaisi johtaa esimerkiksi tilanteeseen, jossa pienet alueelliset toimijat eivät voisi osallistua hankintamenettelyyn lainkaan, koska ne eivät pystyisi tarjoamaan näin suurta jakelukokonaisuutta. Yleispalvelun tarjoajalle on myös jätettävä harkintavalta päättää siitä, mitä lähetyksiä se haluaa kilpailuttaa tietyillä alueilla, jotta kustannustaakkaa saadaan parhaalla mahdollisella tavalla hillittyä.  

Hallituksen esityksessä aluemäärittely perustuu postinumeroalueiden sijaan sanomalehtien varhaisjakeluverkkoon, koska postinumeroalueet voivat olla hyvinkin suuria, mikä tarkoittaisi, että yhdellä postinumeroalueella voisi olla sekä hankintamenettelyn piiriin kuuluvia että kuulumattomia kotitalouksia. Näin ollen varhaisjakeluverkko on määrittelynä tarkempi, kun tiedetään kotitalouksittain, mitkä kotitaloudet varhaisjakeluverkko kattaa. Varhaisjakelualueiden määrittelyssä tulee varmistaa, että jakeluun ei synny katvealueita. 

Valiokunta korostaa, että yleispalvelun tarjoaja voi tehdä kilpailutukset myös postinumeroalueiden mukaisesti, kunhan postinumeroalueisiin perustuva kilpailutus kattaa Viestintäviraston määrittelemiä varhaisjakeluverkkoja. Täten yleispalvelun tarjoaja voi kilpailuttaa tai, niissä tapauksissa joissa muita jakelupalveluiden tarjoajia ei ole, jakaa itse lähetyksiä varhaisjakeluverkkoja laajemmalla alueella. Näin ollen yleispalvelun tarjoaja määrittelee ja kilpailuttaa jakelun Viestintäviraston määrittelemillä alueilla itselleen parhaaksi sopivimmalla ja tarkoituksenmukaisimmalla tavalla tarvittaessa myös postinumeroalueisiin perustuen, kunhan alueet kattavat sanomalehtien varhaisjakelualueet.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan osoiterekisteritietojen luovutusta koskeva ehdotettu sääntely on tärkeää, jotta pystytään varmistamaan kirjeiden jakelun virheettömyys ja kirjesalaisuus markkinoilla, joilla toimii useita postiyrityksiä. Tällä hetkellä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun perustuva malli on johtanut korkeisiin hintoihin, mikä on johtanut siihen, että uudet postiyritykset toimivat pääasiassa omien rekistereidensä pohjalta. Tämän vuoksi esimerkiksi tiedot osoitteenmuutoksista tai jakelun keskeytyksistä eivät välity riittävän tehokkaasti kaikille postiyrityksille, mikä on jo käytännössä johtanut postinjakelun virheisiin.  

Posti Oy on ylläpitänyt osoiterekisterijärjestelmää perinteisen erityisasemansa vuoksi. Valiokunnassa on kuitenkin esityksen käsittelyssä noussut kysymys osoiterekisteriä ylläpitävästä tahosta huomioon ottaen, että Posti Oy on yritys ja sen rinnalle on tullut ja on tulossa lisää muitakin toimijoita. Tämän vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa seurataan ja arvioidaan järjestelmän toimivuutta. 

Postilaissa säädetään rekisteröidyn kielto-oikeudesta siten, että osoiterekisteriin rekisteröity henkilö voi kieltää henkilötietojensa luovuttamisen osoitteiden tarkistamis- ja korjaamispalveluiden yhteydessä. Käytännössä luovutuskiellon tehneitä henkilöitä on noin 84 000. Edellä kuvattu oikeus kieltää tietojensa luovuttaminen ei estä tietojen luovuttamista toisille postiyrityksille luovutusvelvollisuuden nojalla, vaan se koskee kaupallisin ehdoin tapahtuvia rekisterien tarkistamis- ja korjaamispalveluita. Esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi sääntelyä kyseisten niin sanottujen salaisten osoitteiden osalta.  

Nykyinen laki velvoittaa luovuttamaan nimi- ja osoitetiedot sekä tiedot jakelun muutoksia koskevista toimeksiannoista. Luovutusvelvollisuus koskee myös tiedoissa tapahtuvia muutoksia, kuten nimenmuutoksia. Henkilötunnusta ei saa luovuttaa edelleen.  

Luovutuskielto tarkoittaa, että osoiterekisterissä olevia tietoja ei saa luovuttaa osoitteiden tarkistamis- ja korjaamispalveluiden yhteydessä. Luovutuskielto ei siten estä tietojen luovuttamista toiselle postiyritykselle nykyisen mukaisella tavalla. 

