Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Ehdotuksen taustalla on tarve turvata rahoitusmarkkinoiden toimintaa tilanteissa, joissa infrastruktuurin tai kriittisten järjestelmien häiriöt voisivat vaarantaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen jatkuvuuden. Ehdotetuilla muutoksilla pyritään varmistamaan välttämättömien maksujen toteuttaminen kaikissa olosuhteissa. Ehdotuksen ajankohtaisuutta ja kiireellisyyttä korostavat erityisesti viimeaikaiset turvallisuusympäristön muutokset.
Nyt käsiteltävä ehdotus liittyy rahoitusmarkkinaviranomaisten operatiiviseen valmiussuunnitteluun, jolla pyritään turvaamaan päivittäismaksamisen edellyttämät toimenpiteet tilanteissa, joissa luottolaitosten tavanomaisesti käyttämät järjestelmät eivät ole käytettävissä. Ehdotus on rajattu kiireellisyyden vuoksi välttämättömiin, lyhyellä aikavälillä toteutettavissa oleviin käytännön toimenpiteisiin. Tämän lisäksi vireillä on myös erillinen ja laajempi hallitusohjelmaan perustuva valmistelu, joka koskee poikkeusoloihin varautumista rahoitusalalla.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esitystä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Esityksessä ehdotetaan perustettavaksi huoltovarmuustilijärjestelmä ja pankkien välisen maksamisen varajärjestelmä. Huoltovarmuustilijärjestelmän ylläpitäjänä toimisi Rahoitusvakausvirasto, ja järjestelmä otettaisiin käyttöön valtioneuvoston päätöksellä normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Käyttöönotto olisi mahdollista tilanteissa, joissa luottolaitosten tilitiedot tai -järjestelmät eivät olisi käytössä, pankkien välisiä maksuja ei kyettäisi toteuttamaan tai korttitapahtumia varmentamaan tai välittämään.
Pankkien välisen maksamisen varajärjestelmä säädettäisiin Suomen Pankin tehtäväksi. Tavoitteena on turvata luottolaitosten toiminnan jatkuvuutta varmistamalla niiden välisen maksuliikkeen, maksujen selvityksen ja katteensiirron toteuttaminen.
Luottolaitoksille ja niiden merkittäville sivuliikkeille säädettäisiin velvollisuus ylläpitää jatkuvaa valmiutta liittyä huoltovarmuustilijärjestelmään sekä Suomen pankin ylläpitämään järjestelmään.
Ehdotuksessa on hyödynnetty osin aiemman, varautumisvelvollisuutta rahoitusalalla v. 2017—2018 käsitelleen työryhmän työtä. Nyt esitetty kokonaisuus on kuitenkin lähtökohdiltaan toisen- tyyppinen ja perustuu keskeisesti Rahoitusvakausvirastolle ja Suomen Pankille säädettäviin velvollisuuksiin huoltovarmuustilijärjestelmän ja pankkien välisen maksamisen varajärjestelmän ylläpitäjinä. Lähtökohtana on siten järjestelmän tuottaminen julkisena palveluna.
Talousvaliokunta pitää välttämättömänä säätää toimenpiteistä, joilla turvataan keskeisten maksupalvelujen ja maksuliikkeen toimivuus myös normaaliolojen vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Talouden ja infrastruktuurin toimivuus, väestön vähimmäistoimeentulon turvaaminen ja turvallisuustehtävien toimeenpano edellyttävät omaisuustietojen saatavuutta ja pysyvyyttä sekä kykyä maksujen tekemiseen, välittämiseen ja vastaanottamiseen. Käteisellä on yhä rooli varautumisessa, mutta ainoastaan lyhyen aikavälin häiriötilanteissa.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että hallituksen esitys sisältää vain varsin ylätason kuvauksen Rahoitusvakausviraston ja Suomen Pankin ylläpitämiksi esitetyistä järjestelmistä. Tämän vuoksi on vaikeaa arvioida järjestelmien teknisen toteutuksen haasteellisuutta, niiden yhteensovittamista rahoitusalan toimijoiden järjestelmiin ja kokonaisuuden tosiasiallista toimivuutta vakavissa häiriötilanteissa. Hallituksen esityksen perusteella jää epäselväksi, miten huoltovarmuustilijärjestelmä toimisi tilanteessa, jossa pankit, niihin liittyvä infrastruktuuri ja kriittiset järjestelmät eivät toimi ja varajärjestelmään pitäisi siirtyä. Vastaavasti epäselväksi jää myös, kuinka huoltovarmuustilijärjestelmästä palattaisiin takaisin pankkien omiin järjestelmiin. Esityksessä ei ole myöskään kuvattu, millä tilinkäyttövälineillä pankkien asiakkaat pääsisivät käyttämään huoltovarmuustilijärjestelmää tilanteissa, joissa normaalijärjestelmien käyttö on estynyt. Järjestelmän toimivuuden kannalta asian jatkovalmistelu ja teknisen toteutuksen suunnittelu tiiviissä yhteistyössä alan toimijoiden kanssa on keskeistä.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu lisäksi esille, että hallituksen esitys jättää avoimeksi rahanpesun ja terrorismin torjuntaan ja pakotevalvontaan liittyviä vastuukysymyksiä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että nämä näkökohdat otetaan huomioon huoltovarmuustilijärjestelmän teknisessä toteutuksessa, ottaen erityisesti huomioon 1. lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetyt kriteerit koskien huoltovarmuustilijärjestelmän teknisiä palveluntuottajia.
