Yleistä
Hallituksen esityksen tavoitteena on muodostaa vapaaseen sivistystyöhön ensimmäinen kansallinen Opetushallituksen toimintoihin, ePerusteet-palveluun ja Koski-tietovarantoon pohjautuva osaamismerkkikokonaisuus. Esityksen tavoitteena on myös helpottaa puoluerahoituksen valvontaa ja samalla tehdä opintokeskusten ja järjestöjen sekä itsenäisten opintokerhojen välisestä rahaliikenteestä ja raportoinnista nykyistä täsmällisempää ja läpinäkyvämpää.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin.
Osaamismerkit
Ehdotettu osaamismerkkiuudistus on osa jatkuvan oppimisen kehittämistyötä. Se mahdollistaa pienten osaamiskokonaisuuksien ja eri tavoin hankitun osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen työelämässä tarvittaville perustaidoille. Osaamismerkkejä voi suorittaa myös ilman koulutusta maksullisena palvelutoimintana.
Esityksen mukaan merkkien sisällöstä ja osaamistavoitteista määrää Opetushallitus. Osaamismerkkikuvaukset tallennetaan ePerusteet-palveluun. Osaamismerkkien suorittamismahdollisuuden tarjoaminen on oppilaitosten ylläpitäjille vapaaehtoista. Osaamismerkin suoritukset tallennetaan valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain (884/2017) 9 d §:n mukaisesti Koski-tietovarantoon, jos osaamismerkin suorittaja on siihen mainitussa säännöksessä tarkoitetun suostumuksensa antanut. Osaamismerkkien kehittämisen kustannukset voidaan kattaa opetus- ja kulttuuriministeriölle osoitetuista kehittämisvaroista, eikä muutoksilla ole arvioitu olevan valtiontaloudellisia vaikutuksia.
Valiokunta pitää osaamismerkkejä koskevia ehdotuksia perusteltuina ja koulutuspoliittisesta selonteosta antamaansa mietintöön (SiVM 19/2021 vp) viitaten toteaa, että esityksen tavoitteet vahvistaa aikuisten perustaitojen osaamisen osoittamista ja jatkuvan oppimisen edellytyksiä, erityisesti vähän koulutukseen osallistuvat huomioiden, ovat kannatettavat. Aiemmista tutkimuksista tiedetään, että henkilöt, joilla on puutteita perustaidoissa, osallistuvat muodolliseen koulutukseen muita vähemmän. Muodollisen koulutuksen ulkopuolella hankitun osaamisen näkyväksi tekeminen yhdenmukaisin menettelyin tukee erityisesti sellaisten henkilöiden jatkuvaa oppimista, joilla ei ole mahdollisuutta opiskella pidempiä jaksoja tai joilta puuttuu tutkinto tai muu muodollinen koulutus. Merkkien suorittamisen on arvioitu vahvistavan myönteistä käsitystä itsestä osaajana ja oppijana, mikä puolestaan voi kannustaa kerryttämään omaa osaamista jatkuvan oppimisen periaatteen mukaisesti.
Osaamismerkkien suorittamisella on arvioitu olevan puutteelliset perustaidot omaavan henkilön työmarkkina-asemaa parantava vaikutus. Se on myös hyvä keino vastata joustavasti työelämän muutoksista johtuviin uuden osaamisen tarpeisiin silloin, kun osaamisen täydentäminen ei edellytä kokonaisten tutkintojen suorittamista. Kokonaisten uusien tutkintojen suorittamisella ei aina kyetä riittävän nopeasti ja kustannustehokkaasti vastaamaan osaamisvajeisiin.
Valiokunta pitää hyvänä sitä, että osaamismerkkien suorittamismahdollisuuden järjestäminen on vapaan sivistystyön ylläpitäjälle vapaaehtoista. Uudistuksen toimeenpanossa on kuitenkin tarpeen seurata, kuinka yleisesti uudistus otetaan käyttöön ja miten se tukee koulutuksen alueellista yhdenvertaisuutta osaamismerkkien suorittamismahdollisuuksien näkökulmasta. Samoin opiskelijan oikeusturvan toteutumiseksi tulee varmistaa, että vapaan sivistystyön oppilaitoksissa myönnettävät merkit arvioidaan yhdenmukaisin kriteerein. Tähän tarvitaan valtion ja vapaan sivistystyön toimialan yhteistä kehittämistyötä ja selkeää valtakunnallista ohjeistusta. Uudistuksen sujuva toimeenpano edellyttää myös riittäviä resursseja.