Tieto niistä osoitteista, jotka ovat turvakiellon alaisia, on Väestörekisterikeskuksessa, eikä Posti Oy ole niistä pyytänyt tietoa. Kun Posti Oy:llä ei ole tietoa turvakiellosta, se luovuttaa edelleen turvakiellon alaisia osoitteita muille postiyrityksille. Nämä osoitteet luovutetaan muille postiyrityksille postitoimintaa varten, eivätkä ne siten saa luovuttaa kyseisiä tietoja eteenpäin muihin tarkoituksiin. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 38 §:n 3 momenttia siten, että tiedon saatavuuden parantamiseksi postiyritys voisi luovuttaa yhteisöjen osoitetietoja rajattomasti niitä haluaville tahoille. Yhteisöjä koskevat tiedot eivät ole henkilötietoja, joten niitä tulisi voida vapaasti luovuttaa esimerkiksi markkinointitarkoituksiin. Tietojen luovuttamista ei esitetä muutettavaksi miltään muilta osin kuin yhteisöjen tietojen osalta. Kaikilta muilta osin, kuten salaisten osoitetietojen osalta, sääntely säilyy nykymuodossaan.  

Puolustusvaliokunta on lausunnossaan PuVL 3/2017 vp — HE 272/2016 vp pitänyt tärkeänä, että maanpuolustuksen kannalta tärkeät erityissuojattavien kohteiden osoitetiedot turvataan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan erityissuojattavien kohteiden osoitetiedot ovat turvattavissa nykyisin menetelmin puolustusvoimia ja muita valtion hallinnon edustajia tyydyttävällä tavalla. 

Postiyrityksellä on postilain mukaan velvollisuus turvata luottamuksellisen viestin salaisuus. Postiyrityksen palveluksessa oleva ei saa ilmaista, mitä hän työssään on saanut tietää asiakkaasta tai tämän asioista, jos tietojen ilmaiseminen loukkaisi luottamuksellisen viestin salaisuutta taikka liike- tai asiakassuhdetta. Vaitiolovelvollisuus koskee myös tietoa salaisesta osoitteesta.  

Vaitiolovelvollisuus ja velvollisuus turvata luottamuksellisen viestin salaisuus koskevat kaikkia, jotka postiyrityksen kanssa tehdyn sopimuksen nojalla käsittelevät postilähetyksiä tai tarjoavat postiyrityksen palveluja asiakkaille. Velvollisuudet koskevat siten sekä postiyrityksen palveluksessa olevia että postiyrityksen alihankkijoiden palveluksessa olevia henkilöitä. Vaitiolovelvollisuuden rikkomisesta on säädetty rikoslaissa rangaistus. 

Postilaissa poikkeusoloihin on varauduttu sääntelemällä postiyrityksen velvollisuudesta varautua poikkeusoloihin (64 §). Postiyrityksen on valmiussuunnittelulla ja poikkeusoloihin varautumisella huolehdittava siitä, että sen toiminta jatkuu mahdollisimman häiriöttömästi myös valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitetuissa poikkeusoloissa sekä normaaliolojen häiriötilanteissa. Lisäksi lain 65 §:ssä säännellään tarkemmista säännöksistä varautumiseen liittyen ja lain 66 §:ssä varautumisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yleispalvelun tarjoajana toimivan Posti Oy:n poikkeusoloihin varautumisen perusta on kunnossa. Posti Oy:llä on erillissopimukset varautumisen osalta puolustusvoimien kanssa, eikä esityksellä ole kyseiseen sopimukseen vaikutusta. Lisäksi lakiesityksen mukanaan tuoma joustavuus omalta osaltaan lisää Posti Oy:n mahdollisuuksia varautua poikkeustilanteisiin. Liikenne- ja viestintäministeriöltä saatujen tietojen mukaan Posti Oy tekee aktiivisesti töitä myös kyberturvallisuuden kehittämiseksi.  