Talousvaliokunta on arvioinut myös kysymystä siitä, tulisiko esitettyä sääntelyä tarkentaa siltä osin, että talletuspankkien yhteenliittymissä varautuminen huoltovarmuustilijärjestelmään ja Suomen Pankin ylläpitämään luottolaitosten välisen maksuliikkeen turvaavaan järjestelmään voitaisiin järjestää yhteenliittymän tasolla. Vaikka ehdotettavassa laissa ei nimenomaisesti tuoda esille mahdollisuutta yhteenliittymätasoisiin varautumisratkaisuihin, talousvaliokunta katsoo, että tämä seuraa suoraan yhteenliittymien rakenteellisesta luonteesta. Talousvaliokunta katsoo, että esitetty sääntely mahdollistaa yhteenliittymien liittymisen huoltovarmuustilijärjestelmään samoin kuin muiden yhteenliittymien varautumisratkaisujen toteuttamisen tarkoituksenmukaisimmalla tavalla.
Asiantuntijakuulemisessa on lisäksi kiinnitetty huomiota siihen, että tietojen toimittaminen ja uusien järjestelmien teknisen toteutuksen integrointi nykyisiin järjestelmiin voi osoittautua haasteelliseksi ja aikaa vieväksi. Esityksessä Rahoitusvakausvirastolle ja Suomen Pankille on annettu varsin laajat valtuudet antaa tarkempia määräyksiä järjestelmiin ja toimitettaviin tietoihin liittyen, mikä vaikeuttaa ehdotetun sääntelyn vaikutusten arviointia. Valiokunta pitää tärkeänä, että luottolaitoksille varataan kohtuullinen aika täyttää niille lainsäädännössä asetettavat uudet vaatimukset.
Ehdotuksen taloudellisista vaikutuksista
Hallituksen esityksessä todetaan, että ehdotuksen mukainen sääntely aiheuttaa luottolaitoksille ja ulkomaisten luottolaitosten merkittäville sivuliikkeille uusien henkilöstökustannusten lisäksi teknisten järjestelmien kehittämiseen ja mukauttamiseen liittyviä kustannuksia. Luottolaitoksilla ja sivuliikkeillä on luottolaitostoiminnasta annetun lain 5 luvun 17 §:n mukaisesti kuitenkin mahdollisuus hakea huoltovarmuuden turvaamisesta annetussa laissa (1390/1992) tarkoitetusta huoltovarmuusrahastosta varautumisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista, jos varautumisvelvollisuudesta aiheutuvat tehtävät edellyttävät sellaisia toimenpiteitä, jotka selvästi poikkeavat tavanomaisena pidettävästä luottolaitoksen toiminnasta ja joista aiheutuu olennaisia lisäkustannuksia. Tässä vaiheessa on vielä epäselvää, tuleeko varautumisen lisäkustannuksia korvattavaksi huoltovarmuusrahastosta, sillä säännöksen edellyttämän olennaisuuskriteerin täyttymistä tarkastellaan aina tapauskohtaisesti.
Koska huoltovarmuusrahastosta katettavaksi esitettyjen kulujen määrästä ei ole esitetty arviota, tässä vaiheessa on vaikeaa arvioida lakiesityksen taloudellisia vaikutuksia huoltovarmuusrahaston kantokykyyn. Mikäli on tarkoitus, että huoltovarmuusrahasto jatkossa osallistuisi yksityisten toimijoiden lakisääteisen varautumisen toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen osana huoltovarmuustilijärjestelmän rakentamista, tämä on otettava ennakollisesti huomioon huoltovarmuusrahaston resursoinnissa.