Valiokunnan näkemyksen mukaan on perusteltua, että Opetushallitus määrää osaamismerkin sisällön ja osaamistavoitteet osaamismerkeille, ja korostaa, että osaamismerkkien sisältöjen ja osaamistavoitteiden määrittämisessä tulee huomioida työelämän osaamistarpeet. Olennaista on, että osaamismerkit tulevat tutuiksi myös työnantajille. Osaamismerkkijärjestelmän toteuttamisen käytännön kokemuksista kertyvän tiedon perusteella on hyvä arvioida osaamismerkkien hyödyntämisen mahdollisuutta myös harrastus- ja vapaa-ajantoiminnan, kuten partiotoiminnan ja ensiapukoulutuksen, piirissä.
Opintokeskukset
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaan opintokeskukset toimivat valtakunnallisina oppilaitoksina järjestämällä opintoja itse sekä yhdessä kansalais- ja kulttuurijärjestöjen kanssa (ns. kanssajärjestäjät) elinikäisen oppimisen, hyvinvoinnin ja aktiivisen kansalaisuuden sekä demokratian ja kansalaisyhteiskunnan toiminnan edistämiseksi. Valtaosaltaan koulutuksen kanssajärjestäjät ovat opintokeskuksen ylläpitäjän jäsenjärjestöjä ja näiden jäsenyhdistyksiä. Osa kanssajärjestäjistä on puoluerahoitusvalvonnan alaisia toimijoita. Monessa tapauksessa kanssajärjestäjä vastaa koulutuksen käytännön järjestelyistä, kuten tila- ja opettajakustannuksista, ja opintokeskukset osallistuvat näihin kustannuksiin maksamalla koulutustukea tai opintokerhotukea. Vuonna 2022 opintokeskukset jakoivat mainittuja tukia 1 366 kanssajärjestäjälle yhteensä noin 5 646 000 euroa.
Opintokeskuksia koskevan muutosesityksen taustalla on Valtiontalouden tarkastusviraston huomiot puoluerahoituksen valvonnasta ja kanssajärjestäjien saaman rahoituksen alkuperästä sekä näiden selvittämiseksi perustetun opetus- ja kulttuuriministeriön asettaman työryhmän loppuraportin suositukset. Selvityksen mukaan opintokeskustoiminnan kustannuksista noin 61 prosenttia eli noin 16,8 milj. euroa kertyy kanssajärjestäjien ilmoittamista koulutus- ja opintokerhotoiminnan kustannuksista. Työryhmän tekemän selvityksen perusteella opintokeskusten ja kanssajärjestäjien raportoimiin opintokeskusten valtionosuustoiminnan kustannuksiin todennäköisesti sisältyy vapaasta sivistystyöstä annetun lain 13 §:n vastaisesti muulla kuin kyseisen lain mukaisella valtion rahoituksella katettuja kustannuksia.
Esityksen tavoitteena on selkeyttää lainsäädäntöä siten, että vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin sisällytetään säännös koulutus- ja opintokerhotuesta sekä tuen maksamista ja kirjanpitoa koskeva asetuksenantovaltuutus (13 b §) ja säännös oikeudesta tehdä tarkastuksia tukea saaneiden järjestöjen talouteen ja opintotoimintaan (21 §). Esityksen tarkoituksena on myös täsmentää, mitä järjestöille ja itsenäisille opintokerhoille syntyneitä kustannuksia laskentaan saa ilmoittaa (13 §:n 5 mom.).
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 3 §:ään ehdotetun uuden 3 momentin tarkoituksena on velvoittaa vapaan sivistystyön ylläpitäjä erottamaan järjestämänsä muun toiminnan tulot ja menot oppilaitoksen ylläpitämisluvan mukaisen toiminnan tuloista ja menoista. Vaikka kyseinen ehdotus liittyy nimenomaan opintokeskusten taloudenpitoa täsmentäviin esityksiin, ehdotus kohdistuu kaikkiin vapaan sivistystyön koulutusmuotoihin, sillä myös niiden valtionosuuslaskenta perustuu kustannuksiin.
Valiokunta pitää ehdotuksia kannatettavina, mutta pitää tarpeellisena täsmentää vapaasta sivistystyöstä annetun lain muutosesityksen 3 §:n 3 momenttia ja 13 §:ää yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin perustein.