Yllä esitettyjen perusteluiden ja esityksessä ehdotettujen säännösten perusteella esityksen valmistelussa ei ole katsottu tarpeelliseksi muuttaa tai arvioida varautumiseen liittyviä säännöksiä. Valiokunta katsoo samaten, että nykyiset säännökset vastaavat tarkoitusta myös lakiehdotuksen voimaantullessa.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Posti Oy on sopinut alueellisten postiyritysten edustajan Jakeluyhtiö Suomen kanssa menettelytavasta, jonka mukaan Posti Oy:n verkkoon ohjautuneet muiden jakeluyhtiöiden lähetykset kerätään alueittain yhteen Posti Oy:n toimipisteeseen, missä lähetykset säilytetään. Lähetykset luovutetaan pyydettäessä jakeluyhtiön edustajalle. Jakeluyhtiöiden vastuulla ja päätösvallassa on se, kuinka usein ne noutavat väärin jaetut lähetykset Posti Oy:ltä. Alkuvuoden 2017 aikana jakeluyhtiöt ovat pääsääntöisesti noutaneet lähetykset kerran viikossa tai kahden viikon välein. Posti Oy ei jaa näitä lähetyksiä vastaanottajalle, tee osoiteselvitystä taikka palauta lähetystä lähettäjälle tai Viestintävirastolle perillesaamattomana. Näiden lähetysten määrä on tällä hetkellä noin 700 kappaletta viikossa. Kirjeiden kokonaismäärä on vuodessa noin 360 miljoonaa (vuonna 2015), joten 700 virheellisesti jaettua lähetystä viikossa on noin 0,01 prosenttia viikon aikana jaetuista kirjeistä.  

Osa virheellisesti jaetuista lähetyksistä on jaettu osoitteisiin, jotka on merkitty kyseisiin lähetyksiin. Ongelma voi tällöin olla se, että postinsaaja ei ole tehnyt lähettävälle taholle osoitteenmuutosta muuttaessaan pois. Myöskään Posti Oy:lle tehdyt tilapäiset jakelunkeskeytykset eivät välity yksityisille jakeluyhtiöille. Ongelmaa helpottaisi ajantasaisen osoiterekisteritiedon saaminen, jota esityksessä ehdotetaan, mikä varmistaisi sen, että lähetykset voitaisiin toimittaa ajantasaisin tiedoin oikeille postinsaajille. Postinsaajan edun näkökulmasta yhden osoitteenmuutosilmoituksen esimerkiksi Posti Oy:n verkkosivuilla tulisi riittää, minkä jälkeen tieto kulkisi osoiterekistereistä toisille postiyrityksille. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 43 §:n 1 momenttia siten, että kerrostalojen asuinhuoneistoihin jaettavat kirjelähetykset on kannettava kerrostalokohtaisiin lokerikkoihin tai huoneistokohtaisiin postiluukkuihin. Lokerikkojakelu siis mahdollistetaan, mutta sitä ei säädetä pakolliseksi. Lokerikkojakelulla kevennettäisiin postinjakajien työtaakkaa ja parannettaisiin työturvallisuutta. Erityisesti hissittömissä porraskäytävissä jakelutyöhön liittyy tapaturmariski esimerkiksi talvisin.  

Asiantuntijakuulemisen mukaan lokerikkojakelu nopeuttaisi jakelua ja alentaisi jakelukustannuksia. Se myös parantaisi omaisuuden ja viestinnän luottamuksellisuutta, kun jakajan ei tarvitsisi jättää jakelukärryä tai -pyörää näkyvistään rappukäytävässä kulkemisen ajaksi.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksen valmistelun aikana arvioitiin postinumerojärjestelmän siirtoa viranomaistoiminnaksi Viestintävirastoon. Siirto tasapainoittaisi järjestelmän ylläpitoa ja mahdollistaisi nykyistä paremmin sen, että kaikki toimijat voisivat vaikuttaa järjestelmään tehtäviin muutoksiin. Prosessi olisi kuitenkin hallinnollisesti raskas ja tehtävä Viestintävirastolle uusi. Näin ollen se edellyttäisi uuden toiminnon perustamista virastoon ja riittävien henkilöstö- ja muiden resurssien varaamista sitä varten. Siirron myötä Posti Oy:n kustannukset järjestelmään liittyen eivät kuitenkaan pienenisi vastaavasti, koska yhtiö tarvitsisi edelleen järjestelmää tuotantonsa ohjaamiseen.  

Valiokunta pitää kuitenkin hyvänä, että postinumerojärjestelmän siirtoa Viestintävirastolle arvioidaan jatkossakin uudestaan postimarkkinoiden kehittyessä ja kun markkinoilla on enemmän toimijoita. 

Valiokunta toteaa, että Viestintäviraston valvontatehtävä on laaja ja tulee toimijoiden lisääntyessä entistä haastavammaksi. Tämän vuoksi valiokunta kantaa huolta erityisesti Viestintäviraston henkilöstöresursseista ja korostaa, että jatkossa tulee seurata Viestintäviraston resurssitarvetta. 

Valiokunta korostaa postipalveluita kansalaisten peruspalveluna ja katsoo, että niiden tulee toteutua tasa-arvoisesti koko maassa. Tämän vuoksi on ensiarvoisen tärkeää, että lain toteutumista seurataan tarkoin ja tarvittaessa ryhdytään tarpeellisiin muutoksiin.