Valiokunnan mietintö

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä ja kannatettavana, että osana varhaiskasvatuksen lainsäädännön kokonaisuudistusta säädetään erillinen varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja koskeva laki. Uudessa laissa ehdotetaan säilytettäviksi samat periaatteet maksujen määräytymisestä kuin päivähoidon osalta on voimassa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuja koskevassa laissa (734/1992). Varhaiskasvatuksesta perittävä maksu määräytyy edelleen perheen koon ja tulojen sekä varhaiskasvatuksessa vietetyn ajan perusteella. Säädettävät maksut ovat edelleen enimmäismääriä, joiden rajoissa kunnan tulee päättää maksusta. 

Eduskunnan käsittelyssä oli keväällä 2016 hallituksen ensimmäinen esitys varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista HE 60/2016 vp, joka sisälsi nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen ehdotukset asiakasmaksujen alennuksiksi mutta jossa oli myös ehdotus asiakasmaksujen huomattavasta korottamisesta eräiltä osin. Sivistysvaliokunta pitää lapsiperheiden toimeentulon kannalta erittäin merkittävänä sitä, että hallitus vuoden 2017 talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä päätti luopua alkuperäisestä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja koskeneesta esityksestään. Hallituksen ratkaisu on saanut valiokunnan kuulemilta asiantuntijoilta laajan kannatuksen. 

Kuntien talouden kannalta uuden esityksen vaikutukset ovat päinvastaiset. Alkuperäinen ehdotus varhaiskasvatuksen asiakasmaksulaiksi tavoitteli 54 miljoonan euron maksutulojen lisäystä kunnille. Käsiteltävänä oleva esitys pienentää kuntien maksukertymää 9 miljoonaa euroa vuodesta 2018 lukien. Vuonna 2017 vaikutus kuntien talouteen on noin 7,5 miljoonaa euroa. Maksutulokertymän pienentyminen kompensoidaan esityksen mukaan kunnille kiinteistöveron korotuksella. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen asiakasmaksujen pienentämisestä pienituloisille perheille nostamalla maksujen määräytymiseen vaikuttavia tulorajoja. Tavoitteena on parantaa erityisesti yksinhuoltajien edellytyksiä ottaa vastaan työtä. Uudistuksen myötä sisaralennus on otettava käyttöön kaikissa maksuluokissa. Maksutonta varhaiskasvatusta koskeva sääntely säilyy ennallaan. 

Hallituksen esitys alentaa kaksi- ja kolmihenkisten perheiden maksuja, kun tulorajoja, joista alkaen maksuja alkaa kertyä, korotetaan kaksihenkisillä perheillä noin 36 prosenttia ja kolmehenkisillä perheillä noin 11 prosenttia nykyisestä. Sekä kaksi- että kolmehenkisissä perheissä tuloraja olisi jatkossa 1 915 euroa, kun se tällä hetkellä on 1 403 euroa kaksihenkisissä perheissä ja 1 730 euroa kolmihenkisissä perheissä. Tulorajan ylittävistä tuloista maksetaan varhaiskasvatuksesta perittävää maksua, ellei maksun suuruus jää alle 27 euron, jolloin maksua ei peritä. Tästä syystä maksuja perittäisiin jatkossa niiltä kaksihenkisiltä perheiltä, joiden kuukausitulot olisivat vähintään 2 150 euroa ja niiltä kolmihenkisiltä perheiltä, joiden kuukausitulot olisivat vähintään 2 202 euroa. Euromääräisesti eniten maksut laskevat noin 2 000—2 140 euron kuukausituloisilla kahden hengen perheillä, joilla asiakasmaksu pienenee noin 70—85 eurolla kuukaudessa. Kahden hengen perheillä, joiden kuukausitulot ovat 2 150—3 920 euroa, asiakasmaksu laskee 59 eurolla kuukaudessa. 

Osa-aikaisen varhaiskasvatuksen maksut esitetään muutettaviksi varhaiskasvatuksen subjektiivisen oikeuden rajausten mukaisesti. Tällöin osa-aikaisen varhaiskasvatuksen maksun rajaksi esitetään 20 tuntia viikossa. Valiokunta pitää tärkeänä, että muutos yhtenäistää omalta osaltaan varhaiskasvatuslain ja ehdotetun varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain yhteensovittamista. 

Varhaiskasvatuksessa perittävät asiakasmaksut riippuvat kuntien harkinnasta ja erityisesti taloudellisesta tilasta. Kuntien välille syntyy eroja varhaiskasvatuksen asiakasmaksuissa, jolloin perheet ovat eriarvoisessa asemassa asuinkunnasta riippuen. Valiokunnan saaman lausunnon mukaan jo nyt osa kunnista tarjoaa perheille hoitoaikaperustaista asiakasmaksua, joka ohjaa perheitä hoitoaikojen valinnassa. Myös loma-aikojen poissaoloihin ja niistä perittäviin maksuihin kunnilla on erilaisia käytäntöjä. 