Huoltovarmuustilijärjestelmän perustamiskustannukset, joiden on arvioitu olevan noin 2,5 miljoonaa euroa, on tarkoitus kattaa valtion varoista talousarviossa erikseen varattavan määrärahan puitteissa. Huoltovarmuustilijärjestelmän ylläpitokustannukset on puolestaan tarkoitus kattaa jatkossa muiden Rahoitusvakausviraston tehtävien tavoin luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä perittävillä hallintomaksuilla.
Pankkien välisen maksamisen varajärjestelyn osalta Suomen Pankki vastaa järjestelyn perustamis- ja ylläpitokustannuksista. Varajärjestelyyn liittyvät luottolaitokset kattavat itse kustannukset, jotka aiheutuvat varajärjestelyyn osallistumisesta.
Talousvaliokunta kiinnittää kriittistä huomiota esityksen taloudellisten vaikutusten arvioinnin puutteellisuuteen. Tämä yhdistettynä asetuksen- ja määräyksenantovaltuuksiin, joiden nojalla järjestelmän keskeiset toiminnot määrittyvät, tekee järjestelmän kustannus - hyöty -suhteen arvioinnista vaikeaa. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että rahoitusmarkkinoiden varautumisvaatimuksia koskevan sääntelyn kehittämistä jatketaan tiiviissä yhteistyössä keskeisten sidosryhmien kanssa hyvän lainvalmistelun periaatteita noudattaen.
Kokoavia huomioita ja jatkotyö
Talousvaliokunta korostaa rahoitusmarkkinoiden vakaan ja häiriöttömän toiminnan merkitystä yhteiskunnan toimivuuden ja huoltovarmuuden kannalta. Talousvaliokunta pitää sinänsä perusteltuna, että nyt käsiteltävä ehdotus on valmisteltu tässä tilanteessa kiireellisesti osana rahoitusmarkkinaviranomaisten operatiivista valmiussuunnittelua.
Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin kriittistä huomiota ja pitää valitettavana hallituksen esityksen poikkeuksellista valmistelutapaa erityisesti siltä osin, että asiassa ei ole järjestetty lausuntokierrosta eikä asian kiireellisyyden vuoksi ole pyydetty Euroopan keskuspankin lausuntoa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan EKP on kuitenkin pidetty tietoisena hankkeen suunnittelu- ja valmistelutyöstä. Esityksestä ei myöskään käy ilmi tarkempaa arviota ehdotuksen taloudellisista tai muista vaikutuksista luottolaitoksille ja niiden sivuliikkeille. Yhtä lailla epäselväksi jäävät järjestelmän käyttöönoton vaatima aika ja siihen liittyvät toiminnallisuudet asiakkaiden näkökulmasta. Järjestelmän tosiasiallisen merkityksen ja toimivuuden kannalta ratkaisevaa on sen tekninen toteutus ja eri toimijoiden järjestelmien yhteensovittaminen.
Nyt käsiteltävä ehdotus liittyy erityisesti tilanteisiin, joissa luottolaitosten ulkomailla sijaitsevien järjestelmien käytettävyys estyisi. Talousvaliokunta toteaa, että Suomen kannalta keskeisimmät maksujärjestelmät samoin kuin eräiden Suomessa toimivien pankkien maksuliikennettä palvelevat omat tietojärjestelmät ja tietovarastojen keskeiset osat sijaitsevat ulkomailla. Tältä kannalta avainasemassa on kansainvälisten tietoliikenneyhteyksien vahvistaminen ja turvaaminen. Talousvaliokunta korostaa, että esitys ei kata kaikkia toimenpiteitä, jotka varmistaisivat maksuliikenteen toimimisen kaikissa häiriötilanteissa, vaan sillä pyritään turvaamaan keskeisimpien maksutapojen turvaaminen. Nyt käsiteltävä ehdotus ei siten ole kattava ratkaisu poikkeusoloihin valmistautumiseen rahoitusalalla. Valiokunta korostaa poikkeusoloihin varautumista laaja-alaisesti kaikilla yhteiskunnan aloilla.
Talousvaliokunta korostaa tätä esitystä laajemman jatkotyön tärkeyttä sekä nyt ehdotetun sääntelyn vaikutusten ja toimivuuden seurannan merkitystä. Tässä työssä tulee tunnistaa laajasti päivittäismaksamisen ja rahoitusmarkkinoiden turvaamiseen liittyvät lainsäädännölliset ja muut muutos- ja kehittämistarpeet. Lisäksi valiokunta korostaa riittävän ja jatkuvan vuoropuhelun merkitystä viranomaisten ja alan toimijoiden kesken kaikissa säädösvalmisteluhankkeissa. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei rahoitusmarkkina-alan sääntelytaakkaa ja sen aiheuttamia kustannuksia lisätä kohtuuttomasti.