Sivistysvaliokunta korostaa kuntien päätösvaltaa asiassa, mutta pitää valitettavana sitä, että lapsiperheiden keskeisen palvelun asiakasmaksut ovat osin eriytyneet ja voivat jatkossakin eriytyä eriarvoistaen perheiden asemaa asuinpaikan mukaan.  

Asiakasmaksuja koskevan lakiehdotuksen 13 §:ään ehdotetaan otettavaksi voimassa olevan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain 11 §:n 1 momenttia vastaava säännös maksun perimättä jättämisestä ja alentamisesta tietyissä tilanteissa. Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että säännös tulee kunnissa sovellettavaksi ja että sen mahdollisuudesta informoidaan riittävästi lapsiperheitä. Valiokunta pitää hyvänä säännökseen tehtyä lisäystä siitä, että maksun alentaminen tai perimättä jättäminen tulee aina tehdä ennen toimeentulotuen myöntämistä. Tämä selkeyttää ja yhdenmukaistaa kuntien käytäntöjä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuihin liittyvissä asioissa. 

Valiokunta korostaa, että uudistuksen toteuttaminen ei sinänsä edellytä hoitoajan seurannan digitalisoimista. Valiokunta uudistaa aiemmin mietinnössään hallituksen esityksestä laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta (SiVM 11/2015 vp — HE 80/2015 vp) lausumansa kannan, että esimerkiksi työvuorojen suunnittelua ja seurantaa voidaan kuntien varhaiskasvatuksessa helpottaa ottamalla käyttöön sähköiset kirjausjärjestelmät. 

Varhaiskasvatuksella on suuri merkitys lapsen hyvänä oppipohjana tuleville kouluvuosille. Varhaiskasvatus osaltaan edistää ja tasaa lasten kouluvalmiuksia, ja se tuo pidemmällä aikavälillä säästöjä, kun lastensuojelun ja muiden korjaavien palvelujen tarve vähenee. Tämän vuoksi tulee kynnyksen osallistua varhaiskasvatukseen olla kaikilta osin matala. 

Uudistuksella vähennetään pienituloisten perheiden osalta kannustinloukkuvaikutuksia. Nykytilaan ehdotetuilla muutoksilla voi arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia erityisesti pienituloisten naisten asemaan, joiden kohdalla pienetkin taloudelliset lisärasitteet voivat vähentää halukkuutta osallistua työelämään ja esimerkiksi pidentää kotihoidon tukijaksoja. 

Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että Suomi on sitoutunut OECD:n tavoitteeseen nostaa varhaiskasvatukseen osallistumista eurooppalaiselle tasolle. Tällä hetkellä suomalaiset lapset osallistuvat kuitenkin varhaiskasvatukseen muita OECD-maita ja muita Pohjoismaita huomattavasti vähemmän. Esimerkiksi TITA-tutkimuksen (Tackling Inequalities in Time of Austerity, Policy Brief 11/2016) mukaan suomalaislapset hyötyvät varhaiskasvatuksesta eniten, jos se aloitetaan 1—3-vuotiaana. Nämä lapset pärjäävät koulussa paremmin, jatkavat toisen asteen koulutukseen, menevät lukioon ja opiskelevat yliopistossa useammin kuin varhaiskasvatuksen myöhemmin aloittaneet tai esiopetusikään saakka kotihoidossa olleet. 

Sivistysvaliokunta korostaa, että kaikilla lapsilla pitää olla tasavertaiset mahdollisuudet osallistua niin varhaiskasvatukseen kuin perusopetukseenkin. Valiokunta pitää tärkeänä, että perheitä kannustetaan käyttämään varhaiskasvatuspalveluja nykyistä enemmän. Nyt ehdotettujen maksujen alentamisen ohella tulee jatkossa kiinnittää huomiota myös varhaiskasvatuksen hyvään laatuun yhtenä keinona lisätä houkuttelevuutta varhaiskasvatuspalvelujen käyttöön. 

Saamiensa lausuntojen perusteella sivistysvaliokunta pitää tarpeellisena, että varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen merkitystä varhaiskasvatukseen osallistumiselle arvioidaan jatkossakin vielä uudelleen. Nykytilanteessa jo keskituloinen perhe joutuu maksamaan ylintä maksua. Jatkovalmistelussa on huomioitava myös nelihenkisten tai sitä suurempien perheiden maksujen kohtuullinen taso kokonaisuutena. Valiokunta korostaa asiakasmaksujen tason merkitystä yhdenvertaisuuden kannalta, sillä tulonjakotilaston tietojen mukaan parempituloisten perheiden lapset osallistuvat kunnalliseen varhaiskasvatukseen yleisemmin kuin pienituloisten perheiden lapset. 

Jatkovalmistelun kannalta valiokunta korostaa, että esimerkiksi osa-aikaisesti maksuton pedagoginen varhaiskasvatus kattaen subjektiivisen päivähoito-oikeuden (20h/vko) vahvistaisi toteutuessaan lasten osallistumista korkeatasoiseen pedagogiseen toimintaan ja vaikuttaisi merkittävästi lasten yhdenvertaisuuteen ja koulutuksellisen tasa-arvon toteutumiseen. 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että hallituksen esitys sisältää myös lapsivaikutusten arvioinnin, jossa on yleisellä tasolla kuvattu varhaiskasvatusmaksujen vaikutusta palvelun käyttöön sekä todettu, miten esityksellä muutetaan maksuja. Vaikutusten arviointia on lausunnoissa kritisoitu. Vaikutusarvioinnissa ei ole arvioitu esimerkiksi lukumääräisesti, miten se lisäisi lasten osallistumista varhaiskasvatukseen tai kannustaisi perheitä työllistymään. Varhaiskasvatuksen maksuja ja niiden muutosta tulisi lausuntojen mukaan tarkastella kokonaisuutena muiden lapsiperheisiin, ja erityisesti varhaiskasvatukseen, kohdistuvien muutosten kanssa. Kun arvioinnissa ei ole otettu huomioon muita lapsiperheiden talouteen ja arkeen vaikuttavia muutoksia, tehdyn arvioinnin perusteella lausunnonantajien mielestä ei muodostu riittävää kokonaiskuvaa. Lisäksi on korostettu, että julkisen talouden muutosten läpivienti ilman kattavaa kokonaisarviointia voi johtaa täysin erilaiseen lopputulokseen kuin mitä niillä hallitusohjelmassa tavoitellaan. 

Valiokunta toteaa, että perheiden asemaan vaikuttavat muutokset valmistellaan eri ministeriöissä ja erilaisin aikatauluin, mikä osaltaan hankaloittaa esitysten kokonaisvaikutusten arviointia yksittäisen esityksen kohdalla. Saadun selvityksen mukaan elokuussa 2016 voimaan tulleen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen vaikutuksia maksukertymään on hyvin vaikea tässä vaiheessa arvioida, koska kaikki kunnat eivät ole päättäneet toteuttaa rajausta. Myöskään niiden perheiden, joiden lasten varhaiskasvatusoikeutta rajataan 20 tuntiin, tulotasoista ei ole saatavissa tietoja. 

Sivistysvaliokunta on lausunnonantajien tapaan huolissaan lapsiperheiden aseman kokonaiskehityksestä usean viime vuoden aikana vallinneiden julkistalouden välttämättömien säästöpaineiden alla. Valiokunta viittaa myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan toistuvasti tekemään huomautukseen, että lapsiperheiden asemaan vaikuttavat eri uudistukset eivät saa johtaa tilanteeseen, jossa eri uudistusten yhteisvaikutukset muodostuvat kohtuuttomiksi. Vaikutusten arvioinnissa tulisi kattavasti arvioida esityksen vaikutukset niin tasa-arvoon ja yhdenvertaisuuteen kuin myös perheiden toimeentuloon ja lasten asemaan ja oikeuksiin. Esimerkkinä vaikututen sarvioinnin moninaisuudesta valiokunta toteaa, että pitkät hoitovapaat heikentävät talousjärjestö OECD:n mukaan naisten työmarkkina-asemaa usein pysyvästi. Vuoden 2015 joulukuussa perustetun lainsäädännön arviointineuvoston työ tulee toivottavasti osaltaan luomaan selkeämmät käytännöt vaikutusten arvioinneille. 

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain säätämisen vaikutusten seurantaa ja arviointia. Seurannassa tulee kiinnittää huomiota erityisesti institutionaalisen varhaiskasvatuksen osallistumisasteen mahdollisiin muutoksiin sekä vaikutuksiin tasa-arvon eri ulottuvuuksilla mukaan lukien perheiden taloudellisen aseman eriarvoistuminen asuinkunnasta riippuen. 

Sivistysvaliokunta toteaa, että käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa ei ehdoteta säädettäväksi varhaiskasvatuksen henkilöstömitoituksista tai muustakaan varhaiskasvatuksen sisältöön liittyvästä asiasta, joista säädetään esimerkiksi asetuksessa lasten päivähoidosta (239/1973). Edellä todetun asetuksen henkilöstömitoituksia koskevat säännökset ovat edelleen sellaisinaan voimassa. 

Valiokunta korostaa, että tällä esityksellä ei muuteta nykyistä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain 4 §:ää, jonka mukaan mainitut palvelut ovat edelleen maksuttomia. Jos esimerkiksi kehitysvammainen lapsi on varhaiskasvatuksessa ja varhaiskasvatus toteutetaan erityishuolto-ohjelman mukaisena kuntouttavana toimintana, ei varhaiskasvatuksen kuntouttavan toiminnan osalta voi periä maksua.